SENTENCIA T-1269/08

(Diciembre 18, Bogotá DC)

 

 

HECHO SUPERADO-Concepto

 

ACCION DE TUTELA-Hecho superado por cuanto la Contraloría de Bogotá decidió cesar la acción fiscal por haber operado el fenómeno de la prescripción

 

 

Referencia: expediente T-1.940.150

Accionante: "Unisys de Colombia S.A."

Accionado: Contraloría de Bogotá, D.C.,

 

Derechos fundamentales invocados: derecho al debido proceso y derecho de petición. Vulneración alegada: adelantamiento de juicio fiscal en su contra sin jurisdicción y competencia del ente de control demandado y negativa a responder una petición. Pretensión del actor: cesación del proceso de responsabilidad fiscal sobre la base de la declaración de violación del debido proceso por la Contraloría de Bogotá y orden a la entidad demandada de responder solicitudes.

 

Fallo de tutela objeto de revisión: sentencia del Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá del 15 de mayo de 2008 (2ª instancia), confirmatoria de la sentencia del Juzgado Dieciséis Civil Municipal de Bogotá del 3 de abril de 2008 (1ª instancia).

 

Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo

 

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

 

1. Demanda y pretensión.

 

1.1. Unisys de Colombia S.A. presentó demanda de tutela en protección de sus derechos al debido proceso y petición, los que consideró vulnerados por la Contraloría de Bogotá, ya que: (i) sin tener jurisdicción y competencia la ha hecho parte de un proceso de responsabilidad fiscal, pese a que no ha tenido a su cargo la administración de bienes del Estado; (ii) ha insistido en juzgarla respecto de su cumplimiento contractual, cuando el juez del contrato ya se pronunció exonerándola de responsabilidad; y finalmente, (iii) se ha negado a responder una solicitud para que se pronuncie sobre si UNISYS ejerció o no gestión fiscal.

 

1.2. Como pretensión principal[1] solicita se ordene a la Contraloría de Bogotá desvincular a la actora del proceso de responsabilidad fiscal No. 50000-0002/03, sobre la base de que la Contraloría de Bogotá D.C. vulneró el derecho fundamental al debido proceso de UNISYS de Colombia S.A. al juzgarla sin tener competencia para hacerlo, pues la demandante no ha administrado bienes del Estado. Adicionalmente pide, se declare que la Contraloría de Bogotá D.C. vulneró el derecho fundamental al debido proceso de UNISYS de Colombia S.A al no pronunciarse sobre su competencia para juzgarla, y en consecuencia, se ordene a la Contraloría de Bogotá dar respuesta a las solicitudes formuladas por UNISYS los días, doce (12) de diciembre de 2004 (sic), nueve (9) de mayo de 2006, trece (13) de agosto de 2007 y veintisiete (27) de agosto de 2007, en el sentido de pronunciarse sobre si UNISYS ejerció gestión fiscal bajo el contrato No. CRT/98/269, indicando las normas o el contrato que la habilitaron para administrar fondos públicos.

 

1.3. Basa su demanda en los siguientes hechos:

 

- UNISYS es titular del derecho fundamental al debido proceso.

- La acción de tutela es procedente para solicitar el amparo constitucional en contra de una entidad que adelanta un juicio de responsabilidad fiscal, en tanto ésta carece de competencia para ello y usurpa la del juez natural del contrato.

- La Contraloría no tiene jurisdicción ni competencia para investigar a

UNISYS como contratista privado en el marco del Contrato.

- La competencia es presupuesto del debido proceso y la Contraloría ha debido precisar la suya desde el comienzo estableciendo las normas o el contrato que convirtieron a un particular en gestor fiscal.

- El Juez Natural del Contrato ya decidió y su fallo constituye cosa juzgada que debe ser acatada por las autoridades.

 

2. Respuesta de la accionada.

 

2.1. La accionante no demostró que el trámite del proceso de responsabilidad fiscal citado, en el que se le vinculó como presunto responsable fiscal, le esté causando un perjuicio o daño grave e irremediable que amerite tomar medidas urgentes.

 

2.2. Lo que pretende la demandante es crear una instancia adicional en el proceso de responsabilidad fiscal No. 50000-0002/03, cuando es evidente que mientras este no culmine no es posible establecer si la sociedad actora es o no responsable fiscalmente; y si aún no existe un pronunciamiento de fondo, no es la tutela el medio idóneo para solicitar su desvinculación.

 

2.3. El proceso de responsabilidad fiscal citado se tramita de conformidad con la Ley 610 de 2000 y en el UNISYS ha tenido la oportunidad de pedir pruebas y de ejercer el derecho a la defensa y todas sus peticiones han sido resueltas;

 

2.4. El material probatorio sugiere la ocurrencia de un presunto daño al patrimonio público, por lo que la Contraloría de Bogotá es la entidad de control competente, constitucional y legalmente, para investigar dicho daño y determinar sus presuntos responsables. Adicionalmente, “la Contraloría de Bogotá, D.C., tiene bien definida y sin ninguna clase de duda a la fecha, que UNISYS si es gestora fiscal, ya que invirtió en un bien material dineros de la ETB”.

 

2.5. La acción de responsabilidad fiscal es independiente y autónoma respecto de cualquiera otra, y es deber de las contralorías vigilar y controlar los recursos públicos a través de la gestión fiscal de quienes administran, custodian o invierten, según la definición de gestión fiscal, dineros del Estado, atribución que incluye adelantar el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal.

 

2.6. Es diferente el objeto del proceso de responsabilidad fiscal al objeto de una acción contractual. No desconoce el ente de control “el Laudo Arbitral proferido en instancias diferentes a la de nuestro país por un Tribunal de Arbitramento, pero hasta ahora se considera que dicho Tribunal por su competencia estaba llamado a dirimir las diferencias respecto de las prestaciones mutuas pactadas e incumplidas en el contrato; pero no para establecer responsabilidad fiscal, situación que surge como consecuencia del detrimento que al patrimonio público se determinó por el hallazgo fiscal”;

 

2.7. De conformidad con los artículos 693, 694 y 695 del Código de Procedimiento Civil en relación con los efectos de las sentencias extranjeras en el país, éstas deben cumplir el requisito del exequátur, cuyo cumplimiento no ha probado por la actora.

 

2.8. No es cierto que la Contraloría de Bogotá, D.C. no haya dado respuesta a los requerimientos formuladas por UNISYS, pues el primero fue resuelto mediante auto y los otros oficios no son peticiones de ninguna índole. A la accionante “se le dio la respuesta adecuada de acuerdo con la etapa procesal; ya que hay afirmaciones que no pueden ser entregadas sin que antes culmine el proceso de responsabilidad fiscal”.

 

3. Hechos relevantes y medios de prueba.

 

3.1. Traducción oficial del Contrato /CTR/98/269 entre la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y Unisys de Colombia S.A. (el contratista), el que fue celebrado considerando, entre otras cosas, que “la UIT, tras la respectiva consulta y acuerdo con la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE SANTA FE DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (en adelante denominada ‘ETB’) desea adquirir e implementar un Sistema de Activación y Asignación de Servicios (en adelante denominado CoverNET)”[2]. En dicho documento se dijo que el mismo, sus anexos y el apéndice constituían “la totalidad de las obligaciones aplicables de las partes y de ETB para la adquisición e implementación de CoverNET”.

 

3.2. Traducción oficial de laudo arbitral proferido por el Tribunal de Arbitramento Internacional de la Cámara de Comercio Internacional de Paris[3], determinando que la ETB y la UIT habían incumplido el Contrato y debían indemnizar a UNISYS.

 

3.3. Copia del auto de julio 10 de 2003, proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C., mediante el cual se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal No. 50000-0002/03[4].

 

3.4. Copia del memorial de diciembre 12 de 2003 presentado por el apoderado de UNISYS de Colombia S.A. a la consideración de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, mediante el cual la demandante solicitó la declaratoria de nulidad del proceso y, en subsidio, la suspensión del mismo en los términos del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil[5]. En este escrito el apoderado de UNISYS señaló que los hechos investigados por la Contraloría no pueden ser constitutivos de un daño patrimonial al Estado porque: (i) en el ámbito de la contratación estatal para que se configure un daño al patrimonio público es necesario que el estado haya entregado a un contratista bienes o recursos públicos; (ii) Unisys no recibió recursos públicos durante la ejecución del contrato pues los que recibió como pago los entregó la UIT -organismo internacional especializado adscrito a Naciones Unidas- quien a su vez los recibió de la ETB en desarrollo del contrato celebrado entre éstas últimas en junio de 1997. Advierte igualmente que en el momento en que la ETB transfirió los recursos, éstos perdieron cualquier naturaleza pública y se convirtieron en recursos propios de la UIT y regidos por el Derecho Internacional Público; (iii) los hechos investigados y en particular la ejecución del contrato no implican el manejo de fondos o bienes públicos y por tanto no constituye una gestión fiscal, que no se deriva de la mera suscripción de contratos con el Estado, pues éstos en general no transfieren o asignan funciones públicas que impliquen ese tipo de gestión, ni es susceptible de un juicio de responsabilidad fiscal; (iv) Unisys no puede ser vinculada a un juicio de responsabilidad fiscal, pues no realizó una función de esa índole, en tanto ni el contrato tuvo por objeto realizarla ni las obligaciones de Unisys bajo el contrato tuvieron como alcance manejar o administrar recursos o bienes estatales, especialmente si se considera que el contrato no corresponde a aquellos negocios jurídicos que por su naturaleza implican el ejercicio de una gestión fiscal por el contratista; (v) tampoco el anticipo que recibió Unisys de la UIT puede considerarse gestión fiscal, en tanto constituye un pago anticipado que entra directamente al patrimonio del contratista, de manera que pierde su carácter público y se vuelve particular; (vi) la competencia de la Contraloría presupone el ejercicio de una gestión fiscal que no se presenta en el caso de Unisys; (vii) existen, a juicio de la actora, irregularidades procesales que afectan el debido proceso tales como falta de tipicidad, el pretendido incumplimiento del contrato por parte de Unisys, incumplimiento que no puede servir de fundamento para imputar una responsabilidad fiscal, pues la competencia para determinar el cumplimiento de un contrato o la falta de él corresponde al juez del contrato y no al organismo de control.

 

3.5. Copia del auto de mayo 11 de 2004[6], proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, “por el cual se decide una petición y se decreta de oficio la práctica de unas pruebas”. En esta providencia se negaron las solicitudes de cesación y nulidad del proceso elevadas por el apoderado de la demandante, y se decretó la práctica de unas pruebas. La Contraloría manifestó que el material probatorio no era suficiente para determinar la procedencia de las causales señaladas en el artículo 16 de la Ley 610 de 2000 y que era necesaria la práctica de pruebas adicionales, con el fin de establecer si UNISYS tuvo a su cargo el manejo de recursos del Estado con ocasión del Contrato No. CTR/98/269 suscrito entre UNISYS de Colombia S.A. y la Unión Internacional de Telecomunicaciones/Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, D.C., por lo cual cualquier pronunciamiento al respecto sería prematuro.

 

3.6. Copia del memorial por medio del cual el apoderado especial de UNISYS de Colombia S.A. interpone los recursos de reposición y apelación contra el auto de mayo 11 de 2004, emitido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C[7].

 

3.7. Copia del auto de julio 19 de 2004, proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C., “por el cual se resuelve un recurso de reposición”[8].

 

3.8. Copia de la Resolución No. 1695 de septiembre 16 de 2004, proferida por el Contralor de Bogotá, D.C., “Por la cual se resuelve el Recurso de Apelación dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 50000-0002/03”[9].

 

3.9. Copia del auto inhibitorio No. 26 del 1° de noviembre de 2007, expedido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 50000-0002/03[10].

 

3.10. Copia de la Resolución 0003 del 8 de enero de 2008[11] por la cual el Contralor de Bogotá revisa en sede de consulta el auto inhibitorio No. 26 del 1° de noviembre de 2007 [12]. En esta providencia se revocó el auto citado y se ordenó a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva seguir adelante con el proceso y decidir de fondo sobre el asunto, por considerar que: (i) el material probatorio evidencia un supuesto daño al patrimonio público que debe concretarse y determinar sus presuntos responsables; (ii) la decisión adoptada por el Tribunal de Arbitramento Internacional requiere para producir efectos en Colombia allanarse al cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 694 y siguientes del C.P.C., y que es diferente al detrimento patrimonial objeto del proceso de responsabilidad fiscal en tanto en este no se discute el Laudo Arbitral o los efectos que de él se deriven, sino el contenido del hallazgo fiscal producido en el proceso de auditoría a la ETB.

 

3.11. Copia del memorial de fecha 8 de mayo de 2006[13] mediante el cual UNISYS solicitó que se contestara la petición formulada el 12 de diciembre de 2003, cuya respuesta fue, a su juicio, postergada en el auto de 11 de mayo de 2004 que la resolvió y se declare que la demandante no ejerció ninguna actividad que implicara gestión fiscal y en consecuencia cesara el procedimiento iniciado contra ella.

 

3.12. Copia de la solicitud presentada por UNISYS el 13 de agosto de 2007[14], por el cual la demandante se opone a la solicitud presentada dentro del proceso por Laureano Gómez Serrano oponiéndose a que se desvincule a UNISYS del proceso de responsabilidad fiscal 5000-002-03.

 

4. Fallos de tutela e impugnación.

 

4.1 Fallo de primera instancia[15]:

 

El Juzgado Dieciséis Civil Municipal de Bogotá denegó por improcedente el amparo impetrado, ya que para ese evento: (i) el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa ante la jurisdicción administrativa que corresponde; (ii) no se observa vulneración alguna del derecho invocado y (iii) no se encuentra dado ni se demostró por el accionante la existencia de un perjuicio irremediable

 

4.2. Impugnación.

 

Inconforme con la decisión de primera instancia el actor la impugnó señalando que: (i) las actuaciones administrativas llevadas a cabo por la Contraloría no se han adelantado bajo los parámetros que regulan la responsabilidad fiscal; (ii) no existe fundamento constitucional, legal ni contractual que demuestre la gestión fiscal de la demandante; (iii) la Ley 610 de 2000 establece que en cualquier momento del trámite procede el archivo del expediente, cuando hay evidencia que lo investigado no comporta el ejercicio de gestión fiscal; (iv) el a quo no tuvo en cuenta que la acción de tutela procede aunque no se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable y existan otros medios de defensa, si éstos no son eficaces para la protección inmediata del derecho vulnerado debido a que no resolverían el conflicto de manera integral.

 

4.3. Fallo de segunda instancia[16].

 

El Juzgado 22 Civil del Circuito de Bogotá en sentencia del 15 de mayo de 2008 confirmó el fallo de primera instancia por considerar que dentro del proceso adelantado por la Contraloría de Bogotá al que se encuentra vinculada la sociedad, ésta ha ejercido el derecho de defensa, y ha sido oída. Además no demostró la actora la existencia de un perjuicio irremediable.

 

5. Hechos materia de prueba oficiosa.

 

Mediante Auto del 6 de noviembre de dos mil ocho (2008) la Sala Quinta solicitó información a la Contraloría de Bogotá D.C., a Unysis de Colombia S.A. y a la Corte Suprema de Justicia.

 

5.1. Respuesta de la Contraloría de Bogotá D.C.[17]

 

- Con Auto Nº 01 del 15 de abril de 2008, proferido dentro del proceso de responsabilidad fiscal Nº 50000-0002/03 “Por el cual se deciden unas peticiones y si se imputa Responsabilidad Fiscal o se Archiva” se dio respuesta a todas las inquietudes planteadas por el apoderado de Unysis, las cuales no podían ser resueltas en una etapa procesal anterior.

 

-Mediante Auto del 25 de julio de 2008 se decidió cesar la acción fiscal por haber operado el fenómeno de la prescripción y por ende se ordenó el archivo de todas las diligencias adelantadas contra Unysis de Colombia S.A., entre otros.

 

-La providencia del 25 de julio de 2008 fue objeto de consulta.

 

5.2. Respuesta de Unysis de Colombia S.A.[18]

 

- Dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 50000-002/03, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá D.C. mediante Auto del 25 de Julio de 2008 resolvió cesar la acción fiscal por haber operado la prescripción del proceso y ordenar el archivo de las diligencias adelantadas en contra de (...) Unisys de Colombia S.A. (...)".

 

- El Auto del 25 de Julio de 2008 fue confirmado en grado de consulta por el Despacho del Contralor de Bogotá D.C., mediante la Resolución No. 1557 del 18 de septiembre de 2008. Adjuntó copia simple de dicha resolución.

 

- Unisys de Colombia S.A. no ha presentado ante la Corte Suprema de Justicia demanda de exequátur para efectos del reconocimiento y ejecución del laudo dictado dentro del trámite arbitral No. 12946/KGA/CCO -Unisys vs. Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. ESP y la Unión Internacional de Telecomunicaciones, por cuanto la condena a favor de Unisys de Colombia S.A. fue pagada voluntariamente por una de las empresas demandadas.

 

- Se adjuntó copia simple del memorial presentado por Unisys de Colombia S.A. el 27 de Agosto de 2007 ante la Contraloría de Bogotá D.C., al igual que copia de la decisión proferida por la Contraloría de Bogotá D.C. el 25 de julio de 2008 y de la Resolución que desató la consulta.

 

 

II. CONSIDERACIONES.

 

1. Competencia.

 

La Sala es competente para la revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del Auto del 31 de julio de 2008 de la Sala de Selección de Tutela No. siete de la Corte Constitucional.

 

2. Problema jurídico.

 

Corresponde a la Sala determinar si en el proceso de responsabilidad fiscal que se sigue a la demandante en la Contraloría Distrital se desconocieron los derechos al debido proceso y petición en tanto la accionada: (i) sin tener jurisdicción y competencia para ello, le ha hecho parte de un proceso de responsabilidad fiscal, pese a que no ha tenido a su cargo la administración de bienes del Estado, e insiste en juzgarla respecto de su cumplimiento contractual, cuando el juez del contrato ya se pronunció exonerándola de responsabilidad, y (ii) se ha negado a responder las solicitudes para que se pronuncie sobre si UNISYS ejerció o no gestión fiscal.

 

Sin embargo, conforme a las pruebas obtenidas en sede de revisión, la Corte advierte que existe en la actualidad un hecho superado, al verificarse la cesación de la acción fiscal y el archivo de las diligencias adelantadas en contra de Unisys de Colombia S.A.

 

3. Procedibilidad de la Acción de Tutela y hecho superado

 

La Constitución de 1991 instituyó la acción de tutela buscando la protección inmediata de los derechos fundamentales de quien invoca el amparo, mediante la orden del juez constitucional, para que la autoridad que por acción u omisión ponga en riesgo esos derechos o los esté quebrantando, actúe o se abstenga de hacerlo con el fin de que cese enseguida la vulneración o la  amenaza. No obstante, cuando en el transcurso del trámite de la demanda se ha consumado totalmente el daño o la causa de la vulneración del derecho haya dejado de existir, la orden que pudiera impartir el juez constitucional carecería de eficacia.

 

El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 dispone al respecto que “si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes.”

 

En el mismo sentido, la Corte en reiterada jurisprudencia[19], ha puntualizado que la situación de hecho superado surge cuando la vulneración o amenaza al derecho fundamental invocado desparece. Al respecto, esta Corporación ha afirmado:

 

“Si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”[20].

 

También ha determinado la Corte que en cada caso concreto deben examinarse algunos requisitos que permitan establecer si efectivamente se está frente a un hecho superado, a saber:

 

“1.Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.

2.Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado.

3.Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado[21]”.

 

4. El caso concreto.

 

En este orden de ideas encuentra la Sala de Revisión que en el presente caso, como se desprende del acervo probatorio, han cesado los motivos que originaron la acción de tutela de la referencia.

 

En efecto, según lo informó la Contraloría de Bogotá D.C. y se observa en las copias de los documentos anexado, tanto por la accionante como por la accionada, por Auto Nº 01 del 15 de abril de 2008, proferido dentro del proceso de responsabilidad fiscal Nº 50000-0002/03, se dio respuesta a las inquietudes planteadas por el apoderado de Unysis de Colombia S.A.

 

Adicionalmente mediante Auto del 25 de julio de 2008 se decidió cesar la acción fiscal por haber operado el fenómeno de la prescripción, y por ende, se ordenó el archivo de todas las diligencias adelantadas contra Unysis de Colombia S.A., entre otros, providencia que fue confirmada en grado de consulta por el Despacho del Contralor de Bogotá D.C., mediante la Resolución No. 1557 del 18 de septiembre de 2008.

 

En suma, esta Sala de Revisión considera que en el presente caso, como se desprende del acervo probatorio, han cesado las posibles causas que originaron la solicitud de amparo[22], por lo cual se abstendrá de pronunciarse sobre los fallos revisados, por las razones expuestas en esta providencia.

 

III. DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en este proceso.

 

Segundo.- CONFIRMAR los fallos de instancia por las razones expuestas en esta providencia.

 

Tercero.- DECLARAR la ocurrencia de un hecho superado en la presente acción, por las razones expuestas en la presente providencia.

 

Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

 

 

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado Ponente

MARCO GERARDO MONROY CABRA   Magistrado	NILSON PINILLA PINILLA Magistrado

 

 

 

MARTHA V. SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General