Sentencia T-194/08

 

ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para controvertir orden de traslado

 

TRASLADO LABORAL-Condiciones para que proceda tutela

 

IUS VARIANDI-No es absoluto

 

IUS VARIANDI-Discrecionalidad limitada de la administración para variar sitio de trabajo de docentes

 

IUS VARIANDI-Situaciones que se deben distinguir

 

ACCION DE TUTELA-Improcedencia cuando la enfermedad no reviste gravedad que imposibilite el traslado

 

Referencia: expediente T-1736711

 

Acción de tutela instaurada por Rosa Ovidia Córdoba Mena contra la Secretaría de Educación Departamental del Chocó.

 

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

 

 

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008).

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Juzgado Civil del Circuito de Quibdo, Chocó y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdo, Sala Única.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Rosa Ovidia Córdoba Mena, a través de apoderado judicial, interpone acción de tutela en contra de la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, por considerar que dicha autoridad administrativa ha vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, a la estabilidad en el empleo, a la igualdad y a la salud en conexidad con la vida al ser trasladada de la capital del departamento, donde ejercía como docente, al Corregimiento de Puerto Pervel, Municipio del Cantón de San Pablo, sin tener en cuenta aspectos como la necesidad del servicio y sus condiciones personales y familiares para realizar tal actuación.

 

La actora, con 64 años de edad,[1] es madre cabeza de familia, dedicada a la docencia desde hace más de 40 años, desempeñándose como maestra en el Departamento tanto en el área rural[2] como urbana.[3] Señala que padece de una enfermedad denominada espondiloartrosis degenerativa,[4] que la obliga a someterse a sesiones de fisioterapias para su mejoría y a “evitar golpes directos e indirectos sobre columna lumbar, repetidos; porque empeoran sintomatología (viajes en terreno destapado sobre vehículos)”.[5] Afirma que su grupo familiar está compuesto por 3 hijas mayores de edad, dos se encuentran desempleadas y la tercera cursa estudios superiores en la ciudad de Medellín.[6]

 

Manifiesta además que ya ha cumplido con creces su labor social en pro de la niñez de la región y que la Secretaría de Educación cuenta con profesionales nuevos para trabajar en lugares diferentes a la capital del Departamento. Que por considerar lesivo, arbitrario e injusto el traslado interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 517 del 29 de marzo de 2007, mediante la cual la trasladan como psicoorientadora a la Institución Educativa de Puerto Pervel obteniendo respuesta negativa a sus pretensiones ante la improcedencia del mismo contra actos administrativos de insubsistencia y traslado.[7]

 

Concluye alegando que no obstante su antigüedad laboral, no se encuentra en óptimas condiciones físicas para trabajar en el corregimiento de Puerto Pervel, pues padece de espandiloartrosis degenerativa, dolencia que la obliga a asistir a sesiones de fisioterapias, las cuales no podrían practicarse en el mencionado corregimiento, en virtud de las limitaciones que presenta la región frente a la prestación de servicios médicos, situación que afecta ostensiblemente su salud.

 

2. La Secretaría de Educación Departamental dio respuesta a la demanda de tutela argumentando que la administración departamental está obligada a satisfacer la demanda educativa de la región, razón por la cual no puede sujetarse a los intereses particulares de los docentes que se niegan a ser trasladados, afectando el derecho de educación de los niños. Considera que la tutela no es el mecanismo procedente para solicitar la revocatoria de un acto administrativo y que no se han vulnerado los derechos invocados por la tutelante, pues fue trasladada a otra institución educativa sin perjuicio de sus funciones y su salario.

 

 

II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISION

 

1. Primera Instancia

 

En Sentencia del 14 de junio de 2007, el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, negó por improcedente la acción. Afirma que la actora no demostró el trato desigual generado por el traslado de municipio, ni la gravedad de su enfermedad.

 

Manifiesta que la certificación expedida por el especialista en fisiatría y las terapias se realizaron con posterioridad a la resolución de traslado, por especialistas que no figuran en la red prestadora de servicios médicos del magisterio. Al respecto expresó: “Si observamos con atención las pruebas aportadas por la accionante, en especial la certificación médica expedida por el doctor JULIO CESRA COUTIN ROYKOVICH, especialista en fisiatría, el examen de TORAX realizado por el Medico Radiólogo VICTOR HUGO RUIZ GRANADOA (sic), y la orden de valoración por el fisioterapia; el primero se realizo el día 25 de 4 mayo y el segundo el 11, y la tercera calendada 23 del mismo mes y de la anualidad que avanza, es decir después de haber conocido la resolución de traslado; luego es lógico inferir que si no se da el traslado no se presenta la enfermedad. Amen que no se acredita que el doctor COUTIN ROYKOVICH pertenezca a la red prestadora de servicio de salud del Magisterio y mucho menos ser especialista en Ortopedia, que sería la rama de la medicina indicada para hacer este tipo de diagnostico y recomendaciones”.[8]

 

Indica que tampoco existe prueba sumaria que demuestre que el ejercicio de la docencia en el municipio del Cantón de San Pablo se preste de manera indigna e injusta. Por último, el a quo señala que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para atacar la legalidad y/o arbitrariedad de un acto administrativo y la actora cuenta con otro medio de defensa judicial.

 

2. Impugnación

 

Inconforme con la decisión del a quo, la accionante impugnó el fallo alegando que con relación al derecho de igualdad debió tenerse en cuenta la antigüedad y experiencia profesional de la tutelante para establecer un marco comparativo entre los educadores con las mismas características y los recientemente graduados. Así mismo, manifiesta que los quebrantos de salud se presentaron con anterioridad a la determinación del traslado y que es frecuente que las personas, atendiendo sus capacidades económicas, acudan ante galenos que les inspiren confianza para realizarse exámenes o tratamientos requeridos.

 

3. Segunda Instancia

 

Mediante sentencia del 30 de julio de 2007, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdo, Sala Única, confirmó en su integridad el proveído del a quo, al considerar que no se reúnen los requisitos señalados jurisprudencialmente para la procedencia de la acción de tutela frente a la decisión del traslado por parte de su empleador. Advierte además, que “la patología diagnosticada, no es de aquellas que requieran de atención médica inmediata, que haga impostergable su permanencia, en un lugar donde cuente con atención especializada, sino que debe estar bajo control y valoración periódica por parte del especialista, lo que claramente se visualiza de los documentos allegados, en los que se observa que viene siendo atendida desde mayo de 2007, con citas de control cada 8 o 15 días, tanto así que siendo valorada el 27 de junio, se le dio cita en 15 días, circunstancias que desdibujan la atención urgente e inmediata, permitiendo inferir que la accionante, puede atender sus controles periódicos dirigidos a procurar la mejoría en su salud, atendiendo las citas que le otorgue su médico tratante.[9]”

 

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

1. Competencia

 

La Sala es competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. El problema jurídico

 

En el presente caso, corresponde a esta Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

¿Es procedente la acción de tutela contra actos administrativos de traslado de docentes, con la finalidad de modificar la decisión por razones de salud del trasladado?

 

¿La decisión de la Secretaría de Educación Departamental del Chocó de trasladar a la docente Rosa Ovidia Córdoba Mena vulneró sus derechos fundamentales al trabajo, a la estabilidad laboral y a la salud en conexidad con la vida?

 

Con el fin de resolver los anteriores problemas jurídicos, esta Sala recordará brevemente los criterios jurisprudenciales sobre (i) la procedencia de la tutela para modificar decisiones sobre traslados, y (ii) el ius variandi y sus límites constitucionales. Luego entrará a resolver el caso concreto.

 

Teniendo en cuenta que el problema jurídico que suscita la presente acción de tutela ya ha sido objeto de otros pronunciamientos por parte de esta Corporación, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional decide reiterar lo dispuesto por la jurisprudencia para este tipo de casos. Por tal razón de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, la presente sentencia será motivada brevemente.[10]

 

3. Procedencia de la acción de tutela para modificar decisiones sobre traslados. El ius variandi y sus límites constitucionales. Reiteración de jurisprudencia.

 

En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha expresado que en principio, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para controvertir las decisiones que disponen traslados laborales, toda vez que para tales efectos el ordenamiento jurídico ha establecido unos mecanismos especiales de defensa, como son las acciones laborales y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[11]. Sin embargo, de forma excepcional, la jurisprudencia ha reconocido la procedencia de la tutela para controvertir ese tipo de decisiones, particularmente, en aquellos eventos en los que se acredite una amenaza o violación grave e irremediable a los derechos fundamentales del trabajador o de su núcleo familiar.[12]

 

Teniendo en cuenta el alcance excepcional de la tutela en materia de traslados, la Corte, a través de los distintos fallos,[13] se ha ocupado de fijar las condiciones que se deben cumplir para que el juez constitucional se pronuncie sobre estas situaciones y disponga proteger los derechos vulnerados. La Corte ha fijado los siguientes requisitos: i) que la decisión sea ostensiblemente arbitraria, en el sentido de que haya sido adoptada sin consultar en forma adecuada y coherente las circunstancias particulares del trabajador, e implique una desmejora de sus condiciones de trabajo;[14] y ii) que afecte en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar.

 

Con relación a este último punto, ha indicado la Corte que la afectación clara, grave y directa a los derechos fundamentales del peticionario o de su núcleo familiar puede darse por diversas circunstancias que deben aparecer probadas en el respectivo expediente. Al respecto, ha precisado en Sentencia T-264 de 2005,[15] que puede entenderse afectado en forma grave un derecho fundamental en los eventos que se describen a continuación:

 

 

“(1) que el traslado tenga como consecuencia necesaria la afectación de la salud del servidor público o de alguno de los miembros de su núcleo familiar, especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones adecuadas para brindarle el cuidado médico requerido[16]; (2) cuando la decisión de trasladar al trabajador es intempestiva y arbitraria y tiene como consecuencia necesaria la ruptura del núcleo familiar, siempre que no suponga simplemente una separación transitoria u originada en factores distintos al traslado o a circunstancias superables[17]; (3) cuando quede demostrado que el traslado pone en serio peligro la vida o la integridad personal del servidor público o de su familia[18].”

 

 

En el evento en que se configure alguna de las anteriores hipótesis, es deber de la administración, y en su debida oportunidad del juez de tutela, reconocer un trato diferencial positivo al trabajador, buscando garantizar con ello sus derechos al trabajo en condiciones dignas y justas, a la unidad familiar y a la salud en conexidad con la vida.[19] En todo caso, la intervención del juez constitucional está sujeta al análisis de las circunstancias particulares que rodean cada situación y a que se encuentre debidamente demostrada la amenaza o violación de forma grave de los derechos del trabajador o de su núcleo familiar.

 

De otro lado, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ius variandi “es una de las manifestaciones del poder de subordinación que ejerce el empleador sobre sus empleados, y se concreta en la facultad de variar las condiciones en que se realiza la prestación personal del servicio, es decir, la potestad de modificar el modo, el lugar, la cantidad o el tiempo de trabajo”.[20]

 

El ejercicio de esta figura jurídica no tiene un carácter absoluto.[21] Dicha potestad encuentra límites claros en la propia Constitución Política, concretamente, i) en las disposiciones que exigen que el trabajo se desarrolle en condiciones dignas y justas (C.P. arts. 1°, 25 y 53), ii) en las que consagran los derechos de los trabajadores y facultan a éstos para exigir de sus empleadores la satisfacción de las garantías necesarias para el normal cumplimiento de sus labores (C.P. preámbulo y arts. 1°, 2°, 25, 39, 48, 53, 54, 55, 56 y 64) y, en general, iii) en los principios mínimos fundamentales que deben regular las relaciones de trabajo y que se encuentran contenidos en el Artículo 53 del Estatuto Fundamental.

 

Ahora bien, uno de los aspectos de mayor relevancia en el ejercicio del ius variandi radica en la facultad del empleador para ordenar traslados, ya sea en cuanto al reparto funcional de competencias (factor funcional), o bien teniendo en cuenta la sede o lugar de trabajo (factor territorial). Frente al sector público, ha señalado la Corte que la administración goza de un margen de discrecionalidad para modificar la ubicación funcional o territorial de sus funcionarios, con miras a una adecuada y mejor prestación del servicio. En ese sentido ha sostenido “que la estructura interna que tienen muchas de las entidades del Estado, en razón a los fines que constitucionalmente les ha sido confiados, requieren de una planta de personal de carácter global y flexible, que les permita tener la capacidad suficiente para cumplir cabalmente con las funciones a su cargo, pudiendo por lo tanto,    reubicar o trasladar a sus funcionarios en cualquiera de sus diferentes sedes o dependencias, en el nivel territorial o nacional”.[22]

 

En relación con el servicio público de educación, que es el punto sobre el que trata este proceso, se ha afirmado por esta Corporación que el mismo guarda una íntima relación con los derechos fundamentales de los niños[23] y debe prestarse a nivel nacional, sin tener en cuenta la categoría y grado de desarrollo de los municipios o regiones. Por estas razones, y en atención al mandato constitucional impartido al Estado de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de educación y de garantizar tanto la continuidad como el funcionamiento eficaz de este servicio, resulta apenas obvio que la administración pública pueda contar con amplias facultades para trasladar a sus funcionarios y docentes de acuerdo con las necesidades del servicio,[24] constituyéndose tales facultades en instrumentos para el desarrollo del mandato educativo institucional.

 

Atendiendo lo anterior, el margen de discrecionalidad de la administración resulta ser más amplio cuando así lo demanden las funciones requeridas para la prestación del servicio público de educación, sin que ello signifique que las decisiones de traslado puedan dictarse de manera arbitraria.    De esta manera, el ius variandi debe ser ejercido por el Estado dentro de un marco de razonabilidad, sometido al cumplimiento de las siguientes condiciones:[25] (i) que los traslados se realicen a cargos similares o equivalentes al que venía desempeñando el trabajador, e igualmente, (ii) que la decisión, en la medida en que modifica las condiciones de trabajo, consulte el entorno social del trabajador y tenga en cuenta factores como la situación familiar, su lugar y tiempo de trabajo, el rendimiento demostrado, el ingreso salarial y el estado de salud, entre otros,[26] a fin de impedir que por su intermedio se causen perjuicios de cierta significación.

 

En este sentido, la discrecionalidad de la administración no sólo debe consultar los límites establecidos expresamente por la legislación, sino que debe procurar la realización de los derechos fundamentales de los docentes conforme a los mandatos previstos en la Constitución Política.

 

4. Aplicación del precedente jurisprudencial a la solución del problema jurídico planteado.

 

Atendiendo las razones esgrimidas por la accionante en su escrito de tutela y las condiciones de procedencia de la acción de tutela aludidas, le corresponde a esta Sala establecer, en primer lugar, si en el caso sujeto a consideración, la orden de traslado de la docente Rosa Ovidia Córdoba Mena se ha dictado de manera arbitraria desconociendo las circunstancias particulares que la rodean o desmejorando sus condiciones de trabajo.

 

Observa esta Sala que la decisión adoptada por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, en el sentido de trasladar a la accionante de la ciudad de Quibdo al corregimiento de Puerto Pervel, se hizo teniendo en cuenta la primacía del derecho fundamental a la educación que tienen los menores de la región y su obligación de garantizar la cobertura de este servicio público dentro del Departamento. Además, como lo manifiesta la accionada en su escrito de contestación[27] y lo reconoce la tutelante en el recurso de reposición[28] interpuesto contra la Resolución No. 517 del 29 de marzo de 2007, por medio de la cual se ordena el traslado, con esta decisión no se presentaron modificaciones en la categoría, en las funciones y en la asignación salarial de la accionante.

 

Así las cosas, los elementos anteriormente señalados permiten establecer que el acto administrativo que ordenó el traslado de la docente Rosa Ovidia Córdoba Mena, no se dictó de manera arbitraria desconociendo los lineamientos legales y jurisprudenciales.

 

En segundo lugar, con relación a que la decisión afecte de forma clara, grave y directa los derechos fundamentales de la actora o de su núcleo familiar, es necesario precisar las circunstancias personales y familiares de la petente, las cuales se exponen a continuación.

 

La actora, de 64 años de edad, es madre cabeza de familia de hijos mayores de edad, dedicada a la docencia desde hace más de 40 años y padece de espondiloartrosis degenerativa, enfermedad que la obliga a someterse a sesiones de fisioterapias para su mejoría y a “evitar golpes directos e indirectos sobre columna lumbar, repetidos; porque empeoran sintomatología (viajes en terreno destapado sobre vehículos).[29]” Su grupo familiar está compuesto por 3 hijas mayores de edad, dos se encuentran desempleadas y la tercera cursa estudios superiores en la ciudad de Medellín.[30]

 

Sobre el tema de la enfermedad que aqueja a la tutelante, móvil de la presente acción de tutela y del rechazo a la decisión tomada por la Secretaría de Educación accionada, los jueces de instancia sentaron una posición en el sentido de considerar que la afección apareció poco después de la notificación del traslado y no reviste una gravedad tal que la imposibilite para trasladarse al corregimiento de Puerto Pervel, en perjuicio de las terapias ordenadas para su recuperación, ello con base en los documentos aportados como pruebas al expediente, pues todos presentan fecha posterior a la de la resolución de traslado.

 

Así, una vez analizadas las circunstancias anteriores y teniendo en cuenta el acervo probatorio, concluye la Sala que aunque la enfermedad que padece la señora Rosa Córdoba no fue alegada en su oportunidad como la causa que la imposibilitara para trasladarse de localidad, es evidente que la actora, reconociendo el diagnostico plasmado en su historia clínica, presenta tal afección y que se encuentra recibiendo el tratamiento adecuado para su recuperación.[31] Sin embargo, la espondiloartrosis, no reviste una gravedad tal que ponga en riesgo la vida de la accionante y le impida cumplir con sus funciones en el corregimiento de Puerto Pervel, como tampoco se observa que la actora necesite atención medica urgente o inmediata, pues de acuerdo con las pruebas aportadas[32] los controles se programan cada 8 o 15 días, lo que permite inferir que no es forzosa su permanencia en un lugar donde exista medicina especializada y que la tutelante se encuentra en condiciones físicas para desplazarse a la localidad más cercana para que le sean practicadas las terapias faltantes.

 

De otro lado - de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente en el sentido de que las hijas de la accionante son mayores de edad, profesionales, y una de ellas tiene su residencia en la ciudad de Medellín, donde culmina sus estudios universitarios - encuentra esta Corte que la separación transitoria de la señora Rosa Ovidia Córdoba de su núcleo familiar no afecta en manera grave, la unidad familiar.

 

Así las cosas, considera esta Sala que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela para modificar la decisión de traslado de la señora Rosa Ovidia Córdoba Mena y que la tutelante tiene la facultad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir la legalidad del acto administrativo. En consecuencia, la acción de tutela es improcedente, razón por la cual se confirmarán las decisiones de instancia.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- Confirmar los fallos proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Quibdo, Chocó y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdo, Sala Única, que negaron por improcedente la acción de tutela interpuesta por Rosa Ovidia Córdoba Mena.

 

Segundo.- - Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General