Sentencia T-771/07

 

DESPLAZADOS INTERNOS-Derechos fundamentales que se encuentran en más alto riesgo de vulneración

 

DESPLAZADOS INTERNOS-Obligaciones del Estado

 

DERECHO AL HABEAS DATA-Alcance

 

DERECHO DE PETICION DE DESPLAZADOS-Protección constitucional

 

DERECHO A LA LIBERTAD DE ASOCIACION-Vulneración por desconocimiento del derecho al habeas data del desplazado por la violencia al no acreditar su condición

 

DERECHO A LA AUTODETERMINACION INFORMATICA-Se vulnera cuando no se acredita la condición de desplazado

 

DERECHO DE ASOCIACION-Dimensiones

 

DESPLAZADOS INTERNOS-Posibilidad de interponer acciones de tutela por medio de asociaciones

 

POBLACION DESPLAZADA-Vulneración de los derechos de información y libertad de asociación por la negativa de acreditación de su condición de desplazamiento forzado

 

 

Referencia: expediente T-1619093

 

Acción de tutela instaurada por Jhon Jaiber Pallares Rincón y otros contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Territorial Cesar

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

 

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil siete (2007).

 

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Catalina Botero Marino y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,  específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado de Menores de Valledupar, en primera instancia, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial –Sala Civil, Familia, Laboral– de la misma ciudad, en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela de la referencia.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

Los ciudadanos Jhon Jaiber Pallares Rincón, Rosmiri Fontalvo Villadiego, Luz Marina Abril Navarro, David Villegas Mandón, Deyanira Mora Quintero y Antonio de Jesús Mercado Romero, interpusieron acción de tutela, de manera separada, el 25 de julio de 2006 contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Territorial Cesar, con el objeto de que se amparara su derecho fundamental de asociación.

 

Hechos

 

Los hechos expuestos en las acciones de tutela presentadas de manera separada son idénticos, por lo cual la Sala procederá a realizar una única síntesis de los mismos.

 

1.- Los demandantes presentaron peticiones[1] -por separado- ante la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Territorial Cesar (en adelante Acción Social), mediante los cuales solicitaron la expedición de una certificación de su condición de desplazados, documento necesario para la conformación de una asociación que agrupe a personas que se encuentran en igual situación de desarraigo en el Departamento del Cesar.

 

2.- La entidad negó la expedición de la certificación solicitada, bajo el argumento de que la información sobre la población desplazada es de carácter confidencial y sólo puede ser expedida con destino a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia. Adicional a lo anterior, alegó que dicho documento no constituye un requisito para la conformación de la asociación aludida.

 

3.- Afirman los peticionarios que, no obstante esgrimir el argumento de la confidencialidad de la información solicitada, la entidad demandada publica listas de los desplazados, con números de cédulas de ciudadanía y fotografías, en lugares públicos como la Pastoral Social.

 

4.- De conformidad con los hechos narrados, los actores consideran vulnerado su derecho fundamental de asociación.

 

Solicitud de tutela

 

5.- Los actores solicitan que se ampare el derecho invocado y, en consecuencia, se ordene a Acción Social Territorial Cesar entregar la certificación que acredite su condición de desplazados.

 

Intervención de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, Territorial Cesar

 

6.- El Juzgado de Menores de Valledupar admitió las acciones de tutela, mediante auto de 26 de julio de 2006 y ordenó notificar a las partes. En dicha providencia decidió acumularlas para que fueran falladas en una misma sentencia por considerar que se trataba de “acciones homogéneas” al presentar identidad de la parte pasiva, hechos y derechos.

 

7.- En escrito presentado el 2 de agosto de 2006, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Acción Social, manifestó que la entidad se encarga de ejercer una labor de coordinación de todas las entidades públicas, privadas y comunitarias que integran el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, creado por la Ley 387 de 1997. De conformidad con lo anterior, precisó, la entidad no tiene calidad de ejecutora de los programas que se adopten con destino a la población desplazada, sino que debe coordinar con las entidades ejecutoras la atención de esta población, estando bajo su ejecución, exclusivamente la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia.

 

8.- De otra parte, informó que las ciudadanas Deyanira Mora Quintero y Rosmiri Fontalvo, así como el señor Jhon Jaiber Pallares, efectivamente se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada por la Violencia, mientras que los demás peticionarios, esto es, los señores Antonio de Jesús Mercado Romero y David Villegas Mandón, al igual que la señora Luz Marina Abril Navarro no aparecen incluidos en el Registro mencionado, razón por la cual no tienen derecho a acceder a los beneficios consagrados en la Ley 387 de 1997.

 

9.- Indicó, más adelante, que los escritos de petición elevados por los actores fueron contestados de forma clara, oportuna y de fondo por la Unidad Territorial Cesar, pues en estos la entidad informó a los peticionarios que, de conformidad con el artículo 9° del Decreto 2132 de 2003, la información de la población desplazada tiene carácter confidencial y sólo puede ser conocida por ciertas entidades del sistema para “efectos de identificar a la población beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación”, sin que sea posible “entrega[r] documentos, cartas o certificaciones a la población desplazada con el fin de acreditarlos como tales”. Por manera que, “si alguna entidad requiere la confirmación en el registro, la debe solicitar directamente a Acción Social”. Por último, indicó que en la contestación dada, se puso de presente que la información solicitada no es requisito “fundamental” para la constitución legal de una asociación de desplazados.

 

10.- Expuso que dicha confidencialidad del Registro Único de Población Desplazada, según el artículo 15 del Decreto 2569 de 2005, que la establece, obedece al propósito de proteger “el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos”. Y que la disposición preceptúa, más adelante, que las entidades del sistema “…podrán acceder a la información, previa solicitud formulada ante la Dirección General de la Red de Solidaridad Social, y la suscripción de un acta de compromiso, en la que justifiquen el uso y destino de la información, garantizando su confidencialidad”.

 

11.- Concluyó, a partir de lo anterior, que suministrar información sobre la población desplazada a personas o entidades no contempladas expresamente en la normatividad respectiva, implicaría su desconocimiento, así como el del artículo 6° de la Constitución Política, por extralimitación de funciones.

 

Con fundamento en la argumentación expuesta, solicita al juez constitucional denegar la solicitud de amparo constitucional ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales de los actores.

 

 

II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN

 

Fallo de primera instancia

 

1.- El conocimiento de la tutela correspondió, en primera instancia, al Juzgado de Menores de Valledupar que, por sentencia del 9 de agosto de 2006, decidió negar el amparo solicitado. La Jueza consideró que en este caso la entidad demandada no vulneró derecho alguno a los demandantes.

 

Las razones que expuso fueron las siguientes:

 

2.- En cuanto al derecho de petición, manifestó que no puede invocarse como afectado, dado que Acción Social respondió a cada uno de los peticionarios de manera clara, oportuna y de fondo.

 

3.- Con respecto a la negativa de expedir la certificación solicitada, la autoridad judicial estimó que dicha actuación no configuraba la vulneración de derecho fundamental alguno de los actores, por cuanto la misma obedeció a la existencia de una prohibición legal expresa (Decreto 2569/00, art. 15 y Decreto 2131/03, art. 9°) establecida “en procura del interés superior del Estado de garantizar la vida, la intimidad, la honra, y los bienes de los inscritos en el Registro Único de Población Desplazada”. A su juicio, una respuesta en otro sentido “propiciaría la circulación de tal información al entregarla a los peticionarios sin ningún condicionamiento” a lo cual agregó más adelante “a sabiendas además de que ésta va a trascender de la órbita del peticionario como quiera que va con destino a la organización que están gestando (…) una asociación de desplazados que vendría a ser un destinatario diferente a la persona que está pidiendo la referida certificación, con lo que se daría evidentemente al traste con la confidencialidad perseguida por la Ley”.

 

La jueza señaló que de la expedición de las certificaciones solicitadas por los actores, se derivarían consecuencias a todas luces inconvenientes, ya que la asociación que se gesta contaría con un banco de datos equivalente al del Registro Único de Población Desplazada por la Violencia, el cual, por disposición legal, únicamente está facultada a tener la Red de Solidaridad Social.

 

Impugnación

 

4.- Los demandantes impugnaron el anterior fallo sin manifestar los motivos de su inconformidad.

 

Fallo de segunda instancia

 

5.- El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar -Sala Civil, Familia, Laboral-, decidió confirmar la decisión de primera instancia.

 

6.- Adujo que Acción Social no trasgredió el derecho de petición de los actores, ya que la Unidad Territorial del Cesar notificó personalmente los oficios mediante los cuales explicó las razones de la no procedencia de expedir la certificación que acreditara su condición de desplazados, en virtud del principio de reserva de ciertos documentos. Enfatizó en que, aún cuando la respuesta de la entidad fue desfavorable, tuvo lugar dentro de los términos que señala la ley para tal efecto, lo que impide entender conculcado el derecho constitucional referido.

 

7.- Estimó que la actuación de la entidad demandada se ajustó a las normas establecidas en el Decreto 2569 de 2005, que establece la confidencialidad de la información de la población desplazada, con el ánimo de proteger sus derechos constitucionales fundamentales. De esta suerte, sólo de manera excepcional se puede entregar dicha información al INCORA, al BANCO AGRARIO, al INURBE, al ICBF y a las entidades territoriales que prestan atención en salud y educación, para identificar a la población beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación.

 

8.- Por último indicó que el derecho de asociación tampoco se vio afectado con la negativa a expedir la certificación solicitada “ya que si se hubiese hecho se pondría en peligro dicha información confidencial, puesto que ésta iría a un banco de datos diferente al del Registro Único de la Población Desplazada y el cual exclusivamente lo debe llevar la Red de solidaridad Social y ser conocido únicamente por las entidades relacionadas en la normatividad reseñada”.

 

 

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

Competencia

 

1.- Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

 

Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de estudio

 

2.- Los ciudadanos demandantes, quienes afirman encontrarse en situación de desplazamiento forzado, solicitaron a Acción Social, Territorial Cesar, expedir una certificación que acreditara dicha condición para conformar una asociación que reúna a la población desplazada del Departamento del Cesar. La entidad demandada negó la expedición del certificado solicitado, bajo el argumento según el cual la información sobre la población desplazada del país es de carácter confidencial y únicamente puede ser suministrada a las entidades encargadas de ejecutar los programas de tierras, vivienda, salud y educación (Decreto 2569/00, art. 15 y Decreto 2131/03, art. 9°), precisamente para evitar la indebida circulación de estos datos y proteger así, sus derechos fundamentales.

 

3.- Los jueces constitucionales denegaron la acción de tutela en ambas instancias, por cuanto consideraron que la actuación de Acción Social, Territorial Cesar, se ajustó a la normatividad respectiva que establece el carácter confidencial de la información relativa a la población desplazada del país y que limita su acceso a las entidades que se ocupan de ejecutar los programas de atención. Por lo anterior, concluyeron que, lejos de conculcar los derechos fundamentales de los peticionarios, la actuación de la entidad demandada obedeció al propósito de preservarlos al evitar la indebida circulación de la información, lo cual podría poner en peligro su seguridad.

 

4.- La controversia jurídica planteada hace necesario dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿Vulnera la entidad demandada los derechos al habeas data (C.P., art. 15) y a la libertad de asociación (C.P., art. 38) de los actores, quienes afirman encontrarse en situación de desplazamiento forzado, al negarse a expedir una certificación que acredite dicha condición para la conformación de una asociación, oponiendo el carácter de confidencialidad de la información sobre la población desplazada del país, a los propios titulares de la misma?.

 

A fin de resolver las cuestiones planteadas, la Sala Séptima de Revisión: (i) estudiará la jurisprudencia de esta Corporación, relativa a los derechos de la población desplazada por la violencia, en su condición de grupo de especial protección constitucional; (ii) analizará los aspectos que para el caso comportan una mayor relevancia de los derechos al habeas data y a la libertad de asociación; y, finalmente, (iii) examinará si la negativa a expedir la certificación solicitada vulnera en el caso particular los derechos fundamentales ya referidos, y si la confidencialidad de la información sobre la población desplazada puede ser oponible a los propios titulares de los datos.

 

La población en condición de desplazamiento forzado como grupo especialmente protegido. Los derechos al habeas data y a la libertad de asociación y su particular relevancia para los desplazados

 

5.- La Corte Constitucional, en sentencia T-025 de 2004, se ocupó ampliamente del tema de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. El análisis de los múltiples casos que se revisaron en aquella oportunidad se fundamentó en la relevancia constitucional de la situación particular de las personas desplazadas, a partir de la identificación de derechos fundamentales concretos cuya garantía se ve seriamente amenazada en situaciones de desplazamiento.

 

Al recoger la jurisprudencia sobre el tema, la Corte Constitucional señaló que los derechos fundamentales que se encuentran en más alto riesgo de vulneración cuando una persona se ve forzada al desplazamiento son: (i) el derecho a la vida en condiciones dignas[2]; (ii) los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de la tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos[3]; (iii) el derecho a escoger su lugar de domicilio[4]; (iv) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación[5]; (v) los derechos económicos, sociales y culturales como el acceso a la educación[6], la salud[7] y el trabajo; (vi) los derechos a la unidad familiar y a la protección integral de la familia[8]; (vii) el derecho a la integridad personal[9]; (viii) el derecho a la seguridad personal[10]; (ix) la libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir[11]; (x) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio[12]; (xi) el derecho a una alimentación mínima[13]; (xii) el derecho a una vivienda digna[14]; (xiii) el derecho a la paz[15]; (xiv) el derecho a la personalidad jurídica[16]; y (xv) el derecho a la igualdad y a no ser discriminado[17].

 

La grave amenaza y en muchas ocasiones conculcación de tales derechos constitucionales, deriva del desposeimiento al que se ven sometidos quienes deben huir de sus lugares habituales de residencia y de trabajo por encontrarse ante riesgos inminentes contra su seguridad e integridad personales e, incluso, contra su vida y la de los miembros de su familia.

 

6.- En consideración a la magnitud del problema del desplazamiento interno en Colombia, la falta de garantía a los anteriores derechos fue encontrada en sí misma como una violación de los derechos fundamentales de las personas que se han visto empujadas a padecer dicha situación de desplazamiento. Lo anterior, en consecuencia, para la Corte, no sólo hacía procedente sino que obligaba al pronunciamiento del juez constitucional con el fin de protegerlos.

 

7.- En virtud de lo anterior, en el fallo a que se hace referencia, fue declarado el estado de cosas inconstitucional, una de cuyas consecuencias fue ordenar tanto “…que las autoridades nacionales y territoriales encargadas de atender a la población desplazada deben ajustar sus actuaciones de tal manera que se logre la concordancia entre los compromisos adquiridos para cumplir los mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados”[18], como que se emitan órdenes generales, tales como aquella dirigida al “Consejo Nacional Para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que asegure la coherencia entre las obligaciones fijadas por las autoridades competentes y el volumen de recursos efectivamente destinados a proteger los derechos de los desplazados”; y que, “[e]n caso de que concluya que los compromisos asumidos en la política estatal no puedan ser cumplidos, en aras de los principios de transparencia y eficacia, el Consejo debe redefinir públicamente tales compromisos, después de ofrecer oportunidades suficientes de participación a los representantes de los desplazados, de tal manera que las prioridades sean realmente atendidas y a todos y cada uno de los desplazados se les asegure el goce efectivo de sus derechos mínimos”[19].

 

Adicional a lo anterior, esta Corporación indicó que, si bien reconocía que la forma de garantizar dichos derechos hacía necesaria la implementación de una política estatal que diera cuenta de la consecución y organización del presupuesto, la deficiencia en el diseño y en el desarrollo de dicha política, no resultaba una razón suficiente para el incumplimiento de su garantía.

                                   

En cuanto a las características particulares surgidas de la exigibilidad por vía judicial de contenidos jurídicos que expresen derechos, cuya falta de garantía venga dada por deficiencias en su implementación presupuestal, la sentencia expuso que en el caso del reconocimiento de los derechos de los desplazados es especialmente relevante el argumento que sustenta su imposibilidad de garantía efectiva, sobre la base de la insuficiencia presupuestal. Con todo, aclaró que ello no quiere decir que entonces se justifique un incumplimiento en cuanto a la garantía de estos derechos que se prolongue indefinidamente en el tiempo. Por el contrario, la ausencia de medidas correctivas en cuanto a la adecuación del monto de los recursos destinados para dicho fin, respecto de las necesidades reales de los desplazados, se traduce para la Corte “…en un incumplimiento del nivel de protección formalmente definido –en extremo se podría decir prometido– por las autoridades legislativas y ejecutivas competentes y contradice el hecho que (i) el gasto social y de atención a la población marginada es considerado como gasto prioritario; (ii) existe una política estatal de atención integral a la población desplazada; (iii) esa política fue debatida y aprobada por el Congreso, el cual le confirió carácter normativo en una ley de la República que data de 1997; (iv) existe un marco reglamentario que ha desarrollado, aunque no en su totalidad, los componentes de la política; (v) las autoridades nacionales y territoriales han adquirido compromisos con la población desplazada, que se ven postergados de manera indefinida por la falta de recursos suficientes y otro tipo de fallas en la capacidad institucional de las entidades responsables y; (vi) existen documentos oficiales en los que se ha cuantificado el esfuerzo financiero requerido para la política de desplazamiento y tales documentos han sido aprobados por el CONPES.”[20]

 

8.- La Sala Tercera de Revisión enfatizó, de manera categórica, que hay un mínimo prestacional que debe ser en todo caso satisfecho por el Estado a la población desplazada, definido por los derechos a la vida, a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral, el derecho a la unidad familiar[21], el derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital[22], el derecho a la salud[23], el derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, el derecho de los niños a la educación básica hasta los 15 años, la ayuda para el autosostenimiento[24], y el derecho al retorno y al restablecimiento[25].

 

Al revisar los casos particulares, encontró vulnerados los estándares mínimos anteriormente descritos; y, a pesar de que ya se había presentado un perjuicio iusfundamental en los casos revisados, consideró que ello no resultaba excusable en argumentos económicos o de falla en diseño institucional, pues fueron desconocidos los mínimos en mención, frente a los cuales no cabe ese tipo de justificaciones para su falta de garantía.

 

9.- Ahora bien, en el caso que ocupa en esta oportunidad a la Sala Séptima de Revisión, los peticionarios alegan la presunta conculcación de su derecho a la libertad de asociación, como consecuencia de la negativa por parte de Acción Social a expedir una certificación que acredite la condición de desplazamiento forzado en que se encuentran, con el propósito de conformar una asociación, mediante la cual gestionarían sus demandas específicas como grupo poblacional determinado. 

 

De conformidad con los hechos expuestos, existiría un desconocimiento de los derechos al habeas data y, en consecuencia, de libre asociación de los actores, por lo cual esta Sala realizará unas breves consideraciones sobre los derechos fundamentales invocados y las implicaciones de su afectación en el caso de la población en situación de desplazamiento forzado.

 

10.- El derecho al habeas data o a la autodeterminación informática, en los términos en que lo reconoce nuestra Constitución Política en su artículo 15, consiste en la facultad que tienen todas las personas para conocer, actualizar y rectificar todas aquellas informaciones que sobre ellas hayan sido recopiladas o almacenadas en bancos de datos o en archivos de entidades públicas o privadas.

 

De esta manera, “[e]l titular del derecho fundamental al habeas data goza del derecho a acceder al conocimiento de la información recogida sobre él en bancos de datos o archivos, controlar razonablemente su transmisión, limitar el período de tiempo en el que puede conservarse, definir los objetivos para los que puede ser utilizada, actualizar su vigencia o rectificar su contenido. Por su parte, las entidades que recogen información personal están obligadas a ponerla a disposición de sus titulares, a actualizarla y rectificarla, cuando consideren que razonablemente deben hacerlo”[26].

 

11.- La Corte Constitucional ha protegido este derecho fundamental en varios ámbitos. Así, por ejemplo, ha considerado que la negativa por parte de las entidades promotoras de salud o clínicas que manejan de manera exclusiva las historias clínicas de los pacientes y la información de lo sucedido durante el tiempo transcurrido bajo la custodia de la institución y los tratamientos médicos, no pueden negarse a suministrar la información que éstas contienen, pues de lo contrario, desconocen el derecho al habeas data y otros derechos fundamentales como el derecho de petición e, incluso, el derecho a la salud. Al respecto ha señalado, además, que de la garantía a esos derechos se desprende el correlativo deber de estas entidades de mantener archivos de la información relevante[27].

 

El alcance y el contenido del derecho a la autodeterminación informática han sido particularmente desarrollados por esta Corporación en sede de revisión en aquellos asuntos relativos al reporte de datos negativos a las centrales de riesgo financiero. Ha definido entonces esta Corte el derecho al habeas data financiero como “la facultad de rectificación de los datos en cabeza del titular de los mismos. Esto hace alusión a la posibilidad de exigir (i) que el contenido de la información almacenada sea veraz; (ii) que se aclare la información que por su redacción ambigua, pueda dar lugar a interpretaciones equívocas, (iii) que los datos puestos a disposición de la base de datos hayan sido obtenidos legalmente y su publicación se haga mediante canales que no lesionen otros derechos fundamentales, entre otras exigencias.”[28], por manera que la acción de tutela procede para su protección cuando los datos divulgados en una base de datos, lo sea sin la autorización del titular del mismo, autorización ésta que debe ser previa, libre expresa y por escrito, o cuando dicha autorización es empleada para difundir información con finalidades diferentes a las que la entidad financiera ha informado al usuario previamente[29].

 

Así mismo, este derecho fundamental ha sido protegido cuando ha interferido en garantías fundamentales de la población desplazada por la violencia. En un reciente pronunciamiento, la Sala Primera de Revisión de tutelas estudió un caso igual en lo relevante al que ahora ocupa a esta Sala y decidió amparar el derecho de libre asociación de los peticionarios, el cual se había visto vulnerado, a consecuencia del desconocimiento de su derecho al habeas data, precisamente por la negativa de la entidad demandada[30] a acreditar tal condición, bajo el argumento de la confidencialidad de la información sobre la población desplazada. Concluyó así la Sala:

 

 

“El desconocimiento de los principios que regulan el procesamiento de datos, y en particular la violación del derecho fundamental a la autodeterminación informática cuando se niega el acceso a conocer la información, ya sea debido a la negligencia en el manejo de los mismos, error o por cualquier otra razón que no halle justificación constitucional, constituye un abuso de la autorización recibida (Art. 95 C.P.) y desconoce el presupuesto de informar con responsabilidad social (Art. 20 C.P.) en tanto que colisiona con el derecho del titular de los datos para autodeterminarse.

 

Así entonces, se está en presencia de una vulneración del derecho a la autodeterminación informática, en los eventos en que se impide el conocimiento, actualización y rectificación de bases de datos. Por tanto, el habeas data o derecho a la autodeterminación informática constituye una garantía para el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales”[31].

 

 

En suma, la autodeterminación informática, de acuerdo a lo señalado, se erige como una garantía para el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales, que en el caso de las personas que se han visto forzadas a desplazarse, tiene una especial protección y debe ser garantizado por las entidades públicas y privadas. 

 

12.- Analizados algunos aspectos relevantes de la garantía fundamental del habeas data, ahora deberá pronunciarse esta Corporación sobre el derecho a la libertad de asociación invocado por los demandantes y, particularmente, en torno a su importancia en el caso de la población desarraigada con ocasión de la violencia, habida consideración a que la negativa por parte de Acción Social - Territorial Cesar a expedir los documentos en que constara su condición de desplazamiento, les ha impedido conformar una asociación que los reúna y a través de la cual puedan gestionar sus demandas específicas antes las diferentes entidades del sistema de atención a la población desplazada.

 

13.- La Constitución Política reconoce el derecho de asociación (C.P., art. 38) como aquel consistente en la facultad con que cuentan todas las personas para fundar o integrar libremente y de manera voluntaria organizaciones con reconocimiento del Estado para la realización de diversos proyectos de índole social, cultural, político, económico o de otro tipo.

 

También se ha reconocido una faceta negativa de este derecho, que se expresa en la facultad que tiene toda persona para negarse o abstenerse de formar parte de determinada asociación y su derecho correlativo a no ser obligado ni directa ni indirectamente a ello, como una manifestación del derecho de libertad[32].

 

14.- La Corte ha reconocido en varias oportunidades la importancia que para grupos humanos como la población desplazada por la violencia comporta asociarse en procura de gestionar la defensa de sus intereses y derechos. Es por esta razón que ha admitido la procedencia de las acciones de tutela interpuestas por asociaciones de desplazados, aceptando en estos casos la institución jurídica de la agencia oficiosa de los derechos fundamentales de los miembros de dichas organizaciones.

 

Para la Corte, este tipo de organizaciones afianza los vínculos entre personas que han sido víctimas del mismo fenómeno ocasionado por la grave situación de conflicto armado interno que vive el país de décadas atrás y aporta de manera significativa en la reconstrucción de la vida en sociedad que se ve seriamente afectada con ocasión del desplazamiento. Al respecto ha afirmado la Corte en sede de revisión:

 

 

“La constitución de asociaciones por parte de las personas desplazadas por la violencia con el propósito de defender sus derechos e intereses, constituye punto de partida para lograr la reconstrucción de los lazos sociales rotos como consecuencia del desplazamiento. La identificación de intereses comunes y la organización en torno a tales intereses comunes, expresión primigenia del derecho fundamental de asociación, es un componente básico para la reconstrucción de la vida societal y un paso decisivo hacia la inclusión efectiva de estas personas en la sociedad. La gravedad y magnitud de la violación de derechos y el derrumbamiento de los proyectos individuales, familiares y colectivos de vida, obligan a la Corte a reconocer, entonces, una especial consideración a las asociaciones conformadas por las mismas personas desplazadas, máxime cuando tienen por objeto la protección de sus propios derechos”[33].

 

 

15.- Al dedicarse al estudio de otro caso idéntico al que ahora se revisa, la Sala Sexta de esta Corporación, en sentencia T-334 de 2007, amparó los derechos a la información y a la libertad de asociación de varios desplazados del Departamento del Cesar a quienes Acción Social también negaba la acreditación de su condición de desplazamiento forzado, bajo el argumento del carácter confidencial de la información contenida en el Registro Único de Población Desplazada. Arribó la Sala a la siguiente conclusión:

 

 

“[D]ebe observarse que al no permitirle a los demandantes obtener el documento que certifica la condición de desplazado de cada uno de ellos, se está conculcando su derecho de información, y como consecuencia, podría existir una vulneración futura a la libertad de asociación, ya que sin el documento,  según ellos, “no pueden conformar ni ingresar a la Asociación de Desplazados del Cesar”, lo que posiblemente les generaría un perjuicio adicional al que ya viven por su condición de desarraigados, al no poder organizarse para recibir ayuda de entidades particulares”[34].

 

 

De conformidad con las consideraciones expuestas a lo largo de esta sentencia, la Sala Séptima pasará a pronunciarse sobre el problema jurídico suscitado a partir de la controversia constitucional que plantea el caso sub examine, y a determinar si se presentó o no la vulneración de los derechos fundamentales invocados por los peticionarios.

 

Análisis concreto de la presunta vulneración de los derechos de los peticionarios

 

16.- Los actores instauraron la acción de amparo constitucional para solicitar la protección de su derecho de libre asociación. Los hechos que dieron lugar a esta acción constitucional fueron originados por Acción Social, Territorial Cesar, por cuanto la entidad se negó a expedir una certificación que acreditara la condición de población desplazada en que se encuentran los peticionarios, documento por ellos solicitado a fin de conformar una asociación mediante la cual puedan gestionar la defensa de sus derechos e intereses. La entidad demandada adujo que la información que los actores solicitan tiene carácter confidencial y de conformidad con la normatividad que rige la materia, únicamente puede ser suministrada a las entidades del sistema nacional de atención a la población desplazada, a fin de evitar su indebida circulación y el consecuente riesgo que la misma implicaría para la seguridad de los desplazados.

 

17.- Ahora bien, de acuerdo a las consideraciones realizadas en esta sentencia, la Sala reitera que el derecho al habeas data faculta al titular de una información a gozar del derecho a acceder al conocimiento de la información recogida sobre él en bancos de datos o archivos ya se trate de entidades públicas o privadas. De lo anterior se desprende, sin dudar, que si bien es razonable que exista reserva sobre cierto tipo de informaciones privadas y semi privadas, tal confidencialidad no es oponible al titular de la misma, como quiera que la Carta Política confiere a todas las personas el derecho fundamental a acceder al conocimiento de toda información que sobre sí sea almacenada en bases de datos.

 

El núcleo esencial de este derecho, entonces, no puede ser restringido o limitado. Cosa distinta es que haya informaciones reservadas frente a terceros, cuestión ésta plenamente razonable y fundada en mandatos constitucionales como la garantía de la intimidad personal y familiar y muchos otros, como los contenidos en los Decretos que establecen la confidencialidad de la información sobre la población desplazada y argüidos por la entidad demandada, referidos a la protección de los derechos a la vida, la seguridad, la honra y los bienes de esta población.

 

La finalidad perseguida por el legislador en este caso, aparece expresamente consagrada en la propia disposición, que señala:

 

 

“ARTÍCULO 15. DE LA CONFIDENCIALIDAD DEL RESGISTRO ÚNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA. Con el fin de proteger el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos, la información contenida en el Registro Único de Población Desplazada es confidencial”[35]. (Subrayas ajenas al texto original).

 

 

Esta Sala encuentra que la finalidad de protección perseguida mediante la reserva de la información sobre la población desplazada, constituye un fin legítimo desde la perspectiva constitucional, el cual se alcanza restringiendo el acceso exclusivo de la misma a las entidades que se encuentran taxativamente contempladas en el inciso 2° del mismo artículo 15 del Decreto 2569 de 2000, modificado por el artículo 9° del Decreto 2132 de 2003, el cual dispone que sólo de manera excepcional la misma podrá ser conocida por “el Incoder, el Banco Agrario, el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, el ICBF, el DANE, las entidades territoriales y las entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación”. Esta reserva busca, entonces, proteger los derechos de los desplazados, quienes serían expuestos a riesgos excepcionales si el acceso a la base de datos del Registro Único de Población Desplazada fuera irrestricto y se presentara una divulgación indiscriminada de los datos allí contenidos, más aún si se tiene en cuenta el carácter político del conflicto que ha generado el desplazamiento de esta población.

 

No obstante, tampoco duda en afirmar esta Corporación que la interpretación efectuada por Acción Social resulta desproporcionada, en los términos de la afectación de los derechos fundamentales de los titulares de los datos. En efecto, obsérvese que al oponer tal reserva a los desplazados que requieren la acreditación de dicha situación, se presenta en primer lugar un desconocimiento flagrante de su derecho al habeas data, y como consecuencia, se impide el goce efectivo de otros derechos de orden constitucional como el de la libre asociación contemplado en el artículo 38 de la Constitución Política, el cual, como ya fue establecido, comporta gran relevancia en el caso de la población desplazada.  

 

La argumentación expuesta por la entidad para justificar su negativa a acreditar a los propios titulares del dato su condición de desplazamiento forzado obedece en este caso a una posición de tipo paternalista que afecta de manera desproporcionada los derechos fundamentales de los peticionarios, como ya se explicó.

 

Esta calificación surge del hecho de que, a la negativa por parte de la entidad demandada de entregar la certificación a los peticionarios, subyace la idea de que los actores ponen en riesgo su propia seguridad e integridad, al ser portadores de la información de su condición de desplazados. A su turno, esto implica presumir su imposibilidad de responsabilidad y autodeterminación en las decisiones que les competen de manera exclusiva. Al respecto la Corte ha sostenido[36] que de “…la vigencia del principio de organización pluralista y del derecho a la autonomía personal, se derivan (…) importantes principios que delimitan el ámbito de libertad de los individuos. Así, se puede afirmar que la competencia de las autoridades no tiene prima facie, el alcance de regular aquellas conductas de las personas, que no interfieran con el goce pleno de los derechos de otras personas.[37] Ello querría decir igualmente que el ámbito de regulación estatal permitido, según las cláusulas constitucionales citadas, involucra de manera general la relación de los individuos con otros individuos, y no la relación del individuo consigo mismo[38]. Por supuesto esto tiene excepciones[39], pero la regla general se mantiene. Bajo el mismo principio, se puede concluir que los individuos no sólo pueden, sino que tienen el derecho de colocarse autorresponsablemente en situaciones que otros consideren inconvenientes o riesgosas, siempre que no comprometan los derechos de otros[40].[Énfasis agregado].

 

18.- De otra parte, es importante señalar que tampoco son de recibo los argumentos de Acción Social en cuanto a que los desplazados no requieren de una acreditación de tal condición para poder conformar asociaciones o, en otras palabras, que dicha certificación no es un requisito para la conformación de la asociación que se pretende conformar en el Departamento del Cesar. Lo anterior, por cuanto la entidad no es la llamada a determinar los requisitos necesarios para la gestación y conformación de la misma. Sobre este punto, se reitera lo afirmado en sentencia T-559 de 2007, a la cual ya se hizo referencia más arriba, en cuanto consideró:

 

 

“[R]especto del argumento expuesto según el cual, la certificación no es requisito para la constitución legal de una asociación de desplazados, considera la Sala que, la entidad desbordó el ámbito de sus competencias toda vez que no es ella la llamada a pronunciarse sobre la pertinencia o no de los documentos que los miembros de la asociación gestante han acordado exigir para su conformación o sobre el cumplimiento de los requisitos legales o constitucionales que deban llenar, toda vez que independientemente de la obligación que tienen de sujetarse a una normatividad específica según la forma de asociación de que se trate, o de hacer un uso razonable de la información de que disponen con el fin de no vulnerar la confidencialidad que la propia ley les ha impuesto, el derecho de asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución, es una expresión de la autonomía de los ciudadanos y de su libre desarrollo que debe ser garantizado y respetado por todos”.

 

 

19.- Por último, es relevante pronunciarse en relación con la afirmación hecha por Acción Social, Territorial Cesar, en relación con la falta de inscripción en el Registro Único de Población Desplazada de algunos de los peticionarios que han actuado en la presente acción de tutela.

 

Sea lo primero indicar que, si bien la entidad pone de manifiesto en la contestación a la acción de tutela que los ciudadanos Antonio de Jesús Mercado Romero, David Villegas Mandón y Luz Marina Abril Navarro, no se encuentran incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, nada dijo sobre este punto en la respuesta proferida con ocasión de las peticiones elevadas por ellos para obtener la certificación tantas veces aludida. En efecto, la entidad se limitó a responder a los peticionarios en términos idénticos a los empleados en la contestación dirigida a aquellos que, según la entidad, efectivamente se encuentran inscritos en dicho Registro.

 

Lo anterior genera una duda razonable que permite a esta Sala advertir a Acción Social, Territorial Cesar que verifique la inscripción de estos tres ciudadanos en el Registro Único de Población Desplazada y que, en caso de no encontrarse allí incluidos, proceda a estudiar la viabilidad de su inclusión como población desplazada. Así mismo, se le advertirá que, en caso de ser procedente su registro, no podrá negarse a acreditar la condición de desplazamiento de los actores, cuando sea el propio titular de la información quien lo solicite.

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. - REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Valledupar –Sala Civil, Familia, Laboral-, el día 14 de septiembre de 2006, que confirmó la sentencia del Juzgado de Menores de la misma ciudad, proferida el 9 de agosto de 2006, la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de los ciudadanos Jhon Jaiber Pallares Rincón, Rosmiri Fontalvo Villadiego, Luz Marina Abril Navarro, David Villegas Mandón, Deyanira Mora Quintero y Antonio de Jesús Mercado Romero y, en su lugar, CONCEDER la tutela de sus derechos fundamentales al habeas data y de libre asociación.

 

SEGUNDO.- ORDENAR, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social -, Territorial Cesar, que, si no lo ha hecho aún, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, expida las certificaciones que acrediten la condición de desplazamiento forzado en que se encuentran los ciudadanos Jhon Jaiber Pallares Rincón, Rosmiri Fontalvo Villadiego y Deyanira Mora Quintero.

 

TERCERO.- LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

CATALINA BOTERO MARINO

Magistrado (E)

CON ACLARACION DE VOTO

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

Aclaración de voto de la Magistrada (e) Catalina Botero Marino a la Sentencia  T-771/07

 

1. Coincido con la Sala en la decisión adoptada en la sentencia de la referencia. Sin embargo, encuentro importante mencionar algunos argumentos adicionales referidos al derecho de acceso a la información que me parece que no pueden pasar desapercibidos por la Corte.

 

2. En el presente caso los actores solicitaron a Acción Social una certificación de su condición de personas desplazadas por la violencia. La entidad accionada negó la expedición de la certificación solicitada, señalando que por virtud de lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 2569/00 y el articulo 9 del Decreto 2131/03, la información sobre la población desplazada es de carácter confidencial y sólo puede ser expedida con destino a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia. Señala la Agencia que la confidencialidad del Registro Único de Población Desplazada, obedece al propósito de proteger “el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos”.

 

3. La Corte con buenas razones consideró que en el presente caso existía una vulneración del derecho al habeas data de los actores. Sin embargo, encontró razonable que se hubiere esgrimido, como argumento para mantener la reserva de la información frente a terceros, la existencia de un decreto reglamentario que establece dicha reserva. A mi juicio este argumento resulta verdaderamente problemático. Explico brevemente mi posición en los párrafos que siguen.

 

4. En principio, toda la información que reposa en registros o bancos de datos públicos debe ser de libre acceso. Como ya lo ha señalado la Corte de manera reiterada, sólo podrá establecerse una reserva si la misma se origina en una ley (y no en un decreto reglamentario), siempre que esta ley persiga una finalidad constitucional y resulte útil, necesaria y estrictamente proporcionada para el logro de la finalidad. En efecto, al respecto ha dicho la Corte:

 

En resumen, la Corte ha considerado que sólo es legítima una restricción del derecho de acceso a la información  pública – o el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información[41].

 

En más de una oportunidad la Corte ha exhortado al congreso a elaborar una ley de acceso a la información y una ley general de habeas data que establezcan reglas claras en esta materia. Lamentablemente esto no ha sucedido y por eso la Corte debe seguir resolviendo, caso a caso, este tipo de problemas.

 

5. Si aplicamos la regla general vigente en materia de acceso a la información tendríamos entonces qué señalar que en el presente caso, en principio, la información del RUPD no tiene reserva legal y, en consecuencia, es pública. A esta regla no puede oponerse un simple decreto reglamentario. Sin embargo, es cierto que la identificación de las personas en situación de desplazamiento puede aumentar el considerable riesgo en el que se encuentran. El agudo conflicto que atraviesa el país y que tiene como victimas privilegiadas a los agricultores de escasos recursos no es un dato menor que la Corte pueda pasar inadvertido. Tampoco lo es que en la mayoría de los casos las personas humildes han sido desplazadas de sus tierras por paramilitares o guerrilleros con la finalidad de apropiarse violentamente de estos bienes y que quienes integran estos grupos ilegales no tienen el menor escrúpulo a la hora de asesinar a una persona que decida reclamar sus derechos. Por eso la reserva de la identidad y de los datos que permitan identificar a la persona en situación de desplazamiento es una garantía necesaria para defender su derecho constitucional a la vida y a la integridad. En estos casos excepcionales, ante la omisión del legislador que no ha expedido la ley estatutaria a la que se ha hecho referencia, el juez constitucional debe avalar la reserva frente a terceros de la información sensible que se ha mencionado.  Pero en este punto hay que ser muy claros: la reserva en este caso tiene sustento constitucional y no legal, pues un decreto reglamentario no sirve de titulo para impedir el acceso a la información que repose en archivos o bancos de datos del Estado.

 

6. Ahora bien, en virtud de las reglas constitucionales resumidas en la Sentencia C-491/07 citada, la reserva de la información no sólo no se puede aplicar al titular del dato, sino que sólo puede cubrir los datos estrictamente necesarios para resguardar la identidad de la persona víctima del crimen de desplazamiento forzado. Nada más.

 

Según tales reglas, de ninguna manera los decretos existentes pueden oponerse a quien persiga conocer, por ejemplo, el número de registros existentes o la información pública relevante que surja de los mismos y que de manera consolidada permita, por ejemplo, conocer el porcentaje de sujetos de especial protección que han sufrido este fenómeno, o las zonas más afectadas, o el porcentaje de tierras de las cuales se ha despojado a los campesinos, o los relatos de violencia que constituyen la memoria histórica de este país. En tanto los terceros no puedan acceder directamente a cada registro, es responsabilidad del Estado custodiar y procesar esta información de forma tal que pueda ser accesible por el público, sin afectar la intimidad o aumentar el riesgo de las personas afectadas. De esta manera se satisfacen el derecho fundamental de acceso a la información pública y los mandatos constitucionales de transparencia y responsabilidad y, al mismo tiempo, se protegen los derechos de las personas en situación de desplazamiento.

 

 

 

CATALINA BOTERO MARINO

Magistrada (e)