C-713-08


REPUBLICA DE COLOMBIA

Sentencia C-713/08

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA A LA LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Características

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal y material

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en el Congreso de la República

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para su aprobación/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de su trámite, al igual que de las ponencias y los textos aprobados en cada cámara/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación en todos los debates con mayoría absoluta

 

PROYECTO DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación ordinaria

 

La Corte ha explicado que para acreditar el cumplimiento de las mayorías en la aprobación de un proyecto, no se requiere la votación nominal sino la ordinaria, previa verificación del quórum deliberatorio, a menos que algún congresista solicite verificación del mismo.

 

PROYECTO DE LEY-Imprecisión en certificaciones expedidas por Secretarios de cámaras legislativas no implican incumplimiento del requisito de mayoría exigidas para aprobación

 

El hecho de que sean imprecisas algunas de las certificaciones expedidas por los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las cámaras legislativas no es determinante para poder asegurar que en el trámite de un proyecto se incumplió el requisito de las mayorías exigidas para la aprobación del mismo. En estos casos, las respectivas certificaciones deberán ser analizadas en conjunto con las actas de las sesiones, consignadas en la Gaceta del Congreso

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de los plazos constitucionales establecidos entre los debates

 

COMISION DE CONCILIACION-Conformación dual respeta la pluralidad y simetría que exige la Constitución

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No toda regulación de la materia está sujeta al reserva de ley estatutaria/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva

 

La interpretación de los asuntos que tienen reserva de ley estatutaria debe hacerse en forma restrictiva, referente exclusivamente a la estructura orgánica esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones generales.

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Significado y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN REFORMA DE LEY ESTATUTARIA-No vulneración por el vínculo de conexidad con la temática dominante del proyecto

 

Según el principio de unidad de materia, previsto en el artículo 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La jurisprudencia ha explicado que este principio pretende racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en su fase de discusión como de elaboración del producto final, con el propósito de que los ciudadanos conozcan los distintos proyectos de ley que los pueden afectar y tengan oportunidad de expresarse acerca de ellos, evitando incongruencias temáticas y facilitando por esa vía el cumplimento de la ley, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos exigidos. En el proyecto de ley estatutaria, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, la Corte observa que en términos generales el articulado del proyecto conserva  un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y sistemática con la temática dominante del proyecto, la cual está relacionada con la administración de justicia, de modo que se satisface la exigencia del artículo 158 de la Constitución.

 

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Modificación por plenarias a lo aprobado en comisión

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Se vulneran cuando se introducen asuntos nuevos respecto de los cuales no se ha planteado debate alguno

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Postulados de justicia pronta, cumplida y eficaz armonizan con la constitución/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Implantación de la oralidad en los procesos judiciales

 

Los postulados de una justicia pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de todos los asuntos que se someten a su conocimiento, armonizan con la Constitución en cuanto se orientan a hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia. La implementación de la oralidad constituye un mecanismo razonablemente encaminado al logro de la pretendida celeridad en la administración de justicia, favoreciendo la inmediación, acercando el juez a las partes y generando condiciones que propicien la simplificación de los procedimientos, razones todas estas que avalan la constitucionalidad de la reforma en este aspecto puntual. Además, pone en evidencia la necesidad de adoptar nuevos estatutos legales para ajustar los actuales, que consagran procedimientos prevalentemente escritos, para señalar la forma como habrán de llevarse a cabo, en cada especialidad, las audiencias y demás diligencias dentro de un nuevo esquema.

 

REGLAS Y PRINCIPIOS-Distinción conceptual

 

Si bien tanto las reglas como los principios constituyen normas jurídicas, su grado de vinculación y eficacia varía en uno u otro caso. Así, mientras las reglas son normas que ordenan una consecuencia jurídica definitiva, los principios son mandatos de optimización que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible según las posibilidades fácticas y jurídicas.

 

ORALIDAD EN LOS PROCESOS JUDICIALES-Se proyecta como principio cuyo alcance debe ser definido por el legislador/ORALIDAD EN LOS PROCESOS JUDICIALES-Desarrollo e implementación gradual/PRINCIPIO DE ORALIDAD-No constituye referente o parámetro de control constitucional

 

A manera de principio, la oralidad se proyecta como una norma cuyo alcance puntual debe ser definido por el Legislador de acuerdo con las características y necesidades de cada procedimiento en particular, lo que permite que su desarrollo e implementación pueda hacerse en forma gradual. Una consecuencia de lo anterior es que, hasta tanto se adopten las respectivas regulaciones para cada proceso, no será posible invocar la nulidad en desarrollo de una actuación judicial, aduciendo la falta de implementación de la oralidad. En este sentido, la oralidad sólo puede ser exigible de conformidad con las reglas procedimentales que fije el Legislador.

 

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes

 

El principio de legalidad del gasto público supone que toda erogación que se vaya a realizar con cargo al tesoro debe haber sido decretada previamente en una ley e incluida en el Presupuesto General de la Nación, lo que implica la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, por cuanto al Gobierno le compete la formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (donde no puede incluir partidas que no hayan sido previamente autorizadas por el Legislador), mientras al Congreso de la República le compete decretar o autorizar gastos y aprobarlos en el Presupuesto General de la Nación de cada anualidad (en el marco del proyecto presentado por el Gobierno).

 

GASTO PUBLICO-No toda ley que lo implique requiere de la iniciativa gubernamental o el aval ministerial

 

GASTO PUBLICO-Inclusión de partida en el presupuesto para desarrollar la oralidad gradual de los procesos y la descongestión judicial

 

La Sala encuentra que el mandato de que en los cuatro (4) años siguientes se incluya una partida equivalente hasta el 0,5% del Producto Interno Bruto en el presupuesto anual de gastos, para los fines allí previstos, no resulta inconstitucional, pues se refleja como una medida idónea y razonable para asegurar los recursos mínimos que permitan hacer efectivo el principio de oralidad y diseñar estrategias de descongestión judicial, en el entendido de que la partida allí prevista deberá ser cada año mayor, hasta que en el cuarto año alcance como mínimo el 0,5% del PIB.

 

PRINCIPIO DE GRATUIDAD DE LA JUSTICIA

 

SISTEMA FISCAL-Clases de gravámenes

 

En el ordenamiento jurídico colombiano el sistema fiscal prevé la existencia de tres clases de gravámenes: (i) los impuestos,  (ii) las tasas y (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan como expresión de la potestad impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no permiten su asimilación jurídica

 

IMPUESTOS-Concepto/IMPUESTOS-Características

 

TASAS-Concepto/TASAS-Características

 

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Concepto/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características

 

ARANCEL JUDICIAL-Noción/ARANCEL JUDICIAL-Características/ARANCEL JUDICIAL-Excepción al principio de gratuidad de la justicia

 

La noción de arancel judicial dadas sus características se asimila a la noción de recurso parafiscal, aun cuando presenta algunas deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la administración de justicia, tienen una vocación de destino específico y se pretende su administración por un Fondo creado para la administración de justicia. La existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función pública.

 

ARANCEL JUDICIAL-Regulación no es materia de reserva de ley estatutaria

 

La regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia. En consecuencia, nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para la expedición de tales normas.

 

ARANCEL JUDICIAL-No es un impuesto

 

Por los elementos de la obligación tributaria identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se observa, en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser considerado un impuesto. En efecto, los impuestos no deben guardar relación directa ni inmediata con un bien o servicio prestado por el Estado, así como tampoco deben tener una destinación específica.

 

ARANCEL JUDICIAL-No es una tasa

 

Dado que las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, que no tienen el carácter de obligatoria toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que se presta, el arancel judicial tampoco puede ser considerado como una tasa. Adicionalmente, en las tasas los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización del servicio, circunstancia a la que tampoco se ajusta el arancel judicial. El arancel judicial no consulta los costos ni los beneficios para razonar adecuadamente la tarifa.

 

ARANCEL JUDICIAL-No se determina por los gastos del proceso

 

Los aranceles judiciales se diferencian de las agencias en derecho, costas y expensas judiciales, en la medida en que su determinación no se origina en los gastos directos de un proceso. Por eso los recursos obtenidos no se destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión del proceso, sino que se proyectan para su reinversión en la Rama Judicial.

 

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Vulneración por indeterminación en norma que regula el arancel judicial

 

La indeterminación normativa puede dar lugar a la inconstitucionalidad de una regulación legal cuando su contenido y alcance sea materialmente incomprensible y por esa vía resulta contrario al principio de legalidad. La Corte encuentra que la regulación del arancel judicial no establece con claridad cuáles son los procesos y asuntos que dan lugar al cobro del tributo, ni los supuestos para su exigibilidad, ni la autoridad encargada del recaudo, ni los eventos concretos de exención fiscal, todo lo cual genera un alto grado de indeterminación que la torna inconstitucional por violación del principio de legalidad tributaria

 

CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Improcedencia de delegación de la regulación en materias con reserva de ley

 

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración por cobro de arancel judicial en los términos previstos en el proyecto

 

TASA Y CONTRIBUCION-Fijación de tarifas/TASA Y CONTRIBUCION-Fijación de tarifas por autoridades/ARANCEL JUDICIAL-Regulación desconoce exigencias mínimas para la fijación de la tarifa

 

En virtud del artículo 338 de la Carta se exige al Legislador que defina directamente los elementos esenciales del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). No obstante, para el caso de las tasas y contribuciones parafiscales, la misma norma permite que otras autoridades fijen la tarifa, con la condición de que el Legislador haya señalado el sistema y el método para definir costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto. La regulación del arancel judicial desconoce las exigencias mínimas para que autoridades distintas al Legislador puedan fijar la tarifa de gravámenes como el arancel judicial, toda vez que el Congreso indicó simplemente un máximo en la tarifa, pero no fijó ni el método ni el sistema para determinar la misma, lo que no permite ni la graduación ni el cálculo del tributo para cada caso particular.

 

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Posibilidad de ejercitarla a partir de una justificación aceptable/EXCLUSIÓN DEL ARANCEL JUDICIAL/Se apoya en razones de orden constitucional/EXCLUSION DEL ARANCEL JUDICIAL EN PROCESOS EJECUTIVOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-No corresponde a un propósito constitucional

 

La exclusión del arancel judicial en procesos de índole penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales, al igual que en el caso de personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en los demás asuntos que se determinen en la ley, corresponde al ejercicio de la libertad de configuración legislativa, que se apoya en razones de orden constitucional fincadas en la trascendencia de los procesos, en el principio de solidaridad y en el deber de especial protección de sujetos en situación de debilidad económica. Por su parte, la exclusión del cobro del arancel en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social, no corresponde a ningún fin constitucionalmente válido y se refleja como contrario al derecho de igualdad.

 

RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Vulneración por norma que faculta a ciertas autoridades para determinar la procedencia de la exclusión del arancel judicial

 

No es posible que el Congreso delegue en otras autoridades la exclusión de sujetos pasivos del pago del arancel judicial, por cuanto el principio de reserva de ley en materia tributaria impide dejar en manos de otras autoridades decisiones de esta índole, que comprometen además el principio de igualdad.

 

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Excepcionalidad y transitoriedad

 

FUNCION JURISDICCIONAL-Por excepción la pueden ejercer las autoridades administrativas/FUNCION JUDICIAL POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-No permisión para adelantar instrucción de sumarios ni juzgamiento de delitos/FUNCION JUDICIAL POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Decisión susceptible de recursos ante órganos de la rama judicial

 

El ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas hace parte de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, por cuanto constituye una modalidad de resolución asistida donde la adjudicación del derecho corresponde a un tercero neutral que no hace parte del sistema tradicional de justicia. La propia Carta reconoce la posibilidad, por supuesto excepcional, de atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas. Más aún,  la norma precisa que esas funciones serán aquellas que por su naturaleza y cuantía puedan ser resueltas por éstas de manera adecuada y eficaz, siempre y cuando no implique la instrucción de sumarios o investigación de delitos y el juzgamiento de los mismos, lo que armoniza plenamente con la restricción prevista en el artículo 116 de la Constitución.

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Función transitoria

 

El que transitoriamente los particulares puedan ser investidos de la función de administrar justicia, se encuentra acorde con la Constitución pues se trata de una habilitación transitoria.

 

CONCILIACION-Características

 

CONCILIACION COMO MECANISMO ALTERNATIVO DE SOLUCION ASISTIDA DE CONFLICTOS/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES COMO CONCILIADORES-Intervención meramente propositiva y no dispositiva

 

La conciliación es un mecanismo alternativo de solución asistida de conflictos, donde la intervención de un tercero es meramente propositiva y no dispositiva, pues el conciliador en ningún momento puede dirimir la controversia, ya que son las partes en conflicto quienes tienen la facultad de poner fin a una disputa que a ellos concierne.

 

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Evaluación e informes al Congreso

 

Le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia, realizar el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten respecto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y rendir informes al congreso cada dos años.

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función a cargo de autoridades de la rama judicial y excepcionalmente de otras autoridades y particulares

 

RAMA JUDICIAL-Estructura orgánica e integración por diversas jurisdicciones

 

JURISDICCION ORDINARIA-Estructura/CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Organo máximo de la jurisdicción ordinaria

 

La jurisdicción ordinaria tiene como su órgano máximo a la Corte Suprema de Justicia, de creación constitucional, además de los Tribunales Superiores de distrito judicial y los diferentes juzgados según su especialidad. Se introduce los jueces penales para adolescentes (creados por la Ley 1098 de 2006) y los jueces de pequeñas causas y de competencia múltiple (creados los jueces de pequeñas causas por Ley 1153 de 2007), y los demás jueces especializados o promiscuos que se creen conforme a la ley. Se suprime la alusión a los jueces agrarios.

 

JURISDICCION ORDINARIA-Los juzgados especializados forman parte de ella

 

La jurisprudencia no ha reprochado la existencia de juzgados especializados dentro de la jurisdicción ordinaria,  toda vez que con ello se contribuye a la eficacia en la administración de justicia, por cuanto la existencia de juzgados especializados y el hecho de que se les adscriba el conocimiento de ciertos asuntos, en razón de la especificidad o particularidad de la materia, no implica que dejen de pertenecer a la jurisdicción ordinaria, ni mucho menos el desconocimiento de las garantías procesales del debido proceso.

 

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Estructura se mantiene en los términos de la ley estatutaria de administración de justicia/CONSEJO DE ESTADO-Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo/CONSEJO DE ESTADO-Integración y composición

 

CONSEJO DE ESTADO-Sala de lo contencioso administrativo

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-División e integración/SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Funciones

 

ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado

 

SALAS DE DECISION EN EL CONSEJO DE ESTADO-Imposibilidad de ser integradas de manera discrecional y autónoma por la sala plena de lo contencioso administrativo/CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Vulneración por omisión de parámetros mínimos para funcionamiento de salas de decisión en el Consejo de Estado

 

ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Competencia de las secciones primera y tercera

 

REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-Sólo respecto de decisiones de los Tribunales Administrativos y en su condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo/REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-No opera de manera oficiosa/REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-No constituye una facultad discrecional del consejo de estado/REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-La decisión de seleccionar o no los asuntos para revisión debe ser motivada

 

En la medida en que se ha atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de ciertas acciones populares y de grupo (las que involucran las actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan funciones administrativas), resulta igualmente válido que el Congreso haya optado por atribuir al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la facultad para revisar las sentencias y demás providencias que pongan fin a esos procesos, previéndose la revisión eventual sólo para las decisiones de los tribunales administrativos, siendo necesaria la intervención de las partes entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general.

 

REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-Trámite

 

ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Efectos no supeditados a la decisión de selección o revisión por el Consejo de Estado

 

No resulta razonable supeditar el amparo de lo derechos involucrados en las acciones constitucionales populares y de grupo a una decisión apenas eventual y excepcional, que por tardía podría hacer nugatorio el disfrute legítimo de un derecho cuya titularidad radica en cabeza de una colectividad.

 

CONSEJO DE ESTADO-No es corte de casación administrativa

 

La función asignada a un juez para actuar como Tribunal de Casación, implica un análisis técnico-jurídico sobre la validez de una sentencia judicial. Esa función fue prevista por el Constituyente de manera expresa y exclusiva para la Corte Suprema de Justicia, en el marco de la jurisdicción ordinaria, pero no para otras autoridades judiciales como el Consejo de Estado. En la tradición jurídica nacional esta institución nunca ha sido concebida como Corte de Casación, sino solamente como órgano consultivo del ejecutivo y como Tribunal Supremo encargado de dirimir las controversias en las que está involucrada la administración pública.

 

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA QUE RESUELVA ACCIONES POPULARES O DE GRUPO-Procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DE NO SELECCIÓN DE ACCION POPULAR O DE GRUPO-Procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION QUE RESUELVA LA REVISION DE ACCION POPULAR O DE GRUPO-Procedencia

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Resuelve conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado

 

AUTORIDADES COMPETENTES PARA DIRIMIR CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

 

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisito de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y en las de controversias contractuales/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Intervención del Ministerio Público y aprobación de las actas por el juez competente

 

JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Estructura/CORTE CONSTITUCIONAL-Organo de cierre de la jurisdicción constitucional/JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Los jueces y corporaciones que profieran decisiones de tutela forman parte de esta jurisdicción, al igual que las que resuelvan acciones o recursos para la aplicación de derechos constitucionales

 

Son numerosos y reiterados los pronunciamientos en los que se ha dejado en claro que los jueces de tutela forman parte de la jurisdicción constitucional (desde el punto de vista funcional). En esa medida, los jueces de instancia no pueden dejar de aplicar la Constitución, de acuerdo con el alcance que le ha dado su intérprete autorizado, independientemente de cuál sea el objeto del debate, en particular en lo que hace referencia a la tutela contra providencias judiciales. Y es por ello que tampoco son órganos de cierre en materia constitucional, de modo que en sede de tutela no pueden abstenerse de remitir a esta Corporación, para su eventual revisión, todas las decisiones de cualquier naturaleza que profieran al resolver este tipo de asuntos.

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE LOS ORGANOS MAXIMOS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES-Procedencia

 

El artículo 86 de la Constitución, dispone que los fallos de tutela deberán ser remitidos a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y el artículo 241-9 del mismo estatuto, determina que corresponde a esta Corporación revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. En este orden de ideas, se llama la atención sobre la procedencia de la tutela contra todo tipo de providencias judiciales, en particular contra las sentencias de los órganos máximos de las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y jurisdiccional disciplinaria.

 

JURISDICCION DE PAZ-Los jueces de paz resuelven en equidad/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones relacionadas con jueces de paz

 

El artículo 247 de la Constitución se refiere a la creación de los jueces de paz, para resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios, sujeta a la voluntad y configuración del Legislador. Fue así como en su configuración normativa (Ley 497 de 1999) el Congreso asignó al Consejo Superior de la Judicatura varias funciones relacionadas con los jueces de paz. A dicha autoridad corresponde incluir las partidas necesarias para la financiación de la justicia de paz, diseñar programas de formación y capacitación permanente, fijar las expensas y costas en los procesos, conformar bases de datos y ejercer el control disciplinario, entre otras.

 

JURISDICCION DE PAZ-Especificidades/JURISDICCION DE PAZ-Forma parte de la Estructura orgánica de la rama judicial

 

La jurisdicción de paz tiene entre otras las siguientes especificidades: se trata de particulares investidos por las partes de la autoridad para administrar justicia y resolver ciertos conflictos en equidad; está animada por la búsqueda de la concordia entre los ciudadanos, a partir de su esfuerzo participativo en la solución de conflictos individuales y colectivos, mediante el empleo de mecanismos de administración de justicia no tradicionales. Resulta plenamente válido que dicha jurisdicción especial, autorizada directamente por la Constitución pero cuyo desarrollo corresponde al Legislador, se inscriba en la estructura orgánica de la rama judicial.

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN COMUNIDADES INDIGENAS-Autoridades de las comunidades administran justicia y ejercen jurisdicción en el ámbito de su territorio/FUNCION JURISDICCIONAL DE AUTORIDAD INDIGENA-Circunscrita a su ámbito territorial

 

Las autoridades de las comunidades indígenas están constitucionalmente avaladas para administrar justicia, dado el reconocimiento de su autonomía para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, es decir, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, la diversidad étnica y cultural y el respeto al pluralismo y la dignidad humana, por lo que desde el punto de vista funcional la jurisdicción indígena hace parte de la rama judicial

 

AUTORIDADES INDIGENAS-No forman parte de la estructura orgánica de la rama judicial

 

COMPETENCIA TERRITORIAL DE LOS JUECES DE PEQUEÑAS CAUSAS-A nivel municipal y local

 

COMPETENCIA TERRITORIAL DE LOS JUECES DE DESCONGESTION-La que le señale el acto de creación/ COMPETENCIA MATERIAL DE LOS JUECES DE DESCONGESTION-La que le señale el acto de creación/JUECES DE DESCONGESTION-No son cargos permanentes/JUECES DE DESCONGESTION-No forman parte de la estructura de la administración de justicia

 

Los jueces de descongestión no son cargos permanentes y por tanto no forman parte de la estructura misma de la administración de justicia. Son cargos creados de manera transitoria por el Consejo Superior de la Judicatura, dentro de la facultad prevista en el artículo 257-2 de la Constitución y de conformidad con las políticas y programas de descongestión judicial establecidos por dicho organismo.

 

FISCAL GENERAL DE LA NACION-Ámbito de competencia determinado en la ley estatutaria de administración de justicia/FISCALES DELEGADOS-Ámbito de competencia determinado en la ley estatutaria de administración de justicia

 

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Se garantiza con exigencia de al menos un despacho judicial en cada municipio

 

La exigencia de al menos un despacho judicial en cada municipio del territorio colombiano, constituye una garantía de acceso real y efectivo a la administración de justicia en condiciones mínimas de igualdad, pues se trata, de asegurar la presencia mínima del aparato judicial del Estado en el territorio nacional.

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Funcionamiento desconcentrado

 

REFORMA DE LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Reitera la pertenencia de la Fiscalía General de la Nación y del Consejo Superior de la Judicatura a la rama judicial/RAMA JUDICIAL-Integrada también por la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura/RAMA JUDICIAL-Los Consejos Seccionales de la Judicatura hacen parte de la estructura orgánica

 

En la norma se mantiene la regulación originaria prevista en la Ley 270 de 1996, relativa a la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura como órganos pertenecientes a la Rama Judicial, regulación que se ajusta a lo previsto en el Título VIII de la Carta Política, precisándose, solamente, que los Consejos Seccionales de la Judicatura también hacen parte de la estructura orgánica de la Rama, en virtud de su dependencia funcional frente al Consejo Superior de la Judicatura.

 

FUNCION JURISDICCIONAL-Concepto/FUNCION JURISDICCIONAL EN LA RAMA JUDICIAL-Ejercicio

 

Se entiende por función jurisdiccional, la facultad de administrar justicia por parte de un órgano del Estado, con el fin de declarar o reconocer el derecho mediante la aplicación de la Constitución y la ley. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo

 

FUNCION JURISDICCIONAL POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Reservada a su sala disciplinaria/FUNCION JURISDICCIONAL POR LOS CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA-Reservada a sus salas disciplinarias/ACCIONES DE TUTELA-Habilitación para resolverlas a las salas disciplinarias del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura

 

El Consejo Superior de la Judicatura administra justicia, es decir, ejerce función jurisdiccional propia, habitual y permanente a través de su Sala Disciplinaria, así como también la ejercen las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, en cuanto les corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial y de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia que señale la ley, como cuando dirimen los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones. Esta misma circunstancia las habilita constitucionalmente para resolver sobre acciones de tutela, conforme a los parámetros definidos por el Legislador.

 

FUNCION JURISDICCIONAL-Ejercicio excepcional por la jurisdicción indígena/FUNCION JURISDICCIONAL-Ejercicio excepcional por la justicia penal  militar/JURISDICCION PENAL MILITAR-No forma parte de la rama judicial/JURISDICCION INDIGENA-No forma parte de la rama judicial

 

La justicia penal militar y la jurisdicción indígena se encuentran autorizadas constitucional y legalmente para administrar justicia de manera excepcional, pero, dichas autoridades no hacen parte de la estructura orgánica de la Rama Judicial del Poder Público.

 

JURISDICCION ORDINARIA-Competencia residual no puede involucrar asuntos constitucionales/CORTE CONSTITUCIONAL-Garante de la supremacía e integridad de la constitución

 

El hecho de que el Congreso haya asignado a la jurisdicción ordinaria una suerte de competencia residual, exige en todo caso respetar las atribuciones inherentes a cada jurisdicción y en particular a la constitucional, teniendo presente que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley, por lo que la competencia residual de la justicia ordinaria no puede involucrar asuntos de orden constitucional que por su naturaleza corresponden a la Corte Constitucional.

 

FUNCION JURISDICCIONAL POR LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Ejercicio excepcional

 

Las funciones judiciales que excepcionalmente ejerce la Fiscalía General de la Nación se encuentran señaladas en el artículo 250 de la Constitución. Entre ellas se destacan la facultad de realizar capturas, adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, y en general las que por su naturaleza involucran la restricción de derechos fundamentales y por lo mismo están sujetas a control de garantías. En consecuencia, la Fiscalía General de la Nación ejerce excepcionalmente función jurisdiccional.

 

FUNCION JURISDICCIONAL POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio en los casos taxativamente establecidos en la constitución política

 

FUNCION JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Atribución excepcional y en materias precisas/FUNCION JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Se exceptúan asuntos de índole penal/FUNCION JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Decisiones susceptibles de impugnación ante autoridades judiciales y a través de la acción de tutela contra providencias judiciales

 

La atribución de competencia jurisdiccional a las autoridades administrativas hace parte de la libertad de configuración del Congreso en esta materia, siempre bajo el supuesto de su carácter excepcional y al margen de los asuntos de índole penal. Se hace necesario que en cada caso en particular el Legislador fije las condiciones bajo las cuales se garantiza la autonomía e imparcialidad para la toma de decisiones, que podrán ser susceptibles de impugnación ante las autoridades judiciales, y que en todo caso pueden ser impugnadas a través de la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan los requisitos para tal fin.

 

FUNCION JURISDICCIONAL POR PARTICULARES-La ejercen cuando actúan como conciliadores o árbitros habilitados por las partes/ARBITRAJE-Eventos en que los árbitros pueden acordar reglas de procedimiento a seguir/ARBITROS-Tienen facultad para decidir una controversia

 

En los casos en que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, los árbitros pueden acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, a condición de respetar los principios constitucionales que integran el debido proceso y a lo dispuesto por el legislador en las normas especiales que regulan los procedimientos arbitrales.

 

ARBITRAMENTO-Concepto/ARBITRAMENTO-Características

 

El arbitramento constituye un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte. Sus características centrales son las siguientes: (i) Es un mecanismo alternativo de solución de conflictos autorizado por la Constitución, a través del cual, previa autorización del Legislador, las partes pueden investir a los particulares de la función de administrar justicia; (ii) Se rige por el principio de voluntariedad o libre habilitación que tiene que partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar; (iii) Es un mecanismo de carácter temporal, porque su existencia se da solamente para la resolución del caso específico sometido a consideración de los árbitros; (iv) Es excepcional, característica que se explica si se tiene en cuenta que existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas; (v) Es una institución de orden procesal, lo cual significa que el arbitramento garantiza los derechos de las partes enfrentadas disponiendo de una serie de etapas y oportunidades para la discusión de los argumentos, la valoración de las pruebas aportadas y, aún, la propia revisión de los pronunciamientos hechos por los árbitros. 

 

ARBITRAJE-Modalidades

 

En la Ley 446 de 1998, se reconocieron tres (3) modalidades de arbitraje según la mayor o menor discrecionalidad de las partes para fijar las reglas de procedimiento, a saber: a) el arbitraje independiente, b) el arbitraje institucional y c) el arbitraje legal.

 

LAUDO ARBITRAL-Procedencia de la tutela para su impugnación

 

Los laudos arbitrales se asimilan a sentencias judiciales, lo cual implica que también son susceptibles de ser impugnados a través de la acción de tutela, bajo las reglas de procedencia excepcional que ha fijado la jurisprudencia de esta Corporación.

 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Número, integración y funciones de sus salas

 

SALAS DE CASACION DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia como tribunal de casación según su especialidad/SALAS DE CASACION DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia para dirimir conflictos de competencia en el ámbito de sus especialidades

 

SALAS DE DECISION EN LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Imposibilidad de ser integradas de manera discrecional y autónoma por la misma corporación/CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Vulneración por omisión de parámetros mínimos para funcionamiento de salas de decisión en la Corte Suprema de Justicia

 

En virtud de la cláusula de reserva de ley, la autorización para crear salas de decisión exige, cuando menos, (i) que sea la ley quien fije directamente los parámetros objetivos mínimos en cuanto a su funcionamiento y (ii) que no se altere la estructura básica de la Corte Suprema de Justicia. En otras palabras, es menester que la ley defina los elementos básicos de su estructura y funcionamiento (número de integrantes, funciones, etc.), pues una regulación de orden legal no puede consistir en la simple delegación a otra autoridad para que determine en forma completamente discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas de decisión, sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el Congreso de la República, cosa que no ocurrió en el caso de la norma bajo examen.

 

CASACION-Naturaleza/CASACION-Fines

 

CASACION-Propósitos se ajustan a la constitución

 

La Corte considera que los propósitos para los cuales se prevé la casación se ajustan al ordenamiento Superior, en la medida en que armonizan con los fines que por su naturaleza corresponden a esa institución, habida cuenta que la casación apunta a la salvaguarda de los derechos reconocidos en el ordenamiento constitucional y no solo de los fundamentales, atendiendo criterios de justicia material.

 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Selección de asuntos de casación no corresponde a criterios de discrecionalidad

 

El artículo 235 de la Carta Política atribuye a la Corte Suprema de Justicia la función de actuar como tribunal de casación, potestad que no le confiere discrecionalidad en la materia, derivado del número reducido de procesos que son remitidos para el trámite de casación en virtud de los requisitos previstos para hacer uso de este recurso extraordinario, por lo que muchas de las sentencias de instancia no son susceptibles de ser impugnadas a través de la casación, especialmente en asuntos civiles y laborales, donde existen límites objetivos como la naturaleza del asunto o la cuantía de las pretensiones, y que haciendo la casación parte de los recursos principales (aunque extraordinarios) para controvertir una sentencia, una vez el Legislador ha definido los criterios de procedencia de la casación, es cuando menos razonable que la persona tenga derecho a obtener una decisión judicial en la que conozca debidamente los motivos por los cuales su caso va o no a ser examinado a fondo.

 

RECHAZO DE DEMANDA DE CASACION-Motivada y tramitada conforme las reglas y requisitos que establezca la ley/INADMISION DE RECURSO DE CASACION-Motivada y tramitada conforme las reglas y requisitos que establezca la ley

 

A juicio de la Corte, la decisión de no selección adoptada al momento de decidir sobre la admisión del recurso de casación, deberá ser motivada y tramitada conforme a las reglas y requisitos específicos que establezca la ley, pues podrían afectarse los derechos de acceso efectivo a la administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial y el debido proceso.

 

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE CASACION-Procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DE INADMISION DEL RECURSO DE CASACION/Procedencia

 

JURISDICCION ORDINARIA-Integración

 

JUZGADO AGRARIO-Eliminación de su mención en la reforma a la ley estatutaria de la administración de justicia

 

JUZGADO DE PEQUEÑAS CAUSAS-Se incorpora en la reforma a la ley estatutaria de la administración de justicia/JUZGADO DE PEQUEÑAS CAUSAS-Actuación sumarial, oral y en lo posible de única audiencia

 

La Corte precisa que el hecho de que la actuación de los juzgados de pequeñas causas sea sumaria, oral y en lo posible de única audiencia, se acompasa con los principios trazados en el proyecto para dinamizar la administración de justicia. Sin embargo, la noción de única audiencia no puede confundirse con la de única instancia, pues mientras la primera se refiere al desarrollo de la diligencia en un estadio temporal, la segunda concierne a la posibilidad de impugnar la sentencia, cuestión ésta ajena a la norma analizada.

 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones en relación con la organización para efectos judiciales no requieren ser concertadas/COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL-Funciones

 

El artículo 257 de la Constitución le otorga al Consejo Superior de la Judicatura la potestad exclusiva para fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales al igual que las demás decisiones relacionadas con la creación, supresión y traslado de cargos en la administración de justicia, lo que no significa que las demás instituciones de la Rama Judicial no puedan comunicar sus inquietudes y necesidades al Consejo Superior de la Judicatura, con miras a una adecuada determinación de lo que convenga hacer para el mejoramiento del servicio de la administración de justicia.

 

FACULTADES Y PODERES DEL JUEZ/FACULTAD CORRECCIONAL-Se proyecta como una manifestación legítima del poder punitivo del Estado

 

PLAN NACIONAL DE DESCONGESTION JUDICIAL-Estrategia de carácter transitorio/PLAN NACIONAL DE DESCONGESTION JUDICIAL-A cargo del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa con carácter incluyente

 

Para el diseño del Plan de Descongestión Judicial la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura deberá tomar atenta nota de las intervenciones y sugerencias de los diversos sujetos involucrados en la problemática relacionada con la administración de justicia en Colombia.

 

JUECES DE APOYO ITINERANTES-Cargos que pueden crearse para atender las mayores cargas de congestión/JUECES DE APOYO ITINERANTES-Están facultados para dictar sentencias/JUECES DE APOYO ITINERANTES-Nombramientos deben realizarse de la lista de elegibles integradas en los concursos de méritos para acceder a la carrera judicial y respetando el orden de prelación

 

La norma autoriza al Consejo Superior de la Judicatura a crear cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada jurisdicción para atender las mayores cargas de congestión en los despachos judiciales, y su existencia exige que tengan atribuida la función de dictar sentencias.

 

JUECES SUSTANCIADORES-Cargos transitorios y excepcionales

 

PLAN DE DESCONGESTION-Contratación a término fijo de abogados, profesionales expertos y personal auxiliar para funciones de apoyo

 

SENTENCIAS-Orden para proferirlas/SENTENCIAS-Regla de orden para proferirlas no es absoluta

 

Por regla general las sentencias deben proferirse en el mismo orden en el que entraron los asuntos al despacho; no obstante, la Corte considera que dicha regla no es absoluta, de manera que bajo circunstancias extraordinarias el Legislador puede establecer excepciones, siempre y cuando las mismas se encuentren debidamente justificadas y se reflejen como razonables.

 

PRELACION DE TURNOS PARA FALLAR EN INSTANCIAS JUDICIALES-Razones en que puede ampararse/PRELACION DE TURNOS PARA FALLAR EN INSTANCIAS JUDICIALES-Trámite puede ser solicitado por el Procurador General de la Nación

 

Las siguientes son las razones especiales, que permiten que algunos procesos sean tramitados y fallados preferentemente por las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional: (i) la seguridad nacional, (ii) prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, (iii) resolver procesos que involucren a graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, y, (iv) los asuntos de especial trascendencia social.

 

SENTENCIAS-Orden para proferirlas puede basarse en el carácter temático de los proyectos fijados mediante acuerdo

 

PRELACION DE TURNOS PARA FALLAR EN INSTANCIAS JUDICIALES-Imposibilidad de ser señaladas por los órganos máximos en relación con despachos de inferior jerarquía de la jurisdicción

 

Resulta contrario a la Constitución, que en aplicación de tales circunstancias excepcionales se permita a los máximos órganos de cada jurisdicción señalar, en relación con otros despachos judiciales de inferior jerarquía en sus respectivas jurisdicciones, los procesos que habrán de ser resueltos de manera preferente. Ello implicaría una intromisión ilegítima en detrimento de los principios de autonomía e independencia que deben caracterizar al juez en la toma de decisiones sobre los asuntos a su cargo.

 

RECURSOS EN REITERACION DE JURISPRUDENCIA-Decisión anticipada sin sujeción al orden cronológico de turnos

 

Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura cuya resolución involucre reiteración de la jurisprudencia podrán ser resueltos anticipadamente, sin sujeción al orden cronológico de turnos

 

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones

 

EXPENSAS-Fijación por el juez para el impulso del proceso

 

FUNCIONARIO JUDICIAL Y EMPLEADO JUDICIAL-Diferencia

 

Los funcionarios judiciales son aquellos servidores que tienen a su cargo la labor de administrar justicia, en tanto los demás servidores de la rama judicial tienen la categoría de empleados. En concordancia con ello, el artículo 125 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia precisa que tienen la calidad de funcionarios judiciales los magistrados de las Corporaciones Judiciales, los jueces de la República y los fiscales, mientras que son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos de las entidades administrativas de la Rama Judicial.

 

LEGISLADOR-No podrá disponer que a través de delegación un funcionario judicial invista de jurisdicción a empleados de su despacho

 

Los magistrados auxiliares cumplen importantes tareas de colaboración al interior del despacho, en su calidad de empleados de la Rama Judicial, pero como no son autoridades administrativas el Legislador no puede asignarles el ejercicio excepcional de funciones judiciales previstas en el artículo 116 de la Carta Política.

 

COMISION A MAGISTRADOS AUXILIARES DE ALTAS CORTES-Funciones que pueden desarrollar

 

Los magistrados auxiliares cumplen importantes tareas de colaboración al interior del despacho, en su calidad de empleados de la Rama Judicial, pero como no son autoridades administrativas el Legislador no puede asignarles el ejercicio excepcional de funciones judiciales previstas en el artículo 116 de la Carta Política, constituyendo su labor de apoyo a la gestión de los magistrados titulares, pero no tienen investidura judicial ni están formalmente habilitados para administrar justicia. En tal sentido la facultad de ser comisionados comprende (i) practicar pruebas y (ii) adoptar decisiones de trámite o sustanciación para resolver los recursos presentados en relación con dichas pruebas, es decir los actos dirigidos al cumplimiento de la prueba ya decretada y directamente vinculados a ella

 

COMISION A MAGISTRADOS AUXILIARES DE ALTAS CORTES-No puede comprender funciones de dirección de diligencias de conciliación

 

La conciliación es una forma alternativa para la solución de conflictos, donde son las partes las que deciden autónoma y libremente si llegan a un acuerdo para superar sus diferencias. Pero lo cierto es que en los eventos de conciliación judicial el titular del despacho está llamado a cumplir un rol particularmente activo, al propiciar fórmulas de acuerdo y analizar los términos en que éste se define para efecto de su posterior aprobación, actividades que en razón de su naturaleza y la trascendencia de la decisión, competen al titular de la función de administrar justicia, de modo que el desarrollo de esa actividad involucra el ejercicio de una potestad jurisdiccional que por su naturaleza está reservada sólo a quien ostenta la calidad de funcionario.

 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Sistemas de información

 

BANCO AGRARIO DE COLOMBIA-Consignación de depósitos judiciales

 

FONDO PARA LA MODERNIZACION, DESCONGESTION Y BIENESTAR DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Creación/FONDO PARA LA MODERNIZACION, DESCONGESTION Y BIENESTAR DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fondo cuenta en cuya configuración no debería contemplar reconocimiento de personería jurídica

 

La Corte considera que el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia responde a las características propias de un fondo-cuenta, y no a las de un fondo-entidad, que como una nueva entidad conduciría a la modificación de la estructura de la administración pública. En efecto, entre sus componentes esenciales se destacan: (i) la creación del Fondo como una cuenta y no como una entidad en sí misma considerada; (ii) el Fondo estará adscrito al Consejo Superior de la Judicatura, con lo cual se busca optimizar el manejo de los recursos para descongestionar la Rama Judicial; (iii) el Fondo no contará con personal diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura, de modo que no demanda afectación presupuestal en ese aspecto. De esta manera, el Fondo para la Modernización constituye un sistema de manejo de cuentas, conforme a los cuales se destinan los bienes y recursos allí indicados para su administración bajo las reglas previstas por el Legislador y la consecución de los objetivos por éste señalados. Esto responde a una opción legítima y constitucionalmente válida dentro del marco de libertad que el Congreso tiene para regular esa materia, por lo que la Corte declarará la exequibilidad del artículo examinado. Sin embargo, dado que los componentes de la norma estudiada corresponden a un fondo-cuenta, su configuración no debería contemplar el reconocimiento de personería jurídica. Como en este caso particular el Legislador le atribuyó al Fondo personería jurídica, ello exigiría el cumplimiento de unos elementos esenciales que no se encuentran presentes en la disposición examinada.

 

PLAN NACIONAL DE DESCONGESTION JUDICIAL-Gradualidad en su aplicación justificada por razones de orden presupuestal

 

El objetivo de la norma es señalar que la implementación de las medidas para superar los problemas de congestión judicial será de manera gradual en todo el territorio nacional, según las directrices trazadas por el Consejo Superior de la Judicatura, gradualidad justificada por las limitaciones de orden presupuestal que hacen imperioso acompasar las diferentes actividades con la disponibilidad de los recursos necesarios para financiarlas.

 

PERENCION EN PROCESOS EJECUTIVOS-Medida transitoria de descongestión/PERENCION EN PROCESOS EJECUTIVOS-Operancia por inactividad del ejecutante durante nueve (9) meses o más/PERENCION EN PROCESOS EJECUTIVOS-Decretada de oficio o a petición de parte

 

La Corte ha tenido ocasión de explicar que la perención constituye una forma de terminación anormal del proceso, de la instancia o de la actuación, que opera de oficio o a petición de parte, como sanción a la negligencia, omisión, descuido o inactividad de la parte a cuyo cargo esté la actuación. También ha destacado su armonización con los preceptos constitucionales, en virtud de importancia como institución sancionatoria para hacer efectivos los principios de celeridad, economía, eficiencia y efectividad en el desarrollo de los procesos ante la administración de justicia. Ante esta circunstancia, considera la Corte que el restablecimiento de la perención en los procesos ejecutivos, como medida derivada de la injustificada inactividad de la parte actora, constituye un mecanismo idóneo y constitucionalmente admisible para contribuir eficazmente a la descongestión del aparato judicial, dentro del margen de configuración propio del Legislador.

 

COMISION DEL PROCESO ORAL Y JUSTICIA PRONTA-Creación/COMISION DEL PROCESO ORAL Y JUSTICIA PRONTA-Integración y funciones

 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Asignación de competencias sobre asuntos que no correspondan a su naturaleza y diseño constitucional afectan el debido proceso y las garantías de independencia y autonomía judicial/CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA-Asignación de competencias sobre asuntos que no correspondan a su naturaleza y diseño constitucional afectan el debido proceso y las garantías de independencia y autonomía judicial

 

Referencia: expediente P.E. 030

 

Revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia

 

Magistrada Ponente:

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

 

 

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil ocho (2008).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

Mediante oficio del 21 de junio de 2007, la Presidenta del Senado de la República, Dilian Francisca Toro Torres, remitió a la Corte Constitucional el expediente correspondiente al trámite surtido en el Congreso de la República en relación con el proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara, "Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, para que respecto de él se surta la revisión previa sobre su exequibilidad, de acuerdo con el artículo 153 de la Constitución Política.

 

Una vez repartido el expediente, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, la Magistrada sustanciadora (E) Catalina Botero Marino, asumió mediante auto del 13 de agosto de 2007 el conocimiento del presente asunto y ordenó, previo el recaudo de algunas pruebas solicitadas a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, fijar en lista el proceso de revisión, correr traslado por treinta días al señor Procurador General de la Nación y comunicar la iniciación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

Habiendo tomado posesión el Dr. Mauricio González Cuervo como magistrado titular de la Corte Constitucional, manifestó encontrarse impedido para actuar como ponente e intervenir en el estudio y decisión que corresponde al presente expediente, en razón de las funciones que ejerció como director de la Corporación Excelencia en la Justicia, entidad que participó en el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria  en revisión.

 

El impedimento presentado por el magistrado Mauricio González Cuervo fue aceptado por la Sala Plena el 24 de octubre de 2007, pasando entonces el expediente al despacho de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández para efectos de continuar con el trámite respectivo.

 

El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán formuló recusación del magistrado Mauricio González Cuervo, para el evento de que el aludido funcionario no se declarara voluntariamente impedido. Sin embargo, en razón de la aceptación del impedimento al cual se ha hecho referencia, no se dio trámite a la recusación, por sustracción de materia.

 

 

II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY QUE SE EXAMINA

 

A continuación se transcribe en su integridad el texto del proyecto de ley cuyo examen adelanta en esta oportunidad la Corte Constitucional, tomado de la versión que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No 293 del día 15 de junio del año 2007. Cabe advertir que la trascripción es fiel copia de la fuente.

 

 

TEXTO CONCILIADO DEL PROYECTO DE LEY NUMERO 286 DE 2007 CAMARA, 023 DE 2006 SENADO

 

por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.

 

El Congreso de la República

DECRETA:

 

Artículo 1°. Modifíquese el artículo 4° de la Ley 270 de 1996:

Artículo 4°. Celeridad y Oralidad. La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.

Las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.

Parágrafo transitorio. Autorizase al Gobierno Nacional para que durante los próximos cuatro años incluya en el presupuesto de rentas y gastos una partida equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos, para desarrollar gradualmente la oralidad en todos los procesos judiciales que determine la ley y para la ejecución de los planes de descongestión.

 

Artículo 2°. Modifíquese el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 6°. Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.

En los procesos contenciosos administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante un arancel judicial hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro de los términos de ley. No se admitirá excepción alguna a este principio. Por los términos de ley debe entenderse los días de duración del proceso que no hayan excedido en el número de días previsto por la ley para fallarlo. Cuando el incumplimiento de los términos de ley para proferir sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes, la que resulte responsable pagará el mismo arancel.

No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de la limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de las partes que ameriten una protección legal.

El arancel judicial constituirá un ingreso público consistente en el pago a favor de la rama judicial de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales.

Parágrafo. Exclúyase el cobro de aranceles en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social.

 

Artículo 3°. Modifíquese el artículo 8° de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos:

“Artículo 8. Mecanismos alternativos. La ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos servicios.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.

El Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia, realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en desarrollo de lo dispuesto por este artículo y cada dos años rendirán informe al Congreso de la República.

 

Artículo 4°.Modifíquese el artículo 11 de la Ley 270 de 1996:

Artículo 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:

I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones:

a) De la Jurisdicción Ordinaria:

1. Corte Suprema de Justicia.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial.

3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley;

b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:

1. Consejo de Estado.

2. Tribunales Administrativos.

3. Juzgados Administrativos;

c) De la Jurisdicción Constitucional:

1. Corte Constitucional

d) De la Jurisdicción de Paz: Jueces de Paz.

e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los territorios indígenas.

2. La Fiscalía General de la Nación.

3. El Consejo Superior de la Judicatura.

Parágrafo 1°. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local.

Los jueces de descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se les señale en el acto de su creación.

Parágrafo 2°. El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.

Parágrafo 3°. En cada municipio funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría.

Parágrafo 4°. En las ciudades se podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada”.

 

Artículo 5°. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria.

Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.

 

Artículo 6°. Modifíquese el artículo 13 de la Ley 270 de 1996:

Artículo 13. Del ejercicio de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:

1. El Congreso de la República, con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.

2. Las autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal; y

3. Los particulares actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en los términos que señale la ley. Tratándose de arbitraje, en el que no sea parte el Estado o alguna de sus Entidades, los particulares podrán acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que integran el debido proceso.

 

Artículo 7°. El artículo 16 de la Ley 270 de 1996, quedará así:

Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.

La Sala Especializada podrá disponer la integración de Salas de Decisión para asumir el conocimiento de los asuntos a cargo de la Corporación o de sus diferentes Salas, cuando a su juicio se requiera adelantar un programa de descongestión.

Las Salas de Casación Civil y Agraria Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos”.

 

Artículo 8°. El artículo 22 de la Ley 270 quedará así:

Artículo 22. Régimen de los juzgados. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia, Laborales, de Ejecución de Penas, y de Pequeñas Causas que de conformidad con las necesidades de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura previa concertación con la Corte Suprema de Justicia, para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, integran la Jurisdicción Ordinaria. Sus características, denominación y número serán los establecidos por dichas Corporaciones.

Cuando el número de asuntos así lo justifique, los juzgados podrán ser promiscuos para el conocimiento de procesos civiles, penales, laborales o de familia.

De conformidad con las necesidades de cada ciudad y de cada municipio habrá jueces municipales de pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de Jurisdicción Ordinaria, definidos legalmente como conflictos menores. La localización de sus sedes será descentralizada en aquellos sectores de ciudades y municipios donde así se justifique en razón de la demanda de justicia. Su actuación será oral, sumaria y en lo posible de única audiencia.

El Consejo Superior de la Judicatura dispondrá lo necesario para que a partir del 1° de enero del año 2008, por lo menos una quinta parte de los juzgados que funcionan en las ciudades de más de un millón de habitantes se localicen y empiecen a funcionar en sedes distribuidas geográficamente en las distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.

A partir del 1° de enero del año 2009, el cuarenta por ciento (40%) de los juzgados que funcionan en las ciudades de más de un (1) millón de habitantes y el treinta por ciento (30%) de los juzgados que funcionan en ciudades de más de doscientos mil habitantes (200.000) deberán funcionar en sedes distribuidas geográficamente entre las distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.

El Consejo Superior de la Judicatura procurará que esta distribución se haga a todas las localidades y comunas, pero podrá hacer una distribución que corresponda hasta tres localidades o comunas colindantes.

 

Artículo 9°. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 34. “Integración y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes”.

 

Artículo 10. Modifícase el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 36.- De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:

La Sección Primera, por cuatro (4) magistrados;

La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados;

La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados;

La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y

La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados.

Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones.

En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo.

Parágrafo 1°. Para efectos de descongestión, en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de decisión que asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de manera regular se encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la integran.

Parágrafo 2° transitorio. Los nuevos despachos que por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección”.

 

Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus Secciones o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.

La selección o no de cada sentencia o providencia, para su eventual revisión, se efectuará sin necesidad de motivación. Por regla general las sentencias y demás autos acerca de los cuales resulte procedente la revisión eventual, sólo producirán efectos a partir del momento en el cual quede en firme la decisión de no seleccionarlas o a partir del vencimiento del plazo que señale la ley para que el Consejo de Estado decida sobre su eventual revisión sin que hubiere proferido pronunciamiento al respecto o, si a ello hubiere lugar, a partir de la ejecutoria de la decisión que se profiera en virtud de la revisión eventual. La ley podrá establecer excepciones.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella; durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva insistencia tampoco requerirá motivación.

Parágrafo 1°. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.

Parágrafo 2°. El Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Artículo 12. Modifícase el numeral 1 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y adiciónase un parágrafo:

“1. Resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado.

Parágrafo. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Los conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre secciones de un mismo Tribunal Administrativo serán decididos por el correspondiente Tribunal en pleno”.

 

Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

“Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.

Las conciliaciones judiciales y extrajudiciales únicamente requerirán revisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando así lo solicite y sustente el Ministerio Público, dentro de los tres (3) días siguientes a su celebración. Dicha solicitud sólo será procedente en los casos en que el Ministerio Público considere que los términos de la respectiva conciliación resultan contrarios al ordenamiento vigente o lesivos para el patrimonio público”.

 

Artículo 14. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

“Artículo 60A. Poderes del juez. Además de los casos previstos en los artículos anteriores, el Juez podrá sancionar con multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a sus representantes o abogados, en los siguientes eventos:

1. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.

2. Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales.

3. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente no suministren oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y les fueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio.

4. Cuando injustificadamente no presten debida colaboración en la práctica de las pruebas y diligencias

5. Cuando adopten una conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se entorpezca el desarrollo normal del proceso.

Parágrafo. El Juez tendrá poderes procesales para el impulso oficioso de los procesos, cualquiera que sea, y lo adelantará hasta la sentencia si es el caso”.

 

Artículo 15. Modifícase el artículo 63 de la Ley 270 de 1996:

Artículo 63. Plan y Medidas de Descongestión. Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio del Interior y de Justicia, según correspondiere. En dicho plan se definirán los objetivos, los indicadores de congestión, las estrategias, términos y los mecanismos de evaluación de la aplicación de las medidas.

Corresponderá a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejecutar el plan nacional de descongestión y adoptar las medidas pertinentes, entre ellas las siguientes:

A. El Consejo Superior de la Judicatura, respetando la especialidad funcional y la competencia territorial podrá redistribuir los asuntos que los Tribunales y Juzgados tengan para fallo asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral que, a juicio de la misma Sala, lo permita.

 B. La Sala Administrativa creará los cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada jurisdicción para atender las mayores cargas por congestión en los despachos. Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y sustanciar los procesos dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo cualquiera de las responsabilidades previstas en el artículo 37 del C. P. C., con salvedad de dictar sentencia; los procesos y funciones serán las que se señalen expresamente.

C. Salvo en materia penal, seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en proceso que estén conociendo otros jueces.

D. De manera excepcional, crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores de acuerdo con la ley de presupuesto.

E. Vincular de manera transitoria a empleados judiciales encargados de realizar funciones administrativas que se definan en el plan de descongestión de una jurisdicción, de un distrito judicial, o de despachos judiciales específicos, y

F. Contratar a término fijo y bajo un régimen especial de abogados, profesionales expertos y de personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el plan de descongestión”.

 

Artículo 16. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

Artículo 63A. Del orden y prelación de turnos. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente en cualquiera de los Despachos o Corporaciones de sus respectivas jurisdicciones. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación.

Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente en todas las instancias y recursos.

Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos.

Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.

Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

Parágrafo 2°. El reglamento interno de cada corporación judicial, señalará los días y horas de cada semana en que ella sus Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio de que cada Sala decida sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus actuaciones.

Parágrafo 3°. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, reglamentará los turnos, jornadas y horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de garantías. En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y prestacional vigente en la Rama Judicial”.

 

Artículo 17. Adiciónase el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 con los siguientes numerales:

“30. Expedir con sujeción a los criterios generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes procesales el estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales el cual comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para el cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación.

31. Las expensas se fijarán previamente por el Juez con el fin de impulsar oficiosamente el proceso.

32. Las demás que señal e la ley”.

 

Artículo 18. Modifíquese el siguiente parágrafo al artículo 93 de la Ley 270 de 1996:

Parágrafo. Los Magistrados Auxiliares del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura podrán ser comisionados para la práctica de pruebas para adoptar decisiones relacionadas con asuntos de trámite o sustanciación para resolver los recursos que se interpongan en relación con las mismas y para dirigir las diligencias de conciliación que cursan en los respectivos despachos”.

 

Artículo 19°. El artículo 106 de la Ley 270 de 1996, quedará así:

“Artículo 106. Sistemas de información. Con sujeción a las normas legales que sean aplicables, el Consejo Superior de la Judicatura debe diseñar, desarrollar, poner y mantener en funcionamiento unos adecuados Sistemas de Información que, incluyan entre otros, los relativos a la información financiera, recursos humanos, costos, información presupuestaria, gestión judicial y acceso de los servidores de la rama, en forma completa y oportuna, al conocimiento de las fuentes formales del derecho, tanto nacionales como internacionales.

En todo caso, tendrá a su cargo un Sistema de Información y estadística que incluya la gestión de quienes hacen parte de una Rama Judicial o ejercen funciones jurisdiccionales y permita la individualización de los procesos desde su iniciación hasta su terminación, incluyendo la verificación de los términos procesales y la efectiva solución, de tal forma que permita realizar un adecuado diagnóstico de la prestación de justicia.

Todos los organismos que hacen parte de la Rama Judicial y aquellos que funcionalmente administran justicia en desarrollo del artículo 116 de la Carta Política, tienen el deber de suministrar la información necesaria para mantener actualizados los datos incorporados al sistema, de acuerdo con los formatos que para el efecto establezca el Consejo Superior de la Judicatura”.

 

Artículo 20. Modifíquese el artículo 191 de la Ley 270 de 1996, de la siguiente manera:

“Artículo 191. Los dineros que deban consignarse a órdenes de los despachos de la Rama Judicial de conformidad con lo previsto en la presente ley y en las disposiciones legales vigentes se depositarán en el Banco Agrario de Colombia en razón de las condiciones más favorables en materia de rentabilidad, eficiencia en el recaudo, seguridad y demás beneficios a favor de la rama.

De la misma manera se procederá respecto de las multas, cauciones y pagos que decreten las autoridades judiciales o de los depósitos que prescriban a favor de la Nación.

En ningún caso el Banco Agrario de Colombia pagará una tasa inferior al promedio de las cinco mejores tasas de intereses en cuenta de ahorros que se ofrezcan en el mercado, certificado por la Superintendencia Financiera.

Parágrafo. Facúltese al Juez de la causa para que a través del trámite incidental ejecute la multa o caución dentro del mismo proceso”.

 

Artículo 21. Modifíquese el artículo 192, de la siguiente manera:

Artículo 192. Créase el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la administración de Justicia, como una cuenta con personería jurídica adscrita al Consejo Superior de la Judicatura, integrado por los siguientes recursos:

1. Los derechos, aranceles, emolumentos y costos que se causen con ocasión de las actuaciones judiciales y sus rendimientos.

2. Los rendimientos de los depósitos judiciales, sin perjuicio de la destinación del 30% para el Sistema Carcelario y Penitenciario establecido en la Ley 66 de 1993.

3. Las donaciones y aportes de la sociedad, de los particulares y de la cooperación internacional.

4. Las asignaciones que fije el Gobierno Nacional.

Parágrafo 1°. El Fondo no contará con personal diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva y a la Sala Administrativa. Para su operación se podrá contratar a una institución especializada del sector financiero o fiduciario.

Parágrafo 2°. Cuando se trate de condenas contra el Estado o entidades oficiales, el pago se realizará una vez se haga efectiva la sentencia. La entidad respectiva hará la retención pertinente y girará la suma al Fondo dentro de los diez días siguientes.

Parágrafo 3°. Las personas y particulares que realicen aportes al Fondo a título de donación tendrán los beneficios fiscales que determine la ley”.

 

Artículo 22. Artículo Nuevo. Habrá un artículo 209 Bis de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“Artículo 209Bis. Aplicación gradual de las políticas judiciales. Los planes y programas de descongestión, la creación y funcionamiento de los jueces administrativos, de los jueces de plena jurisdicción, se hará en forma gradual y en determinadas zonas del país, de acuerdo con las necesidades de la administración de justicia determinadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

El Plan Nacional de Descongestión para la Justicia al Día deberá diseñarse y formularse integralmente a más tardar dentro de los seis meses siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley.

Formulado el Plan Nacional de Descongestión para la Justicia al Día, su implementación se hará en forma gradual, en determinadas zonas y despachos judiciales del país, priorizando en aquellos que se concentran el mayor volumen de represamiento de inventarios.

Parágrafo. Se implementará de manera gradual la oralidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.

 

Artículo 23. Adiciónase el artículo 209A.

“Mientras se expiden las reformas procesales tendientes a la agilización y descongestión en los diferentes procesos judiciales, adóptense las siguientes disposiciones:

a) Perención en procesos ejecutivos. En los procesos ejecutivos, si el expediente permanece en la secretaría durante nueve (9) meses o más por falta de impulso cuando este corresponda al demandante o por estar pendiente la notificación del mandamiento de pago a uno o varios ejecutados de un auto cuando la misma corresponda adelantarla al ejecutante, el juez de oficio, o a solicitud del ejecutado, ordenará la perención con la consiguiente devolución de la demanda y de sus anexos y, si fuera del caso, la cancelación de las medidas cautelares evento en el cual condenará en costas y perjuicios al ejecutante. El auto que ordene devolver la demanda es apelable en el efecto suspensivo, y el que lo deniegue, en el devolutivo;

b) En materia laboral la competencia se determinará por el lugar donde haya sido prestado el servicio; si este hubiere sido prestado en varios lugares, será aquel en el que, en los tres últimos años de servicio, hubiere tenido la mayor duración.

 

Artículo 24. Adiciónase el artículo 209B.

Créase una Comisión del Proceso Oral y Justicia Pronta, integrada por el Ministro del Interior y de Justicia, quien la presidirá; los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura; un Senador y un Representante a la Cámara miembros de las Comisiones Primeras, elegido por las respectivas Comisiones Constitucionales; dos representantes de la academia y un representante de la sociedad civil, vinculados a los temas de la Administración de Justicia, para tratar, entre otras, las siguientes materias: procesos orales y por audiencias en todos los órdenes de la jurisdicción; un estatuto general de procesos judiciales que los unifique y simplifique, a excepción del proceso penal; proyectos de desjudicialización y asignación de competencias y funciones a autoridades administrativas y a particulares habilitados para ejercer funciones públicas. La Secretaría Técnica quedará en cabeza de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

La Comisión de Justicia Pronta tendrá en cuenta las recomendaciones y propuestas elaboradas por las Comisiones Intersectoriales para la efectividad del principio de la Oralidad en el Régimen Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y para la promoción de la Oralidad en el Régimen de Familia, Civil y Agrario, creadas mediante los Decretos 1098 de 2005 y 368 de 2006”.

 

Artículo 25. Artículo nuevo. Habrá un artículo nuevo que será del siguiente tenor:

“Artículo nuevo. Todas las competencias atribuidas por las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004 a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial en materia de cambio de radicación de procesos y de impedimentos y recusaciones serán ejercidas a partir de la vigencia de la presente ley por el Consejo Superior de la Judicatura y por los Consejos Seccionales de la Judicatura respectivamente”.

 

Artículo 26. El artículo 18 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

Artículo 18. El artículo 18 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

Artículo 18. Los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos, serán resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura.

Los conflictos de la misma materia que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo distrito, serán resueltos por el Consejo Seccional de la Judicatura”.

 

Artículo 27. Artículo nuevo. Agotada cada etapa del proceso, el Juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades dentro del proceso, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes en aras de evitar dilaciones injustificadas.

 

Artículo 28. Deróguense los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 8° de la Ley 66 de 1993, 203 de la Ley 270 de 1996, y las demás normas que le sean contrarias.

 

Artículo 29. Para la Financiación de los costos que demanda el cumplimiento de la presente ley, la Rama Judicial hará los ajustes presupuestales internos a que haya lugar.

 

Artículo 30. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.

 

 

En cuanto a las intervenciones y el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procederá a su inclusión en el examen de cada una de las normas contenidas en el proyecto de ley estatutaria.

 

 

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. Competencia

 

De conformidad con lo previsto en los artículos 153 (inciso segundo) y 241-8 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para revisar y decidir sobre la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara “Por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, una vez aprobado en los debates correspondientes en el Congreso de la República, como ocurre con el proyecto que se examina, el cual fue remitido a esta Corporación por la Presidencia del Congreso con las constancias pertinentes.

 

 

2. El alcance del control de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria.

 

El examen constitucional que le corresponde efectuar a la Corte Constitucional sobre proyectos de leyes estatutarias tiene las siguientes características: (i) es jurisdiccional, por cuanto le está vedado estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley toda vez que sus fallos son en derecho; (ii) es automático, por cuanto no requiere para su inicio la presentación de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral, porque debe examinar el proyecto de ley tanto en su contenido formal como material, además de confrontarlo con la totalidad de las disposiciones de la Carta Política; (iv) es definitivo, ya que le corresponde decidir definitivamente sobre el proyecto de ley, el cual una vez cumplido hace tránsito a cosa juzgada constitucional; (v) es participativo, toda vez que cualquier ciudadano podrá intervenir en el proceso de constitucionalidad para defender o impugnar el proyecto de ley; y (vi) es previo, al comprender la revisión previa sobre la exequibilidad del proyecto por parte de la Corte[1].

 

El control de constitucionalidad formal comprende tanto el cumplimiento de los requisitos previstos para las leyes ordinarias, como también los requerimientos propios para este tipo de leyes, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva (art. 157-1 CP); (ii) surtir los debates correspondientes que deben cumplirse dentro de una sola legislatura (arts. 153 y 157-2 CP); (iii) observar el quórum deliberatorio y decisorio (arts. 145 y 146 CP), al igual que la aprobación exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso (art. 153 CP); (iv) respetar los términos que deben mediar para los debates en una y otra cámara (art. 160 CP), y (v) cumplir el anuncio previo a la votación (art. 160 CP)[2].

 

Por su parte, el control de constitucionalidad material busca examinar el contenido del proyecto de ley estatutaria a la luz del contenido integral de la Constitución Política.

 

 

3. Trámite surtido en el Congreso de la República del proyecto de Ley Estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara “Por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.

 

A continuación la Corte procede a describir el trámite surtido en el Congreso de la República para la aprobación del proyecto, conforme a los requisitos anteriormente anotados y su desarrollo en la jurisprudencia constitucional.

 

- Presentación y publicación del proyecto

 

3.1. El proyecto fue presentado el día 20 de julio de 2006, por el Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 245 del 25 de julio de 2006, página 26[3]. Fue publicado en la misma Gaceta No. 245 (página 18 y siguientes)[4], como proyecto de ley estatutaria No. 23 de 2006 –Senado.

 

- Trámite en Comisión Primera de Senado

 

3.2. La ponencia para primer debate, presentada por el Senador Mauricio Pimiento Barrera, coordinador ponente y por los senadores Héctor Helí Rojas, Eduardo Enríquez Maya, Germán Vargas Lleras, Parmenio Cuellar Bastidas, Samuel Arrieta, Oscar Darío Pérez y Gina Parody, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 418 del 26 de septiembre  de 2006 (página 1 y siguientes)[5].

 

3.3. En la Gaceta del Congreso No. 16 del 26 de enero de 2007 (páginas 5-6)[6], se publicó el acta No. 16 de 2006, correspondiente a la sesión del 31 de octubre de 2006 de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se discutió y aprobó la Proposición No. 36 de invitación a los magistrados de la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que expresaran su opinión en relación con el proyecto de ley estatutaria y se acordó invitar igualmente al Ministro de Hacienda y Crédito Público.

 

3.4.  En la Gaceta del Congreso No. 17 del 26 de enero de 2007 (página 24)[7],  se publicó el acta No. 17 de 2006, correspondiente a la sesión del 1º. de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión ordinaria. Sin embargo, el proyecto de ley no alcanzó a ser debatido en la siguiente sesión ordinaria.

 

3.5. En la Gaceta del Congreso No. 21 del 02 de febrero de 2007 (página 27)[8],  se publicó el acta No. 18 de 2006, correspondiente a la sesión del 08 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión. Sin embargo, el proyecto de ley tampoco alcanzó a ser debatido en la siguiente sesión ordinaria.

 

3.7. En la Gaceta del Congreso No. 22 del 02 de febrero de 2007 (página 22)[9],  se publicó el acta No. 19 de 2006, correspondiente a la sesión del 14 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión. Sin embargo, el proyecto de ley tampoco alcanzó a ser debatido en la siguiente sesión ordinaria.

 

3.8. En la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 2)[10],  se publicó el acta No. 20 de 2006, correspondiente a la sesión del 15 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.

 

3.9. En la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7)[11],  se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 19 de 2006, contentiva del anuncio discusión y votación del proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado en la próxima sesión.

 

3.10. En la misma Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7 y siguientes)[12], se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se discutió el proyecto de ley estatutaria y se procedió a su aprobación parcial, así: el artículo 1º. fue aprobado por unanimidad, con la constancia secretarial de haber sido votado por once (11) senadores[13]. El artículo 2º. fue aprobado por unanimidad, con el voto de doce (12) senadores[14]. El artículo 3º. fue suprimido por decisión unánime, con el voto de catorce (14) senadores[15]. El artículo 4º. fue aprobado  con la constancia secretarial de haber sido votado por doce (12) senadores[16].

 

3.11. En la misma Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 21)[17],  se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.

 

3.12. En la misma Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 24)[18],  se publicó el acta No. 22 de 2006, correspondiente a la sesión del 29 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.

 

3.13. En la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7)[19],  se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se aprobaron las actas Nos.  19 y 20 de 2006, contentivas del anuncio de discusión y votación del proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado en la próxima sesión.

 

3.14. En la Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 4)[20],  se publicó el acta No. 23 de 2006, correspondiente a la sesión del 05 de diciembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 22 de 2006, contentiva del anuncio discusión y votación del proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado en la próxima sesión.

 

3.15. En la misma Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 4 y siguientes)[21],  se publicó el acta No. 23 de 2006, correspondiente a la sesión del 5 de diciembre de 2006, de la comisión primera constitucional del Senado de la República, en la que se continuó con la discusión del proyecto de ley estatutaria y se procedió a su aprobación parcial, así: el artículo 5º. fue aprobado por unanimidad[22]. Los artículos 6º., 7º., 8º., 9º., 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 fueron aprobados por unanimidad[23]. El artículo 12 fue aprobado por unanimidad[24]. Se propuso un artículo nuevo, modificatorio del artículo 6º. de la Ley 270 de 1996, que alude a la gratuidad de la administración de justicia y crea el arancel judicial. Dicho artículo fue aprobado por unanimidad[25]. El senador  Armando Benedetti Villanada dejó una constancia de su voto negativo en relación con el artículo 6º. del proyecto, por considerar que materialmente dicho artículo contiene la misma disposición del artículo 10 de la Ley 553 de 2000, que fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-252 de 2001[26]. Tanto el título del proyecto como la voluntad de la comisión de que dicho proyecto sea ley de la República fueron aprobados por unanimidad, con constancia de secretaría en tal sentido.

 

3.16. En la Gaceta del Congreso No. 166 del 08 de mayo de 2007[27], se publicó el acta No. 24, correspondiente a la sesión de comisión primera del Senado de la República que tuvo lugar el 20 de marzo de 2007 y en la cual consta la aprobación del acta No. 23 de 2006 correspondiente a la sesión del 05 de diciembre de 2006, contentiva tanto del anuncio de discusión y votación del proyecto de ley, como de la correspondiente votación.  

 

3.17. En la Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 6 y siguientes)[28],  aparece publicado el texto del proyecto de ley aprobado por  la comisión primera constitucional del Senado de la República.

 

3.18. En la Gaceta del Congreso No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 10 y siguientes)[29], fue publicado el texto aprobado por la comisión primera del Senado de la República.

 

- Trámite en Plenaria de Senado

 

3.19. En la Gaceta del Congreso No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 2 y siguientes)[30], fue publicada la ponencia para el segundo debate y el pliego de modificaciones al proyecto de ley, presentado por los senadores Héctor Helí Rojas (coordinador), Eduardo Enríquez Maya, Germán Vargas Lleras, Gina Parody D’Echeona, Parmenio Cuellar Bastidas, Samuel Arrieta Buelvas y Oscar Darío Pérez Pineda.

 

3.20.  En la Gaceta del Congreso No. 270 del 13 de junio de 2007 (página 24)[31],  se publicó el acta No. 53 de 2006, correspondiente a la sesión del 03 de mayo de 2007, de la plenaria del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley estatutaria de justicia sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.

 

3.21. En la Gaceta del Congreso No. 462 del 20 de septiembre de 2007 (página 9)[32],  se publicó el acta No. 02 de 2007, correspondiente a la sesión del 24 de julio de 2007, de la plenaria del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 53 de 2007, contentiva del anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia.

 

3.22.  El proyecto fue aprobado por la plenaria del Senado realizada el día 04 de mayo de 2007, según consta en el acta No. 54, publicada en la Gaceta del Congreso No. 271  del 13 de junio de 2007 (páginas 15 y 16)[33].

 

3.23. En la Gaceta del Congreso No. 542 del 26 de octubre de 2007 (página 15)[34],  se publicó el acta No. 10 de 2007, correspondiente a la sesión del 11 de septiembre de 2007, de la plenaria del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 54 de 2007, contentiva de la discusión y votación del proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado.

 

3.24. El texto definitivo al proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado, aprobado por la plenaria del Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No.  179 del 14 de mayo de 2007 (página 26 y siguientes)[35].

 

- Trámite en Comisión Primera de Cámara

 

3.25. La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, presentada por el Representante Tarquino Pacheco, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 18 y siguientes)[36].

 

3.26. En la misma Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 22 y siguientes)[37], aparece publicado el texto propuesto para primer debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes.

 

3.27. En la Gaceta del Congreso No. 310 del 26 de junio de 2007 (página 48)[38],  se publicó el acta No. 39 de 2007, correspondiente a la sesión del 30 de mayo de 2007, de la comisión primera constitucional de la Cámara de Representantes, en la que se anunció que el proyecto de ley estatutaria número 286 de 2007 de Cámara, 23 de 2006 de Senado, sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.

 

3.28. En la Gaceta del Congreso No. 381 del 14 de agosto de 2007 (página 11)[39], se publicó el acta No. 02 de 2007, correspondiente a la sesión del 1º de agosto de 2007, de la comisión primera constitucional de la Cámara, en la que se aprobó el acta No. 39 de 2007, contentiva del anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia.

 

3.29. El texto del proyecto 286 de 2007 – Cámara  fue aprobado por la comisión primera de la Cámara de Representantes el día 06 de junio de 2007, según consta en el acta No. 40 de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 311 del 26 de junio de 2007, página 5 y siguientes[40].

 

3.30. En la Gaceta del Congreso No. 381 del 14 de agosto de 2007 (página 11)[41], se publicó el acta No. 02 de 2007, correspondiente a la sesión del 1º. de agosto de 2007, de la comisión primera constitucional de la Cámara, en la que se aprobó el acta No. 40 de 2007, contentiva de la discusión y aprobación del proyecto de ley.

 

3.31. El texto aprobado en la comisión primera constitucional de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 275 del 13 de junio de 2007 (página 9 y siguientes)[42].

 

- Trámite en plenaria de Cámara

 

3.32. En la Gaceta No. 275 del 13 de junio de 2007 se publicó el informe de ponencia para segundo debate, presentado por los representantes Tarquino Pacheco (coordinador ponente), Carlos Arturo Piedrahita, Carlos Fernando Motoa, Samir Silva, David Luna Sánchez y Pedrito Pereira (página 1 y siguientes)[43].

 

3.33.  De igual manera, en la aludida Gaceta No. 275 del 13 de junio de 2007, se publicó el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (página 5 y siguientes)[44].

 

3.34.  En la Gaceta del Congreso No. 380 del 14 de agosto de 2007 (página 52)[45], se publicó el acta No. 57 de la sesión ordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, del día 14 de junio de 2007, en la cual se hizo el anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria No. 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado en la siguiente sesión.

 

3.35.  En la Gaceta del Congreso No. 490 del 02 de octubre de 2007 (página 15)[46], se publicó el acta No. 69 de la sesión ordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, del día 11 de septiembre de 2007, y se aprobó el acta No. 57 de 2007, contentiva del anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria No. 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado en la siguiente sesión.

 

3.36.  La ponencia fue considerada y aprobada por la plenaria de la Cámara el día 15 de junio de 2007, según consta en el Acta No. 58, publicada en la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de septiembre de 2007 (página 8 y siguientes)[47].

 

3.37. En la Gaceta del Congreso No. 550 del 1º. de noviembre de 2007 (página 12)[48],  se publicó el acta No. 73 de 2007, correspondiente a la sesión ordinaria del 25 de septiembre de 2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, en la que se aprobó el acta No. 58 de 2007, contentiva de la discusión y aprobación del proyecto de ley.

 

3.38. El texto del proyecto aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 306 del 26 de junio de 2007 (página 31 y siguientes)[49].

 

- Trámite en Comisión de Conciliación y plenarias

 

3.39. Debido a que el proyecto de ley aprobado en el Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se conformó una comisión conciliadora integrada por el senador Héctor Helí Rojas Jiménez y por el  representante a la Cámara Tarquino Pacheco, quienes después de estudiar y comparar los textos aprobados  por ambas cámaras, plasmaron las aclaraciones y precisiones que estimaron pertinentes y presentaron el texto conciliado.

 

3.40. El informe de conciliación, así como el texto conciliado fueron publicados en las Gacetas del Congreso No. 293 del 15 de junio de 2007 (pagina 11 y siguientes)[50] y No. 295 del 15 de junio de 2007 (página 4 y siguientes)[51]. En este sentido, la Corte advierte que el informe de conciliación fue publicado con anterioridad a su votación en Plenaria de Senado y Cámara de Representantes, la cual se llevó a cabo en ambas corporaciones el día martes 19 de junio de 2007, como se detalla unas líneas más adelante.

 

3.41. En la Gaceta del Congreso No. 415 del 28 de agosto de 2007, se publicó el acta No. 66 de 2007, correspondiente a la sesión del día 14 de junio de 2007, de la plenaria del Senado de la República. En la página 60 de la aludida Gaceta[52] se relacionan los proyectos que deben ser discutidos y aprobados en la próxima sesión, entre los cuales se encuentra el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado, 286 de 2007 Cámara, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

 

3.42. En la Gaceta del Congreso No. 542 del 26 de octubre de 2007 (página 15)[53],  se publicó el acta No. 10 de 2007, correspondiente a la sesión ordinaria del 11 de septiembre de 2007, de la plenaria del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 66 de 2007, contentiva del anuncio de discusión y aprobación del proyecto de ley.

 

3.43. El informe de la comisión de conciliación  fue aprobado por la plenaria del Senado de la República, en la sesión del 19 de junio de 2007, según consta en el acta No. 67, publicada en la Gaceta del Congreso No. 416 del 28 de agosto de 2007 (página 133 y siguientes)[54].  

 

3.44. En la Gaceta del Congreso No. 542 del 26 de octubre de 2007 (página 15)[55],  se publicó el acta No. 10 de 2007, correspondiente a la sesión ordinaria del 11 de septiembre de 2007 de la plenaria del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 67 de 2007, contentiva de la aprobación del texto conciliado.

 

3.45. En la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de septiembre de 2007 (página 14)[56], se publicó el acta No. 58 de la sesión ordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, del día 15 de junio de 2007, en la cual se hizo el anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria No. 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado en la siguiente sesión.

 

3.46. En la Gaceta del Congreso No. 550 del 1º. de noviembre de 2007  (página 12)[57], se publicó el acta No. 73 del 25 de septiembre de 2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, contentiva de la aprobación del Acta No. 58 del 15 de junio de 2007, en la que consta el anuncio de discusión y votación del proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes.

 

3.47. El informe de la comisión de conciliación  fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del 19 de junio de 2007, según consta en el acta No. 59, publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 05 de septiembre de 2007 (página 12)[58].  

 

3.48. En la Gaceta del Congreso No. 550 del 1º. de noviembre de 2007,  página 12[59], se publicó el acta No. 73 del 25 de septiembre de 2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, contentiva de la aprobación del Acta No. 59 en la que consta la aprobación del informe de conciliación.

 

3.49. Con base en la anterior descripción, la Corte procede ahora a examinar la constitucionalidad del trámite del proyecto de ley estatutaria de la referencia.

 

 

4. Análisis de los requisitos formales del proyecto de Ley Estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara “Por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.

 

4.1. Trámite en una sola legislatura

 

De conformidad con lo previsto en el art. 153 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias deberá efectuarse en una sola legislatura.

 

En el presente caso dicho requisito se cumple, por cuanto el proyecto de ley fue presentado al Congreso de la República, por el Ministro del Interior y de Justicia, el 20 de julio de 2006, como consta en la Gaceta 245 de 25 de julio de 2006. El proyecto culminó su trámite mediante la aprobación del informe de conciliación, en Senado y Cámara, el 19 de junio de 2007, según costa en las Gacetas 416 de 28 de agosto de 2007 y 428 de 5 de septiembre de 2007, respectivamente, es decir, dentro de una sola legislatura.

 

 

4.2. Publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de darle trámite en el Congreso de la República. Publicación de las ponencias y de los textos aprobados en cada una de las cámaras

 

4.2.1. El proyecto, presentado por el Ministro del Interior y de Justicia el 20 de julio de 2006, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 245 del 25 de julio de 2006, antes de iniciar su trámite en el Congreso de la República.

 

4.2.2. Publicación de las ponencias y los textos aprobados.

 

-  La ponencia para primer debate en la comisión primera del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 418 del 26 de septiembre de 2006 (página 1ª. y siguientes)[60]. El 21 de noviembre de 2006 se inició la discusión y votación del proyecto.

 

-  El texto aprobado por la comisión primera del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 10 y siguientes)[61].

 

- La ponencia para el segundo debate en la plenaria del Senado de la República fue publicada en la Gaceta No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 2 y siguientes)[62]. La discusión y aprobación del proyecto se llevó a cabo el 4 de mayo de 2007.

 

-  El texto definitivo del proyecto de ley No. 023 de 2006, Senado, aprobado por la plenaria del Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No.179 del 14 de mayo de 2007 (página 26 y siguientes)[63].

 

- La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 18 y siguientes)[64]. La discusión y aprobación del proyecto se llevó a cabo el 6 de junio de 2007

 

-  El texto propuesto para primer debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 22 y siguientes)[65].

 

- El texto aprobado en la comisión primera constitucional de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 275 del 13 de junio de 2007 (página 9 y siguientes)[66].

 

- La ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta No. 275 del 13 de junio de 2007, (página 1ª y siguientes)[67]. El proyecto fue debatido y aprobado el 15 de junio de 2007.

 

-  El texto del proyecto aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 306 del 26 de junio de 2007 (página 31 y siguientes)[68].

 

- El informe de conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 293 del 15 de junio de 2007 (página 11 y siguientes)[69] y No. 295 del 15 de junio de 2007 (página 4 y siguientes)[70], referidas respectivamente a las actividades de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.

 

4.2.3. Conforme a esta reseña, observa la Corte que las respectivas ponencias fueron publicadas con antelación a cada uno de los debates y se atendió con el requisito de la publicación del texto final aprobado en cada Cámara Legislativa, cumpliéndose la exigencia del artículo 157-1 de la Constitución.

 

 

4.3. La aprobación del proyecto en todos los debates con mayoría absoluta

 

4.3.1. Mayoría absoluta como requisito para la aprobación de leyes estatutarias

 

De acuerdo con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exige mayoría absoluta de los miembros del Congreso, requisito que se reúne en el presente caso como pasa a explicarse.

 

4.3.2. Mayorías absolutas en el Congreso de la República

 

4.3.2.1. La comisión primera del Senado de la República está integrada por diecinueve (19) senadores[71]; en consecuencia, la mayoría absoluta[72] se tendrá cuando se cuente con el voto favorable de diez (10) senadores.

 

4.3.2.2. El Senado de la República (plenaria) está compuesto por ciento dos (102) senadores;  en consecuencia, en las sesiones de plenaria de dicha Corporación la mayoría absoluta se tendrá cuando se cuente con el voto favorable de cincuenta y dos (52) senadores.

 

4.3.2.3. La comisión primera de la Cámara de Representantes está integrada por treinta y cinco (35) representantes[73]; en consecuencia, la mayoría absoluta se tendrá cuando se cuente con el voto favorable de dieciocho (18) representantes.

 

4.3.2.4. La Cámara de Representantes (plenaria) está compuesta por ciento sesenta y seis (166) representantes; en consecuencia, la mayoría absoluta se tendrá cuando se cuente con el voto favorable de ochenta y cuatro (84) representantes.

 

4.3.3. Aprobación en la Comisión Primera del Senado

 

Mediante certificación expedida el 24 de agosto de 2007[74], el secretario de la comisión primera del Senado de la República hace constar en relación con el trámite dado al proyecto de ley lo siguiente:

 

1. En relación con el quórum: En la sesión ordinaria del día 21 de Noviembre de 2006, Acta N° 21, asistieron 17 Honorables Senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum deliberatorio y en el transcurso de la sesión se conformó quórum decisorio, lo cual fue anunciado por la Secretaría. En la sesión ordinaria del día 05 de Diciembre de 2006, Acta N° 23, asistieron 16 Honorables Senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum deliberatorio y en el transcurso de la sesión se conformó quórum decisorio, lo cual fue anunciado por la Secretaría. 2. En relación con las mayorías obtenidas: Sobre el número de votos afirmativos y negativos obtenidos al llevar a cabo cada una de las votaciones, no queda constancia, ni registro, a excepción cuando alguno de los Senadores, solicita la verificación o votación nominal (Artículo 129 Ley 5a. de 1992), evento que no sucedió en la votación de esta iniciativa, motivo por el cual la Secretaría certifica que el proyecto fue aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y la Ley. 3. En relación con la proposición con la que termina el informe de ponencia: En la sesión del 21 de Noviembre de 2006, Acta Número 21, la Presidencia sometió a votación la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia. Aprobada por la Comisión Primera de Senado con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad. 4. En relación con la votación del Proyecto de Ley N° 23 de 2006 Senado 286 de 2007 Cámara. Título: Votado en el texto que presenta el pliego de modificaciones. Aprobado por Comisión Primera de Senado con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 23 (05/12/06). (...) La Presidencia sometió a votación el siguiente bloque de artículos: Bloque: Integrado por los artículos 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26. Aprobados en bloque por la Comisión Primera de Senado en el texto que presenta el pliego de modificaciones, con constancia de Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 023 (05/12/06). Artículo Primero: Votado en el texto que presenta la proposición No. 56, que reza (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y haber sido votado por 11 Honorables Senadores. Acta No. 21 (21/11/06). Artículo Segundo: Votado en el texto que presenta la proposición No. 64, cuyo texto.  reza (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 23 (05/12/06). Artículo Tercero: Votado en el texto que presentan las proposiciones Números: 57 y 59, cuyos textos rezan (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y con el voto de 12 Honorables Senadores. Acta No. 21 (21/11/06).Artículo Cuarto: Votado en el texto que presenta el pliego de modificaciones con la modificación formulada en la proposición No. 61, que reza (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría del voto de 12 Honorables Senadores. Acta No. 21 (21/11/06). Artículo Quinto: Votado en el texto que presenta el pliego de modificaciones. Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser aprobado por unanimidad. Artículo Doceavo (sic): Votado en el texto que presenta la proposición No. 62, cuyo texto reza (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 23 (05/12/06)”.

 

En el Acta 21 de noviembre 21 de 2006, Gaceta 23 del 2 de febrero de 2007, consta al inicio de la sesión que se ha constituido quórum decisorio[75].

 

Según consta en la misma Gaceta 23 del 2 de febrero de 2007, Acta 21 de 21 de noviembre de 2006, “la presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el informe de ponencia y sometida a votación es aprobada por unanimidad[76].  

 

En esa misma acta No. 21 del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7 y siguientes)[77], además consta que en esa fecha se inició la aprobación de algunos artículos del proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado:

 

- En relación con el artículo 1º., dice que, “la presidencia cierra la discusión del Artículo primero con la modificación formulada en la Proposición número 56 y sometida a votación es aprobado por unanimidad con constancia de la Secretaría de haber sido votado por 11 honorables Senadores”.

 

- En relación con el artículo 2º., dice que “la Presidencia cierra la discusión del artículo 2º. Con las modificaciones formuladas en la Proposición número 57 (texto final) y la Proposición número 59 y sometidas a votación son aprobadas  por unanimidad con el voto de 12 honorables Senadores[78].

 

- En relación con el artículo 3º. dice fue suprimido por decisión unánime, con el voto de catorce (14) senadores[79].

 

- En relación con el artículo 4º., dice que fue aprobado  con la constancia secretarial de haber sido votado por doce (12) senadores[80].

 

La votación del proyecto continuó según Acta No. 23, el 05 de diciembre de 2006, de la comisión primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 4 y siguientes)[81]. En dicha acta consta que “Siendo las 10:50 a. m., la Presidencia reanuda la sesión formal y solicita a la Secretaría verificar el quórum, el que verificado esta informa que se ha registrado quórum decisorio[82]. Luego de aprobar el orden del día y las Actas 21 y 22, por unanimidad, se continuó con el proyecto de ley que nos ocupa de la siguiente manera:

  

- En relación con el artículo 5º., dice que sometido a consideración fue aprobado por unanimidad.

 

- En relación con los artículos 6º., 7º., 8º., 9º., 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26, votados en bloque, dice igualmente que fueron aprobados por unanimidad[83].

 

- En relación con al artículo  12, dice que fue aprobado por unanimidad[84].

 

Agrega que se propuso un artículo nuevo, modificatorio del artículo 6º. de la Ley 270 de 1996, que alude a la gratuidad de la administración de justicia y crea el arancel judicial y señala que dicho artículo fue aprobado por unanimidad[85]. Dice igualmente la referida acta que el senador  Armando Benedetti Villaneda dejó una constancia de su voto negativo en relación con el artículo 6º. del proyecto, por considerar que materialmente dicho artículo contiene la misma disposición del artículo 10 de la Ley 553 de 2000, que fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-252 de 2001[86].

 

En relación con el título del proyecto y con la manifestación de voluntad de la comisión de que dicho proyecto sea ley de la República, dice que fueron igualmente aprobados por unanimidad, con constancia de secretaría en tal sentido. 

 

- Concepto del Procurador General de la Nación

 

En cuanto al primer debate en la comisión primera constitucional del Senado de la República, la Vista Fiscal manifiesta que en la Gaceta No. 24 de 2007 se dice que el proyecto fue votado por unanimidad, sin que se hubiese precisado el número de asistentes. Hace luego alusión a lo manifestado por el secretario de la comisión primera del Senado en el sentido de que “sobre el número de votos afirmativos y negativos obtenidos al llevar a cabo cada una de las votaciones, no queda constancia, ni registro, a excepción cuando alguno de los Senadores, solicita la verificación o votación nominal (Artículo 129 Ley 5ª. de 1992), evento que no sucedió en la votación de esta iniciativa, motivo por el cual la secretaría certifica que el Proyecto fue aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y la Ley”.

 

Sobre el particular, manifiesta el Ministerio Público que tales afirmaciones suscitan dudas a la Procuraduría, ya que queda en entredicho la manera como se aprobó el proyecto y si realmente se cumplió con la exigencia constitucional, por cuanto si no existe constancia del número de integrantes de la comisión en la sesión del 05 de diciembre de 2006, al momento de llevarse a cabo la votación, ni del número de votos afirmativos y negativos, no hay manera de certificar que el proyecto haya sido aprobado por las mayorías exigidas por la Constitución y, menos aún, dejar constancia de su aprobación por unanimidad, máxime si la exigencia de mayorías absolutas en la votación de una ley estatutaria debe ser nominal. Con fundamento en ello, el Procurador considera que “se está ante un vicio de forma, que si la Corte no logra desentrañar, conduciría a la inexequibilidad del proyecto de ley, salvo que sea posible devolverlo al Congreso”.

 

- Consideraciones de la Corte. Cumplimiento de la mayoría requerida

 

En cuanto a la aprobación del proyecto en la comisión primera del Senado, la Corte considera que de algunos artículos se dejó expresa constancia de la mayoría con que fueron aprobados, resultando superior a diez (10), de modo que no se plantea ninguna problemática para la verificación de las mayorías.

 

Sin embargo, para la aprobación de otras normas (arts. 5 a 26), a los que se refiere la observación del Ministerio Público, la votación se llevó a cabo en la sesión del día 05 de diciembre de 2006, cuyo desarrollo consta en el acta No. 23 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 1ª. y siguientes)[87]. De lo consignado en el acta en mención se desprende que el llamado a lista fue contestado por seis (6) senadores, que en el transcurso de la sesión se hicieron presentes diez (10) senadores más, y que la secretaría informó que se había registrado quórum deliberatorio. Al ser sometidos a votación estos artículos del proyecto, se dejó constancia de que habían sido aprobados por unanimidad, lo cual significa que fueron votados afirmativamente por la totalidad de los senadores presentes (16 de los 19 que integran la Comisión Primera de Senado), razón por la cual la Corte no encuentra vicio alguno de trámite derivado de la forma como se llevó a cabo la votación.

 

El Procurador advierte que puede surgir un vicio de constitucionalidad en el trámite de aprobación del proyecto, porque no se especificó cuántos congresistas votaron el articulado en esta instancia del proceso legislativo. Sin embargo, la Corte considera que la apreciación del Ministerio Público resulta equivocada y no se ajusta a los lineamientos trazados por la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, en reiteradas oportunidades la Corte ha explicado que para acreditar el cumplimiento de las mayorías en la aprobación de un proyecto, no se requiere la votación nominal sino la ordinaria[88], previa verificación del quórum deliberatorio, a menos que algún congresista solicite verificación del mismo[89]. Así, por ejemplo, en la sentencia C-179 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy, que revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria relativa al voto programático, la Corte señaló lo siguiente:

 

“La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio (n.e. decisorio), es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior”.

 

Posteriormente, en la sentencia C-307 de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil, que examinó el proyecto de ley estatutaria relativo al voto electrónico, esta Corporación reafirmó su tesis al sostener:

 

“Tratándose de leyes estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, en la medida en que se haya acreditado la existencia de quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[90], la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la Constitución”.  

 

La misma posición fue asumida en la Sentencia C-473 de 2005, MP. Manuel José Cepeda, en la cual se revisó el proyecto de ley estatuaria que reglamentó el mecanismo de búsqueda urgente de personas. Dijo entonces la Corte:

 

“Empero, del contexto de la votación se deduce que la mayoría con la que se aprobó el proyecto sí fue la requerida por el artículo 153 de la Carta. En la misma certificación el Secretario da constancia de que estaban presentes 160 Representantes a la Cámara. Por otro lado, como lo dice la certificación, la votación fue ordinaria y nadie solicitó la verificación del resultado”.

 

Finalmente, en la sentencia C-502 de 2007, en la cual se analizó el proyecto de ley estatutaria relativa a la elección de los parlamentarios andinos, la Corte sostuvo:

 

“Al respecto cabe manifestar que la Corte Constitucional ya ha definido que para demostrar que un determinado proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente que se certifique que había quórum decisorio y que se surtió la votación ordinaria, siempre y cuando ningún congresista haya solicitado la verificación posterior”.

 

En la misma providencia, la Corte advirtió que “el hecho de que sean imprecisas algunas de las certificaciones expedidas por los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las cámaras legislativas no es determinante para poder asegurar que en el trámite de un proyecto se incumplió el requisito de las mayorías exigidas para la aprobación del mismo. En estos casos, las respectivas certificaciones deberán ser analizadas en conjunto con las actas de las sesiones, consignadas en la Gaceta del Congreso”.

 

En este orden de ideas, examinadas las gacetas y actas referentes al trámite del proyecto de ley No.023 de 2006 Senado, así como las constancias y certificaciones expedidas por la Secretaría de la comisión respectiva, las cuales obran en el expediente según ha sido reseñado en forma detallada, la Corte concluye que efectivamente se cumplieron las mayorías requeridas para la aprobación del proyecto en la Comisión Primera del Senado, pues contó con el aval de dieciséis (16) de los diecinueve (19) congresistas que la integran.

 

4.3.4. Aprobación en la Plenaria del Senado

 

En certificación emitida por el secretario general (e) del Senado de la República[91], el día 22 de agosto de 2007, se hace constar, en relación con el proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado, que:

 

 “su aprobación se lleva a cabo el día viernes 4 de mayo 2007, en sesión ordinaria, según consta en el acta No. 54 del mismo día, mes y año, publicada en la Gaceta del Congreso 271 de 2007, en donde se pudo constatar un quorum decisorio de 89 honorables Senadores de la República de los 102 que conforman la corporación, al ser sometido a consideración de la plenaria el proyecto fue aprobado por la mayoría exigida constitucionalmente, mediante votación ordinaria. En sesión de la plenaria del Senado del día jueves 3 de mayo de 2007 fue anunciado que el mencionado proyecto se votaría en la próxima sesión, según consta en la Gaceta del Congreso 270 de 2007.

 

En el Acta No. 54 del día 04 de mayo de 2007, de la plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso No. 271 del 13 de junio de 2007, (página 15 y siguientes)[92], consta que se ha constituido quórum decisorio[93]. Posteriormente, en relación con el informe con que termina la Ponencia, de darle segundo debate al proyecto de ley, se indica que, “La presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación[94].

 

En la misma Acta No. 54 del día 04 de mayo de 2007, de la plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso No. 271 del 13 de junio de 2007, consta que en ésa fecha se debatió y aprobó el proyecto. Se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación:

 

“La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente. La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto. Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley 23 de 2006 Senado, por medio de la cual se adoptan medidas que permitan superar de manera sostenible la congestión judicial y propiciar condiciones de eficacia y celeridad en la Administración de Justicia. Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y cerrada su discusión pregunta:   Aprueban los miembros de la Corporación el título?  Y estos le imparten su aprobación. Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:   Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden afirmativamente".

 

En el Acta 54 del 4 de mayo de 2007 y la certificación expedida por el secretario general (e) del Senado de la República[95], se hace constar, en relación con el proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado, que:

 

su aprobación se lleva a cabo el día viernes 4 de mayo 2007, en sesión ordinaria, según consta en el acta No. 54 del mismo día, mes y año, publicada en la Gaceta del Congreso 271 de 2007, en donde se pudo constatar un quorum decisorio de 89 honorables Senadores de la República de los 102 que conforman la corporación, al ser sometido a consideración de la plenaria el proyecto fue aprobado por la mayoría exigida constitucionalmente, mediante votación ordinaria”.

 

No surge reparo alguno sobre la mayoría con que se aprobó el proyecto de ley en la Plenaria del Senado. Existiendo quórum decisorio de 89 Senadores, la votación ordinaria de que trata el art. 129 de la ley 5ª de 1992 es válida para esta clase de proyectos, por cuanto si nadie pide la verificación se tiene por exacto el informe. En efecto, habiendo informado el Secretario la votación por unanimidad con la presencia de 89 Senadores, y constando que ninguno de ello pidió la verificación, debe tenerse por cumplido el requisito en cuanto a que fue votado por la mayoría exigida por la Constitución para esta clase de proyectos. 

 

Por lo demás, las consideraciones expuestas en el acápite anterior, relativas al cumplimiento de las mayorías conforme a la votación ordinaria y previa verificación del quórum deliberatorio, resultan igualmente pertinentes y reafirman el cumplimiento de ese requisito en la plenaria del Senado[96].

 

 

4.3.5. Aprobación en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

 

Mediante certificación calendada el 23 de agosto de 2007, el secretario de la comisión primera de la Cámara de Representantes hace constar[97]:

 

Que el Proyecto de Ley Estatutaria 286/07 Cámara 23/06 Senado "por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia", fue discutido y aprobado en la comisión el día 6 de junio de 2007, según consta en el acta No. 40 de esa fecha; así mismo fue anunciado para discusión y votación el día 30 de mayo de 2007, según consta en el acta 39 de esta fecha. Que la votación del Proyecto de Ley Estatutaria 286/07 Cámara 23/06 Senado "por la cual se reforma la ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia", según consta en el acta 40 del 6 de junio de 2007, fue de la siguiente manera: La proposición con que termina el informe de ponencia, aprobada con la mayoría exigida en la Constitución y la ley. Luego se sometieron a consideración y votación uno por uno los impedimentos de los HH. RR. Guillermo Rivera, Álvaro Morón Cuello, Carlos Enrique Soto, Rosmery Martínez Rosales y Dixon Ferney Tapasco, los mismos fueron aprobados, con la constancia de que el Representante que se declaraba impedido no participaba en la votación, así mismo la secretaría dejó constancia que al momento de la votación del impedimento de la H. R. Rosmery Martínez ella no se encontraba en el recinto; de igual manera la secretaría dejó constancia que al momento de la votación del impedimento del H. R. Dixon Tapasco, él no se encontraba en el recinto, ni tampoco al momento de votar la proposición con que termina la ponencia. Articulado propuesto en la Ponencia (29 artículos); aprobados por los asistentes,  con el voto negativo del H.R. Carlos Fernando Motoa y de la H.R. Clara Pinillos, así mismo la secretaría deja constancia de que los declarados impedidos no participaron en esta votación. Título: "Por el cual se reforma la ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia", siendo aprobado con la mayoría exigida en la Constitución y la ley. Pregunta a los miembros de la comisión si quieren que este proyecto de ley estatutaria tenga segundo debate a lo que contestan afirmativamente".

 

En el acta No. 40 del 06 de junio de 2007, de la comisión primera de la Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso 311 del 26 de junio de 2007 (página 5 y siguientes)[98], consta que el Secretario informa respecto de la aprobación del orden del día, que “ha sido aprobado señor Presidente, con la constancia secretarial de que ya se constituyó quórum decisorio.

 

En la misma acta No. 40 del 06 de junio de 2007, de la comisión primera de la Cámara,  publicada en la Gaceta del Congreso 311 del 26 de junio de 2007, consta que leída la proposición con que termina el informe de ponencia, se sometió a consideración por la Presidencia, a lo que informó el Secretario: “Ha sido aprobada, señor Presidente, con la mayoría exigida por la Constitución y la ley para los proyectos de ley estatutarios.

 

Consta en la misma Acta que en esa misma fecha se aprobó el proyecto de ley estatutaria número 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta No. 311 de 2007, se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación, luego de anunciarse que se había constituido quórum decisorio:

 

Presidente: En consideración el articulado del proyecto tal como viene en la ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Aprueban los honorables Representantes, todo el articulado de este proyecto de ley?

Secretario: Ha sido aprobado el articulado tal y como viene en la ponencia, con el voto negativo del honorable Representante Motoa y de la honorable Representante Pinillos y con la constancia de que los declarados impedidos no participaron en esta votación".

…..

Secretario:

Sí, señor Presidente, dejo constancia que la aprobación del articulado de este proyecto de ley se hizo con la mayoría exigida en la Constitución y la ley para los proyectos de ley estatutarios”.

 

- Concepto del Procurador General de la Nación

 

En relación con el primer debate en la comisión primera constitucional de la Cámara de Representantes, la Vista Fiscal señala que, a pesar de que en la certificación expedida por el secretario de la Cámara de Representantes, en el sentido de que la proposición con la cual termina el informe de ponencia se lee que “fue aprobada por la mayoría exigida en la Constitución y la ley”, ni en las gacetas respectivas, ni en documentos posteriores obra certificación expresa del número de representantes que se encontraban presentes en el momento de la votación. En consecuencia, el Ministerio Público hace el mismo reparo en cuanto a su exequibilidad, manifestando que “si la Corte logra establecer el número de votantes, se superaría el vicio de inconstitucionalidad en el trámite”.

 

- Consideraciones de la Corte. Cumplimiento de la mayoría requerida

 

En cuanto a la votación del proyecto en la Comisión Primera de la Cámara con la mayoría requerida por la Constitución, la Corte no observa reparo alguno. Las consideraciones expuestas en el acápite 4.3.3., sobre la votación ordinaria, la previa verificación del quórum deliberatorio y las mayorías respectivas, son igualmente válidas para reafirmar el cumplimiento de este requisito en la Comisión Primera de la Cámara.

 

En efecto, en el acta No. 40 del 06 de junio de 2007 se hizo constar que al iniciarse la sesión de la comisión primera de la Cámara de Representantes contestaron a lista catorce (14) miembros de la misma  y que en el transcurso de la sesión se hicieron presentes veintiún (21) miembros más, para un total de 35, de los cuales estaban impedidos 5 y votaron negativamente 2. En consecuencia, según lo consignado en el acta referida, así como en la certificación expedida por el secretario de dicha comisión, se puede concluir que la aprobación del proyecto de ley se llevó a cabo con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la comisión.

 

 

4.3.6. Aprobación en la Plenaria de la Cámara de Representantes

 

Mediante certificación calendada el 03 de diciembre de 2007, el secretario de la general de la Cámara de Representantes hace constar[99]:

 

Que en sesión plenaria de la honorable Cámara de Representantes del día 15 de junio de 2007, a la cual se hicieron presentes ciento treinta y seis (136) Honorables Representantes, fue considerada y aprobada por mayoría absoluta, en votación ordinaria, la Ponencia para Segundo Debate, el Articulado y el Título al Proyecto de Ley No. 286/2007 Cámara - 023/2006 Senado, "por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia". Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporación mediante oficio SbSG. 07 y en el Acta de Sesión Plenaria No. 058 de junio 15 de 2007 que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 427/07”.

 

En el Acta No. 58 del 15 de junio de 2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de septiembre de 2007, página 8 y siguientes[100], consta que puesto en consideración el informe de ponencia se le impartió aprobación[101].

 

En la misma Acta consta que el proyecto fue considerado y aprobado el 15 de junio de 2007. En el acta en referencia se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación:

 

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): sigue en consideración el informe con que termina la ponencia, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la Corporación? La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado el informe de ponencia, señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Articulado. La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): La doctora Rosmery deja constancia que ella se retira del recinto, porque no le aceptaron el impedimento. Tiene 32 artículos, y en el texto propuesto que firman Tarquino Pacheco, Arturo Piedrahita, Zamir Silva, David Luna, hay solo proposiciones para modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º., otra para adicionar un artículo nuevo, entonces se pueden someter los 32 artículos a excepción del 1º., señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración 31 artículos en bloque con excepción del 1º., se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la corporación?.  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Han sido aprobados los 31 artículos, de acuerdo al registro por las mayorías exigidas en la Constitución, teniendo en cuenta que esta es una ley estatutaria. Proposición de artículo nuevo señor Presidente. Para la financiación de los costos que demande el cumplimiento de la presente ley, la Rama Judicial hará los ajustes presupuestales internos a que haya lugar. Esta proposición tiene el aval del Ministro de Hacienda, el doctor Oscar Iván Zuluaga, y la firman el señor Ministro del Interior y el Representante Tarquino Pacheco. Someta a consideración ese artículo nuevo, Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el artículo nuevo leído, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la Corporación?. La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado de acuerdo al registro en el tablero electrónico y la verificación manual, por las mayorías exigidas en la Constitución para una ley estatutaria. El parágrafo transitorio que modifica el artículo 1º. dice: Autorízase al Gobierno Nacional para que durante los próximos 4 años incluya en el presupuesto de rentas y gastos, una partida equivalente hasta el 0.5 del Producto Interno Bruto con destino a la Rama Judicial del Poder Público, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto. Firma el Ministro de Hacienda, el señor Ministro del Interior y el Representante Tarquino Pacheco. Someta a consideración este parágrafo transitorio del Artículo 1º., señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el parágrafo transitorio, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la Corporación?  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado de acuerdo al registro de asistencia de la Plenaria, por las mayorías absolutas exigidas en la Constitución. Someta el resto del artículo 1º., señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el resto del artículo 1º., se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la Corporación?  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado el artículo 1º., por las mayorías exigidas en la ley y en la Constitución, de acuerdo a que este es un proyecto de ley estatutaria, señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Título.  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): La vigencia ya fue votada. Título: Por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el título del proyecto, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la Corporación?  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez):  Ha sido aprobado el título por las mayorías exigidas en la Constitución para esta ley estatutaria.  Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Quiere la Cámara que ese proyecto sea ley de la República?  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Así lo quiere, señor Presidente”.

 

De conformidad con las anteriores pruebas, y según el Acta 58 del 15 de junio de 2007, se tiene que el proyecto fue aprobado por mayoría absoluta, en sesión en la que se encontraban presentes 136 Representantes. Ninguna objeción existe en cuanto al cumplimiento de este requisito.

 

 

4.3.7. Aprobación en las comisiones de conciliación

 

Mediante certificación calendada el 03 de diciembre de 2007, el secretario general (e) del Senado de la República hace constar que “la aprobación del texto conciliado se lleva a cabo en la sesión del día martes  19 de junio de 2007, según consta en el acta No. 67 de la misma fecha, pudiéndose constatar un quórum decisorio de 96 honorables Senadores de la República[102].

 

En el acta No. 67 del 19 de junio de 2007, de la plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 416 del 28 de agosto de 2007, página 133 y siguientes[103], se hizo constar que el informe de la comisión de conciliación  fue aprobado. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta 416 de 2007, se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación:

 

Por Secretaría se da lectura al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 023 de 2006 Senado, 286 de de 2007 Cámara: "por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe leído y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación”.

 

En certificación expedida el 03 de diciembre de 2007 por el secretario general de la Cámara de Representantes[104], se hace constar:

 

“Que en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 19 de junio de 2007, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y un (151) Honorables Representantes, fue considerado y aprobado por mayoría de los presentes, el Informe de Comisión Accidental del Proyecto de Ley en mención. Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporación mediante oficio SbSG. 2.1. 0503-07(…)”.

 

En el acta No. 59 del 19 de junio de 2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 05 de septiembre de 2007, página 12[105], se hace constar que el informe de conciliación de la Comisión Accidental fue aprobado. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta 428 de 2007, se plasmó de la siguiente manera el resultado de la votación:

 

En consideración el informe leído, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada  ¿lo aprueban? La Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera): Ha sido aprobado, señor Presidente”.

 

En relación con la aprobación del informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara, no aparece reparo alguno, De manera particular, respecto de la aprobación en la Cámara de Representantes ha de considerarse que, según el acta, aparece votado mediante votación ordinaria, sin que ningún representante solicitara la verificación, razón por la cual ha de tenerse por exacto el informe en cuanto a su aprobación por los presentes que según el registro electrónico era de 151 Congresistas, pues tampoco aparece constancia de votos negativos.    

 

La Corte insiste en que no se ha configurado vicio alguno referente a las mayorías exigidas en la Carta Política, derivado de la forma como se llevó a cabo la votación  durante el trámite del proyecto de ley, pues, conforme a lo previsto en los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992, se constató previamente el quórum deliberatorio y decisorio y ningún congresista solicitó verificación posterior. Todo ello armoniza con la reiterada jurisprudencia de la Corporación alusiva a este aspecto puntual del trámite[106].

 

Así las cosas, de la evidencia documental allegada al expediente y tendiendo en cuenta los criterios jurisprudenciales referidos (ver fundamento 4.3.3.), la Corte observa que efectivamente el trámite llevado a cabo para la aprobación del proyecto sub examine se adelantó con cumplimiento del requisito de la mayoría absoluta, que resulta indispensable cuando se trata de proyectos de ley estatutaria. Tal como se expuso en forma pormenorizada, obran en el expediente las certificaciones y las Gacetas respectivas sobre el cumplimiento del requisito del quórum decisorio con el que se contó en cada caso para la aprobación del proyecto. Además, se pudo establecer que en ningún caso se solicitó la verificación del quórum por parte de los congresistas.

 

Lo anterior permite a la Corte a concluir que efectivamente se cumplió con el requisito de aprobación con mayoría absoluta en cada una de las votaciones que se llevaron a cabo para la aprobación del proyecto.

 

 

4.4. Cumplimiento del transcurso de los plazos constitucionales establecidos entre los debates

 

4.4.1. La Corte ha podido constatar que en el trámite en referencia se dio cumplimiento a las exigencias establecidas en el primer inciso del artículo 160 de la Constitución, en el sentido de que entre el primero y el segundo debate en cada cámara legislativa debe transcurrir un lapso no inferior a 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación de la discusión en la otra, debe mediar un término mínimo de 15 días.  

 

4.4.2. En efecto, entre la aprobación del proyecto en la comisión primera del Senado – el día 05 de diciembre de 2006 - y la aprobación del mismo en la plenaria del Senado – el día 04 de mayo de 2007 – transcurrió un lapso superior a 8 días. Y entre la aprobación del proyecto en la comisión primera de la Cámara de Representantes – el día 06 de junio de 2007 - y la aprobación del mismo en la plenaria de la Cámara de Representantes – el día 15 de junio de 2007 – también transcurrió un lapso superior a 8 días.

 

4.4.3. Por otro lado, entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado – el día 04 de mayo de 2007 – y la iniciación del debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes – el día 06 de junio de 2007– transcurrió un término superior a 15 días.

 

 

4.5. La exigencia del anuncio previo a la votación de que trata el artículo octavo del Acto legislativo 1 de 2003

 

El inciso final del art. 160 de la Constitución, modificado por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, dispone:

 

Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.

 

Al respecto, la Corte observa que el trámite del proyecto en el Congreso de la República, con relación al anuncio previo, se cumplió en debida forma, como se explica a continuación:

 

4.5.1. Anuncio previo en la Comisión Primera del Senado

 

Para la aprobación en la Comisión Primera del Senado de la República, efectuada los días 21 de noviembre y 5 de diciembre de 2006, se hicieron varios anuncios previos para discusión y votación del proyecto, los días 1º, 14, 15, 21 y 29 de noviembre de 2006.

 

En el acta No. 20 del 15 de noviembre de 2006, de la comisión primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (páginas 1 y 2)[107], se lee  que dentro de los proyectos que se someterán a discusión y votación en la próxima Sesión Ordinaria de la comisión primera se encuentra el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado. El anuncio relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente manera: 

 

“Siendo las 10:50 a.m. La Presidencia ejercida en orden alfabético por el honorable Senador Carlos García Orjuela, abre la sesión e indica a la Secretaría dar lectura a los proyectos que en la próxima Sesión Ordinaria, la Presidencia someterá a discusión y votación en la Comisión Primera del Senado: 1. Proyecto de ley número 23 de 2006 Senado, por medio de la cual se adoptan medidas que permitan superar de manera sostenible la congestión judicial y propiciar condiciones de eficacia y celeridad en la administración de justicia”.

 

Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

Siendo las 11:00 a.m., levanta la sesión y convoca para el martes 21 de noviembre a las 10:00 a.m.”.

 

 

Cabe recordar que el día 21 de noviembre de 2006 se votaron solamente 4 artículos del proyecto, y para la continuación del debate y aprobación de los restantes, efectuado el 5 de diciembre de 2006, se hicieron anuncios el 21 de noviembre de 2006 y el 29 del mismo mes y año.

 

El anuncio previo a la votación aparece en el acta No. 22 del 29 de noviembre de 2006 de la comisión primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 24)[108], en la que se lee  que dentro de los proyectos que se someterán a discusión y votación en la próxima sesión de la comisión primera se encuentra el proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado. El anuncio relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente manera: 

 

“Por Secretaría se da lectura a los proyectos que la Presidencia someterá a discusión y votación en la próxima sesión: 1. Proyecto de ley número 23 de 2006 Senado, por medio de la cual se adoptan medidas que permitan superar de manera sostenible la congestión judicial y propiciar condiciones de eficacia y celeridad en la Administración de Justicia”.

 

Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

“La Presidencia, siendo las 10:55 p.m., debido a que el quórum decisorio no se ha conformado para poder seguir con la votación del Proyecto de ley número 23 de 2006 Senado, levanta la sesión y convoca para el jueves 30  de noviembre  a partir de las 10:00 a.m.”.

 

El día jueves 30 de noviembre de 2006 no sesionó la comisión primera del Senado de la República, tal como consta en la certificación expedida en tal sentido por el secretario de dicha comisión[109]. En consecuencia, la siguiente sesión tuvo lugar el día 05 de diciembre de 2006, cuando efectivamente se voto el resto de los artículos del proyecto.

 

La Corte no encuentra ningún vicio de constitucionalidad en el trámite por el hecho de que el día 30 de noviembre de 2006 no haya sesionado la Comisión Primera del Senado, pues, el anuncio previo a la discusión y votación fue efectuado para la “próxima sesión”, la cual tuvo lugar el 5 de diciembre de 2006, fecha en la cual se dio estricto cumplimiento a lo dispuesto por la Presidencia de la Comisión.

 

4.5.2. Anuncio previo en la Plenaria del Senado

 

Para la aprobación en la plenaria del Senado de la República, efectuado el 04 de mayo de 2007, se hizo el siguiente anuncio previo:

 

En el acta No. 53  de la sesión ordinaria del 03 de mayo de 2007, de la plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No.270 del 13 de junio de 2007 (página 24)[110], se lee que dentro de los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el Proyecto de Ley Estatutaria de Justicia. El anuncio relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente manera:

 

“La Presidencia de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Señora Presidenta, para Conciliar en la siguiente Sesión: el Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, debate del Proyecto de Seguridad Ciudadana número 081 de 2006 Senado y el Proyecto de ley Estatutario de Justicia”.

 

 Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

“Siendo las 3:00 a.m.,, la  Presidencia levanta la sesión y convoca para el día viernes 4 de mayo de 2007, a las 9:00 a.m.”.

 

Como se observa, en esta etapa del trámite legislativo también se cumplió a cabalidad el requisito del anuncio previo (mayo 3 de 2007) a la discusión y aprobación del proyecto (mayo 4 de 2007).

 

4.5.3. Anuncio previo en la Comisión Primera de la Cámara

 

En el acta No. 39 del día 30 de mayo de 2007 de la comisión primera de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 310 del 26 de junio de 2007 (página 48)[111], se lee que dentro de los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el Proyecto de ley estatutaria número 286 de 2007 Cámara, 23 de 2006 Senado. El anuncio relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente manera: 

 

“Presidente: Señor Secretario, sírvase anunciar proyectos para la próxima sesión, vamos a acoger la solicitud planteada por los compañeros dado las horas agotadoras que llevamos de trabajo. Secretario: Se anuncian para discusión y votación de la próxima sesión ordinaria de la Comisión Primera, los siguientes proyectos: (…) Proyecto de ley estatutaria número 286 de 2007 Cámara, 23 de 2006 Senado”.

 

Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

“Se levanta la sesión siendo las 8:20 de la noche y se convoca para el próximo martes a las 10:00 de la mañana”.

 

Como no hubo sesión el martes 5 de junio de 2007, según se observa en el consecutivo de Actas (la No. 39 corresponde a la sesión del 30 de mayo de 2007 y la No. 40 a la sesión del 6 de junio de 2007), el proyecto se votó el miércoles 6 de junio de 2007.

 

La Corte no encuentra reparo alguno en el trámite, por cuanto el anuncio previo a la discusión y votación (30 de mayo de 2007) fue para la “próxima sesión ordinaria”, que se realizó el día 6 de junio de 2007 y en la cual efectivamente se voto el articulado del proyecto.

 

4.5.4. Anuncio previo en la Plenaria de la Cámara de Representantes

 

En el acta No. 57 de la  sesión ordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes del día 14 de junio de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 380 del 14 de agosto de 2007 (página 52)[112], se lee que dentro de los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia. El anuncio sobre el proyecto se hizo de la siguiente forma:

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alfredo Cuello Baute:

Señor Secretario, anuncie para las 12:05 los proyectos.

La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfredo Rodríguez:

Sí señor Presidente:

Dentro de la hora reglamentaria y de acuerdo con lo establecido en el acto legislativo que ordena que los proyectos se deben anunciar en la sesión previa a la que se van a discutir y votar, la Secretaría anuncia los siguientes proyectos: (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado, por la cual se reforma la ley 270,  Estatutaria de la Administración de Justicia”.

 

Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

La sesión se levanta a las 11:55 p.m.”.

 

La votación se llevó a cabo el 15 de junio de 2007, en sesión que abrió registro a las 0:05 a.m. e inició a las 0:07 a.m., lo que demuestra el cumplimiento de esta exigencia.

 

4.5.5. Anuncio previo a la aprobación de los informes de conciliación

 

4.5.5.1. En el acta No. 58 del día 15 de junio de 2007 de la plenaria de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de septiembre de 2007 (página 14)[113], se relacionan  los proyectos que deben ser discutidos y aprobados en la próxima sesión, entre los cuales se encuentra el “Informe de conciliación al Proyecto de ley 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado, descongestión judicial”. El anuncio sobre la consideración y votación del acta de conciliación se realizó así:

 

“Se anuncian los proyectos de acuerdo a lo estipulado en el acto legislativo que ordena que todos los proyectos deban ser anunciados previamente a las sesiones que se van a discutir y aprobar. En la próxima sesión se discutirán y debatirán los siguientes proyectos: (…) Informe de conciliación al Proyecto de ley 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado, descongestión judicial”.

 

Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

Se levanta la sesión y se cita para el martes a las 2:00 p.m.”.

 

El día martes 19 de junio de 2007 fue aprobado por la Plenaria de la Cámara el informe de Conciliación.

 

4.5.5.2. Por su parte, para la aprobación en la plenaria del Senado de la República del informe de conciliación, en el acta No. 66 del 14 de junio de 2007, de la plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 415 del 28 de agosto de 2007 (página 60)[114], se anuncia que dentro de los proyectos con informe de conciliación que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión se encuentra el proyecto de ley número 023 de 2006 Senado, 286 de 2007 Cámara. El anuncio sobre la consideración y votación del acta de conciliación se realizó así:

 

“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Proyectos de ley para votar y debatir en la siguiente Sesión son los siguientes: (…) Proyecto de ley número 023 de 2006 Senado, 286 de 2007 Cámara, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.

 

Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:

 

“Siendo las 7:45 p.m., la  Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 19 de junio de 2007, a las 11:00 a.m.”.

 

La aprobación del informe de conciliación fue efectuada por la Plenaria del Senado el día martes 19 de junio de 2007.

 

De lo precedentemente expuesto, la Corte concluye que los anuncios previos correspondientes al trámite del proyecto de ley estatutaria que se analiza, se hicieron de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del art. 160 de la Constitución Política. Los anuncios fueron realizados para la próxima sesión de la respectiva Comisión o Plenaria y en ellas efectivamente se procedió a la discusión y votación del proyecto.

 

 

4.6. La Comisión Accidental de Conciliación fue integrada en debida forma y obró en el marco de sus atribuciones

 

4.6.1. Como ya se mencionó, debido a que el proyecto de ley aprobado en el Senado de la República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, fue preciso integrar una comisión accidental para la conciliación del proyecto. La comisión estuvo integrada por el senador Héctor Helí Rojas Jiménez y por el  representante a la Cámara Tarquino Pacheco, quienes después de estudiar y comparar los textos aprobados  por ambas cámaras, plasmaron las aclaraciones y precisiones que estimaron oportunas y presentaron el texto conciliado a las respectivas plenarias, donde se impartió su aprobación final.

 

La Corte observa que la Comisión fue integrada en debida forma, pues si bien era deseable la participación de un número mayor tanto de Senadores como de Representantes, ésta fue integrada por un Senador y un Representante a la Cámara, respetándose en todo caso la pluralidad y simetría que exige el artículo 161 de la Constitución respecto de la intervención de cada célula legislativa en igualdad de condiciones para armonizar los textos aprobados en plenarias. Cabe anotar que en oportunidades precedentes, también al examinar el trámite de un proyecto de ley estatutaria, la Corte no ha planteado ninguna objeción a la conformación dual de la Comisión Accidental de Conciliación[115].

 

Así mismo, la designación de sus integrantes se ajustó a las reglas previstas en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues sus miembros hicieron parte de las comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, donde actuaron justamente en su calidad de coordinadores de ponentes, de manera que contaban con una mayor familiaridad y cercanía con el articulado objeto de conciliación.

 

4.6.2. De otra parte, a juicio de la Corte la labor de la Comisión Accidental de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, consistente en “preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias[116].

 

En este caso particular la Comisión actuó con el propósito de superar las diferencias surgidas respecto de los textos aprobados por la Plenaria del Senado y la Plenaria de la Cámara. Así, las modificaciones que se introdujeron al texto aprobado en la Plenaria del Senado fueron propuestas y recogidas en la ponencia para la Plenaria de la Cámara de Representantes y todas ellas se refirieron a expresiones concretas o modificaciones puntuales del articulado[117]. Teniendo en cuenta esta circunstancia, el informe de la Comisión señala que “los conciliadores están de acuerdo con las modificaciones hechas al texto aprobado por la Cámara de Representantes, en su integridad, incluyendo los dos artículos nuevos, salvo en el artículo 1º.”[118], postura que fue acogida luego en las plenarias respectivas.

 

 

4.7. Cumplimiento de los principios de reserva de ley estatutaria, unidad de materia, consecutividad e identidad flexible

 

En concordancia con lo anterior, el proyecto de ley se refleja como respetuoso del principio de reserva de ley estatutaria, y las modificaciones introducidas durante el proceso de formación de la ley como garantes de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad.

 

4.7.1. En primer lugar, la Corte constata el cumplimiento del principio de reserva de ley estatutaria, dado que el proyecto regula asuntos propios de la Administración de Justicia, en los términos del literal b) del artículo 150 Superior.

 

En este punto la Sala recuerda, como lo hizo en la sentencia C-037 de 1996, que una ley estatuaria ha de ocuparse esencialmente sobre cuestiones referentes a “la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento[119].

 

Sin embargo, cabe precisar, no se desconoce la cláusula de reserva de ley estatutaria cuando los asuntos regulados en una ley de este tipo incluyen cuestiones que no están reservadas al legislador estatutario. En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, es posible incluir en una ley de esta clase regulaciones propias de una ley ordinaria:

 

“Es la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria.

 

Lo anterior plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias”[120].

 

Conforme a lo anterior, el cumplimiento del principio de reserva de ley estatutaria del proyecto bajo examen debe interpretarse en términos generales, sin perjuicio de las aclaraciones y precisiones que la Corte pueda hacer sobre el carácter ordinario de algunas normas al examinar el contenido específico del articulado. De esta manera, la Corte advierte que algunos de los aspectos regulados en el proyecto objeto de examen pueden ser modificados por una ley ordinaria, pues, se insiste, “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria[121].

 

En este punto no puede perderse de vista que la interpretación de los asuntos que tienen reserva de ley estatutaria debe hacerse en forma restrictiva, “referente exclusivamente a la estructura orgánica esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones generales[122].

 

4.7.2. En cuanto al principio de unidad de materia, está previsto en el artículo 158 de la Constitución, según el cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que este principio pretende racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en su fase de discusión como de elaboración del producto final[123], con el propósito de que “los ciudadanos conozcan los distintos proyectos de ley que los pueden afectar y tengan oportunidad de expresarse acerca de ellos[124], evitando incongruencias temáticas y facilitando por esa vía el cumplimento de la ley, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos exigidos[125].

 

En el proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, la Corte observa que en términos generales el articulado del proyecto conserva  un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y sistemática con la temática dominante del proyecto, la cual está relacionada con la administración de justicia, de modo que se satisface la exigencia del artículo 158 de la Constitución.

 

4.7.3. De otra parte, en cuanto al principio de consecutividad, cuyo objetivo es permitir las modificaciones al proyecto dentro de ciertos límites, es importante anotar que la jurisprudencia exige que se estudien en comisiones y plenarias “todos los temas que hayan sido puestos a su consideración”[126], garantizándose que a lo largo del debate parlamentario se respete el núcleo básico de los ejes temáticos propuestos:

 

“La observancia del principio de consecutividad no es óbice para que durante las diferentes etapas que conforman el trámite legislativo, el proyecto inicial sea objeto de modificaciones, pues ello resulta del mismo ejercicio del principio democrático y de la labor que se le confía al Congreso de discutir y opinar acerca el proyecto sometido a su consideración”[127].

 

Para su debida comprensión es necesario hacer referencia al principio de identidad flexible.

 

4.7.4. El principio de identidad flexible, diferente al principio de unidad de materia antes descrito[128], implica que si bien cada cámara puede introducir modificaciones a un proyecto en el proceso de formación de la ley, las mismas deben conservar la unidad temática con referencia a los asuntos debatidos en la comisión permanente de cada cámara. Sobre el particular la Corte ha explicado:

 

“El concepto de identidad (C-702/99) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (C-702/99). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo (C-1108/01)”[129].

 

Es por ello que las modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común, pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo y separable[130], desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate, los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este concepto.

 

4.7.5. De acuerdo con lo anterior, la Corte considera que en el trámite del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, las modificaciones introducidas a lo largo del debate fueron respetuosas de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

El articulado aprobado en la Comisión Primera de Senado también fue aprobado por la Plenaria de Senado, con algunas modificaciones que versaron sobre ajustes específicos propuestos y recogidos en la respectiva ponencia[131]. A su turno, el texto aprobado en Plenaria de Senado se propuso y acogió en la Comisión Primera de la Cámara, incluyéndose dos expresiones adicionales a los artículos 1 y 6 del proyecto[132]. Luego, en la ponencia para Plenaria de Cámara de Representantes, se introdujeron varias modificaciones respecto del texto aprobado por la Comisión de Cámara, pero todas ellas se refirieron a expresiones concretas o modificaciones puntuales del articulado inicialmente debatido y aprobado[133]. Por último, la Comisión Accidental de Conciliación tomó como base el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara[134], y propuso un texto unificado que fue aceptado por las plenarias.

 

En este orden de ideas, desde la óptica de los principios de identidad y consecutividad no existe reparo alguno en cuanto a las modificaciones introducidas al proyecto, pues es claro que ellas versaron sobre los temas debatidos por las respectivas comisiones de cada célula legislativa.

 

4.8.- Conclusiones relativas al trámite legislativo del proyecto

 

Examinado el trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de Ley Estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara, “Por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, la Corte no observa ningún vicio de forma que haga inexequible el proyecto. Por el contrario, encuentra que el trámite surtido se cumplió en debida forma con las etapas y requisitos exigidos en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en particular los siguientes:

 

4.8.1. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el artículo 153 de la Constitución, según el cual la aprobación, modificación o derogación de leyes estatuarias debe efectuarse en una sola legislatura, pues el proyecto de ley fue presentado al Congreso de la República el 20 de julio de 2006 y culminó su trámite el 19 de junio de 2007.

 

4.8.2. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el artículo 153 de la Constitución, según el cual la aprobación, modificación o derogación de leyes estatuarias debe efectuarse con mayoría absoluta de los miembros del Congreso. En este sentido, la aprobación del proyecto en cada instancia del debate contó con la mayoría absoluta de los miembros de cada comisión o plenaria, según se acredita con las certificaciones, gacetas y actas a las cuales se ha hecho referencia puntual. Cabe precisar que conforme a los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992, para la determinación de las mayorías absolutas era suficiente la votación ordinaria, previa verificación del quórum deliberatorio y decisorio en cada sesión[135], pues ningún congresista solicitó verificación del quórum o votación nominal del articulado.

 

4.8.3. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el inciso 1º del artículo 157 de la Constitución, relativo a la publicación previa del proyecto antes de recibir curso en la comisión o plenaria respectiva. En efecto, el texto del proyecto, las ponencias y los respectivos textos propuestos, incluido el informe de conciliación, fueron publicados con anterioridad a cada uno de los debates, y del mismo modo se cumplió con el requisito de la publicación del texto final aprobado en cada Cámara Legislativa.

 

4.8.4. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el inciso 1º del artículo 160 de la Constitución, referente a los plazos para los debates, pues entre el primero y el segundo debate en cada cámara  transcurrió un plazo superior a 8 días, y entre la aprobación del proyecto en la Plenaria del Senado y la iniciación de la discusión en la Comisión Primera de Cámara de Representantes transcurrió un término superior a 15 días. 

 

4.8.5. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el inciso final del artículo 160 de la Constitución (Acto legislativo No. 1 de 2003), sobre los anuncios previos a la votación del articulado. De hecho, todos los anuncios fueron realizados para la próxima sesión de la respectiva Comisión o Plenaria, donde efectivamente se procedió a la discusión y votación del proyecto; es decir, en sesión distinta a aquellas en las cuales se llevó a cabo la votación.

 

4.8.6. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, pues la Comisión Accidental de Conciliación fue integrada respetándose la pluralidad y la simetría de cada cámara para armonizar los textos aprobados en plenarias. Además,  obró en el marco de sus atribuciones para superar las discrepancias surgidas respecto de los textos aprobados por cada plenaria.

 

4.8.7. El trámite del proyecto se cumplió en el marco de lo previsto en el literal b) del artículo 152 de la Constitución, relativo al principio de reserva de ley estatutaria, dado que el proyecto regula asuntos propios de la Administración de Justicia. Sin embargo, la Corte advierte que algunos de los asuntos que regula el proyecto pueden ser modificados por una ley ordinaria, pues no corresponden a materias que por su naturaleza sean objeto de reserva de ley estatutaria.

 

4.8.8. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en los artículos 157 y 158 de la Constitución, siendo respetuoso de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad. En cuanto al principio de unidad de materia, el articulado refleja un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y sistemática con la temática dominante del proyecto. En cuanto a los principios de identidad y consecutividad, las modificaciones introducidas durante el proceso de formación de la ley conservan la coherencia temática frente a los asuntos debatidos en la comisión permanente de cada cámara.

 

4.8.9. Con fundamento en las apreciaciones de los intervinientes y el concepto del Procurador General de la Nación, la Sala no encuentra ningún otro posible vicio de procedimiento que pueda hacer inconstitucional el proyecto. En consecuencia, declarará su exequibilidad por razones de trámite.

 

 

5. ANÁLISIS MATERIAL DEL ARTICULADO DEL PROYECTO

 

 

5.1 Análisis de constitucionalidad del Artículo 1°:

 

Artículo 1°. Modifíquese el artículo 4° de la Ley 270 de 1996:

Artículo 4°. Celeridad y Oralidad. La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.

Las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.

Parágrafo transitorio. Autorízase al Gobierno Nacional para que durante los próximos cuatro años incluya en el presupuesto de rentas y gastos una partida equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos, para desarrollar gradualmente la oralidad en todos los procesos judiciales que determine la ley y para la ejecución de los planes de descongestión”.

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

En relación con los dos incisos del artículo, el Ministerio del Interior y de Justicia  señala que con el texto aprobado se consagra la eficacia, como principio que debe regir el funcionamiento de la justicia y el desarrollo de los procedimientos judiciales, principio que junto al de la celeridad, se encuentra estrechamente vinculado al derecho de acceso a la administración de justicia.

 

Agrega que para hacer real la celeridad y eficacia del proceso, se consagra la oralidad como regla general para los procesos, ya que constituye un instrumento adecuado para que los jueces puedan impartir justicia pronta, cumplida y eficaz,  e indica que la implantación de la oralidad comporta  la expedición de nuevos estatutos procesales, tal como se prevé en el inciso segundo del artículo analizado, previsiones todas estas que caen dentro del amplio campo de libertad de configuración del legislador.

 

También considera el Ministerio que para asegurar la aludida implementación en forma adecuada, es necesario disponer de los recursos correspondientes. Por tal razón, en el parágrafo transitorio se autoriza al gobierno nacional para que, durante los próximos cuatro años, incluya en el presupuesto de rentas y gastos una partida equivalente al 0.5% del producto interno bruto, destinado al desarrollo gradual de la oralidad, así como a la ejecución de los planes de descongestión.

 

Señala que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto sobre la compatibilidad del impacto del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, en atención a lo dispuesto sobre el particular en  el artículo 7º. de la Ley 819 de 2003.

 

Intervención del Consejo de Estado

 

El Consejo de Estado manifiesta, en relación con el parágrafo transitorio del artículo 1º. del proyecto, que su constitucionalidad se encuentra fuera de toda duda por cuanto encuadra dentro del ámbito de las facultades que le confieren al legislador los artículos 345 y siguientes de la Constitución, en lo atinente a la configuración del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones de cada anualidad.

 

Procede luego a presentar algunas reflexiones en cuanto a la pertinencia e importancia de lo dispuesto en dicho parágrafo en relación con la efectividad de algunas de las instituciones inherentes al Estado de Derecho, como los relacionados con la plenitud del control judicial de la actividad de los poderes públicos.

 

Alude al postulado de la división del poder, al del sometimiento pleno de la actividad de todos los órganos y poderes públicos a la totalidad del ordenamiento jurídico, a la procedencia del control judicial en relación con el entero accionar de la administración pública en particular y de los distintos órganos del Estado en general, para señalar que su eficacia descansa, en considerable medida, sobre la base constituida por el principio de la autonomía e independencia de los jueces, de conformidad con lo establecido en los artículos 228  y 230 constitucionales.

 

Indica que la autonomía e independencia de los distintos ramas y órganos del Estado “encuentra, en el aspecto presupuestal, uno de sus más importantes reflejos, es decir, la autosuficiencia, viabilidad y sostenibilidad financiera de las entidades públicas debe encontrarse garantizada, de manera estable y con prescindencia  de los vaivenes derivados, por ejemplo, de los cambios de mayorías o de tendencias políticas o ideológicas en los órganos del Estado”.

 

Señala que ha de saludarse muy positivamente el hecho de que el proyecto de ley estatutaria “haya contemplado por fin, así fuese de manera tímida, la vinculación del presupuesto de la Rama al PIB, de suerte que, en el tema de la financiación de la Justicia, la reforma aprobada por el Congreso autoriza al Gobierno Nacional para que destine al funcionamiento de la misma, hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto (PIB) durante los cuatro años siguientes a la entrada en vigencia de la modificación normativa, con el objeto fundamental de contribuir en los proyectos de oralidad y de descongestión en la Jurisdicción, dotando así de estabilidad e independencia la asignación de los recursos presupuestales necesarios para asegurar el funcionamiento de la aludida Rama Judicial”.

 

Intervención del Consejo Superior de la Judicatura

 

En relación con el parágrafo transitorio del artículo 1º., el Consejo Superior de la Judicatura solicita que se declare la inexequibilidad de la preposición “hasta”, por considerar que puede llegar a desvirtuar el propósito de la disposición en la medida en que “el Gobierno Nacional podría  dar cumplimiento a la norma  con una apropiación que no consulte las necesidades por cubrir – podría ser, en un caso extremo, incluso cercana a cero-, por lo cual la preposición impide que la norma supere el test de constitucionalidad, en el sentido de obtener el fin perseguido por el legislador frente a la medida para alcanzarlo”.

 

Agrega que con la aludida preposición se vulnera el principio constitucional de la universalidad del presupuesto, que se deriva de los artículos 342, 346 y 37 (sic) de la Constitución, principio según el cual la ley de apropiaciones ha de contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante determinada vigencia fiscal, lo cual significa que en el presupuesto de gastos se deben incluir las partidas necesarias para atender en debida forma el funcionamiento de las ramas del poder público, que en el asunto sub examine atañe a la Rama Judicial  y a la implementación de la oralidad en diferentes procedimientos.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 1º. del proyecto, así como de su parágrafo transitorio, aseverando que el establecimiento de la oralidad en todos los procesos en procura de la celeridad de los juicios, así como la autorización al Gobierno Nacional para  apropiar recursos destinados a tal finalidad, resulta acorde con las políticas de  descongestión, eficacia y eficiencia de la justicia; y agrega que el parágrafo transitorio  “constituye una garantía  a la independencia de la rama judicial frente a las demás ramas del poder público en cuanto posibilita la disponibilidad de recursos para la finalidad del proyecto”.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- Con la reforma propuesta se agrega a las exigencias de “pronta y cumplida justicia”, que consagra el artículo modificado, la exigencia de eficacia en la solución de fondo de los asuntos que se sometan al conocimiento de las autoridades judiciales.

 

En la sentencia C-037 de 1996, al pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la disposición contenida en el artículo 4º. de la Ley 270 de 1996, esta Corporación calificó como parte integrante del derecho al debido proceso y de acceder a la administración de justicia, el “derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”. Sin embargo, aclaró que la labor del juez no puede circunscribirse únicamente a la observancia de los términos procesales, dejando de lado el deber esencial de administrar justicia en forma independiente, autónoma e imparcial. Es, pues, en el fallo en el que se plasma en toda su intensidad la pronta y cumplida justicia, como conclusión de todo un proceso, donde el acatamiento de las formas y los términos, así como la celeridad en el desarrollo del litigio, permitirán a las partes involucradas, a la sociedad y al Estado tener la certeza de que la justicia se ha administrado debidamente como fundamento real del Estado social de derecho. Al respecto expresó:

 

Como se anotó anteriormente, el derecho fundamental de acceder a la administración de justicia implica necesariamente que el juez resuelva en forma imparcial, efectiva y prudente las diversas situaciones que las personas someten a su conocimiento. Para lograr lo anterior, es requisito indispensable que el juez propugne la vigencia del principio de la seguridad jurídica, es decir, que asuma el compromiso de resolver en forma diligente y oportuna los conflictos a él sometidos dentro de los plazos que define el legislador. Por ello, esta Corporación ha calificado, como parte integrante del derecho al debido proceso y de acceder a la administración de justicia, el “derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”[136]. Lo anterior, por lo demás, resulta especialmente aplicable para el caso de los procesos penales, pues, como la Corte señaló: “Ni el procesado tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado profiera una sentencia condenatoria o absolutoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad”[137].

 

A lo anterior, cabe agregar que la labor del juez no puede jamás circunscribirse únicamente a la sola observancia de los términos procesales, dejando de lado el deber esencial de administrar justicia en forma independiente, autónoma e imparcial. Es, pues, en el fallo en el que se plasma en toda su intensidad la pronta y cumplida justicia, como conclusión de todo un proceso, donde el acatamiento de las formas y los términos, así como la celeridad en el desarrollo del litigio judicial permitirán a las partes involucradas, a la sociedad y al Estado tener la certeza de que la justicia se ha administrado debidamente y es fundamento real del Estado social de derecho.

 

Consecuencia de los argumentos precedentes, fue la consagración en el artículo 228 superior del deber del juez de observar con diligencia los términos procesales y, principalmente, de sancionar su incumplimiento. Por ello, la norma bajo examen establece que de darse esta situación, el respectivo funcionario podrá ser sancionado con causal de mala conducta. La Corte se aparta así de las intervenciones que cuestionan este precepto, pues, como se vio, él contiene pleno respaldo constitucional. Sin embargo, debe advertirse que la sanción al funcionario judicial que entre en mora respecto del cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, el responsable de evaluar la situación deberá estimar si dicho funcionario ha actuado en forma negligente o si, por el contrario, su tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las causales de justificación de responsabilidad, tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y razonable[138].

 

Así, los postulados de una justicia pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de todos los asuntos que se someten a su conocimiento, armonizan con la Constitución en cuanto se orientan a hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, al punto que dispone que los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales.

 

Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que, como lo ha considerado esta Corporación, “la eficacia de la justicia no debe ser entendida únicamente como la capacidad de los operadores judiciales de producir un alto volumen de decisiones finales en los procesos que tramitan, que es sin lugar a dudas un aspecto importante, sino que es necesario tomar en consideración también otros elementos, y en particular evaluar la aptitud del aparato judicial para efectivamente amparar los derechos y deberes que están involucrados en una demanda de justicia de parte de los ciudadanos. Así, el desistimiento tácito puede aumentar la eficacia de los jueces para decidir rápidamente estos procesos pero, en muchos casos, disminuye la protección real a las víctimas de la violencia doméstica, con lo cual erosiona la capacidad de la justicia de amparar los derechos fundamentales  de las personas[139].

 

Las condiciones de celeridad, prontitud y eficacia de la administración de justicia, para todos los procesos que se sometan a su consideración, se fortalecen con la consagración, como causal de mala conducta, de la violación injustificada de los términos procesales, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. Medida igualmente  aplicable a quienes son titulares de la función disciplinaria, que resulta plenamente justificada y conforme a la Constitución en razón de los derechos fundamentales que se encuentran involucrados. Esta circunstancia hace constitucionalmente legítimo que quienes tienen a cargo dicho ejercicio, asuman el compromiso de resolver los asuntos de naturaleza disciplinaria en forma igualmente pronta, cumplida y eficaz.  

 

Con todo, debe advertirse que la sanción al funcionario judicial que por alguna razón esté incurso en mora en el cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, ante una situación excepcional de esta índole, el encargado de evaluar la situación deberá valorar si el funcionario ha actuado en forma negligente o con grave menoscabo de sus deberes, o si, por el contrario, su tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las causales de justificación tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y razonable que, bajo circunstancias excepcionales puedan configurar una causal eximente de responsabilidad.

 

2.- Otra innovación en el artículo modificado es la implantación de la oralidad como un mecanismo para el logro de una justicia pronta y eficaz. Dicha disposición consagra el principio general, consistente en que las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales deberán ser orales, y excepcional otra forma para su trámite, siempre de conformidad con la ley.

 

Oralidad en las actuaciones judiciales que no contraviene la Constitución, pues con ella se pretende propiciar condiciones indispensables para imprimir celeridad al trámite de las actuaciones propias de los diferentes procesos, con miras a superar la congestión judicial que constituye uno de los más graves problemas de la administración de justicia, y garantizar con ello la protección y efectividad de los derechos de los asociados, en cuanto concierne a la convivencia social, al orden justo y mas específicamente al acceso a la administración de justicia, consagrado como derecho fundamental en el artículo 229 Superior.

 

La implementación de la oralidad constituye un mecanismo razonablemente encaminado al logro de la pretendida celeridad en la administración de justicia, favoreciendo la inmediación, acercando el juez a las partes y generando condiciones que propicien la simplificación de los procedimientos, razones todas estas que avalan la constitucionalidad de la reforma en este aspecto puntual. Además, pone en evidencia la necesidad de adoptar nuevos estatutos legales para ajustar los actuales, que consagran procedimientos prevalentemente escritos, para señalar la forma como habrán de llevarse a cabo, en cada especialidad, las audiencias y demás diligencias dentro de un nuevo esquema, según se prevé en el segundo inciso del artículo primero.

 

3.- La Corte llama la atención en el sentido de que la oralidad en la administración de justicia se concibe como una norma que tiene la estructura de principio. En este sentido cabe recordar que de tiempo atrás la teoría del derecho ha establecido la distinción conceptual entre reglas y principios, para advertir que si bien ambas constituyen normas jurídicas, su grado de vinculación y eficacia varía en uno u otro caso. Así, mientras las reglas son normas que “ordenan una consecuencia jurídica definitiva”, los principios son mandatos de optimización “que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible según las posibilidades fácticas y jurídicas[140]. Distinción que ha sido ampliamente aceptada en el constitucionalismo moderno y específicamente en la jurisprudencia de esta Corporación, en los siguientes términos:

 

“La principal diferencia entre ambos tipos de normas radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen.

 

Así las cosas, mientras las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado, los principios trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica”[141].

 

Concebida a la manera de principio, la oralidad se proyecta entonces como una norma cuyo alcance puntual debe ser definido por el Legislador de acuerdo con las características y necesidades de cada procedimiento en particular, lo que permite que su desarrollo e implementación pueda hacerse en forma gradual.

 

Una consecuencia de lo anterior es que, hasta tanto se adopten las respectivas regulaciones para cada proceso, no será posible invocar la nulidad en desarrollo de una actuación judicial, aduciendo la falta de implementación de la oralidad. En este sentido, la Corte deberá condicionar la constitucionalidad de los incisos 1º y 2º del artículo primero del proyecto, en el entendido de que la oralidad sólo puede ser exigible de conformidad con las reglas procedimentales que fije el Legislador.

 

En concordancia con esto, la Corte advierte que el principio de la oralidad previsto en el artículo 1º del proyecto, no constituye un referente o parámetro de control constitucional, toda vez que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia –al menos en este aspecto- no hace parte del bloque de constitucionalidad según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación. Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-708 de 1999, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte precisó lo siguiente:

 

“De manera pues que, el apoyo del demandante en el fallo de constitucionalidad C-191 de 1998, para afirmar categóricamente que la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia” -en los artículos que el actor menciona y en forma determinante- integra el bloque de constitucionalidad, fue equivocado por no haber existido en la misma referencia ni análisis pertinente que permitiera llegar a esa conclusión.

 

Cabe resaltar las materias sobre las cuales tratan los artículos de la Ley 270 de 1996 señalados por el accionante como vulnerados con la preceptiva legal acusada: Así pues, versan sobre el deber de los funcionarios judiciales de respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso (art. 9o.); se refieren a la responsabilidad del funcionario y del empleado judicial por el daño antijurídico ocasionado con su conducta dolosa o gravemente culposa y definen algunos comportamientos como configuradores de culpa grave o dolo (art. 71) y; por último, atañen a las condiciones éticas del servidor judicial en el desempeño del cargo mediante un desempeño acorde con la dignidad de la función (art. 126).

 

Con base en los criterios jurisprudenciales mencionados y el contenido normativo de esas preceptivas legales, la Sala concluye que las mismas no pueden invocarse como transgredidas por la disposición sub examine, en cuanto no integran el bloque de constitucionalidad lato sensu , pues debe insistirse en que no todo el contenido de una ley estatutaria es apto para ostentar esa condición, sólo es viable a través de un mandato expreso del Constituyente de 1991 que apunte hacia esa dirección y en la Carta Política no se observa canon alguno que las reconozca como reglas de valor constitucional, sobre las cuales deba realizarse el control constitucional de la normatividad referente al régimen disciplinario de los servidores públicos.

 

En consecuencia, el estudio que corresponderá realizar a la Corte a continuación, se limitará a la confrontación de la disposición demandada con aquellas reglas de índole exclusivamente constitucional atinentes a la materia”. (Resaltado fuera de texto).

 

4.- De otra parte, la disposición en estudio consagra que la ley no sólo debe adoptar nuevos estatutos procesales para ajustarlos a la oralidad, sino que esa nueva regulación ha de ser en procura de la unificación de procedimientos judiciales teniendo en cuenta los avances tecnológicos. Regulaciones que no contrarían la Constitución, pues corresponde a la potestad de configuración del legislador el diseño de procedimientos judiciales, bien de manera diversa o unificada, que además tomen en cuenta las ayudas que día a día ofrece el desarrollo científico e informático para contribuir a la celeridad en la administración de justicia.

 

Sin embargo, esta circunstancia no puede hacer perder de vista la concomitante exigencia de una posibilidad real de controversia, así como del principio de igualdad en cuanto al acceso material de las partes a los avances tecnológicos. En efecto, los procedimientos judiciales podrán tener en cuenta los avances tecnológicos para el desarrollo de diligencias judiciales, sin que por éste motivo pueda desconocerse el derecho de acceso a la administración de justicia o el derecho de defensa de quienes, por sus condiciones particulares, no pueden utilizarlos o no cuentan con la formación o condiciones necesarias para su correcta manipulación.

 

En la sentencia C-662 de 2000, MP. Fabio Morón Díaz, la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley Modelo sobre Comercio Electrónico de la Comisión de las Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional –CNUDMI-. En esa oportunidad se destacó la importancia de actualizar los procedimientos y avances tecnológicos para su implementación en la administración de justicia. Debido a su importancia la Corte se permite transcribir in extenso algunas de las consideraciones más relevantes:

 

2.1.        La revolución en los medios de comunicación de las dos últimas décadas a causa de los progresos tecnológicos en el campo de los computadores, las telecomunicaciones y la informática

 

Es bien sabido que los progresos e innovaciones tecnológicas logrados principalmente durante las dos últimas décadas del siglo XX, en el campo de la tecnología de los ordenadores, telecomunicaciones y de los programas informáticos, revolucionaron las comunicaciones gracias al surgimiento de redes de comunicaciones informáticas, las cuales han puesto a disposición de la humanidad, nuevos medios de intercambio y de comunicación de información como el correo electrónico, y de realización de operaciones comerciales a través del comercio electrónico.

 

El Vicepresidente Ejecutivo (e) de la Cámara de Comercio de Bogotá, se refirió a los avances tecnológicos que ambientaron la regulación sobre mensajes de datos y comercio electrónico así como a su incalculable valor agregado en la expansión del comercio, en los siguientes términos:

 

“...La posibilidad de transmitir digitalmente la información de manera descentralizada, el desarrollo de Internet a finales de los años sesenta  y el  perfeccionamiento de sus servicios desde la aparición de la Red de Redes en los años ochenta, se constituyeron en los pilares básicos para el despegue del comercio  electrónico.

 

En la actualidad el desarrollo del comercio electrónico a nivel mundial es un hecho innegable e irreversible.  No sólo es así, sino que según se prevé, seguirá en crecimiento en los próximos años generando grandes ingresos a través de la red, el cual innegablemente causa un impacto sobre las actividades económicas,  sociales  y  jurídicas en donde estas tienen lugar.

 

A pesar de no haber madurado aún, el comercio electrónico crece a gran velocidad e incorpora nuevos logros dentro del ciclo de producción. A nivel general, todo parece indicar que este nuevo medio de intercambio de información, al eliminar barreras y permitir un contacto en tiempo real entre consumidores y vendedores, producirá  mayor eficiencia en el ciclo de producción aparejado a un sin número de beneficios como la reducción de costos, eliminación de intermediarios en la cadena de comercialización, etc. Trayendo importantes e invaluables beneficios a los empresarios que estén dotados de estas herramientas.

 

En Colombia, las ventas por Internet son una realidad. Los centros comerciales virtuales y las transferencias electrónicas, entre otros, ya pueden encontrarse en la red. En 1995 existían en nuestro país  50.000 usuarios de Internet, hoy, según estudios especializados, llegar a los 600.000 y en el año 2.000 sobrepasarán  el millón de suscriptores.  Así las cosas Colombia se perfila como uno de los países de mayor crecimiento en América Latina en utilización de recursos informáticos y  tecnológicos para tener acceso a Internet y podría  utilizar estos  recursos para competir activa y efectivamente en el comercio internacional.

“2.2.        La necesidad de actualizar los regímenes jurídicos, para otorgar fundamento jurídico al intercambio electrónico de datos

 

Desde luego, este cambio tecnológico ha planteado retos de actualización a los regímenes jurídicos nacionales e internacionales, de modo que puedan eficazmente responder a las exigencias planteadas por la creciente globalización de los asuntos pues, es  indudable que los avances tecnológicos en materia de intercambio electrónico de datos ha propiciado el desarrollo de esta tendencia en todos los órdenes, lo cual, desde luego, implica hacer las adecuaciones en los regímenes que sean necesarias para que estén acordes con las transformaciones que han tenido lugar en la organización social, económica y empresarial, a nivel mundial, regional, local, nacional, social y aún personal.

 

La exposición de motivos[142] del proyecto presentado al Congreso de la República por los Ministros de Justicia y del Derecho, de Desarrollo, de Comercio Exterior y de Transporte, que culminó en la expedición de la Ley 527 de 1999,  ilustró las exigencias que el cambio tecnológico planteaba en términos de la actualización de la legislación nacional para ponerla a tono con las nuevas realidades de comunicación e interacción imperantes y para darle fundamento jurídico a las transacciones comerciales efectuadas por medios  electrónicos y fuerza probatoria a los mensajes de datos, en los siguientes términos :

 

“...

El desarrollo tecnológico que se viene logrando en los países industrializados, permite agilizar y hacer mucho más operante la prestación de los servicios y el intercambio de bienes tangibles o intangibles, lo cual hace importante que nuestro país incorpore dentro de su estructura legal, normas que faciliten las condiciones para acceder a canales eficientes de derecho mercantil internacional, en virtud a los obstáculos que para éste encarna una deficiente y obsoleta regulación al respecto...”

 

“2.3.        La Ley Modelo sobre Comercio Electrónico de la Comisión de las Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional -CNUDMI[143]

 

Como quedó expuesto, las regulaciones jurídicas tanto nacionales como internacionales resultaron  insuficientes e inadecuadas frente a los modernos tipos de negociación y de comunicación.

 

Ante esa realidad, la Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo del Derecho Mercantil promovió la gestación de un proyecto de ley tipo en materia de comercio electrónico, inspirada en la convicción de que al dotársele de fundamentación y respaldo jurídicos, se estimularía el uso de los mensajes de datos y del correo electrónico para el comercio, al hacerlos confiables y seguros, lo cual, de contera, redundaría en la expansión del comercio internacional, dadas las enormes ventajas comparativas que gracias a su rapidez, estos medios ofrecen en las relaciones de índole comercial entre comerciantes  y usuarios  de bienes y servicios. 

 

La Asamblea General de la ONU, mediante Resolución 51/162 de 1996 aprobó la Ley Modelo sobre Comercio Electrónico elaborada por la CNUDMI y recomendó su incorporación a los ordenamientos internos como un instrumento útil para agilizar las relaciones jurídicas entre particulares.

 

El régimen legal modelo formulado por la Comisión de Naciones Unidas para el Desarrollo del Derecho Mercantil Internacional -CNUDMI- busca ofrecer: 

 

 "...al legislador nacional un conjunto de reglas  aceptables en el ámbito  internacional que le permitieran  eliminar algunos de esos obstáculos jurídicos con miras a crear un marco jurídico que permitiera un desarrollo más seguro de las vías electrónicas de negociación  designadas por el nombre de comercio electrónico.".

 

“… La ley modelo tiene la finalidad de servir de referencia a los países en la evaluación y modernización de ciertos aspectos de sus leyes y prácticas en las comunicaciones con medios computarizados y otras técnicas modernas y en la promulgación de la legislación pertinente cuando no exista legislación de este tipo[144] ...”.

 

Según se hizo constar en la propia exposición de motivos, el proyecto colombiano se basó en la Ley modelo de la Comisión de las Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional -CNUDMI- sobre Comercio Electrónico.

 

 

“2.4.        Los antecedentes de la Ley 527 de 1999

 

La Ley 527 de 1999 es, pues, el resultado de una ardua labor  de estudio de temas de derecho mercantil internacional en el seno de una Comisión Redactora de la que formaron parte tanto el sector privado como el público bajo cuyo liderazgo se gestó -a iniciativa del Ministerio de Justicia y con la participación de los Ministerios de Comercio Exterior, Transporte y Desarrollo.

 

Como ya quedó expuesto, obedeció a la necesidad de que existiese en la legislación colombiana un régimen jurídico consonante con las nuevas realidades en que se desarrollan las comunicaciones y el comercio, de modo que las herramientas jurídicas y técnicas dieran un fundamento sólido y seguro a las relaciones y transacciones que se llevan a cabo por vía electrónica y telemática, al hacer confiable, seguro y válido el intercambio electrónico de informaciones.

 

Así, pues, gracias a la Ley 527 de 1999 Colombia se pone a tono con las modernas tendencias del derecho internacional privado, una de cuyas principales manifestaciones ha sido la adopción de legislaciones que llenen los  vacíos normativos que dificultan el uso de los medios de comunicación modernos, pues, ciertamente la falta de un régimen específico que avale y regule el intercambio electrónico de informaciones[145] y otros medios conexos de comunicación de datos, origina incertidumbre y dudas sobre la validez jurídica de la información cuyo soporte es informático, a diferencia del soporte documental que es el tradicional”.

 

Ahora bien, siendo de la potestad de configuración del legislador el tener en cuenta para los procesos judiciales los avances tecnológicos, tal implementación deberá estar acorde con la Constitución, especialmente por el impacto que puedan tener sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos. Al respecto la Corte ha considerado:

 

“[L]os avances de la humanidad en los campos científico y tecnológico siempre han planteado retos al derecho. El desarrollo de nuevas técnicas de producción y el desenvolvimiento de complejas formas de comunicación, por citar tan sólo dos ejemplos, tienen efectos directos en la estructura política y económica de la sociedad, que, de acuerdo con su grado de incidencia en el tráfico jurídico, en la distribución de bienes y servicios escasos y en el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, demandan diferentes respuestas del ordenamiento jurídico.

 

En este nuevo escenario tecnológico, en pleno desarrollo, los mandatos expresados en la Carta Política cobran un significado sustancial que demanda del juez constitucional la protección de los derechos reconocidos a todas las personas, pues se trata de garantías que también resultan aplicables en ese ámbito.  En Internet puede haber una realidad virtual pero ello no significa que los derechos, en dicho contexto, también lo sean. Por el contrario, no son virtuales: se trata de garantías expresas por cuyo goce efectivo en el llamado “ciberespacio” también debe velar el juez constitucional”[146].

 

5.- De otra parte, con miras a asegurar la generación de los recursos indispensables para la implementación gradual de la oralidad en todos los procesos judiciales que determine la ley, así como para poder llevar a cabo la ejecución de los planes de descongestión, la norma examinada introduce un Parágrafo Transitorio, mediante el cual se autoriza al Gobierno Nacional para que incluya en el presupuesto de rentas y gastos correspondiente a los próximos cuatro años,  una partida que equivalga hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto, de conformidad con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos.

 

Sobre el particular hay que anotar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se pronunció expresamente en relación con el proyecto de ley, mediante oficio UJ 1225-07 del 14 de junio de 2007[147], dirigido al Ministro del Interior y de Justicia. En relación con los aspectos de índole presupuestal, el escrito del Ministerio de Hacienda señala que “del contenido del articulado anteriormente señalado, y según cifras preliminares de la Rama Judicial, los costos ascenderían a cerca de $ 230 mm anuales a precios de 2007, lo anterior, sin tener en cuenta qué costos de los estimados tendrían carácter de permanentes a partir del quinto año, lo cual la Nación no está en capacidad de financiar”. Agrega que, a su juicio, el proyecto presentado “no propone fuentes de financiación alternativas para sufragar la desfinanciación en que incurriría el Consejo Superior de la Judicatura y consecuentemente la Nación, al incrementarse su nivel de gasto, por lo tanto, se vulnera lo dispuesto en el artículo 7 de la ley 819 de 2003, teniendo en cuenta que se genera un impacto fiscal y no se dispone de fuente de financiación para avalar el proyecto”.

 

Para superar esa dificultad, el Ministerio de Hacienda sugirió la inclusión de algunas disposiciones adicionales. Sugerencias que fueron acogidas en el trámite del proyecto de ley. Fue así como se agregaron las expresiones propuestas por el Ministerio, a saber: “de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos”.  

 

La Corte observa que el propósito de la norma no es otro que asegurar la disponibilidad de recursos mínimos para poner en marcha la oralidad y la implementación de planes de descongestión en el sistema judicial, lo que inevitablemente se debe reflejar en el presupuesto de rentas y gastos. En esa medida, es preciso examinar si la norma es garante de las atribuciones constitucionales del Gobierno y del Congreso en materia presupuestal.

 

6.- Uno de los ejes centrales para la distribución de competencias entre el Congreso y el Gobierno en lo que se refiere de los recursos públicos es el principio de legalidad del gasto público, el cual supone que toda erogación que se vaya a realizar con cargo al tesoro debe haber sido decretada previamente en una ley e incluida en el Presupuesto General de la Nación[148].

 

Se trata de un escenario que implica la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 345 y siguientes de la Constitución Política. Así, al Gobierno compete la formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (donde no puede incluir partidas que no hayan sido previamente autorizadas por el Legislador), mientras al Congreso de la República compete decretar o autorizar gastos y aprobarlos en el Presupuesto General de la Nación de cada anualidad (en el marco del proyecto presentado por el Gobierno)[149]. Sin embargo, en este punto la Corte no puede pasar inadvertido el hecho de que las leyes relativas al gasto son de diverso tipo y se sitúan entre dos extremos.

 

De un lado se encuentra la Ley Anual de Presupuesto, mediante la cual se establecen las rentas nacionales y se fijan los gastos de la administración para cada vigencia fiscal. Esta ley tiene reserva de iniciativa gubernamental y en ella sólo se pueden incluir o modificar las partidas concretas propuestas por el Ejecutivo o que cuenten con el respectivo aval ministerial.

 

De otro lado se encuentran las leyes que por su naturaleza implican el ejercicio de una función pública e inevitablemente requieren cierto gasto público “así de manera explícita dicha ley no diga nada al respecto. Estas leyes pueden ser de iniciativa parlamentaria, salvo que la Constitución establezca de manera expresa que la iniciativa es exclusiva del Gobierno[150].

 

Pero existen otras leyes que se sitúan en una suerte de punto intermedio, dado que si bien ordenan gastos, no señalan una partida específica que debe ser incluida en la ley de presupuesto anual de rentas y gastos; por lo mismo, no tienen reserva de iniciativa[151]. En este escenario se enmarca la norma objeto de examen, que dispone la inclusión de un gasto público para la implementación de la oralidad y la ejecución de planes de descongestión judicial, de modo que desde esta perspectiva no se encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad.

 

Una posición similar fue adoptada en la Sentencia C-307 de 2004, cuando esta Corporación examinó el proyecto de ley estatutaria relativo a la inscripción y el voto electrónico. El artículo 3º del proyecto otorgaba un plazo de seis (6) meses para dar inicio a los planes piloto y de cinco (5) años para la implementación del mecanismo. La Corte encontró que si bien la ley tenía la virtualidad de generar gasto público, pues exigía contar con recursos suficientes para disponer de las nuevas herramientas tecnológicas, ello no viciaba la constitucionalidad de la Ley. En sus palabras:

 

“Tal iniciativa, ciertamente tiene la virtualidad de generar gasto público, en la medida en que la puesta en marcha del nuevo mecanismo comporta la necesidad de disponer de nuevas herramientas tecnológicas. Sin embargo, como se ha dejado sentado, el Congreso está habilitado para tramitar por su propia iniciativa leyes que comporten gasto, sin perjuicio de la reserva d iniciativa del gobierno en materia presupuestal”[152].

 

7.- La Corte llama la atención para advertir que el parágrafo transitorio del artículo 1º del proyecto no representa una simple autorización al Gobierno Nacional para la inclusión de un gasto. Constituye un verdadero mandato imperativo, en el sentido de que, durante los cuatro (4) años siguientes a la expedición de la ley, se deberá incluir en el presupuesto de rentas y gastos una partida destinada al desarrollo de los programas anteriormente anotados, “de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos, según la propuesta del Ministerio de Hacienda que fue recogida por el Congreso de la República.

 

En este punto la Corte considera necesario hacer algunas precisiones hermenéuticas para salvaguardar la voluntad del Congreso sin afectar las competencias del Gobierno Nacional, por cuanto la norma puede dar lugar a varias interpretaciones, algunas de las cuales son incompatibles con el principio de legalidad del gasto y se reflejan como contrarias a la Constitución.

 

Una primera interpretación podría sugerir que la norma impone al Gobierno la obligación de incluir en el presupuesto anual de rentas y gastos, durante cada uno de los próximos cuatro (4) años, una partida equivalente hasta el 0,5% del PIB. Sin embargo, dicha lectura de la norma no resulta constitucionalmente aceptable, porque implicaría despojar al Gobierno Nacional de su competencia en la formulación del presupuesto y específicamente de la facultad de incluir o modificar las partidas concretas (art.346 y 351 CP). En consecuencia, el Gobierno Nacional no está obligado a incluir en el presupuesto anual de rentas y gastos una partida que de manera automática y durante cuatro años consecutivos ascienda necesariamente a un monto exacto del 0,5% del PIB, pues ello implicaría una injerencia desproporcionada en la órbita de su autonomía y competencia en materia presupuestal.

 

La segunda interpretación de la norma podría sugerir que la referencia a una partida destinada a implementar la oralidad y la descongestión judicial, equivalente hasta el 0,5% del PIB, es un límite que el Congreso impuso al Gobierno para el diseño del presupuesto. Sin embargo, la Corte considera que la norma tampoco puede entenderse como un tope o baremo infranqueable, por cuanto una determinación de esta magnitud implicaría de nuevo una restricción inconstitucional de las facultades del Gobierno Nacional en el diseño y formulación del presupuesto anual de rentas y gastos, así como de la facultad del Congreso en la aprobación de dicha ley. En efecto, constitucionalmente nada impide que el Gobierno pueda proponer una partida superior en la formulación del presupuesto, o que el Congreso decida incrementarla en el trámite del proyecto, por supuesto contando con el aval del Ministerio de Hacienda.

 

Finalmente, una tercera interpretación de la norma, que la Corte estima como ajustada a la Constitución, indica que la referencia a una partida equivalente hasta el 0,5% del PIB, debe entenderse como un mínimo y no como un tope de orden presupuestal, que debe alcanzarse durante las próximas cuatro (4) vigencias fiscales. Desde esta perspectiva, lo que impone la norma al Gobierno Nacional es el deber de incluir en el presupuesto de cada año una partida que sea gradualmente mayor, hasta que en el cuarto año alcance, como mínimo, el equivalente al 0,5% del PIB. De esta manera, se respeta el marco de competencias concurrentes anteriormente señalado, de modo que el Gobierno tiene la potestad de hacer esa inclusión en forma gradual, “de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos”, sin perjuicio de la facultad de su inclusión completa desde el primer año fiscal siguiente a la expedición de la presente ley.

 

Esta última lectura de la norma resulta coherente con la función del Congreso en la configuración del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones de cada anualidad, pues “es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público”. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional:

 

“Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[153]. Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción[154], por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto”[155].

 

Desde esta perspectiva, la Sala encuentra que el mandato de que en los cuatro (4) años siguientes se incluya una partida en el presupuesto anual de gastos, para los fines allí previstos, no resulta inconstitucional. La inclusión en el presupuesto de una partida equivalente hasta el 0,5% del Producto Interno Bruto, en los términos señalados, se refleja como una medida idónea y razonable para asegurar los recursos mínimos que permitan hacer efectivo el principio de oralidad y diseñar estrategias de descongestión judicial, pues de otra manera el derecho de acceso a la administración de justicia, conforme a los postulados que planteó el Legislador, carecería de herramientas concretas para asegurar su realización efectiva.

 

Así las cosas, en respeto del principio democrático, la Corte deberá excluir las interpretaciones inconstitucionales del parágrafo transitorio del artículo 1º del proyecto y declarará su exequibilidad condicionada, en el entendido de que la partida allí prevista deberá ser cada año mayor, hasta que en el cuarto año alcance como mínimo el 0,5% del PIB.

 

 

5.2.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 2°:

 

Artículo 2°. Modifíquese el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 6°. Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.

En los procesos contenciosos administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante un arancel judicial hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro de los términos de ley. No se admitirá excepción alguna a este principio. Por los términos de ley debe entenderse los días de duración del proceso que no hayan excedido en el número de días previsto por la ley para fallarlo. Cuando el incumplimiento de los términos de ley para proferir sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes, la que resulte responsable pagará el mismo arancel.

No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de la limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de las partes que ameriten una protección legal.

El arancel judicial constituirá un ingreso público consistente en el pago a favor de la rama judicial de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales.

Parágrafo. Exclúyase el cobro de aranceles en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social”.

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministerio del Interior y de Justicia señala, en relación con el artículo 2º., que en el mismo se reitera el principio de gratuidad de la administración de justicia, para evitar que  las condiciones económicas de las partes, especialmente de las más débiles, obstaculicen el acceso a la administración de justicia.

 

Sobre el establecimiento del arancel judicial manifiesta que tiende a mejorar la prestación del servicio de justicia y que aún cuando el ideal sería una justicia completamente gratuita, se trata de un ideal utópico incluso en los países económicamente poderosos, resultando imperiosa la búsqueda de soluciones nuevas que permitan mejorar en términos realistas la situación existente.

 

Precisa que con el fin de no afectar a quienes carezcan de capacidad económica, se establece una tarifa del 2% sobre el valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de intervención judicial, limitándola a los procesos administrativos, comerciales y civiles con cuantía superior  a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Agrega que dicho arancel no vulnera el acceso a la administración de justicia, por cuanto se cobra con posterioridad al proceso, se condiciona al cumplimiento de los términos de ley y se eximen del mismo los procedimientos penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, de control constitucional, de tutela, las acciones constitucionales, así como los procesos ejecutivos en relación con vivienda de interés social.

 

Considera que tampoco se vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto el cobro del arancel judicial sólo procede cuando el sujeto procesal obtiene una condena o ejecución de derechos dentro de determinado proceso, tratándose en consecuencia de “una herramienta adecuada, conveniente y necesaria para el fortalecimiento del servicio de justicia y la dignificación del aparato judicial”.

 

Intervención del Consejo de Estado

 

En Consejo de Estado solicita la declaración de exequibilidad del artículo 2º. del proyecto. Después de exponer el marco conceptual en virtud del cual se define la naturaleza de las contribuciones parafiscales, manifiesta que en el arancel judicial establecido en la disposición objeto de revisión se encuentran presentes todos los elementos que caracterizan a una contribución parafiscal. Considera que constituye una herramienta adecuada para defender y fortalecer la justicia y, por ende, el aparato jurisdiccional del Estado, permitiendo que la administración de justicia cuente con una mayor autonomía financiera  y pueda cumplir con los principios consustanciales a la “Cláusula del Estado de Derecho”, cuya materialización le ha sido asignada tanto por la Constitución como por la ley.

 

Agrega que la instauración del arancel  judicial no representa una cortapisa para la efectividad del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por cuanto: (i) sólo se causa en relación con una gama de procesos muy reducida, quedando excluidos de los sujetos pasivos de la contribución los casos en que se encuentre inmerso el interés público, así como aquellos en que se procure la salvaguarda de los derechos fundamentales o colectivos, o cuando concurran circunstancias especiales en las que las partes requieren de una específica protección legal; (ii) su cobro no constituye una limitación al derecho de acceso   a la administración de justicia, ya que sólo se efectúa cuando concluya el proceso, es decir, cuando ya se ha accedido de manera efectiva a la administración de justicia; (iii) el legislador estableció con claridad la clase de procesos en los que se causa el arancel judicial, así como su monto y le agregó otra serie de requisitos, tales como que la cuantía de la condena sea superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que el conflicto sea resuelto dentro de los términos establecidos por la ley.

 

Señala igualmente que la limitación del cobro del arancel a aquellos procesos en los cuales la condena supere la cuantía antes referida, permite que se cumpla con un propósito eminentemente redistributivo, según lo imponen los principios de equidad y de progresividad que, por mandato constitucional, han de informar el sistema tributario. Agrega que al exigirse que el litigio sea resuelto dentro de los términos establecidos por la ley, el arancel adquiere una connotación eminentemente compensatoria, amén de que se está posibilitando el cumplimiento de los deberes ciudadanos a los cuales se alude en los numerales 7 y 9 del artículo 95 superior, que establece entre dichos deberes los de “colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”  y “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.

 

Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

 

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal considera que el arancel judicial es un cobro por el servicio de administración de justicia semejante al que pagan las partes que optan por someter su conflicto a la decisión de la justicia arbitral, con lo cual se desconoce el principio general de gratuidad que se enuncia en la misma ley.

 

Señala que mientras en el proceso arbitral finalmente asume el valor de la prestación del servicio quien pierda el proceso, en el caso del arancel su costo lo asume no el vencido sino el vencedor, lo cual quiere decir que “siendo los dos servicios de justicia onerosos, el principio acogido por la justicia arbitral se acomoda más a la concepción según la cual hacer valer un derecho, cuando este es efectivamente declarado por el Juzgador, no cuesta, pues quien finalmente debe pagar los costos de esta justicia es la parte vencida y lo que ocurre con el arancel es todo lo contrario”.

 

Agrega que para establecer si con tal disposición se viola el derecho de acceso a la administración de justicia, se hace necesario verificar cuál es el alcance que le ha dado la Corte a dicho derecho y si el mismo está referido al hecho de acudir a la jurisdicción o, por el contrario, a obtener una decisión que ampare o garantice la efectividad de sus derechos, que es la posición que parece asumir la Corte si se tiene en cuenta lo dicho en la sentencia T-476 de 1998.

 

Finalmente, manifiesta que aspectos puntuales relacionados con el arancel judicial, tales como la determinación de los procesos en los que cabe su cobro,  monto, requisitos para su efectividad, podrían ser propios de una ley ordinaria y no de una ley estatutaria.

                                            

Intervención del ciudadano Pedro Pablo Camargo

 

El ciudadano Pedro Pablo Camargo dice que el arancel judicial  que  se  pretende  instaurar  carece  de  antecedentes  en  un Estado de Derecho, en el que la administración de justicia no es una función privada, económica o comercial, sino eminentemente pública y, como tal, gratuita. Considera que con la implantación del mismo se vulneran tanto el artículo 228 superior, que establece que la administración de justicia es función pública, como el artículo 229 ibídem, en el que se garantiza el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia. Además, afirma, se violarían igualmente el artículo 13 de la Constitución y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas de 1966 (Ley 74 de 1968), que consagran la igualdad de todas las personas ante los tribunales de justicia.

 

Intervención del ciudadano Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon

 

Por su parte, el ciudadano Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon señala que habiéndose consagrado en el mismo artículo 2º.  el principio de la gratuidad de la justicia y siendo la administración de justicia  una función pública  estatal de naturaleza esencial, no puede crearse un tributo para su efectiva prestación, pues se viola el artículo 228 Superior.

 

Agrega que con el arancel judicial se viola igualmente el principio de derecho tributario consistente en  no imponer dos cargas tributarias sobre la misma base  gravable, ya que sobre el dinero recibido en razón del proceso las partes deben pagar el IVA y el impuesto a la renta y, en consecuencia, si tienen que pagar además el arancel judicial, se incurriría en doble tributación.

 

Considera que la norma que crea el arancel carece de eficacia jurídica por cuanto, con base en la normatividad vigente, al iniciar el proceso se señalan unos gastos a cargo de la parte demandante, cuyo pago es indispensable para continuar con su trámite y, además, “al final del artículo 2 se dice de manera inexplicable que  "... a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso...", pero eso no es lógico, pues queda claro que este pago se hará al finalizar el proceso judicial, y por ello no puede proveer ningún gasto de un proceso ya concluido”.

 

 

Intervención del ciudadano Franky Urrego Ortiz

 

El ciudadano Franky Urrego Ortiz manifiesta que la creación de un arancel judicial resulta inconstitucional por cuanto se vulneran las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2, 13, 29, 58, 228 y 363 de la Constitución Política, ya que, en primer lugar, una disposición que admite la posibilidad de que en determinado proceso no se cumplan los términos judiciales, es claramente violatoria de los artículos  29 y 228 superiores, repugna al Estado social de derecho (art. 1º. CP) y convierte a la justicia en un negocio para el Estado, desnaturalizando su finalidad constitucional consistente en ser una función pública.

 

Considera que el arancel judicial y no el cumplimiento del deber del funcionario, será el motivo por el cual se cumplan los términos judiciales, vulnerándose así el artículo 13 de la Constitución, por cuanto en aquellos procesos en los que no se cause el arancel no habrá interés del funcionario  en cumplir con dichos términos. Agrega que, de conformidad con el artículo 2º. Superior, entre los fines esenciales del Estado se encuentra el de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, uno de los cuales es el de acceso a la administración de justicia, independientemente de que exista o no arancel judicial.

 

Sostiene que la vulneración del artículo 58 de la Constitución se derivaría de la circunstancia de imponer al demandante la obligación de compartir con el Estado la condena obtenida, lo cual constituye una abusiva injerencia del establecimiento en el derecho a la propiedad, así como la mercantilización de la justicia.

 

De otra parte, asevera que con el cobro del arancel judicial se violaría también el artículo 363 Superior, ya que se estaría desconociendo la prohibición de la doble tributación, que se fundamenta en los principios constitucionales de equidad y progresividad del sistema tributario, por cuanto el demandante  ha cancelado sus impuestos nacionales con el fin de que el Estado cumpla con sus funciones, entre ellas la de administrar justicia, sin que le sea dado pretender un nuevo pago por el mismo hecho generador.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación advierte que el análisis del artículo 2º. hace imperiosa su integración con los artículos 17 y 21 del mismo proyecto de ley. Manifiesta que el arancel judicial establecido en el artículo 2º. del proyecto resulta inconstitucional, por cuanto la imposición de una tasa a la dispensa de justicia en forma oportuna es contraria al carácter de función y de servicio público, así como al principio de gratuidad de la justicia.

 

Señala que desde el Preámbulo mismo de la Carta se ha establecido que las normas superiores están encaminadas a fortalecer la justicia como valor fundante del Estado Social, que el artículo 228 de la Constitución dispone que la administración de justicia es una función pública, que los términos judiciales han de observarse diligentemente y que todo incumplimiento será sancionado.

 

Agrega que en el artículo 229 Superior se garantiza el derecho de todas las persona a acceder a la administración de justicia, para lo cual hace alusión a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, en relación con la gratuidad de la justicia. Concluye que “existe una clara diferencia entre las costas, agencias en derecho y expensas judiciales con cargo a las partes y el arancel judicial como pago derivado del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de los derechos”.

 

Manifiesta que el principio del reconocimiento de los derechos a través de la tutela judicial no puede estar sujeto, en ningún  caso,  a una carga impositiva de carácter económico, menos aún si dicha carga se convierte en obligatoria si el proceso se falla dentro de los términos de ley,  ya que, de una parte, el principio de celeridad se encuentra expresamente consagrado en el artículo 209 de la Constitución y, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es extensivo a las actuaciones judiciales. De otra parte, porque de conformidad con lo señalado en  el artículo 1º. del mismo proyecto de ley, los términos judiciales son de obligatorio cumplimiento y la eficacia y la eficiencia de la justicia, en cuanto características propias de la función pública, no pueden estar sujetas a condición alguna.

 

Sostiene que el Estado tiene el deber de velar por una pronta y cumplida justicia y que el costo que amerite su funcionamiento debe ser asumido por la totalidad de los asociados, en cuanto sus beneficios los recibe la sociedad en su conjunto. Agrega que “la acción es un derecho cuyo resultado no puede hacer más onerosa la situación de la parte en cuyo favor se dicta una providencia con el único argumento de que la administración de justicia actuó diligentemente, porque ello lesiona intereses superiores de las personas, ya que la liquidación que corresponde a obligaciones o derechos de contenido patrimonial se enmarca dentro del orden justo y obedece a patrones legalmente establecidos”.

 

Precisa que la disposición en análisis incurre en una contradicción, ya que establece que la administración de justicia es una función pública a cargo del Estado y exige una retribución patrimonial por el actuar diligente de sus funcionarios y empleados. Advierte que el arancel judicial es violatorio del derecho a la igualdad de las partes en el proceso, en cuanto únicamente afectaría a las personas a quienes se hubieren reconocido derechos patrimoniales, además de ser violatorio del principio de gratuidad de la justicia.

 

En consecuencia, el Ministerio Público solicita que se declare la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del proyecto de ley, salvo la expresión “y aranceles” que solicita sea declarada inexequible. Igualmente solicita que se declare la inexequibilidad del resto del artículo 2º. y de la expresión “aranceles” contenida en los numerales 30 del artículo 17 y 1º. del artículo 21 del mismo proyecto de ley.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- La norma analizada sienta la regla general de la gratuidad de la administración de justicia y señala que su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y “aranceles judiciales” que se fijen de conformidad con la ley. De esta manera, el inciso primero trae como novedoso, con referencia a la actual norma de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), el hecho de introducir el concepto de “aranceles judiciales”, el cual es desarrollado en los incisos y el parágrafo siguientes. En esa medida, la Corte abordará el análisis tomando como base la modificación y su configuración en el proyecto.

 

2.- Para examinar la constitucionalidad del artículo 2º del proyecto, la Corte considera necesario establecer, de manera previa, cuál es la naturaleza del “arancel judicial” allí previsto, toda vez que existen algunas discrepancias sobre el particular. Esta precisión no es una cuestión de simple interés dogmático, sino que se refleja de manera relevante en el juicio de constitucionalidad, pues como luego se verá adquiere importancia para determinar si es compatible o no con las reglas y principios fijados en la Constitución para cada tipo de tributo.

 

Al respecto, en la exposición de motivos del proyecto se hizo alusión a la controversia que la creación del mismo generó incluso en la comisión de ponentes, donde se dejó consignado lo siguiente:

 

Adicionalmente, y como reforma al artículo actualmente vigente en la Ley 270 de 1996, se incluye el cobro del arancel judicial hasta del 5% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial a los procesos comerciales y civiles de mayor cuantía. Teniendo en cuenta que dicha propuesta generó controversia al interior de la Comisión de Ponentes, la misma será presentada con una proposición aditiva en el curso del debate. En ese sentido cabe aclarar que los ponentes Germán Vargas LLeras y Gina Parodi D’Echeona objetan la propuesta de inclusión de las Tasas judiciales, por cuanto consideran que la gratuidad de la justicia, de acuerdo con la jurisprudencia la Corte Constitucional, es una emanación del principio de acceso a la justicia como función pública y del principio de igualdad entre las partes[156].

 

En el debate llevado a cabo en la Comisión primera del Senado de la República el tema del arancel fue introducido por el senador Jesús Ignacio García Valencia, así:

 

En segundo término, a mí no me parece que este bien desde mi punto de vista que el proyecto haya abandonado el principio de la gratuidad, o sea, entrar a tratar el principio de la gratuidad para hacerle algunas excepciones tal como se tenía concebido en el proyecto que se tramitó en el período constitucional pasado. Yo recuerdo que el artículo que en esa oportunidad se aprobó y que no tuvo buen final por el insuceso de la Plenaria de Cámara. Decía en los procesos contenciosos comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales vigentes se cobrará un arancel judicial hasta del 5% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial de conformidad con la tarifa y la reglamentación que al efecto expida el Consejo Superior de la Judicatura. A mí me parece que hay sectores de la vida económica del país que precisamente hacen una utilización yo diría que hasta saturada de la Administración de Justicia sobre todo en los casos comerciales civiles y que por consiguiente el proyecto también habla de aranceles, de una vez se debería regresar a esta iniciativa que se planteó en el periodo constitucional pasado, y que a mí me parece que le puede dar unos ingresos adicionales a la Administración de Justicia para poder implementar los procesos de reforma que a ellas están proponiendo[157].

 

En la ponencia para primer debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes, se redujo el porcentaje del 5% inicialmente propuesto al 2% y sobre su consonancia con el ordenamiento Superior se expresó:

 

En cuanto a la creación del arancel de que trata el artículo 2º. del proyecto, se estima que se ajusta a la Constitución en la medida que: 1. Se presenta como una contribución parafiscal que debe ser pagada por el demandante (sujeto pasivo), a favor de la Nación, con una destinación específica para la misma justicia (Fondo para la Modernización, descongestión y bienestar de la administración de Justicia), con una tarifa del 2% sobre las condenas o cuantías ejecutadas por el juez en los procesos administrativos, comerciales y civiles, y surge cuando se obtiene el beneficio de un fallo dentro de los términos de ley. 2. No vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que el cobro del arancel es posterior al proceso y adicionalmente se condiciona al cumplimiento de los términos legales. 3. Tampoco viola el derecho a la igualdad, pues únicamente se cobra a quien obtiene dentro de un proceso una condena o ejecución de derechos y no todas las personas demandan este servicio a la justicia. 4. El arancel propuesto es una contribución parafiscal y como contribución parafiscal, las personas que acudan a la jurisdicción van a pagar por obtener el beneficio de la justicia pronta y eficiente, de estos recursos debe beneficiarse exclusivamente la Rama Judicial y así indicarlo expresamente para que se incentive a los Despachos cumplidos”[158].

 

En el debate que se dio al proyecto en la comisión primera de la Cámara de Representantes, el congresista Tarquino Pacheco dijo lo siguiente en relación con el arancel judicial:

 

En primera instancia, está demostrado que existe la necesidad de propiciar condiciones para una mayor eficacia y celeridad de la Administración de Justicia, todos sabemos que hoy en Colombia, uno de los problemas con que contamos es precisamente la morosidad que existe en la Rama Judicial y no precisamente por falta de competencia de los funcionarios que están al frente de ella, sino que precisamente cada día más el ciudadano colombiano es consciente de sus derechos y accede más al aparato judicial; entonces eso que es un derecho fundamental, el acceso a la justicia, como explicaba el doctor Pedrito Pereira, cuando hablaba de los aranceles, lo cual en un voto de confianza y de acuerdo con el doctor Héctor Helí, respetamos esa propuesta hecha por él, él ahorita pues dará las razones por la cual considera que es necesario que se establezcan unos aranceles para unos procesos determinados y de unos montos determinados; no quiere decir que cualquier ciudadano va a tener que cancelar unos aranceles porque entonces sí estaríamos nosotros violando ese derecho fundamental del acceso a la justicia que es una garantía que debe ver el Estado y precisamente hoy estamos planteando darle a la Comisión la necesidad de dar todas las herramientas necesarias para mejorar la estructura en materia judicial que el país requiere”.[159]

 

En el mismo debate intervino el senador Héctor Helí Rojas, ponente en el Senado de la República, quien sobre el tema del arancel judicial manifestó:

 

En el tema del arancel no se vayan a preocupar mucho, que eso lo discutimos a profundidad en el Senado, en últimas el Senador Germán Vargas Lleras, terminó redactando el artículo final, se va a cobrar un arancel de 2% solamente para los procesos civiles y comerciales de cuantía superior a doscientos salarios mínimos y solo se va a cobrar el arancel doctor Pedrito, cuando el proceso se falle en tiempo y a propuesta de Cambio Radical allá en el Senado, cuando el deudor dilate el proceso que no se pueda fallar en tiempo, ese paga el arancel; porque lo que no podemos permitir es que en Colombia de un millón quinientos mil procesos civiles, haya un millón doscientos mil procesos ejecutivos que se nos están demorando más de cinco años, eso es inentendible en cualquier parte del mundo[160].

 

Como se observa, en el curso del debate legislativo nunca fue clara la naturaleza del arancel judicial propuesto. Por ejemplo, en la Comisión de Senado algunos congresistas objetaron la inclusión de tasas judiciales, por considerar que afectaban el principio de gratuidad de la justicia y su concepción como función pública[161], mientras que en otros momentos, como el debate en Comisión de Cámara, se le consideró una auténtica contribución parafiscal, “que debe ser pagada por el demandante (sujeto pasivo), a favor de la Nación, con una destinación específica para la justicia (Fondo para la Modernización, descongestión y bienestar de la Administración de Justicia), con una tarifa del 2% sobre condenas o cuantías ejecutadas por el juez en los procesos administrativos, comerciales y civiles, y [que] surge cuando se obtiene el beneficio de un fallo dentro de los términos de la ley”[162].

 

La misma dificultad se presenta en las intervenciones ante la Corte Constitucional. Así, el Ministerio Público sostiene que el arancel judicial supone la imposición de una “tasa” por la dispensa de justicia en forma oportuna, postura que coincide con la de algunos intervinientes. Sin embargo, para el Consejo de Estado el arancel judicial reúne todos los elementos que caracterizan una “contribución parafiscal”, además de constituir una herramienta adecuada para defender y fortalecer la justicia.

 

3.- En cuanto a la naturaleza del arancel judicial previsto en el proyecto, debe advertirse que la Carta Política solamente hace mención a los aranceles para referirse a la política comercial, específicamente en el régimen aduanero (CP., artículos 150-18 y 189-25), lo que desde luego nada tiene que ver con el “arancel judicial” del artículo 2º del proyecto bajo de examen. Por lo tanto, la noción de arancel debe entenderse en una dimensión amplia, asimilable al concepto de tributo[163], que no obstante requiere ser precisada para efecto del control constitucional.

 

En el ordenamiento jurídico colombiano el sistema fiscal prevé la existencia de tres clases de gravámenes: (i) los impuestos,  (ii) las tasas y (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan como expresión de la potestad impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no permiten su asimilación jurídica[164]. Al respecto, en la sentencia C-708 de 2001, MP. Manuel José Cepeda, la Corte consideró que para examinar normas que aparentemente establecen tributos o los regulan, es necesario recurrir a un criterio material y no meramente formal.

 

- Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral que no constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es definida directamente por la autoridad de representación popular que las impone, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado. En este sentido, desde sus primeras decisiones la Corte señaló los elementos diferenciales de los impuestos y paulatinamente ha venido consolidado su línea jurisprudencial. Así, en la sentencia C-040 de 1993, MP. Ciro Angarita Barón, reseñó las siguientes condiciones básicas:

 

“- Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado.

- No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente.

- Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades  distintos de los del contribuyente.

- Su pago no es opcional ni discrecional.  Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.

- Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.

- No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para   atender todos los servicios necesarios”.

 

Tales particularidades siguen manteniéndose inalteradas en la jurisprudencia constitucional reciente. Por ejemplo, en la sentencia C-927 de 2006, MP. Rodrigo Escobar Gil, se reiteran sus rasgos característicos:

 

“Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general (Sentencia C-776 de 2003)”. 

 

- Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, en principio no son obligatorias -pues queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado-, sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado. Criterios similares se recogen en la sentencia C-927 de 2006, que precisó:

 

“En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público[165]; (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”.

 

- Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico. Las contribuciones parafiscales, que “se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos[166], están definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional[167] y sus elementos centrales son los siguientes:

 

“(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”.

 

Es importante insistir en la diferencia conceptual entre las tasas y las contribuciones parafiscales:

 

“La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado”[168].

 

4.- Según las características anteriormente anotadas, si se examina el gravamen consagrado en el artículo 2º del proyecto, la Corte advierte que el arancel judicial allí fijado tiene las siguientes características generales:

 

- Su sujeto pasivo son los demandantes en procesos contencioso administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

- El sujeto activo es la Nación – Rama Judicial.

 

- El agente recaudador es, en principio, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (artículo 17 del proyecto).

 

- El hecho generador es la condena o ejecución en virtud de intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro de los términos de ley.

 

- La base gravable es el valor de la condena o cuantía ejecutada.

 

- La tarifa no está definida, pues el proyecto señala que el arancel judicial será “hasta” del 2%.

 

De acuerdo con los elementos de la obligación tributaria identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se observa, en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser considerado un impuesto. En efecto, los impuestos no deben guardar relación directa ni inmediata con un bien o servicio prestado por el Estado, mientras que el arancel judicial se establece como consecuencia de la administración de justicia dentro de los términos legales, esto es, frente a una obligación cumplida oportunamente. 

 

Así mismo, los impuestos no deben tener una destinación específica, pero el arancel reviste ese carácter, pues la norma señala que constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial a fin de contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales. Además, la norma prevé que el arancel no ingresa a las arcas del Estado sino que se destina a una función pública específica, todo lo cual riñe con la naturaleza de los impuestos (art.359 CP) -salvo contadas excepciones-.

 

En segundo lugar, la Corte no comparte el criterio de la Procuraduría al calificar el cobro como tasa. En efecto, según fue explicado, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, que no tienen el carácter de obligatoria toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que se presta. Pero conforme al artículo 228 de la Carta Política, la Administración de justicia es función pública y el acceso a la misma es un derecho –fundamental- de toda persona. Así, el ejercicio del poder judicial es una función del Estado y no un simple servicio público que tenga el carácter de opcional o discrecional para quien considere que sus derechos han sido conculcados y reclame su protección por esa vía. En consecuencia, el arancel judicial no es una tasa porque no se está ante una contraprestación de los ciudadanos por un servicio que brinda el Estado y sobre cuya utilización están en libertad de decidir.

 

Adicionalmente, en las tasas los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización del servicio, circunstancia a la que tampoco se ajusta el citado arancel judicial, en tanto no se está gravando la utilización del servicio sino la obtención de una condena favorable a las pretensiones del demandante, que no es más que el reconocimiento legítimo de sus derechos.

 

Con todo, si en gracia de discusión se asimilara dicho arancel judicial a una tasa, tampoco el pago que deberían realizar los demandantes en ciertos procesos guardaría relación directa e inescindible con los beneficios recibidos en razón del servicio, ni podría decirse que ese pago cubriría el valor del servicio prestado. La tasa, al buscar la recuperación del costo de lo ofrecido debe ser proporcional al mismo, mientras que el arancel judicial examinado no consulta los costos ni los beneficios para razonar adecuadamente la tarifa.

 

En suma, los parámetros señalados en los artículos del proyecto relativos al arancel judicial son contrarios a las tasas como una especie de tributo, pues ellas se caracterizan fundamentalmente por constituir una contraprestación a cargo de los usuarios de un servicio público que presta el Estado, es decir, por su bilateralidad, en oposición a la unilateralidad que identifica a los impuestos. En caso de serlo, podría implicar una violación directa del artículo 228 de la Carta, según el cual la administración de justica “es una función pública” y no sólo un “servicio público”, que es la referencia propia de las tasas fiscales.

 

5.- En este orden de ideas, la Corte observa que el “arancel judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino específico (bajo la idea de reinvertir dichos recursos en la función pública de administración de justicia) y se pretende su administración por un Fondo creado para la administración de justicia.

 

Conviene precisar que si bien es cierto que originariamente las contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la realización de la faceta social del Estado de Derecho, ante la necesidad de acceder a los recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos, nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean administradas por esos sectores y que redunden en su propio beneficio. Así las cosas, la Corte concluye que el arancel judicial, en los términos concebidos en el proyecto, corresponde a una suerte de recurso parafiscal.

 

Definida esta cuestión preliminar, se procederá ahora al examen concreto de constitucionalidad de la norma sometida a control.

 

6.- En cuanto al principio de gratuidad, esta Corporación ha considerado que si bien no tiene un expreso reconocimiento Constitucional, halla su origen “en los valores fundantes del Estado como son a la justicia, la convivencia, la paz, la igualdad y a un orden justo[169], a la vez que se deriva de la noción de justicia que apunta a la realización del principio de igualdad. Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996, que analizó la norma sobre el principio de gratuidad en la administración de justicia, la Corte sostuvo:

 

A pesar de que la Carta Política no hace referencia expresa al principio de gratuidad en el acceso a la administración de justicia, para la Corte éste se infiere de los objetivos mismos que persigue la labor de impartir justicia y de la realización plena del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 superior.

 

En efecto, como se estableció, uno de los pilares esenciales del Estado social de derecho es la prestación seria, responsable y eficiente de la justicia, a través de la cual es posible la materialización de un orden justo, caracterizado por la convivencia, la armonía y la paz. Sin embargo, como lo ha señalado la Corte, la aplicación y operatividad de la justicia “se hace efectiva cuando las instituciones procesales creadas como instrumentos para asegurar su vigencia, arbitran los mecanismos idóneos para que puedan acceder a ellas todas las personas en condiciones de igualdad”[170]. Pero, valga anotarlo, esas condiciones de igualdad no se predican únicamente de las oportunidades para acceder a la administración de justicia, sino también de las condiciones mismas en que se accede. Y en este punto juega un papel preponderante la capacidad económica de las partes, la cual, como señala la sentencia citada, “no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación”.

 

Sin embargo, en la misma providencia la Corte reconoció que el principio de gratuidad no es absoluto y puede ser objeto de restricciones, por lo que declaró la constitucionalidad de la expresión “sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”. Dijo entonces:

 

“El principio de gratuidad apunta, pues, a hacer efectivo el derecho constitucional fundamental a la igualdad. Con ello no quiere la Corte significar que aquellos gastos que originó el funcionamiento o la puesta en marcha del aparato judicial, debido a la reclamación de una de las partes, tengan igualmente que someterse al principio de gratuidad. Por el contrario, si bien toda persona tiene el derecho de acceder sin costo alguno ante la administración de justicia, no sucede lo mismo con los gastos necesarios para obtener la declaración de un derecho. Por tal razón, la mayoría de las legislaciones del mundo contemplan la condena en costas -usualmente a quien ha sido vencido en el juicio-, así como las agencias en derecho, esto es, los gastos en que incurrió la parte favorecida o su apoderado (a través de escritos, diligencias, vigilancia, revisión de expedientes) durante todo el trámite judicial. Se trata, pues, de restituir los desembolsos realizados por quienes presentaron una demanda o fueron llamados a juicio y salieron favorecidos del debate procesal”.

 

En decisiones posteriores la Corte ha señalado expresamente que el principio de gratuidad de la justicia no puede concebirse en términos absolutos, como por definición no lo es ningún principio o derecho constitucional. Con base en ello, ha declarado la exequibilidad de normas que imponen algunas cargas económicas con ocasión de un proceso judicial, incluso en escenarios sensibles como el derecho del trabajo, al advertir que “el principio de gratuidad en el proceso laboral no es absoluto[171].

 

Teniendo presente que el principio de gratuidad no irradia en forma incondicional, esta Corporación insiste en que la discusión en este campo suele centrarse en las excepciones erigidas alrededor del alcance del aludido principio, toda vez que el mismo presenta limitaciones para su aplicación[172].

 

Desde esta perspectiva, el inciso primero del artículo 2º del proyecto, que hace una referencia genérica a los “aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley”, es una regulación que en sí misma no  genera un vicio de constitucionalidad, por cuanto es plausible que el Legislador imponga ciertas restricciones al principio de gratuidad de la justicia, desde luego dentro del marco de la Constitución y de las normas que se integran a ella.

 

A juicio de la Corte, la existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función pública. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del proyecto.

 

Pero lo anterior no significa que toda regulación legal de los aranceles judiciales sea válida, pues bien puede ocurrir que su configuración concreta plantee deficiencias estructurales de orden constitucional, como en efecto ocurre con algunos apartes del artículo bajo revisión, según pasa a explicarse. En esa medida, lo que la Corte debe analizar ahora es si la configuración concreta del arancel judicial, prevista en los incisos y el parágrafo siguientes del artículo bajo examen, se ajusta o no a los mandatos Superiores en materia fiscal.

 

7.- El inciso segundo del artículo 2º del proyecto dispone que, en los procesos contenciosos administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, se cobrará a cargo del demandante un arancel judicial “hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle en los términos de ley y sin que se admita excepción alguna a este principio”.

 

El inciso tercero establece que en asuntos de índole penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y en las demás acciones constitucionales, no se cobrará el arancel judicial. Así mismo, excluye del cobro del arancel a personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza, en los asuntos que se determinen en la ley o cuando así lo decidan el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo.

 

El inciso cuarto señala que el arancel es un ingreso público consistente en el pago, a favor de la rama judicial, “de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales”.

 

Finalmente, el parágrafo excluye el cobro de aranceles en los procesos ejecutivos de vivienda de interés social.

 

8.- Conforme a su diseño en el proyecto, los aranceles judiciales se diferencian de las agencias en derecho, costas y expensas judiciales, en la medida en que su determinación no se origina en los gastos directos de un proceso. Por eso los recursos obtenidos no se destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión del proceso, sino que se proyectan para su reinversión en la Rama Judicial, lo que, según fue explicado anteriormente, se ajusta a la Constitución desde una perspectiva global.

 

Sin embargo, la Corte considera que algunos apartados del artículo sí deben ser declarados inexequibles, por cuanto (i) presentan un alto grado de indeterminación que hacen incomprensible la regulación en detrimento del principio de legalidad, (ii) afectan el derecho a la igualdad y (iii) desconocen las reglas constitucionales para la determinación de la tarifa por autoridades distintas al Legislador.

 

9.- La indeterminación normativa puede dar lugar a la inconstitucionalidad de una regulación legal cuando su contenido y alcance sea materialmente incomprensible y por esa vía resulta contrario al principio de legalidad. En este sentido, como bien lo señala la doctrina autorizada, “una ley, por tanto, que no cumpla el requisito de precisión puede ser considerada inconstitucional[173].

 

La regla que prohíbe la indeterminación normativa ha sido utilizada en el derecho comparado para exigir especial rigor en asuntos de orden penal. Por ejemplo, en el derecho norteamericano se le conoce como la doctrina de la nulidad por vaguedad (Void-for-Vagueness Doctrine), según la cual una norma devine en inconstitucional cuando “prohíbe o requiere la acción de un acto en términos tan vagos que los hombres de inteligencia común debe necesariamente adivinar su significado y difieren en cuanto a su aplicación[174].

 

Esta suerte de prohibición de indeterminación no sólo aplica en asuntos de orden penal, sino que también es válida en aquellos de naturaleza sancionatoria, de restricción de derechos y en general en materias cuya regulación corresponde al Legislador –principio de legalidad-. Por ejemplo, en el caso “Sunday Times” de 1979, sobre restricciones a la libertad de expresión, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos advirtió que la ley debía ofrecer al ciudadano un grado mínimo de precisión y certeza. El alto tribunal sostuvo que “una norma no puede considerarse ley a menos que se formule con la suficiente precisión que permita al ciudadano adecuar su conducta; debe poder prever, rodeándose para ello de consejos clarificadores, las consecuencias de un acto determinado[175].

 

En el caso colombiano, siguiendo la línea descrita, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado cómo en materia tributaria la indeterminación no sólo atenta contra la seguridad jurídica, sino contra el principio de legalidad (art.338 CP) y el sentido mismo de justicia. Al respecto, en la sentencia C-1107 de 2001, MP. Jaime Araújo Rentería, la Corte señaló lo siguiente:

 

“En síntesis, el principio de equidad se desenvuelve como derecho a la igualdad dentro del campo fiscal, en íntima correspondencia con el principio de la generalidad del tributo que de suyo constituye basamento del derecho a la igualdad frente a las cargas públicas.  Destacándose además que en salvaguarda contra una igualdad anfibológica, el principio de la equidad se nutre de las directrices trazadas por el principio de la certeza del tributo (arts. 363, 338 y 95-9 C.P.).  Y claro, reconociendo al punto que el derecho tributario repudia la indeterminación, pues ésta, a más de lesionar la estructura técnica y económica del tributo, atenta gravemente contra la seguridad jurídica y el sentido de justicia”.  (Resaltado fuera de texto).

 

En sentido similar, en la sentencia C-538 de 2002, MP. Jaime Araújo Rentería, la Corte dejó en claro que en asuntos tributarios está proscrita la indeterminación normativa pues se exige un mínimo de certeza legal:

 

“Es decir, la ley no puede incurrir en dictados afectados de indeterminación o en el otorgamiento de facultades alternativas, que lejos de ajustarse al principio de la certeza del tributo que entraña el artículo 338 Superior, constituyan una clara indeterminación rayana en una sutil delegación impositiva a favor de las Asambleas, proscrita incluso en cabeza del Presidente de la República (art- 150-10 C.P.)”.  (Resaltado fuera de texto).

 

10.- Pues bien, (i) en el artículo objeto de examen la Corte encuentra que la regulación del “arancel judicial” no establece con claridad cuáles son los procesos y asuntos que dan lugar al cobro del tributo, ni los supuestos para su exigibilidad, ni la autoridad encargada del recaudo, ni los eventos concretos de exención fiscal, todo lo cual genera un alto grado de indeterminación que la torna inconstitucional por violación del principio de legalidad tributaria (art.338 CP).

 

En concreto, el inciso segundo del artículo 2º del proyecto no permite identificar en qué tipo de asuntos se debe cobrar el arancel judicial. La norma hace una referencia excesivamente amplia al hecho generador cuando señala que, “en los procesos contencioso administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante una arancel judicial hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial”, sin definir si se trata de procesos declarativos, ejecutivos, o de ambas clases. En este último evento, la norma omite precisar si debe pagarse el arancel tanto en la sentencia de condena como en la posterior ejecución judicial, qué ocurre en los casos en los cuales la parte se allana a las pretensiones de la demanda, o qué sucede en los procesos que concluyen por conciliación, transacción, desistimiento o cualquier otra forma de terminación anticipada. Así mismo, la norma es incierta sobre la exigibilidad o no del tributo cuando el demandante es una autoridad pública y la condena se hace a favor del Estado.

 

Así mismo, la norma no define bajo qué supuestos se considera que “el incumplimiento de los términos de la ley para proferir sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes”, a fin de hacerlas responsables del pago del arancel. En este punto, el inciso segundo del artículo plantea una absoluta indeterminación que podría afectar incluso el ejercicio legítimo de los derechos de las partes en desarrollo de una disputa judicial.

 

El artículo nada indica sobre cómo debe exigirse el pago del arancel, es decir, si en la sentencia que pone fin a la controversia, en una actuación judicial posterior, o si ello es ajeno al proceso y compete a una autoridad diferente. De esta manea, tampoco se sabe si el responsable del recaudo es el juez (por ejemplo en los procesos de ejecución), el Consejo Superior de la Judicatura, la administración de impuestos o cualquier otra autoridad.

 

Es tal la indeterminación de la norma que el propio Legislador, consciente de esa falencia, dispuso en el artículo 17 del proyecto que correspondería al Consejo Superior de la Judicatura, con sujeción a los “criterios generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes procesales”, expedir “el estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales el cual comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para el cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación”.

 

Aunque luego se volverá sobre este punto, desde ya se advierte que las delegaciones que hizo el Legislador al Consejo Superior de la Judicatura son contrarias a la cláusula de reserva de ley, pues implican una suerte de renuncia para regular una materia respecto de la cuál existe dicha reserva.

 

En este orden de ideas, la Corte concluye que la regulación del arancel judicial, prevista en el inciso segundo del artículo 2 del proyecto, no define ni la forma ni el momento del cobro del tributo. En esa medida, presenta un alto grado de indeterminación que la hace incomprensible en detrimento del principio de legalidad tributaria (art.338 CP), que deviene en la declaratoria de inexequibilidad de ese inciso.

 

11.- Desde otra perspectiva, (ii) la regulación específica del arancel judicial resulta contraria al principio de igualdad (art.13 CP).

 

A juicio de la Corte, permitir el cobro del tributo en las actuales condiciones de congestión judicial, al menos en la forma como está previsto en el proyecto, implicaría propiciar la desigualdad en el acceso oportuno a la administración de justicia. En efecto, la medida estimularía la resolución oportuna y preferente de los asuntos susceptibles de generar el pago del arancel judicial, frente a aquellos que por su naturaleza o su cuantía no generarían ingresos tributarios, lo cual constituiría una inaceptable discriminación por razones estrictamente económicas.

 

Adicionalmente, la norma establece otros tratamientos diferenciales respecto de los cuales no existe fundamento alguno y por lo tanto se reflejan como inadmisibles. Por ejemplo, la indeterminación de la norma autoriza, al menos de manera tácita, la existencia de diferentes tarifas, sin que el propio Congreso haya hecho manifiestas las razones para ello; la exclusión del cobro del arancel en los procesos ejecutivos de vivienda de interés social (consagrada en el parágrafo), no responde a un objetivo constitucionalmente legítimo o cuando menos este no es claro; tampoco se explica cómo ni por qué se incluye o excluye a las autoridades públicas del pago del arancel judicial; y se omite señalar, debiendo hacerse, en qué eventos la conducta de una de las partes, que da lugar al incumplimiento de los términos para fallar, se encuentra justificada y no habría responsabilidad en el pago del arancel judicial.

 

12.- Así mismo, (iii) la regulación del arancel judicial desconoce el artículo 338 de la Constitución, particularmente en cuanto a las exigencias mínimas para que autoridades distintas al Legislador puedan fijar la tarifa de gravámenes como el arancel judicial.

 

En virtud del artículo 338 de la Carta se exige al Legislador que defina directamente los elementos esenciales del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). No obstante, para el caso de las tasas y contribuciones parafiscales, la misma norma permite que otras autoridades fijen la tarifa, con la condición de que el Legislador haya señalado el sistema y el método para definir costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto. Dice la norma:

 

“Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

 

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (…)”. (Resaltado fuera de texto).

 

En este punto es oportuno recordar que en la Sentencia C-455 de 1994, MP. José Gregorio Hernández, la Corte sostuvo:

 

“En consecuencia, el Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (...)

(…)

En esos términos, una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración”.

 

Es necesario, entonces, que los elementos del tributo y en su caso el método y el sistema para fijar la tarifa correspondiente sean definidos en la ley de manera clara y precisa, sin que ello implique que deba nombrarlos expresamente en su texto. El señalamiento de los elementos y procedimientos que permitan fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida. Es decir, bien puede ocurrir que la disposición, sin nombrarlos, los esté determinando y de la lectura íntegra se desprenda la existencia de aquellos, pero también puede suceder que a pesar de que se señalen con la denominación respectiva, materialmente no se hallen contenidos en la misma, evento este último en el cual los preceptos serían inconstitucionales”. (Resaltado fuera de texto).

 

En la sentencia C-155 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte explicó en detalle el alcance de esta exigencia constitucional. También precisó su importancia y los elementos mínimos que comprende tanto el sistema como el método para la determinación de la tarifa. Señaló al respecto:

 

“Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

 

Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.

 

En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”[176].  Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. 

 

Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente.  Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. 

 

Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser”. 

 

En este orden de ideas, en el caso del arancel judicial objeto de examen, la Corte advierte que el inciso segundo del proyecto también debe ser declarado inexequible porque en su configuración el Congreso no definió la tarifa, debiendo hacerlo. En efecto, la norma establece solamente que será “hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro de los términos de ley”.

 

Esta omisión en la determinación de la tarifa se pretende suplir dejando en manos del Consejo Superior de la Judicatura la potestad para expedir el “estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales”, que a la luz del artículo 17 del proyecto debe comprender, entre otros aspectos, “las tarifas, los procedimientos para el cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación” del tributo.

 

Como se observa, el Congreso indicó simplemente un máximo en la tarifa (“hasta el 2%”), pero no fijó ni el método ni el sistema para determinar la misma, lo que no permite ni la graduación ni el cálculo del tributo para cada caso particular. En otras palabras, omitió indicar las pautas, las formas específicas para medir los costos, los beneficios y cómo éstos inciden en la razonabilidad del cobro. Todo ello se traduce en la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo por violación del artículo 338 Superior.

 

13.- Las anteriores razones también conducen a la Corte a declarar la inconstitucionalidad de las expresiones “consistente en el pago” y “de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales”, del inciso cuarto del artículo 2º del proyecto, pues no se ha establecido en debida forma cuál es el porcentaje destinado al pago del arancel judicial en cada caso particular.

 

14.- Ahora bien, aún cuando es inconstitucional la forma como está regulado el cobro del arancel judicial, no sucede lo mismo con el inciso tercero del artículo 2º del proyecto, el cual consagra los eventos en los cuales no se exigiría dicho arancel. En este sentido, la Corte considera que ello hace parte de la atribuciones del Congreso en un escenario en el que cuenta con un prudente margen de discrecionalidad (arts.150-12 y 338 CP). De esta manera, la exclusión del arancel judicial en procesos de índole penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales, corresponde a su libertad de configuración y sobre el particular la Corte no encuentra reparo alguno, más aún cuando “en materia tributaria y en virtud de las amplias facultades otorgadas al legislador no se requiere una justificación especial para el ejercicio de la facultad impositiva, sino tan sólo la existencia de una justificación aceptable desde el punto de vista constitucional[177]. Con igual criterio, tampoco existen reparos por el hecho de excluir del cobro del arancel a personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en los demás asuntos que se determinen en la ley.

 

En estos eventos, razones de orden constitucional fincadas en la trascendencia de los procesos, en el principio de solidaridad (art.1 CP) y en el deber de especial protección de sujetos en situación de debilidad económica (art. 13 CP), justifican y muestran como razonable la decisión del Legislador, en el sentido de no incluir dichos asuntos en el cobro del arancel judicial.

 

Sin embargo, la Corte si registra un vicio de inconstitucionalidad cuando se faculta al Consejo Superior de la Judicatura, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Defensoría del Pueblo para determinar aquellos eventos en los cuales podrá excluirse el cobro del arancel judicial. A juicio de la Corte, el principio de reserva de ley en materia tributaria (art.338 CP) impide dejar en manos de otras autoridades decisiones de esta índole, que comprometen además el principio de igualdad (art.13 CP), según ha sido precisado por la jurisprudencia constitucional:

 

“Bien es sabido que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, en tiempo de paz solamente el Congreso puede establecer tributos de nivel nacional, y le corresponde a la ley, de manera directa, contemplar, entre los varios elementos de cada gravamen, sus sujetos pasivos. Por tanto, la consagración de exenciones y la previsión de regímenes tributarios especiales corresponden privativa e íntegramente al Congreso; no pueden compartirse con el Ejecutivo, y las exenciones no pueden hallarse contenidas en decretos reglamentarios ni en aquellos que desarrollan las directrices de las leyes cuadro ni en actos administrativos en ninguna de sus categorías”[178].

 

En este orden de ideas, dado que no es posible que el Congreso delegue en otras autoridades la exclusión de sujetos pasivos del pago del arancel judicial, se declarará la inexequibilidad de la expresión o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de la limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de las partes que ameriten una protección legal”, del inciso tercero del artículo 2º del proyecto.

 

15.- Así mismo, la Corte concluye que el parágrafo del artículo 2º debe ser declarado inexequible, dado que la exclusión del cobro del arancel “en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social”, no corresponde a ningún fin constitucionalmente válido y se refleja como contrario al derecho de igualdad. Sobre el particular, la Corte ha explicado que el Legislador no puede establecer un tratamiento diferencial en materia tributaria cuando la medida “no se adecua a ningún propósito constitucional o legal[179], esto es, “cuando la medida no es razonable, porque el fin que se busca al imponer el trato diferente ni siquiera es legítimo[180]. Ha dicho al respecto:

 

“(…) tal vulneración no podría deducirse de la sola diferencia de trato entre los contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que en principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios o mandatos constitucionales[181].

 

Trasladadas las consideraciones precedentes al caso objeto de examen, la Corte encuentra que el parágrafo del artículo 2º es contrario a la igualdad. Como ya fue reseñado, el arancel judicial se propuso en la Comisión Primera de Senado, donde también se incluyó el parágrafo referente a la exención del arancel en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social, sin que se hubiere hecho referencia alguna a las razones para su aprobación[182].

 

La Sala advierte que la medida adoptada en el parágrafo lejos de buscar un fin constitucionalmente legítimo resulta discriminatoria. En efecto, la norma pasa inadvertido que en esta clase de procesos la parte débil suele ser quien incurre en mora al pagar el crédito y no el acreedor, que por lo general es bancario y goza de garantía real hipotecaria.

 

Ahora bien, si otro hubiese sido el motivo para la exclusión del arancel (v.gr. la menor rentabilidad de los constructores de vivienda de interés social), considera la Corte que el Legislador ha debido hacer expresas sus razones, de modo que se conocieran para efecto del control constitucional. Si bien es cierto que en determinados casos podrían adoptarse reglas de exención tributaria, incluso a favor de la parte más solvente (como los constructores de vivienda de interés social), también lo es que ellas deben corresponder a costos razonables y perseguir siempre fines constitucionalmente legítimos, que precisamente no resultan claros en esta oportunidad.

 

Nada justifica entonces el tratamiento asimétrico que propone el Legislador, respecto de los demás procesos, el cual se encuentra desprovisto de justificación válida, objetiva y razonable, basada en circunstancias concretas que lo expliquen. En consecuencia, la Corte declarará inexequible el parágrafo del artículo 2º del proyecto.

 

16.- Por último, debe aclararse que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia[183]. En consecuencia, nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para la expedición de tales normas. En todo caso, la Corte considera que la configuración del arancel judicial no puede conllevar la imposición de barreras de acceso a la justicia, ni desincentivar a los ciudadanos para que se vean obligados a acudir ante los particulares investidos transitoriamente para hacer uso de los mecanismos alternativos de administración de justicia. Por el contrario, el arancel judicial debe corresponder a montos que tomen en cuenta la naturaleza de los procesos, las cuantías de los mismos y en general todos aquellos factores que permitan demostrar la razonabilidad del cobro.

 

 

5.3.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 3°:

 

“Artículo 3°. Modifíquese el artículo 8° de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos:

Artículo 8. Mecanismos alternativos. La ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos servicios.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.

El Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia, realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en desarrollo de lo dispuesto por este artículo y cada dos años rendirán informe al Congreso de la República”.

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministerio del Interior y de Justicia señala que el artículo analizado contiene la profundización y el refuerzo de lo que actualmente dispone el artículo 8º. de la Ley 270 de 1996, y constituye un desarrollo de lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política en relación con la atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas, así como la investidura transitoria de particulares como conciliadores o árbitros en derecho o en equidad.

 

Alude a la jurisprudencia de la Corte en relación con los mecanismos alternativos de solución de conflictos, así como a la garantía constitucional de acceso a la administración de justicia, transcribiendo apartes de las sentencias C-893 de 2001, C-163 de 1999 y C-037 de 1996.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación manifiesta, en primer lugar, que el inciso primero del artículo en examen es semejante al analizado por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, razón por la cual solicita la declaración de exequibilidad.

 

En cuanto al inciso segundo del aludido artículo, señala que reproduce con algunas adiciones la disposición contenida en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, sobre la posibilidad de atribución legal de algunas funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, en precisas materias y en forma excepcional. En consecuencia, dado que la referida disposición superior señala que a tales autoridades no les está permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos, habrá de condicionarse en el mismo sentido la exequibilidad del aludido inciso.

 

Señala que a partir de la Constitución de 1991 desapareció el concepto de rama jurisdiccional del poder público, ya que al haberse incluido tanto a la Fiscalía General de la Nación como al Consejo Superior de la Judicatura dentro de los entes que integran la estructura de la administración de justicia, lo propio es que la expresión que haya de utilizarse sea la de rama judicial, concepto omnicomprensivo que encierra a la totalidad de los entes que integran la estructura de dicha rama del poder público, habiendo quedado la expresión “jurisdiccional”, tanto en la Constitución como en la Ley 270 de 1996, circunscrita a la función que cumplen los distintos órganos de la rama judicial, razón por la cual considera que la expresión adecuada para ser utilizada en el inciso segundo del artículo 3º. del proyecto, para evitar interpretaciones erróneas en su aplicación, es la de órganos de la rama judicial y no “órganos de la rama jurisdiccional”, que es la que aparece en el proyecto.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- El artículo 3º. del proyecto amplía el enunciado primigenio del artículo 8º. de la Ley 270 de 1996, el cual contenía solo la posibilidad de que la ley regulara mecanismos distintos del proceso judicial para la solución de conflictos y autorizaba el cobro de honorarios por su utilización.

 

De esta manera, consagra la posibilidad de que la ley otorgue funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, para lo cual exige señalar las competencias, las garantías mínimas del debido proceso, las demás condiciones necesarias para la protección de los derechos de las partes y la facultad de ejercer recursos ante los órganos de la rama jurisdiccional según la reglas fijadas por el legislador.

 

La norma también reconoce la posibilidad de habilitar a los particulares para administrar justicia en su calidad de conciliadores o de árbitros en derecho o en equidad. Finalmente, registra como novedoso el que el Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia, deba realizar el seguimiento y evaluación a este tipo de medidas, para rendir informe al Congreso de la República cada dos años.

 

2.- La autorización genérica para que el Legislador implemente los denominados mecanismos alternativos de solución de conflictos fue objeto de estudio en la sentencia C-037 de 1996, cuyos argumentos mantienen plena vigencia. En aquella oportunidad la Corte encontró ajustada a la Constitución esa facultad, en los siguientes términos:

 

“Como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, el propósito fundamental de la administración de justicia es hacer realidad los principios y valores que inspiran al Estado social de derecho, entre los cuales se encuentran la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales, es decir, la convivencia (Cfr. Preámbulo, Arts. 1o y 2o C.P.). Con todo, para la Corte es claro que esas metas se hacen realidad no sólo mediante el pronunciamiento formal y definitivo de un juez de la República, sino que asimismo es posible lograrlo acudiendo a la amigable composición o a la intervención de un tercero que no hace parte de la rama judicial. Se trata, pues, de la implementación de las denominadas “alternativas para la resolución de los conflictos”, con las cuales se evita a las partes poner en movimiento el aparato judicial del país y se busca, asimismo, que a través de instituciones como la transacción, el desistimiento, la conciliación, el arbitramento, entre otras, los interesados puedan llegar en forma pacífica y amistosa a solucionar determinadas diferencias, que igualmente plantean la presencia de complejidades de orden jurídico. Naturalmente, entiende la Corte que es competencia del legislador, de acuerdo con los parámetros que determine la Carta Política, el fijar las formas de composición de los conflictos judiciales, los cuales -no sobra aclararlo- no siempre implican el ejercicio de la administración de justicia.

 

Para esta Corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para la descongestión de los despachos judiciales, problema éste que desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la justicia (Num 5o.) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (Num. 6o). Con todo, conviene puntualizar que el término “asociados” que hace parte de la norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades públicas”.

 

En el ordenamiento jurídico colombiano la plataforma constitucional de los mecanismos alternativos de solución de conflictos es el artículo 116 de la Carta, que para el caso de la intervención de particulares se complementa con otras normas como los artículos 1 y 2 del mismo estatuto superior, los cuales estimulan la participación de la sociedad civil[184]. En la sentencia C-893 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández, esta Corporación hizo algunas acotaciones que es preciso referir:

 

“Retomando el texto del artículo 116 de la Ley Fundamental, se tiene que excepcionalmente las autoridades administrativas pueden ser investidas legalmente de la función de administrar justicia en las materias específicamente previstas en la Ley, siempre y cuando ésta habilitación no implique la  instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos.

 

Así mismo, la Carta Política permite extender transitoriamente la potestad de administrar justicia a los particulares en calidad de conciliadores o árbitros[185] habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.

 

En este mandato está el origen de los denominados mecanismos alternos de resolución de conflictos, en virtud de los cuales los ciudadanos son investidos ocasionalmente por la ley de la función de impartir justicia, en condición de árbitros o conciliadores.

 

Tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, esta facultad es esencialmente ocasional o transitoria y es además de carácter voluntario  o espontáneo, por cuanto al tenor de la norma superior en comento son las partes quienes habilitan al particular para resolver su controversia.[186]

 

La transitoriedad  y alternatividad de estos instrumentos deriva del hecho de que  constituyen una forma de colaboración de los particulares para el buen suceso de la  administración de justicia (art. 95-7 de la C.P.). De ahí que por razones de orden público no sea concebible el traslado permanente de la función jurisdiccional a los particulares.

(…)

Sin embargo, los mecanismos alternativos de solución de conflictos a que se hace mención no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan (Preámbulo y arts. 1 y 2 de la C.P.). En  este sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede  dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia social[187]”. 

 

3.- Es conveniente precisar que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas hace parte de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, por cuanto constituye una modalidad de resolución asistida donde la adjudicación del derecho corresponde a un tercero neutral –una autoridad administrativa-, que no hace parte del sistema tradicional de justicia[188].

 

En este orden de ideas, el inciso segundo del artículo 3º del proyecto resulta ajustado a la Constitución, pues la propia Carta reconoce expresamente la posibilidad, por supuesto excepcional, de atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas[189]. Más aún,  la norma precisa que esas funciones serán aquellas que por su naturaleza y cuantía puedan ser resueltas por éstas de manera adecuada y eficaz, siempre y cuando no implique la instrucción de sumarios o investigación de delitos y el juzgamiento de los mismos, lo que armoniza plenamente con la restricción prevista en el artículo 116 de la Constitución.

 

Así mismo, la exigencia de que este tipo de decisiones sea siempre susceptible de recursos ante los órganos de la Rama Judicial del Estado, es una regulación propia de la libertad de configuración atribuida al Congreso, que se refleja como garantía adicional y de alguna manera pretende asegurar una cierta coherencia e integridad en las decisiones judiciales.

 

4.- Igualmente, se encuentra acorde con la Constitución el que transitoriamente los particulares puedan ser investidos de la función de administrar justicia, pues se ha indicado que tal habilitación es transitoria. No obstante, la Corte debe recordar que la conciliación es un mecanismo alternativo de solución “asistida” de conflictos, donde la intervención de un tercero es meramente propositiva y no dispositiva.

 

El conciliador en ningún momento puede dirimir la controversia, pues son las partes en conflicto quienes tienen la facultad de poner fin a una disputa que a ellos concierne. En este sentido, deben evitarse confusiones de orden práctico que puedan comprometer los derechos de quienes hacen uso de estos mecanismos, especialmente de la conciliación, cuyas características centrales fueron explicadas en la sentencia C-893 de 2001, en los siguientes términos:

 

“1) La conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. Y lo es porque, como se desprende de sus características propias, el acuerdo al que se llega entre las partes resuelve de manera definitiva el conflicto que las enfrenta, evitando que las mismas acudan ante el juez para que éste decida la controversia. Independiente del fracaso o del éxito de la audiencia, la conciliación permite el acercamiento de las partes en un encuentro que tiende hacia la realización de la justicia, no como imposición judicial, sino como búsqueda autónoma de los asociados.

 

2) La conciliación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos que puede realizarse por fuera del proceso judicial o en el curso del mismo. Puede ser voluntaria, u obligatoria como requisito para iniciar un proceso. Puede llevarse a cabo por un tercero independiente o por una institución como un centro de conciliación. Además, puede ser conciliación nacional o internacional para la solución de conflictos privados entre personas de distinta nacionalidad o entre Estados e inversionistas de otros Estados, o entre agentes económicos de distintos Estados. Conciliación hay en las distintas ramas del derecho como civil, comercial, laboral, contencioso administrativo y en ciertos aspectos del proceso penal.

 

3) Es una forma de resolver los conflictos con la intervención de un tercero que al obrar como incitador permite que ambas partes ganen mediante la solución del mismo, evitado los costos de un proceso judicial.

 

4) La función del conciliador es la de administrar justicia de manera transitoria, mediante habilitación de las partes, en los términos que determine la Ley. A propósito de esta disposición, que es la contenida en el artículo 116 constitucional, debe decirse que la habilitación que las partes hacen de los conciliadores no ofrecidos por un centro de conciliación, es una habilitación expresa, en la medida en que el particular es conocido por las partes, quienes le confieren inequívocamente la facultad de administrar justicia en el caso concreto.

5) Es un acto jurisdiccional, porque la decisión final, que el conciliador avala mediante un acta de conciliación, tiene la fuerza vinculante de una sentencia judicial  (rei iudicata) y presta mérito ejecutivo (art. 66, Ley 446 de 1998).

 

6) La conciliación es un mecanismo excepcional, porque dependiendo de la naturaleza jurídica del interés afectado, sólo algunos de los asuntos que podrían ser sometidos a una decisión jurisdiccional, pueden llevarse ante una audiencia de conciliación. En general, son susceptible de conciliación los conflictos jurídicos que surgen en relación con derechos disponibles y por parte de sujetos capaces de disponer.

7) Finalmente, por definición la conciliación es un sistema voluntario, privado y bilateral de resolución de conflictos, mediante el cual las partes acuerdan espontáneamente la designación de un conciliador que las invita a que expongan sus puntos de vista  y diriman su controversia. La intervención incitante del tercero conciliador no altera la naturaleza consensual de la composición que las partes voluntariamente concluyen, sino que la facilita y la estimula[190]”. 

 

5.- De otra parte, tampoco se observa que contradiga la Constitución el hecho de que le corresponda al Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia, realizar un seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten respecto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Ello responde a las funciones propias de cada entidad y resulta compatible con el principio de colaboración armónica para el cumplimiento de la función de administrar justicia.

 

6.- Finalmente, en relación con la precisión hecha por el Ministerio Público sobre la expresión “Rama Jurisdiccional”, contenida en el inciso segundo del artículo 3º. del proyecto, en el sentido que debe entenderse “Rama Judicial”, la Corte comparte tal apreciación. Sin embargo, la imprecisión que contiene el proyecto en dicho sentido no lo vicia de inconstitucional. 

 

En suma, encuentra la Corte que el artículo 3º.del proyecto no vulnera disposición alguna del ordenamiento superior y, en consecuencia, declarará su exequibilidad.

 

 

5.4.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 4°:

 

“Artículo 4°.Modifíquese el artículo 11 de la Ley 270 de 1996:

Artículo 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:

I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones:

a) De la Jurisdicción Ordinaria:

1. Corte Suprema de Justicia.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial.

3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley;

b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:

1. Consejo de Estado.

2. Tribunales Administrativos.

3. Juzgados Administrativos;

c) De la Jurisdicción Constitucional:

1. Corte Constitucional

d) De la Jurisdicción de Paz: Jueces de Paz.

e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los territorios indígenas.

2. La Fiscalía General de la Nación.

3. El Consejo Superior de la Judicatura.

Parágrafo 1°. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local.

Los jueces de descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se les señale en el acto de su creación.

Parágrafo 2°. El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.

Parágrafo 3°. En cada municipio funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría.

Parágrafo 4°. En las ciudades se podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada”.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministerio del Interior y de Justicia, hace referencia a la inserción de dos innovaciones, a saber: 

 

Señala que, de una parte, la norma en examen hace realidad la aspiración de que en cada municipio funcione por lo menos un juzgado, con lo cual se busca que la rama judicial tenga presencia en todo el territorio nacional y que sea más efectivo el acceso a la administración de justicia.

 

De otra parte, continúa, la norma consagra la facultad de organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada, acatando así el imperativo constitucional plasmado en el artículo 228 Superior, acercando de esta manera la justicia al ciudadano. En cuanto a este último aspecto hace alusión a lo dicho por la Corte en la sentencia C-594 de 1998 sobre la desconcentración del funcionamiento de la administración de justicia.

 

Intervención del ciudadano Pedro Pablo Camargo

 

El ciudadano Pedro Pablo Camargo solicita la declaratoria de inexequibilidad tanto de la expresión “especializados”, contenida en el numeral 3º. del ordinal I del artículo 4º. del proyecto, como del inciso segundo del Parágrafo  1º. del mismo.

 

En relación con la inclusión de los jueces especializados, considera que vulnera los artículos 246 y 247 de la Constitución, ya que el Congreso no puede adicionar normas superiores creando juzgados ex post facto, lo cual redundaría igualmente en la violación del artículo 29 constitucional.

 

En cuanto a la expresión “los jueces de descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se les señale en el acto de su creación”, contenida en el inciso segundo del parágrafo primero del mismo artículo 4º. del proyecto, manifiesta que ha de ser declarada inexequible ya que, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º. del artículo 150 de la Constitución, es el Congreso de la República y no la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura el competente para crear jueces temporales de descongestión y fijar su competencia.

 

Agrega que la creación de jueces ad hoc y con posterioridad a los hechos implica que sean jueces creados ex post facto y, en consecuencia,  con su creación se vulnera tanto en el artículo 29 Superior como el artículo 14 del  Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas de 1966 (Ley 74 de 1968) y el artículo 8º. de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Ley 16 de 1972).

 

Indica que “el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 no faculta a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a crear jueces ad hoc o de descongestión, sino para "regular la forma  como las Corporaciones pueden redistribuir los asuntos que tengan para fallo entre los Tribunales y Despachos judiciales que se encuentren al día".

 

Manifiesta que lo que se pretende con la expresión acusada es facultar a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que asigne a dichos jueces competencia nacional, lo cual resulta violatorio del  artículo 228 Superior, que dispone que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 4º del proyecto, salvo el Parágrafo 3º. del mismo artículo, del que solicita su inexequibilidad porque comporta la violación de las facultades atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 257 de la Constitución, pues la función de establecer el mapa judicial del país y la de asignar los despachos judiciales corresponde sólo al Consejo Superior de la Judicatura.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- Como primera medida, la Corte llama la atención en el sentido de que la norma objeto de examen hace referencia a la estructura orgánica de la Rama Judicial, mas no al ejercicio mismo de administrar justicia desde un punto de vista funcional. Esta diferencia resulta relevante porque la función de administrar justicia no está radicada solamente en las autoridades que orgánicamente pertenecen a la rama judicial, sino que también puede asignarse, de manera excepcional, a otras autoridades o incluso a los particulares.

 

Con esta aclaración introductoria, sobre la que se volverá luego, la Sala encuentra que el artículo 4º del proyecto modifica la estructura orgánica de la Rama Judicial del poder público en varios aspectos que para efectos metodológicos se analizarán de manera separada.

 

2.- En cuanto a la jurisdicción ordinaria, además de la Corte Suprema de Justicia, órgano máximo de creación constitucional, la norma menciona los Tribunales Superiores de distrito judicial y los diferentes juzgados según su especialidad. Nótese que en relación con estos últimos, se suprime la alusión a los jueces agrarios e introduce como novedad los jueces penales para adolescentes, los jueces de pequeñas causas y de competencia múltiple y los demás jueces especializados o promiscuos que se creen conforme a la ley.

 

En este punto conviene recordar que compete al Legislador la configuración específica de la estructura orgánica de la Rama Judicial, por supuesto bajo los lineamientos trazados en el Título VIII de la Constitución. Así, la norma señala cómo está integrada la jurisdicción ordinaria, para lo cual hace los ajustes pertinentes con base en las regulaciones más recientes (los jueces penales para adolescentes fueron creados por la Ley 1098 de 2006 y los jueces de pequeñas causas por la Ley 1153 de 2007). Al respecto, no existen vicios de inconstitucionalidad.

 

Un interviniente considera contraria a la Carta la mención a los juzgados especializados, pues entiende que con ello se autorizaría la creación de jueces ex post facto, en desmedro del artículo 29 Superior. Sin embargo, la Sala considera que esa apreciación es equivocada, por cuanto la existencia de juzgados especializados no resulta per se contraria a la Constitución. En efecto, el hecho de que se les adscriba de manera habitual el conocimiento de ciertos asuntos, en razón de la especificidad o particularidad de la materia, no implica que dejen de pertenecer a la jurisdicción ordinaria, ni mucho menos el desconocimiento de las garantías procesales del debido proceso. Con ese argumento la Corte ya ha avalado la creación de juzgados penales especializados a fin de garantizar mayor eficiencia en la administración de justicia:

 

“Razones de naturaleza política, y la necesidad de asegurar la mayor eficacia de la administración de justicia por el Estado mediante la distribución del trabajo, justifican la existencia de jurisdicciones especiales autorizadas por la Constitución, que forman parte de la rama judicial; pero la diversidad de jurisdicciones especiales no implica rompimiento de la unidad ontológica de la jurisdicción del Estado.

 

Conforme a lo anterior, la Constitución sólo admite la existencia de la jurisdicción ordinaria y de jurisdicciones especiales como la contencioso administrativa, la constitucional, la disciplinaria, la de paz, y la de las comunidades indígenas, como se deduce del Título VIII de la Constitución.

(…)

Los jueces especializados, no pueden ser asimilados a jueces extraordinarios pertenecientes a una jurisdicción especial distinta a las autorizadas por la Constitución. La existencia de dichos jueces, por consiguiente, sólo puede admitirse bajo la idea de que se trata de funcionarios judiciales, que hacen parte de la justicia ordinaria y a quienes se les adscribe de manera habitual el conocimiento de ciertas causas en razón de la especificidad o particularidad de la materia, sin que ello implique el desconocimiento de las garantías procesales y sustanciales básicas propias del debido proceso”[191].

 

En concordancia con lo anterior, la posibilidad de crear juzgados especializados se justifica también a la luz del principio de desconcentración de la función judicial, previsto en el artículo 228 de la Constitución. Sobre el particular, en la sentencia C-594 de 1998, la Corte declaró inexequible la norma que otorgaba competencia sólo a jueces Civiles del Circuito de Bogotá para conocer de controversias en materia de propiedad intelectual, pues consideró que si bien era legítima la existencia de juzgados especializados, no era válida la radicación de competencias en una sola localidad. Dijo entonces:

 

“Considera la Corte, sin embargo, que la atribución legislativa en la indicada materia no es absoluta, es decir que el legislador, aunque goza de un amplio margen de discrecionalidad para concebir los factores que inciden en la competencia y para contemplar las esferas en las que cada juez se ocupa, no puede ser arbitrario en el ejercicio de esa función. No le es posible desconocer principios ni mandatos constitucionales ni consagrar reglas de competencia irrazonables o desproporcionadas.

 

Así, de modo expreso el artículo 228 de la Constitución estipula que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado, lo cual supone que, a menos que se trate de los tribunales que encabezan las jurisdicciones y cuyas decisiones tienen por ámbito territorial el de toda la República de conformidad con lo que la misma Carta dispone, no es dable al legislador concentrar la totalidad de las competencias en cualquier campo en cabeza de un solo juez o tribunal.

 

En particular, en lo que concierne al aspecto territorial, las competencias de los jueces y corporaciones deben ser distribuidas en sitios diversos de la República, de tal modo que todos los habitantes, independientemente de la zona en que residan, puedan acudir, en condiciones similares, a los estrados judiciales. Ello evita que la sede territorial del único tribunal competente para determinado asunto convierta el acceso a la justicia en un privilegio solamente reservado a quienes viven en ese lugar.

 

Se asegura en tal forma la igualdad de oportunidades en el acceso a la administración de justicia, desechando odiosas preferencias, contrarias al concepto mismo de justicia. Luego cuando la ley, sin motivo plausible, asigna la totalidad de una determinada competencia a las autoridades judiciales de una sola localidad, pese a que los conflictos que reclaman definición tienen ocurrencia en cualquier parte del territorio, favorece injustificadamente a los residentes en aquélla, en detrimento de quienes habitan en otros puntos de la geografía nacional. Con ello se vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y se obstruye el libre acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), ocasionando inclusive costos no repartidos equitativamente entre los asociados.

 

Eso mismo ocasiona la discriminación entre personas, carente de todo fundamento real y jurídico y sólo con apoyo en un factor territorial que no puede ser más importante, a los ojos del Estado, que el adecuado y oportuno uso, por parte de todas las personas, de los instrumentos institucionales para ejercer los derechos que la administración de justicia está llamada a garantizar.

 

Entonces, en el caso de la disposición acusada, no halla la Corte justificado que, existiendo jueces civiles de Circuito en los distintos distritos judiciales del país, con niveles equivalentes de conocimiento y preparación, y habiéndose previsto para algunas ciudades la categoría de jueces especializados, hubiera concentrado única y exclusivamente en los jueces civiles especializados de Circuito de Santa Fe de Bogotá la competencia para conocer de controversias en materia de propiedad industrial.

 

Aparece ostensible la oposición entre lo dispuesto por el artículo impugnado y los mandatos constitucionales: concentra injustificadamente la administración de justicia en una determinada materia, desconociendo la regla superior de desconcentración en el funcionamiento de aquélla (art. 228 C.P.), y dificulta y en muchos casos hace imposible que quienes mantienen controversias sobre el mencionado tema en lugares diferentes de Bogotá puedan acceder a los estrados judiciales para dirimirlas, por cuanto para incoar la acción o para defenderse y para cuidar del proceso y comparecer en sus distintas etapas deben trasladarse a la capital de la República. Ello, además, hace costoso el trámite, convirtiendo en inoperante el principio de gratuidad plasmado en el artículo 6 de la Ley Estatutaria 270 de 1996.

 

Por otro lado, se concentra también en Santa Fe de Bogotá el ejercicio de la profesión de abogado, pues se obliga a las personas o empresas interesadas en resolver judicialmente esta clase de litigios a acudir siempre a profesionales residentes en dicha ciudad, creando así una élite fundada en el domicilio que cercena abiertamente la libertad de trabajo y la igualdad.

 

Para esta Corporación, adicionalmente, el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.) guarda también relación con la posibilidad efectiva de hacer valer los propios derechos ante los tribunales, acudiendo a ellos al igual que otros pueden acudir, haciéndoles conocer argumentos y presentándoles las solicitudes legalmente viables en las distintas etapas procesales, sin trabas derivadas de una artificial, innecesaria e inconstitucional concentración de la función jurisdiccional en un cierto punto del territorio.

 

La Corte declarará inexequibles las palabras "de Bogotá", que hacen parte del artículo 17 del Código de Procedimiento Civil, tal como quedó reformado por la norma acusada.” (Resaltado fuera de texto).

 

Como se observa, lo que contraría la Constitución, en cuanto a la desconcentración judicial, es la existencia de juzgados especializados en un solo lugar del territorio nacional. Pero la jurisprudencia no ha reprochado la existencia de juzgados especializados toda vez que con ello se contribuye a la eficacia en la administración de justicia, en este caso particular dentro de la jurisdicción ordinaria. En esa medida, la Corte declarará la constitucionalidad de la norma en lo referente a la jurisdicción ordinaria.

 

3.- Respecto de la estructura orgánica de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se mantiene la regulación prevista en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. En consecuencia, la Corte reitera que, como fue explicado en la sentencia C-037 de 1996, “la habilitación de la ley para crear tribunales o juzgados nuevos, incluyendo los administrativos, dentro de la estructura de la rama judicial, se encuentra contenida en los artículos 116, 152-b y 257-2 de la Carta y en la cláusula general de competencia de que está investido el Congreso de la República”. En consecuencia, declarará la exequibilidad de dicha regulación.

 

4.- En cuanto a la Jurisdicción Constitucional, la norma señala que solamente forma parte de ella la Corte Constitucional. Aunque a primera vista podría pensarse que no se introdujo ninguna modificación frente a la norma que fue objeto de control en la sentencia C-037 de 1996, la Corte advierte que ello no es preciso por cuanto el texto que fue sometido a estudio en aquella oportunidad tiene un contenido normativo diferente al que se examina ahora.  

 

En efecto, el proyecto de ley estatutaria número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, analizado por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, tenía un segundo numeral en el que se incluía dentro de la jurisdicción constitucional a “las demás corporaciones y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los casos previstos en la Constitución y en la Ley”.

 

Sin embargo, en el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, el proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, no se incluye ninguna referencia a las demás corporaciones y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los casos previstos en la Constitución y en la Ley”. Al parecer, la supresión de esta expresión quiso ajustarse a lo señalado por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, donde se declaró inexequible con el siguiente razonamiento:

 

En virtud de lo expuesto, resulta contrario al espíritu de la Constitución y, en particular, al Título VIII del ordenamiento superior, señalar, como lo hace el numeral 2o del literal c), que cualquier corporación -sea judicial o administrativa- o cualquier juzgado -cuyo pronunciamiento no es terminante- que excepcionalmente ejerzan funciones de control de constitucionalidad, pertenezcan a la jurisdicción constitucional. La distinción es, entonces, evidente: no por ejercer eventualmente control de constitucionalidad se hace parte en forma automática de la jurisdicción constitucional”.

 

El pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-037 de 1996 recayó sobre una regulación diferente de la que se examina en esta oportunidad, pues ahora no existe un contenido normativo que sirvió de base al análisis de aquella ocasión, lo que plantea el debate desde una perspectiva distinta, aún cuando los ejes centrales de la argumentación se mantienen inalterados.

 

Con esta advertencia, la Sala recuerda que en la sentencia C-037 de 1996, una de las deficiencias que condujo a la inexequibilidad del numeral 2º del literal c) de la norma bajo examen, fue precisamente la exclusión de los jueces de tutela como integrantes de la jurisdicción constitucional. Al respecto la sentencia sostuvo:

 

“De igual forma, conviene anotar que la relación que se hace en el literal c) del artículo bajo análisis es meramente enunciativa, pues en ella se excluyen, por ejemplo, a los jueces de tutela, quienes, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, conforman jurisdicción constitucional desde el punto de vista funcional y no orgánico”.

 

Son numerosos y reiterados los pronunciamientos en los que se ha dejado en claro que los jueces de tutela forman parte de la jurisdicción constitucional (desde el punto de vista funcional). En esa medida, los jueces de instancia no pueden dejar de aplicar la Constitución, de acuerdo con el alcance que le ha dado su intérprete autorizado, independientemente de cuál sea el objeto del debate, en particular en lo que hace referencia a la tutela contra providencias judiciales. Y es por ello que tampoco son órganos de cierre en materia constitucional, de modo que en sede de tutela no pueden abstenerse de remitir a esta Corporación, para su eventual revisión, todas las decisiones de cualquier naturaleza que profieran al resolver este tipo de asuntos.

 

Lo anterior armoniza con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución, que dispone que los fallos de tutela deberán ser remitidos a la Corte Constitucional “para su eventual revisión”, y con el artículo 241-9 del mismo estatuto, según el cual corresponde a esta Corporación “revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales”.   

 

En este orden de ideas, es preciso llamar la atención sobre la procedencia de la tutela contra todo tipo de providencias judiciales, en particular contra las sentencias de los órganos máximos de las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y jurisdiccional disciplinaria. Al respecto, por ejemplo, en la sentencia C-590 de 2005 la Corte declaró inexequible la norma que impedía interponer la acción de tutela contra sentencias de casación en materia penal, por considerar que dicha restricción vulneraba, entre otras normas, el artículo 86 de la Constitución. Los criterios allí expuestos son plenamente aplicables para reivindicar la procedencia de la tutela contra las sentencias de todos los órganos máximos en las jurisdicciones mencionadas. Dijo entonces la Corte:

 

“Es manifiesta la inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 ya que al indicar que contra la sentencia que resuelve el recurso extraordinario de casación en materia penal “no procede ningún recurso ni acción, salvo la de revisión”, está excluyendo la procedencia de la acción de tutela contra ese tipo de pronunciamientos y con ello, qué duda cabe, está contrariando el artículo 86 de la Carta Política ya que, como se ha visto, esta norma no excluye tales pronunciamientos de ese mecanismo de protección de los derechos fundamentales.  Es decir, en tanto que la voluntad del constituyente expresada en la norma superior ya indicada fue que la acción de tutela se aplicara respecto de los actos y omisiones de las autoridades públicas, incluidas las judiciales, el legislador ha tomado la decisión, manifiesta en la norma demandada, de excluir de la procedencia de ese recurso las sentencias que resuelven la casación penal. Entonces, como es claro que una ley ordinaria no puede, bajo ninguna circunstancia, modificar o suprimir la Constitución Política y mucho menos uno de los mecanismos constitucionales de protección de los derechos fundamentales, la expresión “ni acción”  que hace parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 será expulsada del ordenamiento jurídico pues genera un espacio institucional en el que los derechos fundamentales no podrían ser protegidos”.  (Resaltado fuera de texto).

 

En la misma providencia la Corte resaltó la relevancia de la tutela contra las sentencias, así:

 

La acción de tutela -o el llamado recurso de amparo o recurso de constitucionalidad-  contra sentencias constituye uno de los ejes centrales de todo el sistema de garantía de los derechos fundamentales. Este instrumento se convierte no sólo en la última garantía de los derechos fundamentales, cuando quiera que ellos han sido vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de una autoridad judicial, sino que sirve como instrumento para introducir la perspectiva de los derechos fundamentales a juicios tradicionalmente tramitados y definidos, exclusivamente, desde la perspectiva del derecho legislado. En otras palabras, la tutela contra sentencias es el mecanismo más preciado para actualizar el derecho y nutrirlo de los valores, principios y derechos del Estado social y democrático de derecho”. (Resaltado fuera de texto).

 

Igualmente, esta Corporación explicó por qué la tutela contra providencias judiciales no vulnera los principios de seguridad jurídica y de autonomía funcional del juez, como erradamente podría pensarse:

 

“El valor de cosa juzgada de las sentencias y el principio de seguridad jurídica suponen que los fallos son respetuosos de los derechos y ese respeto no se determina a partir de la visión que cada juez tenga de ellos sino del alcance que les fije la Corte Constitucional, pues esta es la habilitada para generar certeza sobre su alcance. Y ello es lógico ya que si algo genera inseguridad jurídica es la promoción de diferentes lecturas de la Carta Política por los jueces y, en particular, sobre el alcance de los derechos fundamentales.  Este es precisamente el peligro que se evita mediante la excepcional procedencia de la tutela contra sentencias pues a través de ella se promueven lecturas uniformes sobre el alcance de tales derechos y de la Carta Política como su soporte normativo. Y en lo que atañe a la autonomía e independencia de los jueces y tribunales, ellas deben entenderse en el marco de la realización de los fines estatales inherentes a la jurisdicción y, en especial, de cara al cumplimiento de su deber de garantizar la efectividad de los derechos a todas las personas”. (Resaltado fuera de texto).

 

Finalmente, la sentencia ilustra por qué el uso de la acción de tutela contra sentencias de casación no afecta ni pone en riesgo la distribución constitucional de competencias entre las altas cortes:

 

“El argumento según el cual la tutela contra sentencias de última instancia afecta la distribución constitucional de competencias entre las altas Cortes y, en particular, la naturaleza de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado como “órganos de cierre” de la respetiva jurisdicción, es falso, pues el juez constitucional no tiene facultades para intervenir en la definición de una cuestión que debe ser resuelta exclusivamente con el derecho ordinario o contencioso. Su papel se reduce exclusivamente a intervenir para garantizar, de manera residual y subsidiaria, en los procesos ordinarios o contencioso administrativos, la aplicación de los derechos fundamentales, cuyo intérprete supremo, por expresa disposición de la Constitución, es la Corte Constitucional”.

 

Así las cosas, la Corte concluye que el literal c) del numeral primero del artículo 4º del proyecto objeto de examen, según el cual la jurisdicción constitucional está integrada orgánicamente por la Corte Constitucional, se ajusta a los mandatos superiores. No obstante, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, y con el fin de excluir interpretaciones incompatibles con la Constitución en el marco de la nueva regulación estatutaria, se condicionará la constitucionalidad de dicha norma en el entendido de que también integran la jurisdicción constitucional los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales.

 

Por lo demás, el anterior condicionamiento se acompasa con lo previsto en el artículo 43 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), que expresamente señala que “también ejercen jurisdicción constitucional, excepcionalmente, para cada caso concreto, los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales”. Norma declarada exequible en la sentencia C-037 de 1996.

 

5.- Respecto de la jurisdicción de paz, la Corte tampoco encuentra ningún reparo toda vez que el artículo 247 de la Constitución señala que la creación de los jueces de paz, para resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios, estará sujeta a la voluntad y configuración del Legislador.

 

Lo anterior explica por qué en su configuración normativa (Ley 497 de 1999) el Congreso asignó al Consejo Superior de la Judicatura varias funciones relacionadas con los jueces de paz. Es así como a dicha autoridad corresponde incluir las partidas necesarias para la financiación de la justicia de paz, diseñar programas de formación y capacitación permanente, fijar las expensas y costas en los procesos, conformar bases de datos y ejercer el control disciplinario, entre otras.

 

Sin embargo, no pueden perderse de vista las especificidades de la jurisdicción de paz, pues se trata de particulares investidos por las partes de la autoridad para administrar justicia y resolver ciertos conflictos en equidad[192]. Al respecto, en la sentencia C-103 de 2004, MP. Manuel José Cepeda, la Corte explicó lo siguiente:

 

“Los fines buscados por el constituyente al incorporar la figura de los jueces de paz al ordenamiento colombiano se pueden apreciar consultando los debates surtidos en la Asamblea Nacional Constituyente sobre el particular[193]. De ellos se resalta que la consagración constitucional de esta figura fue  resultado de varias iniciativas presentadas por diferentes delegados a la Asamblea, que confluían en cuanto a los rasgos principales de la nueva figura que se proponía[194]: (a) cercanía a la comunidad cuyos conflictos cotidianos habrá de resolver el juez de paz, (b) competencia para resolver conflictos menores de manera ágil e informal –es decir, sin ritualismos o fórmulas procesales -, (c) respetabilidad del juez dentro del medio social en el cual habrá de desempeñar su función, (d) adopción de fallos en equidad, (e) coercibilidad de sus decisiones y (f) elección por parte de la comunidad. En general, la introducción de esta figura al ordenamiento –junto con la de otras formas alternativas de resolución de conflictos- obedeció no sólo al imperativo de descongestionar la Rama Judicial para atender con más eficacia las necesidades ciudadanas de Administración de Justicia, sino también a un replanteamiento fundamental de la relación existente entre el Estado -en particular, aunque no exclusivamente, la Administración de Justicia- y la sociedad: tanto desde la perspectiva genérica de la consagración del Estado Social de Derecho en tanto fórmula política fundamental, como desde el punto de vista específico de la introducción de una serie de mecanismos alternativos a la justicia formal para la resolución de los conflictos sociales, fue deseo del constituyente consolidar un modelo nuevo de interacción entre la ciudadanía y el poder público, que –entre otras- fomentara un acercamiento progresivo de los mecanismos formales de promoción de la convivencia a las realidades sociales en las que habrían de operar.

(…)

Por otra parte, fue voluntad expresa del Constituyente conferir al Legislador un amplio margen de configuración en cuanto a la regulación de la institución de los jueces de paz, puesto que no sólo dejó a decisión suya la determinación del momento y la forma en la que tales jueces serían creados –“la ley podrá crear jueces de paz…” (art. 247, C.P.)- y designados –“...podrá ordenar que se elijan por votación popular” (id.)-, sino que no impuso límites específicos  (distintos a los que representan las demás disposiciones constitucionales) a la potestad reconocida al Legislador en esta materia. En ejercicio de esta amplia potestad otorgada por el Constituyente, el Congreso de la República aprobó la Ley 497 de 1999, cuyo artículo 19 se examina en la presente providencia”.

 

En la sentencia C-059 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte precisó algunas de las características sobresalientes de la jurisdicción de paz, así como el amplio margen de configuración del Legislador para su desarrollo. Dijo entonces:

 

“En relación con la jurisdicción especial de paz, ella encuentra fundamento constitucional en el artículo 247 Superior, que dispone que la ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios, la que también podrá ordenar que se elijan por votación popular.

 

Según consta en los antecedentes de la norma constitucional, la jurisdicción de paz fue creada como una vía expedita para la resolución de conflictos individuales y comunitarios. En ella subyace el deseo de construir la paz desde lo cotidiano, de alcanzar la convivencia pacífica a partir de una justicia diferente a la estatal, tanto por su origen y el perfil de los operadores, como por los fines y los mecanismos propuestos para su ejecución.

 

En este sentido puede afirmarse que la implantación de los jueces de paz está animada por la búsqueda de la concordia entre los ciudadanos, a partir de su esfuerzo participativo en la solución de conflictos individuales y colectivos, mediante el empleo de mecanismos de administración de justicia no tradicionales.

(…)

Es de resaltar que específicamente en lo que se refiere a los jueces de paz, la jurisprudencia[195] ha expresado que el Constituyente confirió al legislador un amplio margen de configuración en cuanto a la regulación de esa institución, puesto que no sólo dejó a su decisión la determinación del momento y la forma en la que tales jueces serían creados, sino que no impuso límites específicos a la potestad reconocida al legislador en esta materia, distintos a los que representan las disposiciones constitucionales”.

 

Así las cosas, es plenamente válido que dicha jurisdicción especial, autorizada directamente por la Constitución pero cuyo desarrollo corresponde al Legislador, se inscriba en la estructura orgánica de la rama judicial.

 

6. En cuanto a la jurisdicción de las comunidades indígenas, cabe reconocer que sus autoridades están constitucionalmente avaladas para administrar justicia. Ello se finca en el reconocimiento de su autonomía para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, es decir, “de conformidad con sus propias normas y procedimientos” (art.246 CP), en la diversidad étnica y cultural (art.7 CP) y en el respeto al pluralismo y la dignidad humana (art.1 CP).

 

Desde el punto de vista funcional la jurisdicción indígena hace parte de la rama judicial; por ello no sólo es razonable sino jurídicamente exigible que el Consejo Superior de la Judicatura promueva labores de divulgación y sistematización de asuntos relativos a la jurisdicción indígena.

 

Sin embargo, la Corte considera necesario precisar que las autoridades indígenas no pertenecen a la estructura orgánica de la Rama Judicial del poder público, como en repetidas oportunidades lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación[196]. En consecuencia, deberá declarar la inexequibilidad del literal e) del numeral I del artículo 3º del proyecto, pues la norma está referida a la estructura orgánica de la rama judicial.

 

7.- De otra parte, el parágrafo primero se modifica al hacer referencia a la competencia de los jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local. Esto simplemente supone un acople según las nuevas reglas legales en la materia, de modo que no plantea ningún problema de orden constitucional.

 

Así mismo, la norma dispone que “los jueces de descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que les señale el acto de su creación”. Los jueces de descongestión no son cargos permanentes y por tanto no forman parte de la estructura misma de la administración de justicia. Son cargos creados de manera transitoria por el Consejo Superior de la Judicatura, dentro de la facultad prevista en el artículo 257-2 de la Constitución y de conformidad con las políticas y programas de descongestión judicial establecidos por dicho organismo.

 

Por lo mismo, la creación de jueces de descongestión no es en sí misma contraria a la Carta Política, en cuanto contribuye a garantizar la eficacia de la administración de justicia. No obstante, su implementación debe ajustarse a los preceptos de orden Superior, lo que se examinará en detalle al analizar el artículo 15 del proyecto.

 

En este punto ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que su designación debe hacerse con cabal observancia de las garantías fundamentales en materia de juez natural y de sujeción a las leyes preexistentes al acto imputado, de manera tal que no se llegue a configurar una atribución “ex post facto” de competencias judiciales. En consecuencia, para la creación de los jueces de descongestión se ha de partir siempre de la base de la pre-existencia de determinada categoría de jueces, que tienen previamente definida su competencia en forma clara y precisa y en cuyo apoyo habrán de actuar los jueces creados con una vocación esencialmente temporal. Dicha circunstancia evita la violación del principio del juez natural, en cuanto no se permite la creación de jueces o tribunales “ad hoc”, puesto que será posible conocer siempre de antemano cuál será la categoría de jueces competentes para decidir cada patrón fáctico en particular.

 

Ahora bien, es cierto que los jueces de descongestión tienen vocación de transitoriedad y, por lo tanto, sus titulares no pertenecen a la carrera judicial. Sin embargo, la Corte quiere llamar la atención, con especial rigor, para dejar en claro que en virtud de los principios constitucionales de transparencia e igualdad, y del mérito como criterio de acceso a la función pública, su designación hace inexcusable tomar en cuenta y respetar el orden de las listas de elegibles, conformadas por quienes han agotado todas las etapas del concurso de mérito y se encuentran a la espera de su nombramiento definitivo. Sólo de esta manera la creación de jueces de descongestión es compatible con los principios que rigen la función pública y la designación de los jueces, en particular el mérito.

 

8.- El parágrafo segundo del artículo 4º del proyecto coincide con el parágrafo 2º del mismo artículo de la actual Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Su contenido se ajusta a la Constitución, en la medida en que se limita a precisar el ámbito de competencia del Fiscal General de la Nación y de sus delegados, lo que por su naturaleza debe ser definido por el Legislador con fundamento en la organización territorial del Estado.

 

9.- El parágrafo tercero del artículo 4º del proyecto exige en cada municipio el funcionamiento “de al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría”. Esta es otra novedad que se ajusta a la Constitución, por cuanto resulta razonable la exigencia de al menos un despacho judicial en cada municipio del territorio colombiano, lo que constituye además una garantía de acceso real y efectivo a la administración de justicia en condiciones mínimas de igualdad.

 

En concepto de la Corte, el anterior requerimiento de ninguna manera puede interpretarse como intromisión ilegítima en la órbita de competencia del Consejo Superior de la Judicatura. De lo que se trata, se reitera, es de asegurar la presencia mínima del aparato judicial del Estado en el territorio nacional, como garantía para el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la justicia.

 

10.- El parágrafo cuarto del artículo dispone que “en las ciudades se podrán organizar despachos judiciales en forma desconcentrada”. En este punto las mismas consideraciones hechas respecto de los juzgados especializados resultan aplicables para avalar la constitucionalidad de la norma, puesto que el funcionamiento desconcentrado de la justicia aparece expresamente reconocido en el artículo 228 Superior.

 

11.- Finalmente, en cuanto a los puntos II y III de la norma, se mantiene la regulación originaria prevista en la Ley 270 de 1996, relativa a la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura como órganos pertenecientes a la Rama Judicial. Regulación que se ajusta a lo previsto en el Título VIII de la Carta Política, debiendo precisarse, solamente, que los Consejos Seccionales de la Judicatura también hacen parte de la estructura orgánica de la Rama, en virtud de su dependencia funcional frente al Consejo Superior de la Judicatura.

 

12.- En resumen, con relación al artículo 4º del proyecto de ley la Corte adoptará las siguientes decisiones:

 

- Declarará inexequible el literal e) del artículo, que incluye a la jurisdicción indígena dentro de la estructura orgánica de la rama judicial del poder público.

 

- Declarará exequible el literal c) del artículo 4º del proyecto, referente a la estructura de la jurisdicción constitucional, en el entendido de que también integran dicha jurisdicción los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales.

 

- Declarará exequible el punto III del mismo artículo, sobre la inclusión del Consejo Superior de la Judicatura en la rama judicial del poder público, en el entendido de que también comprende los Consejos Seccionales de la Judicatura.

 

- Declarará exequible el resto del artículo 4º del proyecto de ley.

 

 

5.5.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 5°:

 

Artículo 5°. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria.

 

Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministerio del Interior y de Justicia solicita que se declare la inexequibilidad de la norma sub examine, por cuanto el artículo finalmente aprobado “coincide con los dos primeros incisos del artículo presuntamente “modificado”, sin que conste ninguna razón para la supresión de los cuatro incisos restantes”.

 

Intervención de la Fiscalía General de la Nación

 

El Fiscal General de la Nación solicita que se condicione la declaración de exequibilidad del artículo 5º. del proyecto al entendido de que el listado de organismos que ejercen funciones jurisdiccionales no es taxativo, y que en dicho grupo se incluye al Fiscal General de la Nación, al Vicefiscal y a sus delegados.

 

Manifiesta su extrañeza por cuanto en el inciso segundo del artículo 5º del proyecto “no se incluyó  al Fiscal General, al Vicefiscal y a sus delegados como autoridades que ejercen la función jurisdiccional, a quienes sí se les menciona expresamente en la redacción original del artículo 12. Al respecto, debe señalarse que si bien es cierto que la puesta en marcha del sistema de enjuiciamiento penal adversarial llevó a que al ente acusador se le despojara de buena parte de las funciones judiciales que ejercía en vigencia de la ley 600, no lo es menos que la propia Constitución concede a la Fiscalía el ejercicio de funciones judiciales, las cuales, pese a ser excepcionales y sometidas a control posterior por parte de un juez de garantías, la ubican dentro de los órganos que en un sentido lato gozan de jurisdicción.

 

Hace alusión a lo dicho por la Corte en la sentencia C-1092 de 2003, en relación con las facultades judiciales ejercidas por la Fiscalía General de la Nación y manifiesta que “la exclusión de la Fiscalía General de la Nación del listado de organismos que ejercen la función jurisdiccional, razonablemente puede ser interpretada como la derogatoria tácita de las disposiciones de la ley 906 que la facultan para limitar derechos fundamentales, función típicamente jurisdiccional”.

 

Señala que la forma en que queda redactado el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 puede conducir a equívocos de relevancia constitucional, haciéndose necesario que la Corte proscriba las interpretaciones restrictivas de las facultades otorgadas por el Constituyente a la Fiscalía General de la Nación durante la investigación y el juzgamiento de las conductas punibles, particularmente las consagradas en los artículos 116, 250 y 251 del ordenamiento superior, modificados por el Acto Legislativo 03 de 2002.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El procurador solicita la exequibilidad de esta disposición, en cuanto las atribuciones allí conferidas armonizan con la Constitución.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- Como primera medida es conveniente definir cuáles fueron las modificaciones introducidas al artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y de qué manera fueron aprobadas:

 

- En el texto inicial del proyecto no aparecía propuesta alguna de modificación al artículo 12 de la Ley 270 de 1996[197]. Sin embargo, en el pliego de modificaciones al proyecto elaborado por los ponentes para el debate en la Comisión Primera del Senado de la República se introdujeron varios cambios[198]. Así, el inciso primero se mantenía invariado; en el inciso segundo se incluía dentro de quienes ejercen la función jurisdiccional al Consejo Superior de la Judicatura, “en cuanto resuelve conflictos de competencia”; y se suprimían los cuatro incisos restantes.

 

- En la Ponencia para primer debate en el Senado de la República se justificó la modificación propuesta sobre el Consejo Superior de la Judicatura, con el siguiente razonamiento:

 

El artículo 5º. del proyecto modifica el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, con el fin de aclarar y precisar que, como lo pretende la Constitución Política, en el caso del Consejo Superior de la Judicatura como órgano integrante del poder judicial de la Nación, este exclusivamente ejerce esta función cuando resuelve conflictos de competencia. De esta manera se pretende evitar que las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura, continúen pronunciándose en materia de acciones de tutela, que en muchos casos terminan vulnerando el principio constitucional de la cosa juzgada y la seguridad jurídica[199].

 

- En el pliego de modificaciones para Plenaria de Senado de la República, se mantuvo la misma precisión hecha en la Comisión Primera relativa al Consejo Superior de la Judicatura[200], pero se incorporaron de nuevo los últimos cuatro incisos que tenía originariamente el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

- El texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República no mantuvo la expresión en cuanto resuelve conflictos de competencia”, en alusión al Consejo Superior de la Judicatura, ni incorporó nuevamente los cuatro incisos finales del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[201].

 

- En el texto propuesto para primer debate en la Cámara de Representantes se introdujo, en relación con el Consejo Superior de la Judicatura, la expresión  “en cuanto resuelve conflictos de competencia y procesos disciplinarios[202]; así mismo, se mantuvo la exclusión de los cuatro  incisos finales del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, aún cuando  en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de Cámara se planteaba reproducir los incisos tercero, cuarto, quinto y sexto del actual artículo 12 de la Ley 270 de 1996[203].

 

- Finalmente, el texto aprobado en el Congreso de la República reproduce los dos primeros incisos del original artículo 12 de la Ley 270 de 1996, pero suprime los cuatro incisos restantes, que hacían referencia a las funciones jurisdiccionales del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal y de los fiscales delegados ante las distintas jerarquías judiciales del orden penal (inciso tercero), a la competencia de los jueces de paz (inciso cuarto), a las funciones jurisdiccionales de las autoridades de los territorios indígenas (inciso quinto) y a la competencia de los tribunales y jueces militares (inciso sexto).

 

2.- Al igual que con el artículo anterior, la Corte nota que la norma que fue objeto de examen en la sentencia C-037 de 1996 es diferente a la que se somete ahora a control de constitucionalidad. Ello se explica si se tiene en cuenta que los contenidos normativos son diferentes, pues en esta oportunidad el Legislador decidió suprimir cuatro de los seis incisos que originalmente integraban el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. En esa medida, la supresión de dichos apartados exige replantear la perspectiva de análisis constitucional en un aspecto tan sensible como el referente a al ejercicio de funciones jurisdiccionales en la Rama Judicial.

 

3.- El inciso primero de la norma no presenta objeción de constitucionalidad, en cuanto dispone que la función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria”. Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte consideró:

 

“El presente artículo se refiere al ejercicio de la función jurisdiccional, entendiendo este término, contrario a lo expresado con anterioridad, en su significado clásico, es decir, como la facultad de administrar justicia por parte de un órgano del Estado, con el fin de declarar o reconocer el derecho mediante la aplicación de la Constitución y la ley. En ese orden de ideas, se establece que dicha función, calificada como “pública” por la Carta Política, se debe ejercer en forma pública y permanente “con las excepciones que establezca la ley” (Art. 228). Significa lo anterior, que el término de “manera permanente” que contiene el artículo, debe interpretarse de acuerdo con el postulado constitucional citado. En otras palabras, la ley está facultada para establecer aquellas situaciones en que la administración de justicia pueda disponer de los mismos beneficios laborales de que gozan todos los demás funcionarios del Estado y los particulares; desde los límites propios de un horario de trabajo hasta los casos de vacancia judicial, vacaciones individuales o licencias que soliciten los funcionarios y empleados de la rama, sin que por ello pueda concluirse que este servicio público (Art. 365 C.P.) se esté prestando en forma interrumpida o no permanente.

 

En ese mismo orden de ideas, debe la Corte aclarar que la referencia que el primer inciso de la norma bajo examen hace a las “personas dotadas de investidura legal” para administrar justicia, indiscutiblemente incluye también a aquellos funcionarios y particulares que constitucionalmente han recibido esa misma atribución”.

 

La Corte reitera los anteriores argumentos y entiende que la disposición se ajusta a los mandatos superiores, por cuanto la norma simplemente traza los lineamientos generales sobre el ejercicio de la función jurisdiccional en la rama judicial del poder público, sin introducir referentes conceptuales distintos a la Constitución y su desarrollo legal. Por lo tanto declarará su exequibilidad.

 

4.- El inciso segundo hace mención de los organismos que ejercen función jurisdiccional. Sobre este aspecto el artículo 116 de la Constitución señala que “la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”.

 

Dado que buena parte de las discrepancias surgidas en el curso del debate legislativo tuvieron que ver con el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte precisa que este organismo efectivamente ejerce función jurisdiccional, como expresamente lo señala el artículo 116 de la Constitución. No obstante, conforme a lo previsto en el artículo 254 de la Carta Política, esa función está reservada en exclusiva a su Sala Disciplinaria, así como a las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, en cuanto les corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial y de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia que señale la ley, o cuando dirimen los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.

 

Así mismo, cabe resaltar que si la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura administran justicia, es decir, ejercen función jurisdiccional propia, habitual y permanente, también están habilitadas constitucionalmente para resolver sobre acciones de tutela, conforme a los parámetros definidos por el Legislador.

 

5.- No obstante, en el inciso segundo del artículo analizado se incurre en una imprecisión conceptual, puesto que la justicia penal militar y la jurisdicción indígena se encuentran autorizadas constitucional y legalmente para administrar justicia de manera excepcional, pero, como ha señalado insistentemente la jurisprudencia, dichas autoridades no hacen parte de la estructura orgánica de la Rama Judicial del Poder Público. En consecuencia, para excluir interpretaciones incompatibles con la Constitución, se condicionará la validez de la norma, en el entendido de que la penal militar y la indígena ejercen función jurisdiccional pero no hacen parte de la rama judicial.

 

6.- De otra parte, en el inciso segundo del artículo 5º del proyecto, el legislador estatutario ha asignado a la jurisdicción ordinaria una suerte de competencia residual, para conocer “de todos aquellos asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la Ley a otra jurisdicción”.

 

A juicio de la Corte, la expresión “expresamente” debe ser declarara inexequible, por cuanto (i) en el nuevo diseño normativo se desconoce que “la Constitución consagra una separación entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción ordinaria[204]. Así mismo, (ii) esta regulación pasa inadvertida la función de la Corte Constitucional como garante de la supremacía e integridad de la Carta Política (art.241 CP), lo cual exige que también se condicione la exequibilidad del resto del artículo. Veamos por qué.

 

El concepto de jurisdicción ha sido definido como aquella “potestad que tiene el Estado para administrar justicia en ejercicio de la soberanía de que es titular, mediante el conocimiento y decisión de las diferentes causas (civiles, criminales, administrativas, etc.) y, en tal virtud, es única e indivisible”. Bajo esa idea, “todos los jueces ejercen jurisdicción en nombre del Estado, pero circunscrita al ámbito propio de la competencia que le asigna la ley[205].

 

El ámbito de distribución funcional de competencias que corresponde concretar al Legislador no puede perder de vista que la propia Constitución fija unos criterios generales. Justamente por ello ha previsto la jurisdicción ordinaria y otras jurisdicciones como la constitucional, la contenciosa administrativa, la disciplinaria y las especiales. De esta manera, las diferentes jurisdicciones y las especialidades dentro de la jurisdicción ordinaria, tienen el propósito de “asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…), proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, así como asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares[206].

 

Ahora bien, el hecho de que el Congreso haya asignado a la jurisdicción ordinaria una suerte de competencia residual, exige en todo caso respetar las atribuciones inherentes a cada jurisdicción y en particular a la constitucional, por supuesto teniendo presente que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley (art. 121 CP).

 

Lo anterior significa que la competencia residual de la justicia ordinaria no puede involucrar asuntos de orden constitucional que por su naturaleza corresponden a la Corte Constitucional, pues fue el propio Constituyente quien le asignó la labor de garante de la supremacía e integridad de la Constitución bajo las reglas del artículo 241 Superior.

 

Así las cosas, se declarará la inexequibilidad de la expresión “expresamente” y se condicionará la exequibilidad del resto del artículo, en el entendido de que la competencia residual de la jurisdicción ordinaria no comprende los asuntos de orden constitucional que por su naturaleza corresponden a la Corte Constitucional.

 

7.- Finalmente, en cuanto a la Fiscalía General de la Nación, no incluida dentro del inciso segundo de la norma examinada, cabe recordar que a ella claramente hace alusión el artículo 116 de la Constitución, como uno de los órganos que ejercen función jurisdiccional.

 

Aún después de las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 03 de 2002 a los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución, se mantuvo a la Fiscalía General de la Nación como un órgano que hace parte de la rama judicial del poder público, determinación que apareja importantes consecuencias como la calidad de funcionarios judiciales de los fiscales y la sujeción a los principios de autonomía e independencia en el ejercicio de las funciones judiciales, que les han sido asignadas de manera excepcional. Al respecto, en la sentencia C-1092 de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte aludió al cumplimiento de funciones judiciales por parte de la Fiscalía General de la Nación. Dijo entonces:

 

Por medio del acto Legislativo 03 de 2002 el Constituyente optó por afianzar el carácter acusatorio del sistema procesal penal colombiano, estructurando a la Fiscalía General de la Nación como una instancia especializada en la investigación de los delitos y estableciendo que, como regla general, las decisiones que restringen los derechos constitucionales de los investigados e imputados son tomadas por lo jueces y tribunales.

 

A pesar de ello, la Fiscalía General de la Nación conservó importantes funciones judiciales como aquellas a las que alude el numeral acusado, que en efecto son restrictivas de los derechos a la libertad, intimidad y la propiedad.

 

En esta circunstancias, el Constituyente, retomando la experiencia de la estructura básica del proceso penal en el derecho penal comparado, previó que la Fiscalía, en aquellos casos en que ejerce facultades restrictivas de derechos fundamentales, esté sometida al control judicial o control de garantías - según la denominación de la propia norma -, decisión que denota el lugar preferente que ocupan los derechos fundamentales en el Estado constitucional de derecho.

 

En este contexto, la institución del juez de control de garantías en la estructura del proceso penal es muy importante, como quiera que a su cargo está examinar si las facultades judiciales ejercidas por la Fiscalía se adecúan o no a sus fundamentos constitucionales y, en particular, si su despliegue ha respetado o no los derechos fundamentales de los ciudadanos.  En ejercicio de esta competencia, los efectos de la decisión que adopte el juez están determinados como a continuación se explica”. (Resaltado fuera de texto).

 

Las funciones judiciales que excepcionalmente ejerce la Fiscalía General de la Nación se encuentran señaladas en el artículo 250 de la Constitución. Entre ellas se destacan la facultad de realizar capturas, adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, y en general las que por su naturaleza involucran la restricción de derechos fundamentales y por lo mismo están sujetas a control de garantías.

 

En consecuencia, ha de entenderse que en el artículo bajo examen el elenco de instituciones señaladas como titulares del ejercicio de función jurisdiccional no es taxativo, pues la Fiscalía General de la Nación no aparece relacionada a pesar de que ejerce algunas funciones de esta índole. Por lo mismo, la Corte también deberá condicionar la constitucionalidad el artículo, en el entendido de que la Fiscalía General de la Nación ejerce excepcionalmente función jurisdiccional.

 

 

5.6.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 6°: 

 

Artículo 6°. Modifíquese el artículo 13 de la Ley 270 de 1996:

Artículo 13. Del ejercicio de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:

1. El Congreso de la República, con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.

2. Las autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal; y

3. Los particulares actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en los términos que señale la ley. Tratándose de arbitraje, en el que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, los particulares podrán acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que integran el debido proceso”.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministerio del Interior y de Justicia manifiesta que este artículo  introduce importantes modificaciones en relación con el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas y de los particulares. Así, de una parte, restringe a los casos de conflicto entre particulares el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las autoridades administrativas; y, de otra parte, en el caso de los particulares que actúan como conciliadores o como árbitros habilitados por las partes, cambia el énfasis en cuanto a las reglas de procedimiento, permitiendo que las mismas sean acordadas por los particulares, ya sea directamente o por referencia a las de un centro de arbitraje, lo cual no resulta posible cuando en el arbitraje sea parte el Estado o alguna de sus entidades.

 

Agrega que si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución, en relación con la atribución de función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas, compete a la ley establecer los términos en los cuales los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia, por lo que no encuentra ningún reparo de tipo constitucional a las restricciones que establece el artículo examinado.

 

Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán

 

En relación con la posibilidad de que los particulares acuerden las reglas de procedimiento a seguir, cuando se trate de arbitraje y no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, que se introduce en el inciso tercero de la norma bajo examen, el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán solicita que se declare la inexequibilidad de la parte pertinente del numeral 3º. del artículo 6º. del proyecto.

 

El interviniente señala, en primer lugar, que la pretensión de establecer una diferencia entre los denominados tribunales estatales y los particulares, para facultar o no a las partes a adoptar las normas procesales aplicables, comporta la violación del principio de cosa juzgada, por cuanto en la sentencia C-037 de 1996, al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, la Corte señaló que la facultad que tienen los particulares para fijar sus propias reglas para el ejercicio de su labor no es general ni absoluta, sino que se limita “a aquellos casos no previstos por el legislador”.

 

Agrega que las normas procesales son consideradas de orden público y, por tal razón, ni los particulares ni los centros de arbitraje pueden sustituir las reglas procesales previstas en la ley, sin que se trate de un capricho del legislador ya que tal restricción obedece a la observancia de las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa.

 

Sostiene que aprobar la disposición cuestionada “pondría en manos de la parte económicamente fuerte un eficaz instrumento para imponer a su eventual contraparte las reglas del proceso futuro, tales como el lugar donde funcionaría el tribunal, quienes podrían ser árbitros y bajo qué caprichosas reglas deberían concebirse los procedimientos a agotar”. Y recuerda que “desde los revolucionarios de la Bastilla hasta hoy, se tiene averiguado que una de las garantías fundamentales de todo sistema procesal, es el de que los procesos se ventilen conforme a reglas previamente establecidas y delante del juez competente. Un sistema procesal que permita a las partes definir sus procedimientos para cada litigio, riñe abiertamente con ese postulado universal”.

 

Manifiesta que en los asuntos arbitrales internacionales se permite a las partes acordar las formas procesales, por cuanto, como dichas partes proceden de Estados diferentes, ninguna le puede imponer a la otra las normas vigentes en su propio país, situación que no se presenta en relación con los tribunales nacionales de naturaleza particular.

 

De otra parte, considera que en la norma acusada se establece una caprichosa diferencia entre tribunales estatales y tribunales particulares, situación violatoria del principio de igualdad en cuanto se estaría dispensando un tratamiento desigual para las controversias y usuarios del sistema judicial nacional. En este sentido, agrega que “las normas de orden público, como las procesales, han de ser iguales e idénticas para todos, sea que quien litigue sea una entidad estatal, una persona natural o una entidad particular, esa es una garantía legislativa que no puede quedar al vaivén de los contendores en el caso de las controversias entre particulares”.

 

Indica igualmente que la disposición acusada  implica autorizar a los contendientes en procesos arbitrales  privados a modificar las normas procesales expedidas por el Congreso de la República, contrariando lo dispuesto en el los artículos 116 y 150-2 de la Constitución Política.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación solicita la declaración de exequibilidad del artículo 6º. del proyecto de ley, con excepción de la expresión “acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que integran el debido proceso”, que considera inexequible.

 

Señala que con el propósito de contribuir a la descongestión judicial resulta viable atribuir función judicial a los particulares en los términos del artículo 116 de la Constitución, pero advierte que tal facultad no puede llegar hasta el establecimiento de las reglas de procedimiento, en ninguno de sus aspectos, con excepción de lo relativo a los vacíos legales y siempre y cuando exista autorización legal.

 

Sobre el particular dice que “debe tenerse en cuenta el criterio doctrinal y jurisprudencial según el cual la regulación del tema sobre los procedimientos específicos, aplicables por las autoridades que administran justicia en nombre del Estado, es una facultad que el Constituyente ha dejado en manos del legislador como expresión del principio democrático y de ahí que la tradición jurídica en Estados de Derecho como el colombiano ha sido la de expedir códigos de procedimiento en todos los ramos – artículo 150, numeral 2 de la Carta Política – con lo cual se garantiza en forma adecuada el debido proceso”.

 

Manifiesta que la confección de normas de procedimiento de carácter general para impartir justicia, constituye un desarrollo del principio de legalidad que en el Estado de Derecho se halla implícito en la observancia de las formas propias de cada juicio (art. 29 CP). Agrega, además, que el numeral tercero examinado viola el principio de igualdad al consagrar dos clases de arbitramento, dependiendo de que el Estado sea o no parte en el respectivo proceso. Si el Estado es parte, señala, las reglas de procedimiento son fijadas por la ley; pero si el Estado no es parte, las reglas de procedimiento las fijan los árbitros por sí y ante sí, configurándose una diferenciación sin justificación constitucional razonable, situación que puede conducir a que, en la práctica, las parte económicamente más fuerte imponga sus propias reglas o haga más gravosa la presencia de su contraparte.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- En el numeral 1º del artículo se reproduce el texto de la norma actualmente vigente. En el numeral 2º se inserta la expresión “respecto de conflictos entre particulares”, para señalar el ámbito dentro del cual las autoridades administrativas ejercen función jurisdiccional. En el numeral 3º se introduce la posibilidad de que los particulares acuerden las reglas de procedimiento a seguir, cuando se trate de arbitraje y no sea parte el Estado o alguna de sus entidades.

 

A juicio de la Corte, en cuanto concierne a los textos que se reproducen del artículo 13 de la ley estatutaria actualmente vigente, como se dijo en la sentencia C-037 de 1996, encuentran fundamento en el artículo 116 Superior, al referirse a las demás autoridades y personas que de conformidad con lo dispuesto en la Constitución se hallan facultadas para administrar justicia. Desde esa perspectiva la Corte no encuentra ningún reparo de constitucionalidad, dado que la norma bajo examen reitera las atribuciones previstas en el estatuto Superior.

 

2.- En el numeral 2º la expresión “respecto de conflictos entre particulares”, para señalar el ámbito dentro del cual las autoridades administrativas ejercen función jurisdiccional, se encuentra en consonancia con el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, en el sentido de que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.

 

La atribución de competencia jurisdiccional a las autoridades administrativas hace parte de la libertad de configuración del Congreso en esta materia, siempre bajo el supuesto de su carácter excepcional y al margen de los asuntos de índole penal. En la norma bajo examen su alcance restringido a las controversias entre particulares se explica por la necesidad de que las autoridades administrativas cumplan el rol de un tercero neutral con las facultades propias de un juez, en concreto las de autonomía e independencia. Con ello se asegura entonces una autonomía objetiva en la toma de decisiones judiciales, sin perjuicio de la potestad que conserva el Legislador para asignar nuevas funciones de esta naturaleza dentro de los límites que le fija la Carta Política.

 

Ahora bien, se hace necesario que en cada caso en particular el Legislador fije las condiciones bajo las cuales se garantiza la autonomía e imparcialidad para la toma de decisiones, como lo exige reiterada jurisprudencia sobre el particular[207]. Decisiones que podrán ser susceptibles de impugnación ante las autoridades judiciales, según lo prevé el artículo 3º de este proyecto, y que en todo caso pueden ser impugnadas a través de la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan los requisitos para tal fin.

 

En este orden de ideas, se declarará la exequibilidad del inciso primero y de los numerales primero y segundo del artículo 6º del proyecto.

 

3.- De otra parte, el inciso tercero del artículo consagra la posibilidad de que los particulares, actuando como conciliadores o como árbitros habilitados por las partes, en los casos en que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, puedan acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, a condición de respetar los principios constitucionales que integran el debido proceso.

 

Respecto de la conciliación, aunque no se observa ningún reparo de constitucionalidad, la Corte debe precisar que es un mecanismo alternativo de solución de conflictos, concebido bajo la idea de solución “asistida” por un tercero neutral, calificado y habilitado por las partes, cuyo objetivo es que los sujetos en disputa puedan superar una problemática con la colaboración de un tercero. En ese esquema el conciliador cumple una labor de mediación activa, para lo cual puede “proponer fórmulas de arreglo que las partes pueden o no aceptar[208], y avalar o no el acuerdo al que llegan, cuando así ocurre, pero en ningún caso y bajo ninguna circunstancia tiene capacidad de adjudicación directa o decisión sobre las cuestiones en disputa.

 

La Corte llama la atención para advertir que, a diferencia de los árbitros, los conciliadores no tienen la facultad para decidir una controversia, ni en derecho ni en equidad, pues en esta modalidad la solución del conflicto debe ser fruto de un acuerdo libre entre las partes. Ello significa que los Centros de Conciliación autorizados para brindar este tipo de servicio tampoco pueden adoptar medidas de esta índole; en caso de hacerlo no sólo desnaturalizarían este mecanismo sino que se harían merecedores de las sanciones a que hubiere lugar.

 

4.- En cuanto hace referencia al arbitraje, en la norma objeto de examen la pregunta a resolver es la siguiente: ¿Para los asuntos sometidos a arbitraje en los que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, puede el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, autorizar a los particulares para “acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje”, con la exigencia de que se respeten “los principios constitucionales que integran el debido proceso”?

 

A juicio de la Corte la respuesta es afirmativa, siempre y cuando se entienda que para el diseño de las reglas procesales las partes deben respetar no sólo los principios constitucionales que integran el debido proceso, sino también lo dispuesto por el Legislador en las normas especiales que regulan los procedimientos arbitrales. A continuación se explica el alcance de este condicionamiento.

 

5.- El arbitramento constituye un mecanismo jurídico “en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte[209]. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, sus características centrales son las siguientes[210]:

 

(i) Es un mecanismo alternativo de solución de conflictos autorizado por la Constitución (art.116 CP), a través del cual, previa autorización del Legislador, las partes pueden investir a los particulares de la función de administrar justicia.

 

(ii) Se rige por el principio de voluntariedad o libre habilitación (art.116 CP), lo cual supone que "tiene que partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar"[211]. De esta manera, “la voluntad de las partes activa tanto la jurisdicción arbitral como las competencias y atribuciones de las personas que obrarán como árbitros[212]. No obstante, la jurisprudencia ha advertido que si bien el acceso a la justicia arbitral es voluntario, la función de administración de justicia por árbitros deberá desarrollarse ´en los términos que determine la ley´ (C.P. art. 116)[213].

 

(iii) Es un mecanismo de carácter temporal (art.116 CP), porque su existencia se da solamente para la resolución del caso específico sometido a consideración de los árbitros. En palabras de la Corte, “no es concebible que  el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores (C.P. art. 113)[214].

 

(iv) Es excepcional, pues así lo establece expresamente el artículo 116 de la Carta. Sin embargo, más allá del argumento normativo, esta característica se explica si se tiene en cuenta que “existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas[215]

 

(v) Es una institución de orden procesal, lo cual significa que el arbitramento “garantiza los derechos de las partes enfrentadas disponiendo de una serie de etapas y oportunidades para la discusión de los argumentos, la valoración de las pruebas aportadas y, aún, la propia revisión de los pronunciamientos hechos por los árbitros[216]

 

6.- En materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos, y concretamente en el arbitraje, el Constituyente otorgó al Legislador un amplio margen de configuración, pues el artículo 116 de la Constitución es claro en autorizar su existencia “en los términos que determine la ley”. Así lo ha reconocido insistentemente esta Corporación[217]. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha advertido que “la  intervención  del legislador en esta materia, pese a ser discrecional, no puede convertir en inane la opción que el Constituyente otorgó a los sujetos involucrados en un conflicto de acceder a mecanismos alternos de administración de justicia[218].

 

Con fundamento en lo anterior, la Corte ha avalado aquellas regulaciones sobre arbitraje que se ajustan a los parámetros constitucionales antes mencionados[219], pero cuando los mismos se ven afectados (por ejemplo su carácter excepcional[220] o el principio de voluntariedad[221]), no ha dudado en declarar su inexequibilidad.

 

El principio de voluntariedad constituye así una de las características propias del arbitraje, de modo que las partes deben tener la posibilidad de acogerse o no al mismo y de fijar las reglas procesales a las cuales someterán el trámite para solucionar su controversia. Sin embargo, este principio no llega al extremo de anular la potestad de regulación del Legislador, lo cual se explica si se tiene en cuenta que otra de las características del arbitraje es su naturaleza como institución de orden procesal[222]. Se hace necesario entonces conciliar la libre disposición procesal de las partes y la facultad de regulación del Legislador, pues el principio de voluntariedad no excluye la potestad normativa del Congreso.

 

De esta manera, es claro que el Congreso tiene la competencia para fijar las reglas procesales cuando las partes se limitan a guardar silencio. Pero las dificultades surgen cuando ellas mismas deciden fijar las reglas de procedimiento, pues en estos casos no es claro si los particulares tienen algún límite o si por el contrario rige en toda su dimensión el principio de voluntariedad.

 

7.- Sobre la autonomía de las partes para fijar las reglas procesales, la Ley 23 de 1991 reconoció, en su momento, la existencia de dos tipos de arbitraje: el institucional y el independiente. El arbitraje institucional era realizado a través de un centro previa y debidamente autorizado para tal fin; por su parte, el arbitraje independiente se desarrollaba bajo la coordinación autónoma de las partes, por supuesto con sujeción a las reglas mínimas previstas en la ley[223].

 

Sin embargo, desde el punto de vista procedimental la diferencia entre ellos era inexistente, porque en la regulación entonces vigente el arbitraje institucional debía someterse “a las reglas procesales establecidas para el arbitraje independiente”, en cuanto no fueran incompatibles con éste[224]. Como lo explicó el Consejo de Estado, “la diferencia entre uno y otro era más formal que sustancial, en cuanto que, en materia de procedimiento a aplicar, las dos [modalidades] quedaron sujetas a las mismas normas de sustanciación y de decisión del proceso[225]. El alto tribunal también aclaró lo siguiente:

 

Por manera que las diferencias entre uno y otro arbitramento radicaban tan solo en cuanto a tarifas del centro de arbitraje, las listas de los árbitros y el reglamento prearbitral, esto último en razón de la vinculación a un centro de arbitraje para su administración (artículos 93 a 95 de la ley 23 de 1991), toda vez que, como ya se indicó, el trámite del proceso debía desarrollarse en forma idéntica, esto es, conforme a las reglas establecidas en la ley 23 de 1991 y las del decreto-ley 2279 de 1989; inclusive, las normas sobre número de árbitros, forma de designación, régimen de impedimentos e instalación del Tribunal Arbitral, eran comunes para el arbitramento independiente y el institucional (artículos 95 y ss. de la ley 23 de 1991).

(…)

En consecuencia, en la época en que fue celebrado el acuerdo arbitral en cuestión, dado el régimen de procedimiento que el propio legislador dispuso, tanto para el arbitramento institucional como para el independiente, es claro que las partes no tenían libertad ni autorización para pactar las reglas con base en las cuales debía tramitarse el proceso[226]. (Resaltado fuera de texto).

 

Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la Ley 446 de 1998, norma que mantiene plena vigencia, en la cual se reconocieron tres (3) modalidades de arbitraje según la mayor o menor discrecionalidad de las partes para fijar las reglas de procedimiento[227].

 

- En primer lugar se encuentra el arbitraje independiente, definido como “aquel en que las partes acuerdan autónomamente las reglas de procedimiento aplicables a la solución de su conflicto”. Desde esta perspectiva, son los sujetos involucrados en la controversia quienes trazan directamente el camino a seguir para poner fin a una disputa.

 

- En segundo lugar se encuentra el arbitraje institucional, es decir, “aquel en el que las partes se someten a un procedimiento establecido por el Centro de Arbitraje”, al que han decidido acudir para superar sus diferencias. En estos eventos el señalamiento de las reglas procesales corresponde a la institución autorizada en la que se tramitará el litigio, pues así lo han dispuesto libremente las partes.

 

- En tercer lugar se encuentra el arbitraje legal, “cuando a falta de dicho acuerdo [sobre las reglas de procedimiento], el arbitraje se realice conforme a las disposiciones legales”. Al respecto, el artículo 116 de la Ley 446 de 1998 consagra una norma supletoria cuando se omite hacer referencia a las reglas procesales, de manera que “si las partes no determinaren las reglas de procedimiento aplicables en la resolución de su conflicto, se entenderá que el arbitraje es legal”.

 

8.- La adopción de estas tres clases de arbitramento, que en el caso del arbitraje independiente e institucional autorizan a las partes o al respectivo centro de arbitraje a definir sus propias reglas de procedimiento, se refleja como expresión legítima de la potestad de configuración de Legislador en esa materia.

 

Sin embargo, no puede perderse de vista que el Legislador debe adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar los derechos fundamentales y en particular el respeto de las garantías mínimas al debido proceso en desarrollo de las actuaciones arbitrales, porque “de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales[228].

 

Son reiterados los pronunciamientos de esta Corporación en los cuales se advierte sobre la necesidad de garantizar unos elementos mínimos del debido proceso y el deber de respetar los derechos fundamentales en desarrollo de actuaciones arbitrales[229]. En este sentido, es importante recordar que el artículo 13-3 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia dispone que, “tratándose de arbitraje, las leyes especiales de cada materia establecerán las reglas del proceso, sin perjuicio de que los particulares puedan acordarlas”. Al examinar el alcance de esa norma, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte advirtió lo siguiente:

 

En cuanto al ejercicio de la administración de justicia por los particulares, cabe señalar que el referido artículo 116 constitucional prevé la posibilidad de encargarlos para cumplir esa labor en la condición de conciliadores o la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, tal como lo dispone el artículo bajo revisión. Resta agregar que en estas situaciones, los particulares, en aquellos casos no previstos por el legislador, pueden fijar sus propias reglas para el ejercicio de su labor de impartir justicia, siempre y cuando se ajusten a los parámetros establecidos en la Constitución y en la ley”. (Resaltado fuera de texto).

 

9.- En este orden de ideas, la Corte considera que la facultad de los particulares para fijar sus reglas procesales en el trámite del arbitramento no es absoluta, sino que, por el contrario, tiene como límites las características que se derivan del respeto de los derechos fundamentales y en concreto la observancia de los postulados mínimos del debido proceso. Sólo de esta manera se hace compatible el principio de voluntariedad con la dimensión procesal que es propia del arbitramento.

 

Significa lo anterior que aún cuando el Legislador no puede adoptar una regulación procesal que haga inoperante el principio de voluntariedad (en especial para los arbitrajes independiente e institucional), sí tiene el deber de exigir la observancia de las garantías mínimas del debido proceso. Del mismo modo, en virtud de la naturaleza procesal del arbitramento, los particulares tampoco  pueden renunciar al deber de resolver sus disputas en el marco de un trámite que garantice los parámetros mínimos del debido proceso.

 

De acuerdo con las consideraciones expuestas la Corte concluye que la norma objeto de examen, la cual debe entenderse referida al arbitraje ordinario, se ajusta a la Constitución cuando señala que en los asuntos sometidos a arbitraje en los que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, los particulares puedan “acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, respetando, en todo caso, los principios constitucionales que integran el debido proceso”. Esta regulación se sitúa en el margen de configuración que tiene el Legislador en la materia, se ajusta a los lineamientos del artículo 116 de la Constitución, y se limita a insistir en la necesidad de salvaguardar el debido proceso en las actuaciones arbitrales.

 

Sin embargo, para armonizar la naturaleza voluntaria del arbitraje con sus implicaciones como institución de orden procesal, cuando las partes –particulares- deciden fijar autónomamente las reglas de procedimiento (arbitraje institucional o independiente), es necesario condicionar la exequibilidad de la norma en el entendido de que las partes también deben respetar lo dispuesto por las leyes especiales que regulen los procedimientos arbitrales. De lo contrario, podría suponerse que el Congreso ha renunciado a la atribución constitucional de regular la materia, cuando, como ya ha sido explicado, el artículo 116 de la Constitución advierte los árbitros sólo podrán administrar justicia “en los términos que fije la ley”.

 

10.- De otra parte, la referencia que hace la norma, en el sentido de que la facultad de auto regulación procesal se restringe al arbitraje “en el que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades”, tampoco se refleja como contraria a la Constitución. En este punto son igualmente válidas las consideraciones expuestas sobre la potestad de configuración del Legislador. Además, la Corte estima razonable, en virtud de los intereses públicos que se involucran cuando una de las partes en conflicto es el Estado o una de sus entidades, que el Legislador haya decidido reservarse la potestad de señalar directamente los lineamientos procesales que deben seguirse para dirimir este tipo de controversias, y por el contrario permita mayor flexibilidad cuando sólo se debaten cuestiones de naturaleza privada.

 

En este orden de ideas, la norma examinada es exequible al prohibir que las partes fijen autónomamente las reglas de procedimiento arbitral cuando una de ellas sea el Estado. Del mismo modo, es constitucional que en los conflictos exclusivamente entre particulares éstos fijen directamente las reglas de procedimiento, pero siempre y cuando se entienda que las partes también deben respetar lo dispuesto en las leyes especiales que regulan los procedimientos arbitrales.

 

Por lo demás, la Corte recuerda que los laudos arbitrales se asimilan a sentencias judiciales, lo cual implica que también son susceptibles de ser impugnados a través de la acción de tutela, por supuesto bajo las reglas de procedencia excepcional que ha fijado la jurisprudencia de esta Corporación[230].

 

 

5.7.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 7°:

 

Artículo 7°. El artículo 16 de la Ley 270 de 1996, quedará así:

Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.

La Sala Especializada podrá disponer la integración de Salas de Decisión para asumir el conocimiento de los asuntos a cargo de la Corporación o de sus diferentes Salas, cuando a su juicio se requiera adelantar un programa de descongestión.

Las Salas de Casación Civil y Agraria Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos”.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

Expone que con la reforma del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 se busca corregir un elemento de rigidez en el funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia, para hacer frente a  los problemas de congestión.

 

Agrega que la reforma al inciso tercero está orientada a lograr la unificación de la jurisprudencia, la protección de los derechos constitucionales fundamentales y el control de legalidad de los fallos. A su juicio, con la creación de la posibilidad de selección de sentencias por parte de las salas de la Corte Suprema de Justicia, se pretende “acabar con la interposición de lo que, en determinados contextos, se denomina la casación inútil, es decir, el recurso cuya resolución no contribuye al logro de los fines indicados”.

 

Hace alusión a algunas consideraciones doctrinales en relación con la conveniencia de contar con mecanismos que permitan inadmitir recursos carentes de sentido, que sean producto de la voluntad gratuita de pleitear por el placer de litigar, como mecanismo válido para contribuir a la superación de  situaciones de  congestión judicial.

 

Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

 

En cuanto a la unificación la jurisprudencia, la protección de los derechos fundamentales y el ejercicio del control de legalidad de los fallos, como fines del recurso de casación, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 7º. del proyecto, el  Instituto Colombiano de Derecho Procesal  considera que resultan contrarios a la Constitución, por cuanto la función pública de administrar justicia tiene como propósito la tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos y no los fines señalados en la norma cuestionada.

 

El Instituto hace referencia a lo dicho por la Corte en la sentencia C-426 de 2002, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva. Agrega que “el control puro de legalidad de los fallos se acompasa con el Juez del Estado de Derecho en su concepción pura, justa y totalitaria. Corresponde a la defensa de la ley, sin tener en cuenta que ella, con la Constitución Política, son instrumento de garantía de los derechos de los ciudadanos”.

 

Manifiesta que la adopción de un modelo de Estado social de derecho a partir de la Constitución de 1991, generó severas repercusiones incluso en  lo que concierne a la función de administración de justicia y al correlativo derecho de acceso a la justicia, entre las cuales alude a la superación del principio de legalidad, con el consecuente abandono de la concepción formalista de la administración de justicia vinculada al simple propósito del respeto a la legalidad, el cual viene a ser sustituido por una concepción más amplia y garantista, en la cual la justicia propende por el efectivo amparo de los derechos de los asociados. Hace alusión  a lo dicho sobre el particular por la Corte en la sentencia C-1064 de 2001, así como a lo expuesto por diferentes tratadistas en relación con la realización judicial del derecho orientada a garantizar los derechos de los ciudadanos.

 

En relación con el recurso de casación, manifiesta que antes de la revolución francesa lo que perseguía era mantener la voluntad del monarca, pero a partir de la aludida revolución la finalidad de la casación consiste en controlar el poder judicial para que no contravenga lo establecido en la ley.

 

Aludiendo a la situación actual señala que “la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del recurso de casación regulado en el Código de Procedimiento Civil y ha determinado que la regulación legal que establece dicho ordenamiento es ajustada a la Carta en la medida en que ésta dispone que la Corte Suprema de Justicia tenga la función de Tribunal de Casación”. Advierte que en esta ocasión es necesario examinar nuevamente dicha posición, “en la medida  en que lo que hace el legislador a través de la ley estatutaria de administración de justicia es establecer el propósito general que debe tener dicho recurso y lo hace no sólo para la jurisdicción ordinaria sino para la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

Precisa que de lo que se trata es de establecer si el propósito del recurso de casación determinado en la ley estatutaria de la administración de justicia es adecuado a la concepción que la Constitución Política tiene de la administración de justicia. Tal examen, asegura, no ha sido realizado aún por la Corte y corresponde llevarlo a cabo ahora que el proyecto de ley examinado señala para el recurso de casación propósitos diferentes de aquellos que tradicionalmente contenían los códigos de procedimiento de la justicia ordinaria, que se inspiraban en el modelo propio del derecho francés. Hace alusión a la concepción del recurso de casación  en la legislación y en la doctrina españolas, que lo conciben como un instrumento de garantía de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos.

 

Se refiere a lo dicho por la Corte en las sentencias C-1046 de 2001 y C-596 de 2000 en relación con la finalidad de la casación para señalar que “si realmente se concibe que el fin de la administración de justicia es lograr una justicia material, efectiva y concreta no puede seguir sosteniéndose que exista un interés supremo en el respeto de la norma jurídica y que ese respeto a la norma jurídica sea simplemente formal”. Así, señala que las consideraciones de la Corte sobre el objeto del recurso han de ser materia de profunda revisión.

 

En cuanto al segundo de los propósitos de la casación enunciados en el artículo 7º. del proyecto, consistente en la “protección de los derechos constitucionales fundamentales”, opina que atenta contra el propósito esencial de la administración de justicia, el cual debe ser logrado a través de cualquier recurso judicial y consiste en la protección de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos, lo cual implica que la limitación contenida en la norma resulta inconstitucional.

 

Señala que “si el legislador ha considerado que la casación debe tener por objeto la protección de derechos de los ciudadanos, la Corte Constitucional no puede estimar qué finalidad va en contravía de los preceptos constitucionales. Lo único que va en contravía es que se establezca como límite a este recurso la protección de un solo tipo de derechos: los constitucionales de naturaleza fundamental”.

 

Haciendo alusión a la ley de enjuiciamiento civil española, dice que en la misma dicho recurso procede contra providencias dictadas para  la tutela de los derechos constitucionales fundamentales, cuya limitación puede en consecuencia justificarse, pero que no ocurre otro tanto en nuestra legislación, en la que el recurso de casación procede  en relación con sentencias proferidas por la justicia ordinaria y, ahora, por la justicia contenciosa, en las que las que la materia del debate está constituida por los derechos otorgados a los ciudadanos por la Constitución y por la ley.

 

Sobre el tercer propósito de la casación, manifiesta que el control “en abstracto” de una sentencia judicial no resulta acorde con la Constitución, por cuanto contradice el propósito de la función judicial, que no puede limitarse a contrastar el fallo con las normas legales y hacerlo sin garantizar mediante tal ejercicio los derechos de los ciudadanos.

 

Considera que “la Corte Suprema de Justicia debe continuar manteniendo su carácter de tribunal de casación, pero dicha noción no puede concebirse como la concibe la Corte Constitucional, dentro de la noción de un recurso extraordinario en el cual el interés del ciudadano simplemente constituye una especie de pretexto para que el Estado pueda controlar el respeto de las normas jurídicas”.

 

Intervención de Pedro Pablo Camargo

 

El ciudadano Pedro Pablo Camargo manifiesta, en relación con el mismo inciso tercero del artículo 7º. del proyecto, que  “la pretendida selección de sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, viola el Art. 230 de la Constitución Política, que prohíbe la jurisprudencia obligatoria de los tribunales como fuente de derecho, pues Colombia, a diferencia del sistema inglés del common law, su sistema legal se basa en la codificación escrita y no en el precedente judicial. El Art.  230 de la Carta excluye la jurisprudencia obligatoria de los tribunales, excepto la jurisprudencia obligatoria de la Corte Constitucional, por expreso mandato del Art. 243 de la Constitución: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional" (Art. 43 de la Ley 270 de 1996).

 

Agrega que tampoco el artículo 235 Superior confiere a la Corte Suprema de Justicia el control de constitucionalidad de los fallos, control que corresponde  a los jueces y tribunales al decidir en segunda instancia en relación con los recursos de apelación, así como a la Corte Constitucional cuando revisa eventualmente los fallos de tutela. Añade que sólo el Constituyente puede conferir semejante  atribución a la Corte Suprema de Justicia.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

Solicita declarar la exequibilidad del artículo 7 del proyecto de ley estatutaria. En este sentido, considera que la norma desarrolla el mandato superior que difiere a la ley la facultad para que los organismos judiciales actúen mediante salas y secciones, a las que ésta debe señalar sus funciones y organización interna.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- De manera previa debe indicarse que el artículo 7º del proyecto reproduce el artículo 16 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en dos aspectos concretos: (i) en el inciso primero, referido a la integración de la Corte Suprema de Justicia, y (ii) en el inciso tercero, en lo que corresponde a que las Salas Especializadas actuarán como Tribunal de Casación  y conocerán de los conflictos de competencia allí señalados. Sobre tales aspectos la Corte reitera la argumentación expuesta en la sentencia C-037 de 1996, donde precisó lo siguiente:

 

“La norma en comento determina el número y las funciones de las diferentes salas que componen la Corte Suprema de Justicia. Como se señaló para el caso del artículo anterior, esta facultad del legislador encuentra respaldo constitucional específico en el artículo 234 superior, el cual dispone que la ley “dividirá a la Corte en salas, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno”. Así, pues, resulta jurídicamente válido el que la norma bajo revisión hubiese dividido a la citada Corporación en cinco salas (Plena, de Gobierno, de Casación Civil y Agraria, de Casación Laboral y de Casación Penal), hubiese determinado igualmente el número de magistrados que integran cada una de ellas y hubiese también definido que las tres últimas actuarán, dentro del ámbito de su competencia y de su especialidad, como tribunal de casación (Art. 235-1 C.P.)”.

 

Según el artículo 234 de la Constitución corresponde al legislador dividir la Corte Suprema de Justicia en salas y señalar los asuntos que deba conocer separadamente o en pleno[231]. En esa medida, la norma bajo examen será declarada exequible en los puntos referentes a la integración de la Corte Suprema de Justicia, la competencia como tribunal de casación según su especialidad y el conocimiento de los conflictos de competencia en el ámbito de sus especialidades.

 

2.- Sin embargo, en el artículo se agrega “ex novo” el inciso segundo, referido a la potestad que otorga el proyecto de ley estatutaria a las Salas Especializadas para asumir el conocimiento “de los asuntos a cargo de la Corporación y de sus diferentes Salas”, a fin de disponer la integración de Salas de Decisión, como mecanismo encaminado a superar los problemas de congestión judicial.

 

Así mismo, el inciso tercero del artículo confiere a las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal de la Corte Suprema de Justicia, la potestad de “seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos”.

 

3.- Para la Corte, el inciso segundo del artículo está referido a los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria que atraviesan problemas de congestión judicial y por lo mismo necesitan medias de choque como las propuestas en la norma. De esta manera, pretende atribuir a las Salas Especializadas la facultad de integrar Salas de Decisión para conocer de los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria cuando se requiera adelantar programas de descongestión.

 

Cabe precisar que las Salas de Decisión no son diferentes a unas salas transitorias de casación, para efecto de la descongestión judicial, creadas para conocer de los asuntos a cargo de las salas especializadas, a las que además se les asigna la competencia para conocer de los asuntos a cargo de la Corporación, pero sin que se haya definido de qué manera.

 

La Corte considera que esta norma resulta contraria a la Constitución y por lo tanto debe ser declarada inexequible, toda vez que desconoce la cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 234 Superior, no porque el Legislador no puede autorizar la creación de salas de decisión, sino porque en este aspecto omitió fijar los parámetros mínimos para su funcionamiento y estructura. Dice la norma:

 

“Artículo 234.- La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria y se compondrá del número impar de magistrados que determine la ley. Ésta dividirá la Corte en salas, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno”.

 

La exigencia de una ley constituye una garantía para los ciudadanos, pues tienen un mínimo de seguridad y confianza al saber que son sus representantes quienes fijarán la estructura básica de la administración de justicia, y por esa vía señalarán cuáles son las autoridades competentes para resolver sus disputas judiciales.

 

El aludido precepto constitucional confiere a la ley la facultad de dividir a la Corte Suprema de Justicia en salas o secciones para definir su estructura básica y la determinación de los asuntos que cada sala deba conocer separadamente, así como los que habrán de ser abordados en pleno. En esa medida, la regulación de orden legal no puede consistir en la simple delegación a otra autoridad para que determine en forma completamente discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas de decisión, sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el Congreso de la República.

 

Ahora bien, en virtud de la cláusula de reserva de ley, la autorización para crear Salas de Decisión exige, cuando menos, (i) que sea la ley quien fije directamente los parámetros objetivos mínimos en cuanto a su funcionamiento y (ii) que no se altere la estructura básica de la Corte Suprema de Justicia. En otras palabras, para avalar la creación de Salas de Decisión es menester que la ley defina los elementos básicos de su estructura y funcionamiento (número de integrantes, funciones, etc.), cosa que no ocurrió en el caso de la norma bajo examen.  De otro modo el Congreso estaría renunciando a una  misión asignada directamente por el Constituyente.

 

En ese diseño bien puede haber una concurrencia entre la ley estatutaria y la ley ordinaria, de manera que la primera fije la estructura nuclear de la Corte Suprema en asuntos centrales como el número de magistrados, la división en salas o las atribuciones de la sala plena, mientras que una ley ordinaria puede regular otro tipo de materias que no implican afectar esa estructura básica. Al respecto, en la Sentencia C-162 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte explicó por qué debe hacerse una interpretación restrictiva de la cláusula de reserva de ley estatutaria en lo referente a la administración de justicia[232]. Dijo entonces:

 

“4. La regulación de la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b de la C.P., pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo procedimiento agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado en el artículo 153 de la Carta. En estricto rigor, si a través del procedimiento ordinario el legislador regula una materia atinente a la ley estatutaria respectiva, se impone en su caso la declaración de inconstitucionalidad, no por haber quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por haber quebrantado por omisión el procedimiento previsto en el artículo 153 de la Constitución.

 

Sin embargo, la reserva de ley estatutaria no significa que ésta pueda libremente configurar la materia que constituye su ámbito. En la Constitución se han establecido principios y reglas que el legislador estatutario no puede soslayar, máxime cuando ellos definen el marco dentro del cual se ejercita la actuación legislativa. A la regulación de la rama judicial, para no ir más lejos, la Constitución dedica el entero título VIII. De otro lado, la renuncia al principio de la mayoría simple que comporta el procedimiento de adopción de las leyes estatutarias, sumado a la necesidad de impedir la petrificación de un determinado régimen normativo, favorecen una interpretación restrictiva del alcance de las competencias del legislador estatutario, las que comprenden todos los aspectos de una materia que tengan connotación estructural o que revistan decisiva importancia funcional” [233].

 

El anterior pronunciamiento debe ser interpretado de la mano de otras decisiones de esta Corporación, como la sentencias C-1233 de 2005, C-126 de 2006 y C-180 de 2006, en las cuales se precisa que no cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la administración de justicia está sometida al rigor del trámite propio de las leyes estatutarias. En dichas sentencias, por ejemplo, la Corte avaló la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 954 de 2004, que suprimió el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran pendientes[234], pues consideró que “el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría[235].

 

Así las cosas, por desconocimiento de la reserva de ley (art.234 CP), la Corte declarará la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 7º del proyecto, en cuanto autoriza a las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia para crear Salas de Decisión encargadas de resolver los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria que atraviesan problemas de represamiento y congestión judicial.

 

4.- Respecto al inciso tercero del artículo, que atribuye a las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia la facultad de “seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos”,  son necesarias algunas consideraciones adicionales para evaluar la constitucionalidad de la norma. Veamos.

 

Al tenor de los artículos 234 y 235-1 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia “es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” y su atribución principal consiste en “actuar como tribunal de casación”. Sobre esta última norma, desde sus primeras sentencias la Corte ha explicado que la casación no involucra un concepto vacío o neutro, sino que se trata de un instituto cuya naturaleza no puede ser alterada de manera antojadiza por el Legislador. Al respecto ha señalado:

 

“Obviamente, el examen de esta última disposición (se refiere al art. 235-1 C.P.) admite que el Constituyente al señalar la función de la Corte Suprema de Justicia no incorporó un concepto vacío, neutro o abierto que pudiera ser colmado por la legislación o por la jurisprudencia o al que se le pudiesen atribuir notas, ingredientes o elementos de naturaleza diferente a las que integran dicho instituto, de tal manera que se alteraran completamente sus características, como por ejemplo convirtiéndose en recurso ordinario u otra instancia, o que pudiese ser adelantado de oficio; por el contrario, en juicio de la Corte Constitucional, si el Constituyente incorpora dicha noción, debe interpretarse que quiere que el legislador con sus regulaciones no altere de modo sustancial las nociones esenciales y básicas que integran dicho instituto, como las que acaban de reseñarse[236]”. (Resaltado fuera de texto).

 

Así mismo, en la sentencia C-1065 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero, la Corte precisó:

 

“El rango constitucional de la casación implica igualmente que el legislador no tiene plena libertad para organizar el alcance de este recurso. La casación no es un concepto vacío sino que tiene un contenido esencial, que goza de protección constitucional, por lo cual el legislador no puede regular de cualquier manera las funciones de la Corte Suprema como tribunal de casación”.

 

Estos argumentos fueron retomados en la sentencia C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz, en cuya oportunidad la Corte insistió que “sería absurdo pensar que el Constituyente al instituir a la Corte Suprema de Justicia como tribunal de casación, no tenía una noción clara y comprensible de dicha figura jurídica o de su estructura y contenido”.

 

De esta forma, en cuanto a la competencia de la Corte Suprema de Justicia para actuar como Tribunal de Casación, el Constituyente estableció unos contornos esenciales que es necesario precisar para determinar si la regulación que propone la norma bajo examen se ajusta a dichas características, o si por el contrario supone una configuración extraña a la naturaleza y fines inherentes a esta figura que excede la facultad de regulación del Congreso en esta materia.

 

5.- En cuanto a la naturaleza de la institución jurídica de la casación, la Corte ya ha tenido oportunidad de explicar no sólo su evolución histórica sino su desarrollo normativo y jurisprudencial[237].

 

Los orígenes remotos de la casación se hallan en el derecho romano, donde “se encuentra el fenómeno que constituye la base de todo el instituto de la casación y constituye el germen de ella, que es la extensión del concepto de nulidad a los casos más graves de iniustitia proveniente de errores de derecho particularmente graves[238]. No obstante, el verdadero origen de la casación como instituto jurídico procesal, “debe buscarse en Francia, y concretamente en la obra legislativa de la revolución, que asignó nuevos cometidos y dio nuevos alientos de expansión vital a un instituto que ya existía bajo l’ancien régime[239]. En este mismo sentido, la doctrina nacional reconoce que la cuna de la casación está en Francia, de donde se extendió por la mayoría de Europa y luego a la mayoría de países de América[240].

 

La Casación surgió en la Revolución Francesa como un mecanismo de cautela ante la desconfianza del Parlamento en los jueces (pre-revolucionarios), cuyo objetivo central era entonces asegurar el respeto del juez a la ley así como su aplicación igualitaria. La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado esas características en los siguientes términos:

 

“Desde sus orígenes, que, no obstante algunas instituciones precedentes en el antiguo régimen, se remontan a la Revolución Francesa, la casación se concibió como un ámbito de defensa de la legalidad en virtud del cual se superan las violaciones de la ley contenidas en las sentencias de mérito.  En razón de ello, el recurso de casación se asumió como una institución emblemática de la modernidad política y, además, adquirió una impronta garantista.  Dos situaciones explican el carácter con el que surgió el recurso extraordinario de casación.  Por una parte, el giro que se presentó en la formulación del derecho positivo, pues por tal dejó de considerarse la manifestación de la sola voluntad del soberano y en su lugar se tomó, de la mano del contractualismo clásico y fundamentalmente de Rousseau, como la expresión de la voluntad general del pueblo.  Y, por otra parte, la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, que, de proclama revolucionaria, pasó luego a convertirse en un derecho expresamente reconocido en la Declaración de 1789[241]En este contexto, cuando a través de la casación se controlaba que las sentencias proferidas por los jueces fuesen respetuosas de la ley, lo que se hacía era estructurar y dinamizar un instrumento normativo que permitía reforzar esa concepción de la ley y su aplicación igualitaria.  En efecto, aún hoy, cuando se casa una sentencia judicial se hace primar la voluntad general expresada en la ley sobre la voluntad individual del juez y se le asegura al ciudadano que esa ley se aplica a todos con sentido igualitario.

 

Desde entonces se ha apostado por la casación como un mecanismo por medio del cual se asegura la sujeción de los jueces a la ley y, por esa vía, se mantiene el efecto vinculante del derecho positivo.  De allí que la Corte de Casación se haya consolidado como un órgano de disciplina que asegura la observancia de la ley en la administración de justicia y, por esa vía, como un realizador del principio de igualdad en su aplicación, pues al unificar su interpretación evita decisiones judiciales desarmónicas o incluso contradictorias[242](Resaltado fuera de texto).

 

Para el caso Colombiano en particular, su reconocimiento se dio en el artículo 151 de la Constitución de 1886 y se mantuvo en la reforma de 1936, al hacer mención a la Corte Suprema de Justicia como autoridad encargada de “conocer de los recursos de casación conforme a las leyes”; en la reforma de 1945 se suprimió la referencia constitucional aunque se mantuvo la regulación legal; y volvió a incluirse a nivel constitucional en la Carta Política de 1991 en los términos anteriormente anotados.

 

La jurisprudencia ha señalado que la Corte Suprema “ejerce las mismas funciones que el antiguo Tribunal de Casación, que luego se denominó Corte de Casación (Cour de Cassation), desde sus orígenes en Francia, pues es un órgano judicial de mayor jerarquía dentro del sistema judicial, encargado de asegurar el respeto de la ley y su interpretación uniforme, mediante la resolución del denominado recurso de casación[243]

 

Sin embargo, el hecho de que la casación conserve su estructura nuclear, de ninguna manera significa que como institución jurídica se haya mantenido anclada en el tiempo. De hecho, la casación ha evolucionado notablemente para enfrentar los nuevos retos y realidades que impone el derecho. Así, por ejemplo, en el año 1966 el profesor Álvaro Pérez Vives sostenía al respecto:

 

 “La evolución del derecho moderno ha variado el alcance de las finalidades del tribunal de casación. Soberana única antaño, la ley es mirada hoy, cuando menos, con prevención, y los autores se pronuncian contra el fetichismo de la ley escrita (…). En tales circunstancias, la corte de casación ha dejado de estar al servicio de la ley para hacer justicia al derecho”[244].

 

Este cambio de percepción del derecho, y particularmente del sentido de la ley ante el reconocimiento de la Constitución como verdadera norma jurídica, ha exigido replantear el alcance de la casación y el papel de la Corte Suprema de Justicia como tribunal de casación. Así lo ha reconocido la propia la Corte Suprema de Justicia:

 

“Desde 1991, por fuerza de la normativización de la Constitución que antes se consideraba como un tema esencialmente político, la interpretación del derecho dejó de ser un problema de mera hermenéutica o de lógica de buena voluntad, razón por la cual hoy en día la ley sólo puede tener sentido en la medida en que sus fórmulas realicen los valores y principios del texto Superior y los tratados internacionales sobre derechos humanos que conforman el bloque de constitucionalidad.

(…)

En ese orden, el recurso de casación debe ser consecuente con esa axiología.

(…)

Por todo lo anterior, el recurso extraordinario de casación no puede ser interpretado sólo desde, por y para las causales, sino también desde sus fines, con lo cual adquiere una axiología mayor vinculada con los propósitos del proceso penal y con el modelo de estado en el que él se inscribe”[245].

 

En este orden de ideas, el nuevo paradigma de la casación involucra una lectura de esa institución desde una óptica que comprenda (i) la unificación de la jurisprudencia, (ii) la garantía del principio de legalidad en una dimensión amplia, (iii) acompañada de la protección efectiva de los derechos constitucionales bajo el principio de la prevalencia del derecho sustancial. Esa función tripartita de la casación ha sido explicada por la jurisprudencia constitucional en varias oportunidades.

 

5.1.- En primer lugar, la función de la Corte Suprema de Justicia como tribunal de casación consiste en ejercer el control de legalidad de las sentencias judiciales.

 

Esta característica implica que el tribunal de casación ejerce un control sobre la sentencia misma, “para decidir luego si se ajusta o no a lo ordenado por la ley, lo que significa que en la casación se efectúa un control de legalidad sobre los actos del juez para decidir si en ellos se produjo un error in iudicando o un error in procedendo de tal naturaleza  que no exista solución distinta a infirmar, destruir, casar, la sentencia impugnada[246]. La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño, reseñó el alcance del juicio de legalidad en el recurso de casación, en los siguientes términos:

 

“Bien se sabe que los jueces se encuentran sometidos al principio de legalidad y que cada sentencia debe implicar la aplicación de las normas legales generales y abstractas a supuestos fácticos específicos.  En este sentido, la sentencia debe ser la concreción de la ley al caso sometido a juzgamiento.  No obstante, puede ocurrir que la sentencia, en lugar de constituir un supuesto de aplicación de la ley, resulte violatoria de ella.  Frente a este tipo de eventos surge el recurso de casación como un remedio extraordinario contra las violaciones de la ley contenidas en las sentencias de mérito. De allí que el recurso de casación plantee un juicio de legalidad contra la sentencia proferida en un proceso penal

 

En ese sentido, el recurso de casación constituye un mecanismo extraordinario e interno de control jurisdiccional de la legalidad de los fallos.  Se trata de un mecanismo de control, por cuanto a través de él se asegura la sujeción de los fallos judiciales a la ley que los gobierna.  Es extraordinario, por cuanto se surte por fuera de las instancias en tanto no plantea una nueva consideración de lo que fue objeto de debate en ellas, sino un juicio de valor contra la sentencia que puso fin al proceso por haberse proferido con violación de la ley.  Es interno, por cuanto se surte al interior de cada jurisdicción, siendo el competente para tramitarlo y resolverlo el Tribunal de Casación.  Finalmente, implica un juicio de valor que exige la confrontación de la sentencia con la ley”. (Resaltado fuera de texto).

 

En la sentencia C-998 de 2004, MP. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte explicó cómo la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia han dejado en claro que “la casación no puede en manera alguna considerarse una tercera instancia[247]”, pues constituye un juicio de legalidad “en razón de los errores en que se incurra por el sentenciador en la aplicación de la norma de derecho sustancial o de las reglas de procedimiento[248]. En la misma dirección, la sentencia C-668 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández, puntualizó:

 

“Sobre este particular cabe anotar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el recurso de casación es un juicio técnico jurídico, de puro derecho sobre la legalidad de la sentencia (errores in iudicando), sobre el proceso en su totalidad o en diversos sectores del mismo (errores in procedendo), y excepcionalmente sobre las bases probatorias que sirvieron de sustentación para dictar la sentencia acusada. De ahí que la casación, como un juicio sobre la sentencia que es, no pueda entenderse como una instancia adicional, ni como potestad ilimitada para revisar el proceso en su totalidad, en sus diversos aspectos fácticos y normativos, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional del mismo[249]”.

 

Con todo, el control de legalidad debe concebirse en una dimensión amplia, de modo que involucre la integración de preceptos de orden Superior y, por lo tanto, la protección de los derechos constitucionales que de él se derivan.

 

5.2.- En segundo lugar, la casación constituye un mecanismo de orden sistémico encaminado a la unificación de jurisprudencia en los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria, con lo cual se asegura también la realización del principio de igualdad en la aplicación del derecho. Al respecto la Corte ha sostenido:

 

“Un análisis histórico y normativo muestra que el tribunal de casación no surgió para corregir todos los eventuales errores judiciales sino que su función es, si se quiere, más de orden sistémico, para proteger la coherencia del ordenamiento y la aplicación del derecho objetivo, por lo cual ha sido denominada por algunos sectores de la doctrina y la jurisprudencia como “nomofilaquia”[250]. ¿Qué significa eso? Que para la definición de las controversias judiciales concretas el ordenamiento prevé las instancias, mientras que el papel de la Corte Suprema, como tribunal de casación, es primariamente asegurar la coherencia del ordenamiento legal, gracias a la unificación de los criterios de interpretación de la ley, para de esa manera, lograr la realización del derecho objetivo y asegurar el respeto a los principios de legalidad y de igualdad”[251].  

 

Cabe reconocer que la función unificadora de la jurisprudencia no está reservada en exclusiva a las cortes de casación, sino que por su naturaleza es inherente a los tribunales supremos y en general de los jueces que tienen asignada una función de órgano de cierre para poner fin a las controversias en su respectiva jurisdicción.

 

5.3.- Finalmente, en tercer lugar, la casación se concibe con el propósito de garantizar la justicia material y con ello hacer efectivo el principio de prevalencia del derecho sustancial (art.228 CP). Desde esta perspectiva, la casación “es una institución jurídica destinada a hacer efectivo el derecho material  y las garantías fundamentales  de las personas que intervienen en un proceso”[252].  Esta característica ha sido definida por la Corte en los siguientes términos:

 

“En síntesis, con la regulación de la casación, no se trata sólo de preservar el interés privado que cada una de las partes procesales, demanda de la administración de justicia, sino, además, el interés supremo colectivo que tiene el Estado y la comunidad en la conservación, respeto y garantía de la norma jurídica, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de  orden y paz, que le asiste como derecho, a todas las personas”[253].

 

Este nuevo enfoque de la casación ha sido reivindicado por otros tribunales constitucionales, como el español, que en sentencia STC-73 de 1990 explicó cómo razones de justicia material hacen de ésta un mecanismo capaz de examinar no sólo cuestiones de técnica sino también adentrarse en el análisis de problemas de orden fáctico:

 

“El recurso de casación fue originariamente concebido, más por razones políticas que jurisdiccionales, como un instrumento procesal de defensa de la Ley y de unificación de los criterios judiciales de interpretación de las normas jurídicas y, en virtud de ello, la introducción de cuestiones de hecho en tal clase de recurso fue inicialmente considerada como una cierta desnaturalización del mismo, que las leyes sólo admitieron de manera muy restrictiva y rígidamente formalista al objeto de reducir al máximo la admisión de dichas cuestiones de hecho.

 

Esta concepción original fue, sin embargo, sometida a un largo y polémico proceso de superación que ha dado paso a la casi unánime doctrina actual que, por razones de justicia material y de la dificultad técnica que plantea la distinción entre el hecho y el Derecho, fuertemente contestada por un importante sector de la ciencia jurídica moderna, considera más conveniente y adecuado dar entrada en la casación, sin los antiguos recelos, a las cuestiones de hecho, si bien ello deba realizarse dentro de las limitaciones que se derivan naturalmente de la condición de recurso extraordinario que caracteriza a la casación, cuyas finalidades nomofiláctica y unificadora, sin perjuicio de la flexibilización que exige su actual concepción (…)”.

 

El propósito de realización del derecho material también debe ser interpretado en una dimensión amplia, de manera que comprende no sólo la protección de los derechos constitucionales fundamentales, sino todos los derechos y principios reconocidos en el ordenamiento jurídico. De lo contrario, resultaría contradictorio invocar la prevalencia del derecho sustancial haciendo una lectura restrictiva de los derechos objeto de protección por esta vía.

 

Así las cosas, puede concluirse que la actividad legislativa en la regulación de la figura jurídica de la casación, se encuentra sujeta al diseño instituido por el propio Constituyente en cuanto a las características esenciales que la identifican y distinguen de otro tipo de recursos.

 

6.- En el asunto bajo examen, al atribuirse a las Salas de Casación de la Corte Suprema la facultad de seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento “para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos”, la Corte considera que los propósitos para los cuales se prevé la casación se ajustan al ordenamiento Superior, en la medida en que armonizan con los fines que por su naturaleza corresponden a esa institución.

 

No obstante, deberá declarar inexequible la expresión “fundamentales”, puesto que, como fue explicado anteriormente, la casación apunta no sólo a la protección de derechos fundamentales, sino también a la salvaguarda de los demás derechos reconocidos en el ordenamiento constitucional, atendiendo criterios de justicia material según el principio de prevalencia del derecho sustancial en la administración de justicia. Recuérdese que “también la interpretación de las disposiciones procesales que regulan ese recurso debe interpretarse de conformidad con ese principio[254].

 

Además, la Constitución ha consagrado la acción de tutela y asignado a la Corte Constitucional la revisión eventual de los fallos de instancia, para asegurar por esa vía la interpretación uniforme en materia de derechos fundamentales en particular.

 

7.- En cuanto a la facultad de “selección de las sentencias objeto de su pronunciamiento”, la Corte considera que la norma es constitucional pero sólo de manera condicionada. En efecto, a juicio de la Corte, la norma es exequible en el entendido de que la decisión de no selección adoptada al momento de decidir sobre la admisión del recurso de casación, deberá ser motivada y tramitada conforme a las reglas y requisitos específicos que establezca la ley.

 

De lo contrario podrían afectarse los derechos de acceso efectivo a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial y el debido proceso, en lo referente al deber de motivación de las decisiones judiciales. En este sentido la Corte reitera los planteamientos expuestos en la sentencia C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz, que sirvieron de base para declarar la constitucionalidad condicionada de la norma que autorizaba inadmitir la demanda de casación en materia penal. En aquella oportunidad la Corte advirtió que la norma era exequible, “siempre y cuando se entienda que el auto mediante el cual se inadmite el recurso debe contener los motivos o razones que sustentan tal decisión”.

 

La Corte precisó que “los intentos de reestructuración institucional que se traducen en cambios y reformas a los procedimientos judiciales vigentes, no pueden convertirse, so pretexto de dotar a la administración de justicia de mayor eficiencia, en una forma de desconocer garantías fundamentales de todos los ciudadanos, representadas en el principio y derecho constitucional al debido proceso”.

 

Así mismo, la Corte insistió en el deber de motivar el acto inadmisorio del recurso extraordinario de casación, como una garantía derivada de los derechos al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia. Sostuvo al respecto:

 

Estas consideraciones son particularmente importantes de cara al estudio de la norma demandada, pues en ella se conjuga la protección de un derecho fundamental –debido proceso, acceso a la justicia- con el cumplimiento de una garantía procesal contenida en la ley –la admisión o rechazo de la demanda de casación-. No cabe duda de que dentro del iter procesal, el acto mediante el cual se admite o rechaza la demanda presentada por un particular adquiere especial trascendencia, puesto que constituye no sólo el inicio de la intervención estatal en la resolución de un conflicto jurídico, sino la delimitación –y primera consideración por parte del juez- del problema de derecho que se ventila ante las autoridades judiciales. En ese orden de ideas, resulta lógicamente necesario que en los eventos en los que la demanda presentada por los particulares no sea procedente, la autoridad competente señale y explique las razones que sustentan su decisión pues, de lo contrario, el ciudadano se vería innecesariamente obligado a interpretar el silencio de la autoridad en perjuicio de su propios intereses, haciendo del proceso judicial un mecanismo incierto, incluso arbitrario, para la protección de los derechos.

 

Lo que está en juego, entonces, es el derecho mismo al debido proceso, que a través de la motivación de los actos sustanciales –sentencias o autos- emanados de las autoridades judiciales-, asegura la efectiva administración de justicia a los particulares. En palabras ya expresadas por esta Corporación:

 

“Una de las dimensiones del debido proceso es la motivación del acto, según se desprende de la expresión "con observancia de la plenitud de las formas", de que trata el artículo 29 de la Constitución.

 

Todo acto definitorio debe ser motivado con expresión de las razones justificativas, como desarrollo del principio de legalidad,  para determinar si este se ajusta a la ley o si corresponde a los fines señalados en la misma”[255].

 

Por estas razones las norma demandada será declarada exequible en forma condicionada, pues la interpretación sistemática de la disposición impugnada, a la luz de los principios constitucionales y de la regulación vigente en materia de procedimiento penal, señala la necesidad, con el propósito de garantizar los derechos de los particulares cuya demanda de casación es rechazada, de exponer las razones que llevaron al juez –colegiado en este caso- a tomar esa determinación de fondo”.

 

En este punto es importante precisar que la casación tiene una configuración y estructura diferente de la acción de tutela, de modo que la facultad que tiene la Corte Constitucional para seleccionar los fallos de tutela para su eventual revisión, no puede asimilarse a la facultad que tiene la Corte Suprema de Justicia para seleccionar los asuntos de casación.

 

En primer lugar, la tutela es una acción constitucional cuya revisión eventual fue autorizada directa y exclusivamente por la propia Constitución en los artículos 86 y 241-9 de la Carta, cosa que no ocurrió con el recurso extraordinario de casación. Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996 la Corte explicó por qué la decisión de revisar o no un fallo de tutela es una potestad eminentemente discrecional de esta Corporación. Dijo entonces:

 

“Para la Corte, resulta evidente que la Carta Política utiliza el término “eventual” dentro del significado antes descrito. Se trata, pues, de una atribución libre y discrecional de la Corporación para revisar los fallos de tutela que sean remitidos por los diferentes despachos judiciales, con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Fue dentro de estos criterios que el Constituyente obró respecto de la materia en comento. En efecto, dentro del Informe-Ponencia presentado por el delegatario Juan Carlos Esguerra Portocarrero, se manifestó:

 

“(...) he considerado que la decisión del juez, aunque de cumplimiento inmediato, debe ser susceptible de algún recurso y, adicionalmente, con la finalidad de unificar la jurisprudencia constitucional, podría pensarse en que el fallo se remita a la Corte Constitucional -de aprobarse su creación- la cual tendría la facultad de revisarlo”.[256]

 

Por su parte, en la Comisión Primera de la Asamblea Constituyente se explicó:

 

“...Por otro lado se ha previsto que  también la Corte Constitucional, en caso de crearse la Corte Constitucional, como todo parece indicarlo, pueda revisar la decisión que haya adoptado el juez. Esto puesto que en tratándose de asuntos que tienen una clara connotación constitucional, puesto de lo que se trata es precisamente de la defensa de derechos constitucionales, pues no puede haber tantas interpretaciones constitucionales y tantas jurisprudencias constitucionales, cuantos jueces haya en la República. Eso de ninguna manera, entonces con el propósito de perseguir la unidad jurisprudencial en materia constitucional, se busca que la Corte constitucional pueda revisar la decisión a su arbitrio. No que todas las decisiones que se adopten sobre el particular, deban llegar a la Corte[257]. (Resaltado fuera de texto).

 

Sin embargo, esta potestad no coincide con la facultad de selección de la Corte Suprema de Justicia de los asuntos de casación, porque no existe norma constitucional que confiera una discrecionalidad en esta materia. En efecto, el artículo 235 de la Carta Política atribuye a la Corte Suprema de Justicia la función de actuar como tribunal de casación, sin hacer precisión alguna al respecto, todo lo cual demuestra que se dio un tratamiento diferenciado respecto de la acción de tutela.

 

En segundo lugar, no puede perderse de vista que en materia de tutela todos los fallos de instancia son remitidos a la Corte Constitucional para que los examine y decida sobre su eventual revisión, mientras que ante la Corte Suprema de Justicia sólo llega a un número reducido de procesos para el trámite de casación. En efecto, como el Legislador ha previsto una serie de requisitos para que sea posible hacer uso de este recurso extraordinario, muchas de las sentencias de instancia no son susceptibles de ser impugnadas a través de la casación, especialmente en asuntos civiles y laborales, donde existen límites objetivos como la naturaleza del asunto o la cuantía de las pretensiones.

 

En tercer lugar, es importante advertir que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual, mientras que la casación hace parte de los recursos principales (aunque extraordinarios) para controvertir una sentencia. De esta manera, una vez el Legislador ha definido los criterios de procedencia de la casación, es cuando menos razonable que la persona tenga derecho a obtener una decisión judicial en la que conozca debidamente los motivos por los cuales su caso va o no a ser examinado a fondo.

 

En este orden de ideas, la Corte concluye que el inciso tercero del artículo 7º del proyecto no puede ser concebido como un mecanismo de selección o escogencia absolutamente discrecional en materia de casación, pues ello desvirtuaría su estructura básica en detrimento de las garantías del debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia.

 

Si bien es plenamente legítimo que se otorgue a la Corte Suprema de Justicia la facultad de selección de los asuntos que serán objeto de pronunciamiento a fondo en materia de casación, no puede utilizarse el mismo criterio previsto para la eventual revisión de los fallos de tutela, en particular en lo relacionado con el deber de motivación. Por lo tanto, se condicionará la constitucionalidad de la norma, en el entendido de que la Corte Suprema de Justicia debe motivar la no escogencia, cuando se pronuncie sobre la admisión del recurso de casación. Motivación que habrá de hacerse con base en elementos del debate relativos a los fines de la casación, de manera que se asegure un pronunciamiento con parámetros objetivos de escogencia.

 

8.- De otro lado, la Corte debe condicionar la constitucionalidad de la norma, en el entendido de que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto del recurso, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente el recurso de casación. En este punto son pertinentes las consideraciones expuestas al examinar el artículo 4º del presente proyecto, en particular las referentes a la sentencia C-590 de 2005, que declaró inexequible la norma que impedía interponer la acción de tutela contra sentencias de casación en materia penal. En esa sentencia, como ya fue explicado, la Corte concluyó que dicha restricción vulnera el artículo 86 de la Constitución, por lo que se hace necesario insistir en la procedencia de la tutela contra todo tipo de providencias judiciales, incluidas las que resuelven las cuestiones relativas a la casación. Así mismo, debe insistirse en que la Constitución ha previsto la acción de tutela para la protección de derechos fundamentales y asignado a la Corte Constitucional la revisión eventual de los fallos de instancia, con el propósito de asegurar una interpretación uniforme que guarde la supremacía e integridad de la Constitución.

 

En los términos anteriormente señalados, la Corte declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 7º del proyecto,

 

5.8.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 8°:

 

“Artículo 8°. El artículo 22 de la Ley 270 quedará así:

Artículo 22. Régimen de los juzgados. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia, Laborales, de Ejecución de Penas, y de Pequeñas Causas que de conformidad con las necesidades de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura previa concertación con la Corte Suprema de Justicia, para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, integran la Jurisdicción Ordinaria. Sus características, denominación y número serán los establecidos por dichas Corporaciones.

Cuando el número de asuntos así lo justifique, los juzgados podrán ser promiscuos para el conocimiento de procesos civiles, penales, laborales o de familia.

De conformidad con las necesidades de cada ciudad y de cada municipio habrá jueces municipales de pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de Jurisdicción Ordinaria, definidos legalmente como conflictos menores. La localización de sus sedes será descentralizada en aquellos sectores de ciudades y municipios donde así se justifique en razón de la demanda de justicia. Su actuación será oral, sumaria y en lo posible de única audiencia.

El Consejo Superior de la Judicatura dispondrá lo necesario para que a partir del 1° de enero del año 2008, por lo menos una quinta parte de los juzgados que funcionan en las ciudades de más de un millón de habitantes se localicen y empiecen a funcionar en sedes distribuidas geográficamente en las distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.

A partir del 1° de enero del año 2009, el cuarenta por ciento (40%) de los juzgados que funcionan en las ciudades de más de un (1) millón de habitantes y el treinta por ciento (30%) de los juzgados que funcionan en ciudades de más de doscientos mil habitantes (200.000) deberán funcionar en sedes distribuidas geográficamente entre las distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.

El Consejo Superior de la Judicatura procurará que esta distribución se haga a todas las localidades y comunas, pero podrá hacer una distribución que corresponda hasta tres localidades o comunas colindantes.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministerio del Interior y de Justicia estima que el inciso primero del nuevo texto del artículo 22 de la Ley 270 de 1996 se adecua a la situación actual, al eliminar la mención a los juzgados agrarios y al incorporar los de pequeñas causas, mientras el inciso segundo reproduce el actual contenido del artículo reformado, suprimiendo la mención de los procesos agrarios, lo que no tiene reparo.

 

Agrega que no existe contradicción entre lo dispuesto en el artículo reformado y las normas constitucionales que establecen las funciones del Consejo Superior de la Judicatura y la colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado. Así mismo, afirma, con la modificación se busca dar mayores garantías de éxito a las reformas que corresponde adelantar al Consejo Superior de la Judicatura.

 

Señala que en los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo se establece la ruta para la desconcentración, con modificaciones que se hallan inscritas en el marco de la filosofía de la reforma, orientada a garantizar el acceso a la administración de justicia y la celeridad en los procedimientos.

 

Intervención del Consejo Superior de la Judicatura

 

El Consejo Superior de la Judicatura solicita declarar inexequibles las expresiones “previa concertación con la Corte Suprema de Justicia” y “serán los establecidos por dichas Corporaciones”, por cuanto, a su juicio, la pretendida concertación con la Corte Suprema de Justicia para la determinación de los juzgados requeridos, de su número, sus características y denominación, vulnera lo dispuesto en los artículos 257 y 235 de la Constitución.

 

Manifiesta que en el modelo estatal establecido en la Constitución de 1991 se previó, como presupuesto para garantizar la independencia del poder judicial, un órgano de autogobierno encargado de definir la estructura de los aparatos de justicia y de asignar sus recursos, donde la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura articula el sistema jurídico con el sistema de gestión, con el fin de dar a la administración de justicia más eficiencia, acceso, calidad y visibilidad de los jueces frente a la sociedad.

 

Indica que la Constitución asignó al Consejo Superior de la Judicatura la ubicación y distribución de los juzgados, asunto necesariamente vinculado a la facultad de organización judicial territorial,  así como la creación, supresión, traslado y fusión de cargos, facultad que hace imperioso que el ente de autogobierno realice los estudios técnicos, financieros, estadísticos y económicos a que haya lugar, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley estatutaria de la Administración de Justicia, lo cual requiere una estructura dedicada en forma exclusiva a dicha labor, como en efecto acontece con el Consejo Superior de la Judicatura, quien ha venido realizando tales actividades durante los últimos tres lustros, construyendo sistemas de gestión y conocimiento, cuyo presupuesto es la especialización de trabajo en dicha materia.

 

En consecuencia, no considera congruente con el modelo constitucional, que se atribuyan al máximo órgano de la jurisdicción ordinaria responsabilidades para las cuales la Constitución definió una estructura especial en función de los paradigmas de la administración moderna, pues con la pretendida concertación las altas Cortes se distraerían de su función misional constitucional.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación señala, en primer lugar, que la función de establecer el mapa judicial del país y la de asignar los despachos judiciales corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo dispuesto en el artículo 257 de la Constitución, sin que tales funciones puedan ser interferidas por otras autoridades administrativas, legislativas o judiciales, como se deriva de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 8º del proyecto, al disponer que el Consejo Superior de la Judicatura habrá de actuar previa concertación con la Corte Suprema de Justicia. Por tal razón, solicita que las expresiones “previa concertación con la Corte Suprema de Justicia” y “sus características, denominación y número serán los establecidos por dichas Corporaciones”, contenidas en el aludido inciso primero, sean declaradas inexequibles.

 

Con fundamento en las mismas consideraciones y, además, por cuanto la administración de justicia funciona de manera desconcentrada (art. 228 CP), concepto que dista de la descentralización como instrumento atemperador del centralismo, solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “la localización de sus sedes será descentralizada en aquellos sectores de las ciudades y municipios donde así se justifique en razón de la demanda de justicia”, contenida en el inciso tercero del artículo 8º del proyecto.

 

Considera igualmente que son inexequibles los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo 8º del proyecto, por cuanto al asignar un lugar y un porcentaje de los juzgados que deben empezar a funcionar a partir de enero de 2008, el Legislador desconoció la facultad atribuida al Consejo Superior de la Judicatura para establecer el mapa judicial y para hacer la distribución de los despachos judiciales (artículo 257 de la Constitución).

 

En consecuencia, el Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad de los incisos primero, segundo y tercero, salvo en relación con las expresiones ya anotadas que solicita sean declaradas inexequibles. Así mismo, solicita la declaratoria de inexequibilidad de los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo 8º del proyecto.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- En el primer inciso del artículo 8º del proyecto se reproduce el texto del artículo 22 de la Ley 270 de 1996, actualmente vigente, agregando la alusión a los juzgados de pequeñas causas. Además, se condiciona el ejercicio de la potestad de determinación propia del Consejo Superior de la Judicatura, a una concertación previa con la Corte Suprema de Justicia, haciendo igualmente obligatoria la intervención de la Corte Suprema para establecer las características, denominación y número de juzgados.

 

El inciso segundo coincide con el mismo inciso del artículo 22 de la actual Ley 270 de 1996, de modo que no hace ninguna modificación al respecto.

 

Los incisos 3º, 4º, 5º y 6º, introducidos en el proyecto como novedad, aluden a los jueces municipales de pequeñas causas y competencia múltiple, a su ubicación y a la oralidad de su actuación, así como a la ubicación de los juzgados en función de la población de cada municipio. Además, se conceden amplias facultades al Consejo Superior de la Judicatura para desconcentrar –no descentralizar- los juzgados en las grandes ciudades y distribuirlos en las distintas localidades y comunas sin alterar las reglas de competencia.

 

2.- En lo referente a la estructura e integración de Jurisdicción Ordinaria en la Rama Judicial, la regulación general del inciso primero del artículo se ajusta a la Constitución, por cuanto corresponde al ejercicio de la potestad de configuración propia del Legislador. Al eliminar la mención a los juzgados agrarios e incorporar los de pequeñas causas, simplemente se hacen los ajustes de acuerdo con las regulaciones normativas más recientes.

 

Sin embargo, la Corte comparte las consideraciones del Ministerio Público y del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto a la potestad exclusiva que el artículo 257 de la Constitución otorga al Consejo Superior de la Judicatura para “fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales” (numeral 1º) y demás decisiones relacionadas con la creación, supresión y traslado de cargos de en la administración de justicia (numeral 2º).

 

Este precepto constitucional resulta vulnerado con la exigencia que se hace al Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de concertar con la Corte Suprema de Justicia lo concerniente a las necesidades de la administración de justicia para el cumplimiento de las funciones judiciales que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio.

 

Aún cuando el artículo 257 de la Constitución señala que las funciones que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura en esta materia se cumplirán “de conformidad con la Ley”, ello no significa que el Legislador pueda reasignar dicha competencia para dejarla en manos de otra autoridad o para convertirla en una competencia compartida, porque se desnaturalizaría una función inherente al Consejo Superior de la Judicatura. En esa medida, la potestad de regulación del Congreso consiste en trazar lineamientos más o menos puntuales, pero sin llegar al extremo de vaciar la competencia del Consejo haciéndola inoperante, ni sustrayéndola o trasladando funciones definidas directamente en la Constitución.

 

Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte se pronunció para declarar la inexequibilidad de una norma que otorgaba al Consejo de Estado atribuciones que por su naturaleza correspondían al Consejo Superior de la Judicatura, pues tenían que ver con la organización de la administración de justicia. Dijo entonces la Corte:

 

“Sobre la segunda parte del referido numeral [numeral 1º del artículo 35 del proyecto de ley estatutaria], estima la Corte que se trata de una atribución que, de acuerdo con el numeral segundo del artículo 257 de la Constitución, le corresponde ejercer de manera exclusiva a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Por ende, no resulta justificable, a la luz del precepto constitucional citado, el otorgarle esa atribución de manera autónoma al Consejo de Estado. En estos términos, se declarará la inexequibilidad de la expresión “al igual que autorizar los traslados de Consejeros, entre las Salas o Secciones, con carácter temporal o definitivo, cuando a ello hubiere lugar”.

 

Por lo anterior, en lo relativo a la organización del territorio para efectos judiciales, la expresión “previa concertación con la Corte Suprema de Justicia”, prevista en el inciso primero del artículo, deberá ser declarada inexequible.

 

Ahora bien, del resto de ese inciso podrían derivarse dos interpretaciones. La primera interpretación de la norma sugiere que la definición sobre las características, denominación y número de juzgados que integran la jurisdicción ordinaria, corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en concertación previa y obligatoria con la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, esta lectura de la norma es contraria a la Constitución, por cuanto altera una competencia reservada sólo al Consejo Superior de la Judicatura. La segunda interpretación del inciso, esta sí compatible con la Carta, sugiere que se trata de una reivindicación del principio de colaboración armónica entre las diferentes autoridades, pero entendiendo que la definición de dichas atribuciones corresponden en exclusiva a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Por lo tanto, para excluir interpretaciones contrarias a la Constitución, la Corte también condicionará la constitucionalidad del resto del inciso primero del artículo 8 del proyecto, en el entendido de que las atribuciones allí previstas le corresponden exclusivamente al Consejo Superior de la Judicatura.

 

3.- No significa lo anterior que las demás instituciones de la Rama Judicial no puedan comunicar sus inquietudes y necesidades al Consejo Superior de la Judicatura, con miras a una adecuada determinación de lo que convenga hacer para el mejoramiento del servicio de la administración de justicia. Por el contrario, como ya se mencionó, esta posibilidad de diálogo constructivo entre instituciones, sin invadir la órbita de competencia funcional de cada entidad, debe ser interpretada como la materialización del principio de colaboración armónica expresamente reconocido en el artículo 113 de la Carta Política para el cumplimiento de los fines del Estado[258], tema sobre el cual la jurisprudencia ha explicado lo siguiente:

 

“Así pues, si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el fundamento para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de los diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el cual, cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no implica que determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano, pues no debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas”[259].

 

En este caso particular, para garantizar la realización de este principio la Corte llama la atención sobre la necesidad de que se tomen en cuenta, de manera seria y ponderada, los planteamientos de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, que ha sido definida en el artículo 96 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia como un “mecanismo de información recíproca entre las Corporaciones judiciales y de foro para la discusión de los asuntos que interesen a la administración de justicia”. En la misma dirección, la Corte ha reivindicado la Comisión Interinstitucional como “un valioso mecanismo de colaboración y participación entre todos los órganos que hacen parte de la administración de justicia, a través del cual se podrá discutir y decidir acerca de aquellos asuntos que resulten de común interés y de beneficio general, no sólo  para los asociados sino también para todos los funcionarios comprometidos en la resolución de conflictos de orden jurídico[260].

 

Cabe precisar que las funciones básicas de la Comisión Interinstitucional están señaladas en el artículo 97 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[261]. La Corte ha explicado que dichas funciones están orientadas a prestar una colaboración efectiva para el mejor funcionamiento de la administración de justicia, toda vez que resulta necesaria la “participación de un organismo que representa los intereses de la rama judicial y cuyas recomendaciones pueden resultar oportunas y provechosas para el cumplimiento de los objetivos previstos para ella en la Constitución Política”, desde luego respetando las atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura[262].

 

Así las cosas, de lo que se trata es de suprimir la obligatoriedad de la concertación previa con la Corte Suprema de Justicia, por cuanto tal circunstancia es la que va en detrimento de la autonomía conferida en la Constitución al Consejo Superior de la Judicatura, sin desconocer la importancia del principio de colaboración armónica para la eficiencia en la administración de justicia.

 

Lo anterior de ninguna manera puede ser interpretado como un obstáculo para que el Consejo Superior de la Judicatura consulte y tome en cuenta las sugerencias de los diferentes actores involucrados con la administración de justicia. Por el contrario, deberá incentivarse la participación activa de quienes hacen parte de la rama judicial (magistrados, jueces, empleados, etc.) y de sectores pertenecientes a la sociedad civil (academia, gremios, asociaciones profesionales, etc.), pues sus aportes y experiencias pueden resultar particularmente valiosos a la hora de tomar decisiones de esta índole.

 

Por lo demás, es conveniente aclarar que la Comisión Interinstitucional es sólo uno de los múltiples espacios de diálogo entre los diversos actores de la justicia en Colombia, de manera que pueden y deben propiciarse otros escenarios de esta índole, que en todo caso no alteren la responsabilidad radicada en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura.

 

4.- En cuanto a la referencia a los juzgados de pequeñas causas y competencia múltiple y la distribución geográfica de los despachos judiciales (incisos 3º, 4º, 5º y 6º del artículo 8 del proyecto), la Corte considera que dicha regulación no contraría la Constitución. De un lado, porque simplemente se hace mención a una categoría de jueces prevista en la ley. De otro, porque la distribución geográfica busca garantizar un mayor acceso a la administración de justicia, especialmente en los municipios alejados de los centros urbanos y de las zonas populosas, o distantes de las grandes ciudades[263], sin alterar las reglas generales de competencia previstas en la legislación ordinaria. 

 

Tampoco desconoce la Constitución la posibilidad de existencia de juzgados promiscuos para el conocimiento de procesos civiles, laborales, penales y de familia, cuando el número de asuntos así lo amerite, pues ello atiende los principios de eficacia de la administración de justicia y eficiencia en el manejo de los recursos públicos.

 

Así mismo, las disposiciones contenidas en el artículo bajo examen pretenden garantizar el funcionamiento “desconcentrado” de la justicia, cumpliendo así lo dispuesto en la parte final del artículo 228 de la Constitución. En este sentido, la Corte advierte una inexactitud en el inciso tercero del proyecto, cuando hace referencia a la localización “descentralizada” de los jueces de pequeñas causas, pues en realidad se trata de una localización “desconcentrada”.

 

Debe precisarse que la autorización para la distribución geográfica de despachos judiciales no implica alterar las reglas generales de competencia previstas en la legislación ordinaria, ni puede dar lugar a conflictos de competencia por este motivo, pues la nueva regulación simplemente pretende facilitar el acceso a la justicia sin introducir cambios respecto de la competencia territorial de las autoridades judiciales.

 

Ahora bien, sobre la facultad del Consejo Superior de la Judicatura para que cierta parte de los juzgados funcionen en sedes distribuidas geográficamente en las distintas localidades y comunas de la respectiva ciudad, no vulnera la Constitución en cuanto responde al principio de desconcentración de la justicia y al principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia, desechando preferencias contrarias al concepto de justicia Al respecto la Corte ha considerado:

 

Así, de modo expreso el artículo 228 de la Constitución estipula que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado, lo cual supone que, a menos que se trate de los tribunales que encabezan las jurisdicciones y cuyas decisiones tienen por ámbito territorial el de toda la República de conformidad con lo que la misma Carta dispone, no es dable al legislador concentrar la totalidad de las competencias en cualquier campo en cabeza de un solo juez o tribunal.

 

En particular, en lo que concierne al aspecto territorial, las competencias de los jueces y corporaciones deben ser distribuidas en sitios diversos de la República, de tal modo que todos los habitantes, independientemente de la zona en que residan, puedan acudir, en condiciones similares, a los estrados judiciales. Ello evita que la sede territorial del único tribunal competente para determinado asunto convierta el acceso a la justicia en un privilegio solamente reservado a quienes viven en ese lugar.

 

Se asegura en tal forma la igualdad de oportunidades en el acceso a la administración de justicia, desechando odiosas preferencias, contrarias al concepto mismo de justicia. Luego cuando la ley, sin motivo plausible, asigna la totalidad de una determinada competencia a las autoridades judiciales de una sola localidad, pese a que los conflictos que reclaman definición tienen ocurrencia en cualquier parte del territorio, favorece injustificadamente a los residentes en aquélla, en detrimento de quienes habitan en otros puntos de la geografía nacional. Con ello se vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y se obstruye el libre acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), ocasionando inclusive costos no repartidos equitativamente entre los asociados.

 

Eso mismo ocasiona la discriminación entre personas, carente de todo fundamento real y jurídico y sólo con apoyo en un factor territorial que no puede ser más importante, a los ojos del Estado, que el adecuado y oportuno uso, por parte de todas las personas, de los instrumentos institucionales para ejercer los derechos que la administración de justicia está llamada a garantizar[264].

 

La Corte precisa que el hecho de que la actuación de los juzgados de pequeñas causas sea sumaria, oral y en lo posible de única audiencia, se acompasa con los principios trazados en el proyecto para dinamizar la administración de justicia. Sin embargo, la noción de “única audiencia” no puede confundirse con la de “única instancia”, pues mientras la primera se refiere al desarrollo de la diligencia en un estadio temporal, la segunda concierne a la posibilidad de impugnar la sentencia, cuestión ésta ajena a la norma analizada.

 

Respecto de los porcentajes señalados en la norma para el funcionamiento desconcentrado de despachos, la Corte considera que ello responde al margen de configuración propio del Legislador. Así, la distribución en localidades de un 40% de los juzgados, para ciudades de más de un (1) millón de habitantes, y de un 30% de los juzgados para ciudades de más de 200.000 habitantes, resulta constitucionalmente válida teniendo en cuenta el principio de funcionamiento autónomo y desconcentrado de la administración de justicia (art.228 CP).

 

Finalmente, debe advertirse que la mención temporal de los incisos cuarto (1º de enero de 2008) y quinto (1 de enero de 2009) del artículo 8º del proyecto, ha de interpretarse en el sentido de que corresponde a los periodos subsiguientes al momento en el cual el proyecto bajo examen se convierta en Ley de la República, pues de otro modo la norma resultaría inocua.

 

En estas condiciones la Corte declarará la exequibilidad del resto del artículo 8º del proyecto.

 

 

5.9.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 9°:

 

Artículo 9°. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 34. Integración y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes”.

 

 

Intervención del Consejo de Estado

 

En relación con los artículos  9 y 10 del proyecto, el Consejo de Estado manifiesta que la  introducción de las modificaciones a la integración, composición y funcionamiento de la sección tercera de la sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituye una indispensable y, además, prometedora herramienta que permitirá hacer frente a la desalentadora realidad que refleja la preocupante congestión judicial que actualmente se presenta en esa sección del Consejo de Estado. Para ello recuerda que el proyecto de ley en examen se inspiró precisamente en la necesidad de imprimir mayor celeridad  a los procesos que cursan actualmente en dicha sección.

 

Alude luego al cúmulo de consecuencias negativas que se derivan de la actual situación de congestión, que ha llegado a tal extremo que “un proceso judicial que se adelante ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tarda, en promedio, 13.6 años, contados a partir del momento en el cual se produce la admisión de la demanda en el Tribunal Administrativo y hasta la fecha en que se profiere la sentencia de segunda instancia por parte del Consejo de Estado, circunstancia que se aúna, en lo atinente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, a que en esta dependencia se tramitan, en la actualidad, más de 11.000 procesos respecto de los cuales se surte la segunda instancia, de manera que su duración se ajusta al resultado que arroja el citado estudio y que refleja la dimensión de la problemática que se viene dejando expuesta”.

 

Hace alusión a la utilización cada vez más frecuente de la acción de tutela como mecanismo a través del cual se pretenden superar las consecuencias negativas de la congestión judicial, y se refiere a algunos casos en los cuales la Corte ha tutelado el derecho de algunos de los accionantes a tener prelación en el fallo de su asunto. No obstante, señala, “la gran mayoría de los procesos de los cuales conoce la Sección Tercera de dicha Corporación derivan de circunstancias o acontecimientos similares y, en considerable medida, jurídicamente equiparables en cuanto a lo angustioso o precario de las circunstancias vitales de las personas en ellos implicadas y que, precisamente por dicha razón, merecerían una decisión oportuna por parte del aparato Jurisdiccional del Estado, al igual que se dispone respecto de aquellos procesos en los cuales se ha ordenado la prelación de fallo y su resolución preferente por vía de la acción de tutela”.

 

Relata una serie de situaciones particularmente apremiantes en relación con las cuales la sección tercera ha dispuesto, por vía general, la prelación del respectivo fallo, siendo sin embargo tan alto el número de los asuntos que poseen prioridad, que se ha hecho necesario establecer en relación con los mismos un orden específico para que se profiera sentencia.

 

Se refiere luego al control judicial de la legalidad de la actividad administrativa, señalando que se traduce en una talanquera efectiva a la arbitrariedad de los órganos de la administración, así como en una garantía cierta y real para los derechos y libertades de los ciudadanos. Pero advierte que sólo una justicia administrativa oportuna hace posible que dicho control sea efectivo, puesto que carecería por completo de utilidad real la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general a cuyo amparo y durante los largos años de su vigencia se hayan podido consolidar múltiples situaciones jurídicas.

 

Alude igualmente a la situación de paulatina pérdida de la soberanía judicial por parte del Estado Colombiano, como consecuencia de la actuación de los órganos integrantes del Sistema Interamericano  de Derechos Humanos – Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos - que se deriva del entendimiento de que la excesiva mora en la decisión de los recursos judiciales nacionales los convierte en ineficaces, dando paso al conocimiento de los respectivos casos por parte de tales órganos, que invocan como fundamento de su intervención la vulneración de los artículos 8 y 25 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos. Precisa que, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, para la activación de la competencia de los órganos supranacionales no es necesario haber agotado el recurso interno cuando, entre otras situaciones previstas, haya retardo injustificado en la resolución de los correspondientes recursos, situación a la que se ha referido en idéntico sentido la Corte Constitucional colombiana, para lo cual transcribe apartes de la sentencia C-1195 de 2001, que alude al derecho a acceder a la justicia y la disposición de un recurso judicial efectivo.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General de la Nación considera que los artículos 9º y 10º del proyecto son exequibles, en cuanto se trata de disposiciones que armonizan con el objetivo de la ley, consistente en fortalecer los órganos judiciales, en este caso particular al Consejo de Estado, para el logro de una justicia pronta y eficaz.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- La disposición contenida en el artículo 9º del proyecto reproduce el texto del artículo 34 de la Ley 270 de 1996, incrementando en cuatro (4) el número de magistrados del Consejo de Estado.

 

2.- Al respecto la Sala considera que la determinación acerca del número de magistrados de ese alto tribunal es un asunto encomendado al Congreso por el artículo 236 de la Constitución[265], cuyo único límite consiste en definir un número impar de magistrados. En esa medida, la norma se ajusta a la Carta Política y corresponde al desarrollo legítimo de una potestad normativa otorgada directa y exclusivamente al Legislador.

 

3.- Además, el incremento en el número de miembros del Consejo de Estado se enmarca dentro del propósito global de contribuir a solucionar el problema de la congestión judicial, que según fue analizado “in extenso” durante el trámite dado al proyecto de ley estatutaria es particularmente sentido en el Consejo de Estado.

 

Desde esta perspectiva, la Corte no sólo encuentra razonable la posición del Congreso para incrementar el número de dignatarios en el Consejo de Estado, sino que comparte la preocupación expresada por esta autoridad judicial en su intervención durante el control previo de constitucionalidad.

 

En consecuencia, el artículo bajo examen será declarado exequible.

 

 

5.10.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 10:

 

“Artículo 10. Modifícase el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 36.- De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:

La Sección Primera, por cuatro (4) magistrados;

La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados;

La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados;

La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y

La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados.

Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones.

En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo.

Parágrafo 1°. Para efectos de descongestión, en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de decisión que asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de manera regular se encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la integran.

Parágrafo 2° transitorio. Los nuevos despachos que por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección”.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior

 

El Ministerio del Interior estima que la modificación del artículo 36 de la Ley 270 de 1996, es una consecuencia de la modificación del número de magistrados del Consejo de Estado. Agrega que, para efecto de la descongestión,  en el parágrafo primero se atribuye a la sala plena de lo Contencioso Administrativo la facultad de integrar las salas de decisión para asumir el conocimiento de asuntos que normalmente se encuentran atribuidos a las secciones o a las subsecciones, precisando que la Corte, en la Sentencia 037 de 1996, al analizar el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, aclaró que las facultades del Consejo Superior de la Judicatura en materia de descongestión, no se extienden al Consejo de Estado ni a las otras altas cortes, por no ser su superior jerárquico.

 

En cuanto al parágrafo segundo transitorio, expresa que contiene la determinación estructural de los nuevos despachos con el propósito de  facilitar la implementación de la creación de los cuatro nuevos cargos en la sección tercera.

 

Intervención del Consejo de Estado

 

El Consejo de Estado manifiesta, en relación con el parágrafo primero del artículo 10 del proyecto, mediante el cual se modifica el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, que la atribución que se otorga a la sala plena de lo Contencioso Administrativo para integrar salas de decisión encuentra justificación en los argumentos expuestos en materia de descongestión judicial. Agrega que la Corte se ha pronunciado ya sobre el tema, a través de la sentencia 1233 de 2005, al declarar la exequibilidad de una facultad similar conferida por la Ley 954 de 2005.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Procurador General considera que este artículo armoniza con el propósito general de la ley, cual es el de fortalecer los órganos judiciales y en particular respecto del Consejo de Estado, para lograr una justicia pronta y eficaz, por lo que solicita su exequibilidad

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- El inciso primero del artículo 10 del proyecto dispone el número de secciones que componen el Consejo de Estado y le asigna a su Sala Plena la facultad de determinar las funciones que ha de desempeñar cada una de las cinco secciones en las que se divide  dicha Corporación, de conformidad con su especialidad y la cantidad de trabajo, y de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación, que autorizan también las competencias de las respectivas subsecciones.

 

Conforme a la norma, los cuatro magistrados que en virtud de lo establecido en el proyecto incrementan el número de miembros de la Corporación, serán asignados a la sección tercera, que a su vez estará dividida en tres subsecciones. Además, se dispone expresamente que de la acción de pérdida de investidura de congresistas habrá de conocer la Sala Plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado.

 

El parágrafo primero consagra un asunto nuevo. Para superar problemas de congestión judicial, señala que en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de decisión que asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de manera regular se encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la integran.

 

El parágrafo segundo del artículo precisa que los despachos creados en el proyecto tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección del Consejo de Estado.

 

2.- La Corte no encuentra reparo de constitucionalidad con la nueva asignación de magistrados a la Sección Tercera del Consejo de Estado. Como se dijo anteriormente, la determinación acerca del número de magistrados de ese alto tribunal es un asunto encomendado al Congreso por el artículo 236 de la Constitución. En esa medida, la norma se ajusta a la Carta Política y corresponde al desarrollo de la libertad de configuración otorgada directa y exclusivamente al Legislador.

 

Sumado a ello, la Sala considera que la distribución de magistrados armoniza con la finalidad del proyecto, orientada en buena medida a superar el problema de congestión en esa específica instancia judicial. Igualmente, el parágrafo segundo transitorio se ajusta a la Constitución, pues se limita a precisar la organización y estructura de los nuevos despachos en la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

3.- En cuanto a la competencia atribuida a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para conocer de la acción de pérdida de investidura de congresistas, considera la Corte que no vulnera la Constitución. La norma representa un desarrollo del artículo 237-5 de la Carta, según el cual corresponde al Consejo de Estado “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley”. Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte consideró:

 

“Ahora bien, en cuanto a la regulación de aspectos pertenecientes al proceso de pérdida de la investidura de que trata el numeral 7o, la Corte no estima necesario reiterar las consideraciones expuestas al analizar el artículo 16 del presente proyecto del ley, en las cuales se estableció que la definición de este tipo de asuntos le correspondería, como lo señala la disposición que se revisa, a la Sala de lo Contencioso Administrativo”.

 

4.- También armoniza con el ordenamiento Superior lo relativo a las facultades que se otorgan a la Sala Plena del Consejo de Estado para que, de conformidad con la ley, el reglamento señale las funciones que debe ejercer cada una de las Secciones. En este sentido la Corte observa cómo el Legislador ha fijado al menos dos criterios para el reparto de asuntos entre las respectivas secciones y subsecciones de la Corporación, de modo que la facultad de reglamentación no corresponde a una simple delegación sino que se encuentra mínimamente reglada conforme a las exigencias del principio de reserva de ley.

 

De un lado, la norma hace referencia a la especialidad como factor para el reparto de procesos, lo cual constituye un parámetro objetivo rationae materia que no puede pasar inadvertido la reglamentación del Consejo de Estado. De otro, el Legislador señaló la distribución de procesos de acuerdo con el volumen de trabajo entre las secciones y subsecciones.

 

Con todo, debe insistirse en que el reglamento de la Corporación sólo podrá asignar asuntos dentro del marco de funciones previsto en la Constitución y la Ley, según lo establece el artículo 236 de la Carta en concordancia con los artículos 237-6 y 121 del mismo estatuto. En este sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-037 de 1996, al examinar la norma que ahora se pretende modificar. Dijo entonces:

 

“En lo que atañe a las funciones de cada sección -cuestionadas por algunos ciudadanos- debe la Corte establecer que ellas serán asignadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, pero, como lo señala la norma, de conformidad con la ley y con la Constitución. En ese sentido, entonces, se respeta el inciso tercero del artículo 236 C.P., en la medida en que la decisión que se adopte no podrá ser en ningún caso autónoma; simplemente se trata de un aspecto organizativo de acuerdo con las prescripciones generales que determine la ley, como es el caso de los numerales 5o y 6o del artículo siguiente”.

 

5.- Sin embargo, la Corte encuentra que el parágrafo primero del artículo sí resulta contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser declarado inexequible por violación del principio de reserva de ley (art.236 CP), no porque el Legislador no pueda autorizar la creación de salas de decisión, sino porque omitió fijar los parámetros mínimos para su funcionamiento y estructura.

 

La atribución a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que integre salas de decisión que asuman el conocimiento de aquellos asuntos o procesos que de manera regular se encuentran atribuidos a las secciones o subsecciones, desconoce el artículo 236 de la Carta Política. En efecto, la determinación de las salas y secciones en que está dividido el Consejo de Estado y las funciones que ellas deben ejercer, es una atribución reservada al Congreso, pues el artículo mencionado es claro cuando dispone que “la ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deben integrarlas y su organización interna”.

 

Según fue explicado al analizar el artículo 7º del presente proyecto, que otorga una competencia similar a las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, la exigencia de una ley constituye una garantía para los ciudadanos, pues tienen un mínimo de seguridad y confianza al saber que son sus representantes quienes fijarán la estructura básica de la administración de justicia, y por esa vía señalarán cuáles son las autoridades competentes para resolver sus disputas judiciales.

 

Este es un asunto que por su naturaleza debe ser regulado por el Congreso y no puede delegarse, sin más, a otra autoridad judicial o administrativa para que determine, en forma completamente discrecional y autónoma, la estructura o la conformación de Salas de decisión. Según fue advertido, para avalar la creación de Salas de Decisión es necesario, cuando menos, que el Legislador fije los parámetros objetivos mínimos para su funcionamiento y estructura (número de integrantes, funciones, etc.); de otro modo el Congreso estaría renunciando a una misión asignada directamente por el Constituyente.

 

La Corte advierte que en este punto pude haber una concurrencia entre la ley estatutaria y la ley ordinaria, de manera que la primera fije la estructura básica del Consejo de Estado mientras una ley ordinaria regula asuntos que no afectan esa estructura central. Vale recordar de nuevo las consideraciones expuestas en la Sentencia C-162 de 1999, cuando la Corte declaró la inexequibilidad de una norma que permitía al Consejo Superior de la Judicatura crear secciones especiales transitorias en el Consejo de Estado:

 

“4. La regulación de la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b de la C.P., pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo procedimiento agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado en el artículo 153 de la Carta. En estricto rigor, si a través del procedimiento ordinario el legislador regula una materia atinente a la ley estatutaria respectiva, se impone en su caso la declaración de inconstitucionalidad, no por haber quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por haber quebrantado por omisión el procedimiento previsto en el artículo 153 de la Constitución.

 

Sin embargo, la reserva de ley estatutaria no significa que ésta pueda libremente configurar la materia que constituye su ámbito. En la Constitución se han establecido principios y reglas que el legislador estatutario no puede soslayar, máxime cuando ellos definen el marco dentro del cual se ejercita la actuación legislativa. A la regulación de la rama judicial, para no ir más lejos, la Constitución dedica el entero título VIII. De otro lado, la renuncia al principio de la mayoría simple que comporta el procedimiento de adopción de las leyes estatutarias, sumado a la necesidad de impedir la petrificación de un determinado régimen normativo, favorecen una interpretación restrictiva del alcance de las competencias del legislador estatutario, las que comprenden todos los aspectos de una materia que tengan connotación estructural o que revistan decisiva importancia funcional” [266].

 

El anterior pronunciamiento debe ser interpretado de la mano de otras decisiones de esta Corporación, como la sentencias C-1233 de 2005, C-126 de 2006 y C-180 de 2006, en las cuales se precisa que no cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la administración de justicia está sometida al rigor del trámite propio de las leyes estatutarias. En dichas sentencias, por ejemplo, la Corte avaló la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 954 de 2004, que suprimió el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran pendientes[267], pues consideró que “el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría[268].

 

En este orden de ideas, la Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo primero del artículo 10 del proyecto y la exequibilidad del resto del mismo artículo.

 

 

5.11.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 11:

 

“Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus Secciones o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.

La selección o no de cada sentencia o providencia, para su eventual revisión, se efectuará sin necesidad de motivación. Por regla general las sentencias y demás autos acerca de los cuales resulte procedente la revisión eventual, sólo producirán efectos a partir del momento en el cual quede en firme la decisión de no seleccionarlas o a partir del vencimiento del plazo que señale la ley para que el Consejo de Estado decida sobre su eventual revisión sin que hubiere proferido pronunciamiento al respecto o, si a ello hubiere lugar, a partir de la ejecutoria de la decisión que se profiera en virtud de la revisión eventual. La ley podrá establecer excepciones.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella; durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva insistencia tampoco requerirá motivación.

Parágrafo 1°. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.

Parágrafo 2°. El Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

 

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

Indica que se trata de un artículo nuevo que tiene como finalidad establecer y regular un mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, lo cual obedece a la circunstancia de que, en virtud de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, el Consejo de Estado en muchos casos no tiene asignadas competencias que le permitan unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales y ejercer el control de legalidad de los correspondientes fallos.

 

Agrega que en la disposición analizada se establecen los lineamientos generales que han de regir dicho mecanismo de revisión y que, por tratarse de un mecanismo nuevo, el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración.

 

Intervención del Consejo de Estado

 

 El Consejo de Estado[269] señala que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 237 de la Constitución, la primera de las atribuciones del Consejo de Estado es la de “desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”, disposición que está llamada a generar múltiples y muy variados efectos en el ordenamiento jurídico nacional. De una parte, sostiene, significa que en el campo de lo contencioso administrativo tiene la vocación constitucional de unificar la jurisprudencia nacional, función que constituye un mecanismo de control en contra de la arbitrariedad de la Administración Pública. De otra parte, continúa, lo constituye en tribunal de cierre en dicho ámbito de la jurisdicción, cuyos pronunciamientos están llamados a ser aquellos que orienten de manera última y definitiva la actividad de administrar justicia que se encomienda a todos los jueces y tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Agrega que algunos aspectos relacionados con ese carácter y esa función, atribuidos expresamente por la Constitución Política al Consejo de Estado, son las cuestiones de orden constitucional desarrolladas por el legislador en el proyecto sub examine.

 

En cuanto a la facultad que se otorga al Consejo de Estado, en su condición de tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, para revisar, en algunos eventos, las sentencias o las demás providencias proferidas por los tribunales administrativos mediante las cuales se finalice o se disponga el archivo del respectivo proceso, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y colectivos o ejercer el control de legalidad respecto de tales decisiones, precisa que de conformidad con lo establecido en los artículos 11 y 50 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de las acciones populares y de grupo, cuando se trate de conflictos originados con ocasión de la actividad de las entidades públicas, así como de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas.

 

En lo concerniente a la competencia funcional para conocer de dichas acciones, indica, los artículos 15 y 51 de la Ley 472 de 1998 establecen que de ellas conocerán en primera instancia los jueces administrativos y en segunda instancia los tribunales administrativos. Precisa, igualmente, que al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 y 51 de la referida ley, hasta la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, de las acciones populares y de grupo interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conocían en primera instancia los tribunales administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.

 

Añade que cuando hayan sido evacuadas todas las acciones populares y de grupo que actualmente están en curso, el Consejo de Estado no volverá a conocer, al menos por ahora, de procesos que tengan su origen en el ejercicio de acciones de tal naturaleza, haciéndose necesario un control de legalidad por parte del Consejo de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ello, pone de presente tanto la necesidad como la conveniencia de establecer un mecanismo en virtud del cual el Consejo de Estado pueda seleccionar, para su estudio y revisión, algunas de las decisiones dictadas dentro de los aludidos asuntos por los diferentes tribunales del país.

 

Señala igualmente que la posibilidad de que el Consejo de Estado revise, con amplitud de facultades, las decisiones proferidas por los tribunales inferiores, en materia de acciones  populares, constituye herramienta que garantiza la efectividad del derecho a la igualdad. Constituye, agrega, “el fundamento de la fuerza vinculante relativa  de los argumentos que sustentan los pronunciamientos judiciales, la certeza que la comunidad jurídica aspira a tener en el sentido de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma, es decir, la  garantía de que el ejercicio de la función jurisdiccional atienda a los dictados del principio de la seguridad jurídica, como garantía de la estabilidad con la cual los ciudadanos precisan contar para ejercer sus derechos y libertades, así como para que se les asegure la vigencia de un orden justo - artículo 2 constitucional–”.

 

El Consejo de Estado afirma que la obligatoriedad para el juez de no desatender injustificadamente los precedentes judiciales ni la seguridad jurídica, coadyuvan a la materialización de los principios derivados de lo dispuesto en el artículo 83 Superior, la buena fe y la confianza legítima. Principios cuya efectividad se garantizará a través de la revisión de las decisiones que profieran los tribunales inferiores en materia de acciones populares y que redundará igualmente en la efectividad del principio de publicidad de las actuaciones y decisiones judiciales consagrado en el artículo 228 de la Constitución.

 

En relación con el parágrafo 1º del artículo 11 del proyecto, manifiesta que sus propósitos, justificación y alcance son similares a los expuestos al referirse a las acciones populares, con la particularidad de que  en este caso se alude a la  posibilidad de revisión de procesos ordinarios que cursan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agrega que otro tanto puede decirse en relación con la disposición que autoriza a diseñar y poner en marcha, a través de una ley ordinaria, un recurso de casación administrativa que, a su vez, confiera al Consejo de Estado la condición de Corte o Tribunal de Casación.

 

En cuanto a la regulación que en el artículo 11 del proyecto se hace acerca de aspectos procedimentales relacionados con el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo, indica que si bien dicho tipo de regulación no requiere de ley estatutaria para su expedición, nada obsta para que el legislador, en ejercicio de la libertad de configuración de que dispone, decida incluir aspectos de procedimiento en el cuerpo normativo de la ley estatutaria, circunstancia que denota que el legislador quiso posibilitar la inmediata puesta en funcionamiento del mecanismo de revisión eventual. Por ello insta a la Corte a procurar la conservación de dicha voluntad del legislador, independientemente de que las normas pertinentes tengan la jerarquía de procesos propios de una ley estatutaria o de una ley ordinaria.

 

Intervención de la Universidad del Rosario

 

Interviene para solicitar que se declare inexequible el artículo 11 del proyecto de ley estatutaria, por considerar que vulnera los artículos 150, 152 y 158 de la Constitución Política.

 

Manifiesta que el artículo 11 del proyecto, “por tratarse de un asunto de carácter procesal como es la creación de una competencia, el establecimiento de un procedimiento y la implementación del mecanismo de revisión eventual de las providencias que pongan fin a las acciones populares y de grupo, deben ser consagrados en una ley ordinaria y no mediante una de carácter estatutario como se pretende al incluirlo dentro del Proyecto de Ley de reforma a la Administración de Justicia”. (F. 204). Como fundamento de su aserto hace alusión a lo dicho por esta Corporación en la sentencia C-037 de 1996.

 

En ese mismo orden de ideas, señala, cuando en el artículo 88 Superior se establece que “la Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos”, se refiere a que tal regulación habrá de hacerse mediante ley ordinaria, como en efecto aconteció con la Ley 472 de 1998, en la que se estableció el procedimiento para su ejercicio. Agrega que lo dicho se complementa con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 237 Superior, que dispone que el Consejo de Estado ejercerá “las demás funciones que determine la ley”, recalcando que se trata de una ley ordinaria.

 

Señala que la vulneración del artículo 158 de la Carta se materializa al incluir una norma de carácter ordinario dentro del texto de una ley estatutaria, pues se rebasan los límites constitucionales y se viola el principio de unidad de materia. Nuevamente hace referencia a lo dicho por la Corte en la sentencia C-037 de 1996.

 

Sostiene que si bien en principio podría parecer que la inclusión de normas propias de una ley ordinaria dentro de una ley estatutaria estaría brindando una garantía adicional, ello no es así por cuanto se está creando una limitación para su modificación o derogación, siendo que el procedimiento ha de caracterizarse por su agilidad y posibilidad de adaptación a las condiciones determinadas por el desarrollo social, económico y jurídico, evitando su petrificación normativa.

 

Manifiesta que las precedentes observaciones resultan igualmente predicables en relación con lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 11 del proyecto, en el cual, al deferir a la ley ordinaria el establecimiento de la revisión eventual en relación con otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se está reconociendo la imposibilidad de incluir en una ley estatutaria normas de carácter procesal.

 

En relación con la norma contenida en el inciso segundo del artículo 11 del proyecto, indica que “la decisión de suspender los efectos de las sentencias proferidas dentro de las acciones populares o de grupo a la espera de un pronunciamiento por parte del Consejo de Estado respecto de su eventual revisión va en contra del artículo 2o. de la Carta que prescribe como fin del Estado la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Lo anterior, debido a que existiendo una sentencia que define la protección de los derechos colectivos, se prescribe la suspensión de su ejecución a la espera de un pronunciamiento del Consejo de Estado sobre su eventual revisión, mecanismo que es de carácter excepcional y por tanto no justifica el aplazamiento de la protección de derechos colectivos que gozan de especial protección constitucional”.

 

Considera, en relación con el mismo inciso segundo, que  se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia al prolongar injustificadamente el tiempo para hacer efectiva la protección de un derecho colectivo, lo cual genera lesión o menoscabo a los derechos de la sociedad. Para ello alude a lo dicho por la Corte en la sentencia C-426 de 2002.

 

Finalmente, sostiene que al establecerse en el artículo analizado que serán objeto de revisión las providencias dictadas por los tribunales administrativos, excluyendo así  la revisión eventual de las proferidas por los juzgados administrativos, se vulnera el artículo 13 Superior, por cuanto se da un trato desigual a los fallos que por cualquier razón no lleguen a ser apelados.

 

Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

 

Advierte que el  artículo 11 del proyecto establece un recurso de revisión eventual de las  acciones populares y de grupo, exactamente con las mismas finalidades que se señalan para el recurso de casación: unificación de la jurisprudencia, protección de derechos fundamentales y control de legalidad de los fallos, resultando procedente no solo contra las sentencias sino también contra cualquier providencia que ordene el archivo del proceso.

 

Sobre el particular, estima que dicha regulación se debe a la modificación de la competencia en la jurisdicción contenciosa adoptada a través de ley ordinaria, razón por la cual no parece que sea materia de una ley estatutaria. Considera que en razón de la modificación, “en vez de que el Consejo de Estado conozca como tribunal de fondo las acciones populares y de grupo y logre de este modo la verdadera protección y garantía de los derechos colectivos que persiguen proteger dichas acciones, termina simplemente cumpliendo funciones de unificación de jurisprudencia que podría también cumplir si obra como tribunal de segunda instancia”.

 

Intervención del ciudadano Pedro Pablo Camargo

 

Solicita se declare la inexequibilidad del artículo 11 del proyecto, pues considera que vulnera el artículo 88 de la Carta, que a diferencia de lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional, no prevé la eventual revisión de los fallos correspondientes a acciones populares y de grupo. Además, afirma, el artículo 237 de la Constitución no faculta al Consejo de Estado para llevar a cabo la eventual revisión de los fallos en las acciones populares y de grupo, que son acciones típicamente constitucionales de protección de los derechos de tercera generación.

 

Considera que con la aludida disposición se viola también el artículo 13 Superior, al excluir de la eventual revisión los fallos que sobre acciones populares y de grupo se profieran en la jurisdicción civil; el artículo 86 de la Constitución, que faculta privativamente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de los fallos de tutela; el artículo 87 Superior, que no faculta al Consejo de Estado para la eventual revisión de los fallos en la acción de cumplimiento, y el parágrafo 2º del artículo 237 de la Constitución, que no atribuye al Consejo de Estado la facultad de actuar como corte de casación administrativa. Agrega que la casación es un recurso extraordinario que ha de ser instituido mediante reforma de la Constitución.

 

Intervención del ciudadano Franky Urrego Ortíz

 

En relación con el artículo 11 del proyecto, considera que en el inciso primero, al disponerse que sólo serán objeto de selección las providencias emanadas de los tribunales administrativos, se excluye de tal posibilidad a las providencias de los juzgados administrativos, conculcándose así el derecho a la igualdad. Sostiene que lo mismo puede decirse en relación con quienes tramitan una acción popular ante un juzgado civil del circuito, ya que no se prevé un idéntico sistema de revisión eventual por parte de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto señala, además, que se omitió hacer referencia a las acciones de cumplimiento (art. 87 Superior), sin que exista razón alguna para su exclusión.

 

En cuanto a la expresión “sin necesidad de motivación”, contenida en el inciso segundo del artículo 11 del proyecto, indica que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencia T-259 de 2000), el juez, sin excepciones, está obligado a motivar sus providencias en forma clara y completa, de modo que obrar en sentido contrario conlleva además la violación del debido proceso (sentencia T-428 de 2007).

 

A juicio del interviniente, la regulación del inciso 2º del artículo, referente a los efectos de las decisiones, resulta problemática cuando se trata de acciones populares, que tienen como finalidad la protección de los derechos colectivos, por cuanto pueden presentarse situaciones de especial urgencia que no podrían solucionarse con la celeridad requerida, vulnerándose así el artículo 2º Superior en lo concerniente a la garantía de la efectividad de los derechos. Agrega que la parte final de la disposición en el sentido de que “la ley podrá establecer excepciones”, no ofrece una solución satisfactoria a la situación planteada,  por cuanto dicha ley no existe y tendrá que agotarse el trámite correspondiente para su expedición, mientras que en el artículo 30 del proyecto se establece que la ley estatutaria analizada “rige a partir de su promulgación”.

 

De igual manera, en relación con este último tema alude a la lesión al derecho a la igualdad en el trato jurídico, por considerar que “si la protección al ambiente sano, a la salubridad y seguridad públicas se profiriera en sede de una Sala Civil de un Tribunal Superior de Distrito Judicial, la orden de protección sería cumplida inmediatamente, lo cual no ocurre en el caso de la dictada por un Tribunal Administrativo”.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

En relación con el artículo 11 del Proyecto, el Procurador General de la Nación sostiene que el mecanismo de la revisión de las sentencias constituye un instrumento idóneo para la unificación de la jurisprudencia, máxime si se tiene en cuenta que al entrar en funcionamiento los juzgados administrativos el Consejo de Estado perdió toda posibilidad de conocer de las acciones populares en segunda instancia. Además, agrega, el mecanismo de la selección resulta razonable por cuanto tal regla no puede universalizarse pues produciría un efecto contrario al perseguido por la ley.

 

Sobre el parágrafo primero del referido artículo, que establece la potestad de la revisión eventual en los procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Procurador solicita la declaratoria de exequibilidad, bajo el entendido de que en todo caso se excluye la revisión de los fallos de tutela, dada la competencia exclusiva y excluyente de la Corte Constitucional.

 

Consideraciones de la Corte

 

1.- La nueva norma que propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del artículo plantea la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin al proceso, con el propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse.

 

A su turno, el parágrafo 1º del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular.

 

2.- Antes de abordar el análisis de la norma conviene precisar que las acciones populares y de grupo son acciones de naturaleza constitucional reconocidas en el artículo 88 Superior[270]. Así mismo, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 43 de la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ejercen jurisdicción constitucional los jueces y corporaciones que deban resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de derechos constitucionales.

 

3.- Para examinar la constitucionalidad del artículo, es necesario recordar que la Carta Política reconoce al Consejo de Estado la calidad de “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, y precisa que en esa condición debe desempeñar sus funciones “conforme a las reglas que señale la ley” (art.237-1 CP).

 

Esto significa que, en principio, es al Legislador a quien corresponde definir la manera concreta como el Consejo de Estado funge de Tribunal Supremo en la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se traduce en la intervención como órgano de última instancia que pone fin a las controversias propias de esa jurisdicción.

 

La Corte ha aludido a la existencia de una justicia especializada con la función específica de decidir las controversias originadas en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas, previendo de esta forma una gama de acciones al respecto. Ha dicho al respecto:

 

“Como es sabido, la Constitución Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u organismos estatales. 

 

En procura de hacer expedito el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico ha consagrando una gama de acciones entre las que se destacan las tradicionales de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo propósito específico, como ya se anotó, es el de buscar la declaratoria de invalidez de los actos administrativos que se estimen contrarios a las normas superiores que les sirven de sustento y, para el caso de la acción de restablecimiento, también la restitución del sujeto afectado a una situación jurídica particular amparada por una ley superior”[271]. (Resaltado fuera de texto).

 

En concordancia con lo anterior, la Ley 472 de 1998 atribuyó a los órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de dichas acciones cuando las mismas se originen en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de los particulares que desempeñen funciones administrativas (artículos 15 y 50); en los demás casos la competencia se radica en los juzgados civiles del circuito y las salas de los tribunales superiores de distrito judicial de la jurisdicción ordinaria.

 

La Corte ha considerado fundada y razonable esta asignación de competencia, recordando que la Constitución no señala en concreto cuál es la autoridad judicial que conoce de estas acciones, lo cual corresponde, por lo mismo, al Legislador:

 

Ahora bien, la Constitución en su artículo 88 no hace un señalamiento específico de cuál es la autoridad judicial competente para conocer de la acción de grupo, por lo que debe entenderse que el señalamiento de dicha autoridad corresponde entonces al legislador.

 

A juicio de la Corte, el precepto demandado se ajusta a los postulados constitucionales, pues como lo señaló esta Corporación en la sentencia C-037 de 1996 (M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), le compete al legislador la creación y distribución de competencias entre los distintos despachos judiciales. E igualmente, en la sentencia No. C-157 de 1998 (M.P., Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara), la Corte precisó que el legislador está investido por la Constitución de la atribución de señalar las formalidades de procedimiento que deben observarse para garantizar el debido proceso y las competencias de las autoridades judiciales que deban conocer de las respectivas causas, con excepción de aquellas que están directamente asignadas por el constituyente.

 

En consecuencia, resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el señalamiento de la competencia como elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.). Así mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.) y determinar la organización y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, como las competencias que se deben asignar a los órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.).

 

En tal virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos”[272]. (Resaltado fuera de texto).

 

En la medida en que se ha atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de ciertas acciones populares y de grupo (las que involucran las actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan funciones administrativas), resulta igualmente válido que el Congreso haya optado por atribuir al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la facultad para revisar las sentencias y demás providencias que pongan fin a esos procesos. Sin embargo, debe precisarse que se trata de una competencia adicional otorgada por el Legislador, que no lo despoja de la función de actuar como tribunal de única o segunda instancia en otros asuntos previamente asignados.

 

A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus decisiones.

 

Por lo demás, el hecho de que se haya previsto la revisión eventual sólo para las decisiones de los tribunales administrativos, excluyéndose las de los juzgados administrativos, no vicia de inconstitucionalidad la norma. En este sentido es necesario tener en cuenta que los jueces administrativos tienen el deber de respeto a los precedentes en su dimensión vertical[273], de manera que por esa vía la revisión de los fallos de los tribunales administrativos ha de garantizar también la coherencia sistémica con la jurisprudencia de los juzgados administrativos.

 

Tampoco se observa vicio de inconstitucionalidad porque no se haya previsto la revisión eventual de las decisiones proferidas en la jurisdicción ordinaria, pues se trata de dos regulaciones que si bien protegen los mismos bienes jurídicos se sujetan a reglas procedimentales diferentes  –al menos en forma supletoria- que no pueden ser equiparadas para estos efectos. Además, esa regulación responde al margen de configuración del Legislador y resulta razonable si se tiene en cuenta que el artículo 11 del proyecto solamente introduce cambios a la competencia en la jurisdicción contencioso administrativo, de modo que sería incoherente que esa misma norma propusiera cambios en la j