Sentencia T-448/08

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Doble naturaleza

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Evolución jurisprudencial

 

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pilar fundamental

 

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Límites a configuración legal/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Previa definición de condiciones y requisitos de operatividad

 

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Es un imperativo del Estado social de Derecho

 

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA

 

SEGURO SOCIAL-Pago de mesadas pensionales a fin de dar cumplimiento al fallo proferido por Juzgado Laboral del Circuito

 

 

Referencia: expediente T- 1802553.

Acción de tutela instaurada por Rocío Margarita Zuleta contra el Instituto de Seguros Sociales  -ISS-.

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

 

 

Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil ocho (2008).

 

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela dictados, en primera instancia por el Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín, el día trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007) y, en segunda instancia proferido por el Tribunal Superior de Medellín, el día veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Rocío Margarita Zuleta contra el Instituto de Seguros Sociales –ISS-.

 

I. ANTECEDENTES.

 

La señora Rocío Margarita Zuleta mediante poder especial otorgado a la doctora Lucelly Jaramillo Pereira, interpuso acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales –ISS-, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales a la seguridad social, la igualdad y mínimo vital.

 

HECHOS.

 

La señora Rocío Margarita Zuleta sustentó su demanda de acuerdo con los siguientes hechos:

 

1.- Manifestó que mediante sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín, el día 4 de  agosto de 2006, confirmada por el Tribunal de Medellín –Sala Laboral- el día 1° de diciembre del mismo año y, por la Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Laboral- [1], se condenó al Instituto de Seguros Sociales a reconocerle  y pagarle la pensión de sobrevivientes.

      

2.- Enunció que, estando en firme la sentencia de Casación, el día 3 de mayo de 2007 presentó cuenta de cobro al Instituto de Seguros Sociales tanto de las mesadas pensionales como de las costas del proceso ordinario adeudadas, sin que hasta la fecha de presentación de la tutela se hubiera verificado dicho pago.

 

3.- Expresó que “en reiteradas ocasiones ha acudido al Piso 4° de la Sede Administrativa de Monterrey donde los funcionarios encargados de dar cumplimiento a las sentencias me manifestaron que todo lo que llegaba de Bogotá estaba en turno riguroso, por lo que debía esperar o seguir consultando.”[2]

 

4.- Agregó que “dada su precaria situación económica tiene que cuidar de los tres hijos de su hija Liliana para poder subsistir, pero el mínimo que ésta se gana sólo le alcanza para pagar los servicios y para atender la congrua subsistencia de ella, sus hijos y su madre. Fue así como tuvieron que entregare la casa que tenían en arriendo, y decidieron que ROCIO MARGARITA se fuera para el Municipio de Pueblo Rico con los tres niños (cuatro y tres años), y Liliana se hospedara en casa de una de sus tías, mientras el Seguro Social le cancela la prestación y mesadas debidas”[3]

 

5.- Adicionalmente, señaló que hasta la fecha de presentación de ésta acción de tutela –agosto 29 de 2007-, el Seguro Social no ha dado cumplimiento a lo ordenado por la justicia ordinaria, por lo que el no reconocimiento oportuno de dicha prestación,  le está causando un perjuicio irremediable y vulnerando el derecho fundamental al mínimo vital que tiene una persona de la tercera edad a su pensión y a la atención integral en salud.

 

6.- Por último, la apoderada de la señora Rocío Margarita Zuleta expresó: “Debe tenerse en cuenta señor Juez, que mi poderdante esperó más de 8 años para que se hiciera justicia y le reconocieran la prestación a que tenía derecho desde Marzo 9 de 1.999, fecha del fallecimiento de su compañero permanente PEDRO JOSE CASTRILLON MUÑOZ. Durante este tiempo, trabajó en casas de familia, hasta que la artritis no se lo permitió más, carece de los servicios de salud, requiere de urgencia servicios odontológicos, y necesariamente (así esté enferma) tiene que cuidar a los menores para no morirse de hambre.”[4]    

 

Solicitud de tutela.

 

7.- La señora Rocío Margarita Zuleta considera vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad y mínimo vital por lo que solicita se ordene al Instituto de Seguros Sociales el pago de la pensión de sobreviviente, ordenada por la justicia ordinaria laboral, a fin de mitigar el perjuicio irremediable que se le ha venido causando y la violación al derecho fundamental al mínimo vital que tiene una persona de la tercera edad y, en esa medida,  garantizar su digna subsistencia.

 

Pruebas aportadas al proceso

 

8.- En el expediente constan las siguientes pruebas:

 

- Original del poder especial conferido por la señora Rocío Margarita Zuleta a la doctora Lucelly Jaramillo Pereira.[5]

 

- Copia del certificado del Registro de Nacimiento del menor Alejandro Toro Henao, emitido por el (la) registrador (a) del Caldas – Antioquia, doctor (a) Martha Elena Gómez Serna, el día veintisiete (27) de noviembre de dos mil seis (2006).[6]

 

- Copia del certificado del Registro Civil de Nacimiento de la menor Juana Isabella Vélez Henao, emitido por la Notaría Veintitrés (23) del Circuito de Medellín, el día catorce (14) de julio de dos mil cuatro (2004).[7]

 

- Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Rocío Margarita Zuleta.[8]

 

- Copia de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo (7) Laboral del Circuito de Medellín, el día cuatro (4) de agosto de dos mil seis (2006), en la que se resolvió: 

 

“CONDENAR al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES a pagar la prestación económica de pensión de sobrevivientes, originada por la muerte del señor PEDRO JOSÉ CASTRILLÓN MUÑOZ, a la señora ROCIO MARGARITA ZULETA quien se identificaba con la cédula número 32.340.972; a partir del día 10 de marzo de 1999 y equivalentes a una mesada pensional de $1.652.826.76, incluidas las adicionales de junio y diciembre, lo que da como valor adeudado al  4 de agosto de 2006, la suma de $218.322.085.38.”[9]

 

- Copia de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Medellín, el día primero (1) de diciembre de dos mil seis (2006), en la que se decidió:

 

           “Por lo expuesto, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Novena de  Decisión Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA, la sentencia objeto de revisión por vía de apelación, de fecha y procedencia conocidas.”[10]

 

Intervención del Instituto de Seguros Sociales.

 

9.- Mediante auto del tres (3) de septiembre de dos mil siete (2007), el Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín corrió traslado por dos (2) días al Representante Legal del Instituto de Seguros Sociales para que emitiera “respuesta de fondo” a la solicitud relacionada con el pago de mesadas pensionales “(pensión de sobreviviente causante PEDRO CASTRILLON MUÑOZ)” a la señora Rocío Margarita Zuleta, sin que al momento de proferir el fallo la entidad demandada hubiera emitido ningún pronunciamiento.

 

 

II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.

 

Primera Instancia. Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín.

 

1.- El Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia proferida el día trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007), niega el amparo solicitado por la señora Rocío Margarita Zuleta a sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad y mínimo vital pues, la solicitud de la peticionaria está dirigida a obtener del Instituto de Seguros Sociales la cancelación de la obligación ordenada en sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín es decir, de hacer valer una cuenta de cobro; asunto respecto del cual está dispuesta otra vía judicial, como es la ejecutiva.

 

Solicitud de Impugnación.

 

2.- La señora Rocío Margarita Zuleta, por intermedio de su apoderada judicial, doctora Lucelly Jaramillo Pereira, impugnó el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín Bogotá, mediante el ejercicio del recurso de apelación, toda vez que:

 

­- “La solicitud principal objeto de la presente acción es la de que se proteja a mi poderdante el derecho fundamental a la PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES y las mesadas atrasadas a que tiene derecho desde el 9 de Marzo de 1999, fecha de fallecimiento de su compañero permanente PEDRO JOSÉ CASTRILLÓN MUÑOZ, derecho que ha sido conculcado por la entidad demanda, al no permitirle acceder a dicha prestación, al no pagarle oportunamente las mesadas, razón por la cual se le esta vulnerando el derecho a la igualdad y seguridad social, el cual debe ser protegido debido a la edad de mi Mandante y la necesidad de garantizarle el mínimo vital que le permita atender sus necesidades básicas inmediatas, pues no tiene otro ingreso y atención en salud, para el sostenimiento y servicio de ella y familia a su cargo, además de que no está en condiciones de trabajar.”[11]

 

- “En la providencia recurrida el Juzgado afirma que la pretensión principal fue la de:

   “ORDENAR A LA ENTIDAD RECLAMADA EMITIR RESPUESTA A LA SOLICITUD ATINENTE A CUENTA DE COBRO PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA.]”

No obstante, en sus consideraciones y fundamentos jurídicos aplicados al caso concreto, en parte alguna hizo referencia a ésta inexistente pretensión, pues si lo era, debió al menos ordenar que con base en el derecho a la información el SEGURO diera respuesta a la solicitud de cuenta de cobro.”[12]

 

-“La negativa del juzgado, afecta gravemente el derecho al mínimo vital de una persona de la tercera edad que no cuenta con otros medios de sustento y que tiene problemas de salud y requiere dichos ingresos para alimentarse y vivir dignamente. Además, afectó en forma directa los derechos de la señora ROCIO MARGARITA a la vida digna (art 11, C.P.), a la integridad personal (art 12, C.P.), a la salud y a la seguridad social (arts 48 y 49, C.P) y a recibir especial protección del Estado por su condición de persona de la tercera edad (art 46 C.P). Privar mediante providencia judicial a un anciano de los magros ingresos que requiere para su sustento y la preservación de su salud, equivale a desconocer los mandatos constitucionales que protegen los derechos fundamentales de las personas de la tercera edad.”[13]     

 

Segunda Instancia. Tribunal Superior de Medellín.

 

3.- El Tribunal Superior de Medellín, mediante sentencia proferida el día veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007) confirmó el fallo de primera instancia pero en razón de que, en aplicación de las precisiones hechas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional alrededor de la Ley 700 de 2001, el término con que cuenta la administración para dar respuesta a aquellas solicitudes tendientes a obtener el pago efectivo de las mesadas pensionales es de seis (6) meses. Por lo tanto, siendo que para la fecha de la providencia no se habían vencido los seis (6) con que contaba el Instituto de Seguros Sociales para proceder al pago de las mesadas pensionales, no era posible predicar la vulneración de derecho fundamental alguno de la señora Rocío Margarita Zuleta.

 

Revisión por la Corte Constitucional.

 

Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección Número Uno (1), mediante Auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008) dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

 

 

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

 

Competencia.

 

1.- Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

 

Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de estudio.

 

2.- Por intermedio de apoderado judicial, la señora Rocío Margarita Zuleta interpone acción de tutela porque, considera vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad y mínimo vital por parte del Instituto de Seguros Sociales al negarle el pago de la pensión de sobreviviente reconocida por la justicia laboral ordinaria, mediante providencia proferida por el Juzgado Séptimo (7) Laboral del Circuito de Medellín, el día cuatro (4) de agosto de dos mil seis (2006) y confirmada, en segunda instancia, por el Tribunal Superior de Medellín, mediante sentencia del primero (1) de diciembre de dos mil seis (2006), causándole un perjuicio irremediable.                             

 

Por tal razón, solicita se ordene al instituto de Seguros Sociales reconocerle y cancelarle las mesadas pensionales que se le adeudan desde que su compañero permanente Pedro José Castrillón Muñoz reunió los requisitos para acceder a la pensión de vejez, esto es, nueve (9) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), con base en las sentencias proferidas por la jurisdicción laboral ordinaria.

 

Por medio de auto del tres (3) de septiembre de dos mil siete (2007) el Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín, ordenó correr traslado por dos (2) días al representante legal del Instituto de Seguros Sociales sin que a la fecha de proferir el fallo de instancia hiciese ningún pronunciamiento al respecto.

 

El Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín negó el amparo solicitado por la señora Rocío Margarita Zuleta a sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad y mínimo vital pues, la peticionaria pretende hacer valer en instancia de tutela una cuenta de cobro; cuestión para la cual existe otra vía distinta a la tutela, cual es la de iniciar un proceso ejecutivo.

 

En escrito de impugnación la señora Rocío Margarita Zuleta, a través de su apoderada judicial, señaló que la presente acción tiene por objeto que se proteja el derecho que le asiste a la señora Rocío Margarita Zuleta de obtener su pensión de sobrevivientes ya que, es una persona de la tercera edad a la cual debe garantizársele el mínimo vital que le permita llevar una congrua subsistencia.

 

Por su parte, el Tribunal Superior de Medellín confirmó el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Medellín en el entendido de que, en aplicación de la jurisprudencia constitucional que precisó las circunstancias en las cuales debe aplicarse los diversos términos de la Ley 700 de 2001 en materia pensional, se tiene que la administración cuanta con un plazo de seis (6) meses para contestar las solicitudes que pretendan obtener el pago efectivo de las mesadas pensionales; término que para la fecha del fallo de segunda instancia – veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007)- no se encontraba vencido, razón por la cual  de la actuación del Instituto de Seguros Sociales no se podía predicar ninguna vulneración a los derechos fundamentales de la peticionaria.

 

3.- Con fundamento en lo expuesto, debe la Sala revisar las sentencias emitidas que niega la protección solicitada. Sin embargo, la Sala de Revisión considera importante aclarar que si bien es cierto que la pretensión de amparo interpuesta por la ciudadana reclama la protección de su derecho fundamental a la seguridad social, también lo es que dicha pretensión se encuentra orientada a obtener el cumplimiento de una providencia judicial que reconoce una pensión de sobreviviente, razón suficiente para abordar el estudio del derecho al acceso a  la administración de justicia.

 

En este orden de ideas, la Sala deberá resolver los siguientes asuntos (i) ¿El Instituto de Seguros Sociales vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia de la señora Rocío Margarita Zuleta al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a que tiene derecho desde marzo nueve (9) de mil novecientos noventa y nueve (1999), fecha en que falleció su compañero permanente, señor Pedro José Castrillón Muñoz, y que fue recocida por la justicia ordinaria mediante fallo emitido en primera instancia por el Juzgado  Séptimo (7) Laboral del Circuito de Medellín y confirmado, en segunda instancia, por el Tribunal Superior de Medellín? ii) ¿es la tutela el mecanismo idóneo para solicitar la ejecución de una sentencia judicial?

 

Para resolver las cuestiones planteadas estima la Sala importante reiterar su jurisprudencia sobre: (i) el derecho a la seguridad social; (ii) el derecho al acceso de justicia y el efectivo cumplimiento de las providencias judiciales; (iii) el principio de la subsidiariedad de la tutela frente a los procesos ejecutivos; (v) analizar el caso concreto.

 

 

Derecho a la Seguridad Social. Derecho Fundamental de carácter prestacional susceptible de ser protegido a través de tutela. Reiteración de Jurisprudencia.

 

4.- Por más de una  década, la jurisprudencia de ésta Corte hizo la distinción entre los derechos fundamentales de contenido no prestacional y los derechos sociales, económicos y culturales de contenido prestacional, cuya protección no podía darse prima facie  a través del mecanismo de tutela, sino en la medida en que el directamente afectado demostrara una estrecha correlación entre la vulneración del derecho de contenido prestacional con uno de aquellos derechos consagrados en la Carta Política como fundamentales. Con ello, se restringió el campo de acción de la de tutela para ser aplicada sólo a aquellos casos en que se vulneraran los derechos que tradicionalmente fueron llamados de primera generación y, en casos excepcionales, en aquellos eventos en los que hubiese una conexidad entre la amenaza o desconocimiento del derecho de contenido prestacional y un derecho fundamental.

 

En este orden de ideas, toda esa retórica en torno a la distinción hecha por la jurisprudencia constitucional entre derechos fundamentales y derechos sociales, económicos y culturales, se reflejó en al concepción del derecho a la seguridad social. En efecto, en un principio esta Corporación sostuvo que, conforme al artículo 48 Constitucional,  el derecho a la seguridad social tenía una doble connotación: servicio público de carácter obligatorio (inciso 1°, artículo 48 de la Constitución Política de 1991) y derecho irrenunciable (inciso 2°, artículo 48 de la Constitución Política de 1991). En virtud de la primera disposición se señaló, que al Estado le correspondía una importante labor en su realización dado que el texto superior le confiaba las labores de dirección, coordinación y control dentro del marco de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia y, en virtud de la segunda disposición se determinó que las personas que han adquirido derecho al reconocimiento de ciertas prestaciones pueden ser beneficiarias del mismo y, en esa medida, la autoridad pública ó el ente privado que debe garantizar una prestación, no pueda sustraerse al cumplimiento de la misma cuando se den las condiciones para el pago de la misma.

 

Sin embargo, en aquél momento la jurisprudencia constitucional  no resaltaba el carácter autónomo del derecho a la seguridad social sino, en la medida en que su desconocimiento conllevara la amenaza o desconocimiento al derecho fundamental a la vida, correspondiéndole al titular de la acción de tutela demostrar el nexo entre el desconocimiento de aquél derecho con el derecho fundamental.

 

Pues bien, con la reciente evolución de la jurisprudencia constitucional, en el sentido de ser cada vez más un discurso del pasado, aquel que distinguía los derechos con contenido prestacional –no fundamentales- de los derechos fundamentales no prestacionales, el derecho a la seguridad social ha dejado de ser un derecho enmarcado dentro de la segunda categorización para pasar a  ser un derecho autónomo, propio de la segunda clasificación, susceptible de ser protegido a través del mecanismo de tutela, dado su carácter de derecho fundamental.

 

Ahora bien, con la categorización del derecho a la seguridad social como un derecho subjetivo, no se quiso significar que el mismo dejara de ser un servicio público esencial y un derecho irrenunciable, sino por el contrario, se propendió  por enfatizar en su calidad de tales, abriendo la puerta para ser protegido autónomamente por medio de la acción de tutela. En efecto, en sentencia T-468 de 2007, esta Corporación señaló:

 

“En el panorama propio de nuestro ordenamiento jurídico la seguridad social adquiere señalada importancia en la medida en que, como lo ha demostrado la historia reciente del constitucionalismo, su máxima realización posible es una condición ineludible de la posibilidad real de goce del resto de libertades inscritas en el texto constitucional. En tal sentido, la seguridad social es consecuencia necesaria de la consagración del Estado colombiano como Estado Social de Derecho, en la medida en que la adopción de tal modelo supone para la organización estatal el deber de promover el florecimiento de condiciones en las cuales se materialice el principio de la dignidad humana y la primacía de los derechos fundamentales. Tal deber, como ya había sido anunciado, resulta especialmente relevante en aquellos eventos en los cuales la salud o la capacidad económica de sus beneficiarios ha sufrido mella en la medida en que estas contingencias constituyen barreras reales que se oponen a la realización plena de la sociedad y del individuo.

En abundante jurisprudencia esta Corporación se ha ocupado de establecer el alcance de la seguridad social como bien jurídico objeto de protección en nuestro ordenamiento. Así, en el texto constitucional se observa que la seguridad social ha sido objeto de una configuración compleja: en primer lugar, según lo establece el inciso 1° del artículo 48 superior, constituye un “servicio público de carácter obligatorio”. De acuerdo a esta disposición al Estado le corresponde una importante labor en su realización dado que el texto superior le confía las labores de dirección, coordinación y control; actividades que deben ser realizadas con estricta observancia de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Adicionalmente, en la dirección sugerida por el artículo 56 superior, el Congreso estableció en el artículo 4° de la Ley 100 de 1993 que la seguridad social constituye un servicio público esencial en lo relativo a los subsistemas de salud y pensiones, precisando que en este último sólo gozan de tal caracterización aquellas actividades relacionadas con el reconocimiento y pago de mesadas. Dicha consagración supone un considerable incremento en la responsabilidad que resulta exigible al Estado y a todas las entidades que participan en el sistema de seguridad social, dado que las exigencias de permanencia y continuidad del servicio se convierten en deberes inexcusables, lo cual coincide con el propósito general que inspira la Ley de seguridad social.

Aunado a lo anterior, del inciso segundo de la disposición constitucional en comento surge la faceta complementaria del diseño ideado por el constituyente sobre el tema. Dicho segmento normativo establece que la seguridad social, además de ser esencialmente un servicio público, asume la forma de derecho constitucional, lo cual abre las puertas a la posibilidad de demandar del Estado la satisfacción de prestaciones concretas. Textualmente, el inciso 2° consagra el mencionado derecho en los siguientes términos: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.

 

Tal como lo establece el artículo 93.2 superior, la interpretación de los derechos y obligaciones consagrados en la Constitución -entre los cuales se encuentra el derecho a la seguridad social- desborda las fronteras del texto constitucional, lo cual impone al operador jurídico el deber de acudir a los “tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” con el objetivo de concluir la labor de determinación de su contenido. La importancia de esta disposición consiste en que atribuye al operador un inagotable compromiso de actualización del significado de las cláusulas vertidas en el texto constitucional al pulso del ordenamiento internacional. Los frutos obtenidos de tal mandato hermenéutico son de enorme importancia en la medida en que garantizan la más alta aplicación de las garantías fundamentales, lo cual, a su vez, permite una efectiva realización de la dignidad humana, labor a cuya realización se encuentra orientada la totalidad del ordenamiento jurídico.”

 

Ahora bien, la evolución jurisprudencial en torno a la  protección del derecho a la seguridad social ha ido conforme a los avances realizados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, quien en cumplimiento de su función interpretativa del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,  ha señalado en relación con el derecho a la seguridad social:

 

“1. El artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el Pacto) dispone que "los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social". El derecho a la seguridad social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto.

 

2. El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones

sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.”[14]

 

Así las cosas, es claro que el la jurisprudencia constitucional, en su constante evolución progresista, ha precisado el alcance del derecho a la seguridad social y ha establecido su carácter de fundamental, librando al titular de la acción de tutela de entrar a demostrar la relación existente entre el desconocimiento de éste derecho y la consecuente vulneración de un derecho fundamental de carácter no prestacional[15].

 

El derecho al acceso a la justicia y el efectivo cumplimiento de las providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.

 

5.- El artículo 229 constitucional, consagra el derecho a la administración de justicia, el cual fue definido por el legislador como “un servicio público esencial”[16]  y se traduce “en la posibilidad que le asiste a todos los ciudadanos de acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el reestablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la ley”[17].

 

 En este sentido, el derecho al acceso a la justicia constituye un pilar fundamental  del Estado Social de Derecho pues, en la medida en que se haga efectivo se materializan los fines esenciales e inmediatos del mismo, consagrados en el artículo 2° de la Constitución Política de 1991. De allí porque, del mismo dependa la garantía de un orden político, económico y social justo, la promoción de una convivencia pacífica, el respeto a la legalidad y dignidad humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.

 

Así las cosas, es incuestionable que para la realización efectiva del derecho al acceso a la justicia sea necesario,  por parte de la organización estatal,  la existencia de Tribunales y jueces que se encarguen de resolver, dando estricta aplicación a las normas que componen el ordenamiento jurídico de las cuales adquiere particular relevancia el texto constitucional, las disputas propias de la vida en sociedad. Por ello, a las autoridades públicas se les impone la obligación, por un lado, de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo[18] y; por otro, de llevar a cabo la prevalencia de los derechos fundamentales en sus decisiones, más aún tratándose de autoridades judiciales[19].

 

Por otro lado, esta Corte ha señalado que el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, tiene una doble connotación: como derecho fundamental, a través del cual se les garantiza a todos los ciudadanos el efectivo acceso a los a los medios judiciales -jueces y Tribunales-  para obtener la debida protección y reestablecimiento de sus intereses legítimos y en esa medida, obtener un ejercicio material de administración de justicia y; como derecho de configuración legal, en el que predomina la labor del legislador en determinar los mecanismos de acceso, procedimientos y las particularidades de cada proceso judicial[20].

 

Al respecto en sentencia C- 426 de 2002, señaló la Corte:

 

“(...) el acceso a la administración de justicia se define también como un derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos”.[21] 

 

Ahora bien, esta corporación, en múltiples fallos, ha dispuesto que el incumplimiento de las sentencias judiciales constituye una transgresión del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y en esa medida hace procedente su protección a través del mecanismo de tutela[22]. Y, aunque en principio los titulares del derecho reconocido en la sentencia ejecutoriada (que es un título ejecutivo) cuentan con la vía ordinaria para que a través de un proceso ejecutivo obtengan la realización efectiva de la orden dada en el fallo en firme, lo cierto es que el orden jurídico fundado en la Constitución y la ley no podrá subsistir sin la debida garantía del acatamiento a los fallos judiciales proferidos por los jueces de la República en sus distintas jurisdicciones[23].

 

Por ello, esta Corte ha señalado que el desconocimiento de las órdenes proferidas por la rama judicial constituye una fractura al principio del Estado de Derecho, que adquiere especial importancia en la medida en que no se trata de un simple desacato de una orden emitida por una autoridad competente sino, del grave menosprecio de los derechos que han sido reconocidos en dichas providencias.

 

Por consiguiente,  “cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa razón.”[24] Y, en esa medida, “ la tutela es mecanismo judicial adecuado para lograr la protección de los derechos vulnerados por la omisión en acatar las obligaciones que  impone el juez en sus decisiones en firme”.

 

En conclusión, el incumplimiento de las sentencias judiciales constituye una trasgresión del derecho fundamental de acceso a la justicia puesto que el reconocimiento de esta garantía en el texto constitucional se encuentra encaminado, como es obvio, no sólo a garantizar la posibilidad de interponer acciones frente a tribunales competentes e imparciales, y a reclamar una decisión sobre las pretensiones debatidas. Adicionalmente –y cabe anotar que en este punto adquiere sentido la totalidad del proceso judicial agotado- incluye el derecho a obtener cumplimiento de las decisiones consignadas en las sentencias. De otra forma, se desvanece la legitimidad de la Rama judicial y sus decisiones se convierten en meras proclamaciones sin contenido vinculante[25].

 

El principio de subsidariedad de la tutela frente a los procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia.

 

6.- El postulado de la subsidiariedad que gobierna la procedibilidad de la acción de tutela se encuentra inscrito en el artículo 86.4 del texto constitucional. Textualmente la disposición establece: “Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[26]. Esta prescripción pretende la conservación de la especial naturaleza con la cual fue concebida la acción de tutela, esto es, como mecanismo especial de amparo de los derechos fundamentales cuyo empleo permite conseguir dicha protección cuando quiera que el ordenamiento jurídico no haya diseñado instrumentos judiciales o administrativos diferentes que logren, con igual eficiencia, dicho fin.

 

De acuerdo a lo anterior, la acción de tutela no puede ser concebida como un vehículo a través del cual puedan ser tramitadas todo tipo de pretensiones de protección de garantías fundamentales pues el principio del cual parte la consagración de esta acción en el artículo 86 superior consiste en que la totalidad de instrumentos y de autoridades que participan en el engranaje de la organización estatal se encuentran comprometidos con el aseguramiento del respeto de los derechos fundamentales. Así las cosas, en principio, el recurso de amparo sólo resulta procedente cuando, una vez se ha examinado el conjunto de mecanismos judiciales y administrativos ofrecidos por el ordenamiento, se concluye que no existe un instrumento que permita salvaguardar el derecho infringido.

 

Así pues, la acción de tutela no ha de convertirse en una herramienta propiciadora del vaciamiento de las competencias atribuidas a la jurisdicción ordinaria y a la Rama ejecutiva, pues las controversias cuya solución haya sido confiada a dichas autoridades, siempre que éstas se ciñan con rigor a su labor como garantes de los derechos fundamentales, deben ser absueltas por ellas de acuerdo a los cauces procedimentales previamente establecidos. En consecuencia, según fue señalado en sentencia T-575 de 1997, la acción de tutela no se encuentra llamada a operar como un mecanismo paralelo, por completo ajeno a los cauces ordinarios de solución de controversias. Debe presentarse, en oposición, una efectiva coordinación entre éstos de tal manera que no se presenten indebidas interferencias en la órbita de competencias de las autoridades.

 

Sin embargo, como se lee en el artículo 86 superior, existe un evento específico en el cual se permite el trámite excepcional de la acción de tutela a pesar de la existencia de un mecanismo judicial alternativo. Por tal razón, como fue indicado en sentencia T-489 de 1999, el principio de subsidiariedad no puede ser comprendido como un presupuesto básico absoluto, “toda vez que la propia Carta Política admite la excepción de la procedencia de dicha acción en forma prevalente y con efectos transitorios cuando de un perjuicio irremediable se trata, o cuando el medio judicial ordinario establecido para tramitar la cuestión debatida se muestra como insuficiente, meramente formal o no idóneo para la consecución objetiva del fin esperado, cual es la protección del derecho fundamental invocado y el restablecimiento de su ejercicio efectivo para el titular”.

 

En consecuencia, corresponde al juez de tutela realizar un examen en concreto de la idoneidad del mecanismo principal de cara a la alta labor de amparo de los derechos fundamentales pues, si se concluye que aquel no resulta apto para resolver la cuestión planteada en la acción de tutela, el principio de prevalencia de las libertades fundamentales (artículo 5° superior) allana el camino hacia la procedencia efectiva de la acción de tutela.

 

En el caso de las solicitudes de amparo por incumplimiento de sentencias judiciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de la división propia del derecho de las obligaciones, según la cual es posible establecer distinciones entre éstas de acuerdo a su contenido, según éstas consistan en hacer (facere), no hacer (non facere) y dar (dare). Con base en lo anterior, la Corte ha señalado que el recurso de tutela resulta procedente en aquellos eventos en los cuales se reclame la ejecución de obligación de hacer, puesto que por la naturaleza de los procesos ejecutivos y de la misma pretensión cuya satisfacción se reclama, los mecanismos judiciales de coerción que garantizan su cumplimiento no siempre son los más aptos, razón por la cual la idoneidad que se exige al medio judicial alternativo permite acudir a la acción de tutela en estos eventos específicos.

 

Cabe anotar que la consideración anterior es válida en cuanto se predique de controversias suscitadas a propósito del incumplimiento de providencias judiciales que supongan una violación de derechos fundamentales, lo cual es, por supuesto, una condición ineludible de la valoración que se describe ahora. Aquellos litigios que guarden un contenido puramente patrimonial y, en tal sentido, no entrañen una infracción de libertades esenciales deberán absolverse dentro de los cauces ordinarios, esto es, en el caso de inejecución de estas decisiones, mediante la iniciación de las correspondientes acciones ejecutivas en las jurisdicciones.

 

Ahora bien, retomando el punto anterior, la Corte ha indicado que el cumplimiento de las sentencias judiciales en las que se impongan obligaciones de dar no resulta, en principio, una pretensión atendible por vía de tutela. Al respecto, esta Corporación ha indicado que, prima facie, la existencia de los procesos ejecutivos constituye un mecanismo judicial de protección del derecho de acceso a la justicia y de los demás derechos que son reconocidos en este tipo de providencias judiciales, los cuales por el tipo de prestación reclamada suelen ser de contenido patrimonial. En tal sentido, como fue señalado en sentencia T-403 de 1996, en este tipo de procesos el acreedor de estas obligaciones cuenta con medidas cautelares que permiten la conservación de los medios necesarios para asegurar el posterior cumplimiento de tal obligación.

 

Cuando se trata del cumplimiento de decisiones judiciales en las cuales la Administración ha sido condenada, es preciso consultar las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que regulan la materia. Al respecto, el artículo 176 dispone “Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento”. A su vez, el artículo 177 establece como causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, “pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas –continúa la disposición- además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”. En tal sentido, el mismo artículo 177 autoriza la intervención del Ministerio Público para exigir la inclusión de las partidas presupuestales que sean necesarias para el cumplimiento de tales condenas, según las previsiones de la Ley orgánica del presupuesto.

 

Del análisis de estas normas se concluiría, en principio, que la Administración cuenta con un lapso de dieciocho (18) meses para dar cumplimiento a este tipo de sentencias judiciales, término después del cual el acreedor de la obligación reconocida podría iniciar un proceso ejecutivo. Empero, tal como lo señala el artículo 176 del Código, la causal de mala conducta se configura en los supuestos en los cuales el pago de estas condenas se realice de manera tardía en comparación con el resto de obligaciones. En consecuencia, el término de dieciocho meses no puede ser considerado como parámetro exclusivo que exime a la Administración de cumplir estas providencias pues, al contrario, tal examen habrá de ser llevado a cabo de manera comparativa, esto es, de acuerdo a la ejecución del resto de obligaciones. Lo anterior de manera alguna significa que incluso el plazo al cual hace alusión la disposición pueda ser desconocido por el volumen de obligaciones que recaigan sobre la autoridad. Al contrario, dicho término deberá ser considerado como un límite máximo que autoriza la iniciación de acciones judiciales para lograr la ejecución de las sentencias judiciales, evento que no es, precisamente, el deseado según se desprende del artículo 2° del texto constitucional, el cual establece entre los diferentes fines asignados al Estado el “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”.

 

Adicionalmente, por vía de tutela se han establecido precedentes que permiten arribar a una conclusión diferente respecto de la posibilidad de demandar la ejecución de estas decisiones judiciales, aún antes del término anotado, mediante el empleo de la acción consagrada en el artículo 86 superior. En tal sentido, en sentencia T-340 de 2004 esta Corporación resolvió la acción de tutela promovida por una persona de 72 años que padecía de “prostatismo” y, adicionalmente, se encontraba en delicado estado de salud debido a un diagnóstico probable de insuficiencia renal y graves infecciones urinarias. El demandante reclamaba el pago de la pensión de invalidez reconocida en una sentencia judicial en contra del Instituto de Seguros Sociales. En dicha oportunidad la Corte indicó que sólo una lectura por completo ajena a la urgencia de brindar protección a los derechos fundamentales, la cual desconoce a plenitud la prevalencia del texto constitucional sobre la ley, podría llevar a la conclusión según la cual en todos los casos la Administración cuenta con un plazo mínimo de dieciocho meses para cumplir este tipo de providencias judiciales. En tal sentido, la Corte estableció que en aquellos eventos en los cuales resulte comprometido el derecho al mínimo vital de los Ciudadanos, en el caso particular de obligaciones pensionales, se podrá llevar a cabo incluso la ejecución inmediata de la autoridad competente. En tal supuesto, concluyó la Corte, la acción de tutela constituye el mecanismo judicial idóneo para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales en riesgo.

 

 

Del caso en concreto.

 

7.- De acuerdo con las consideraciones de esta Corte, la Sala encuentra que, la protección de los derechos a la seguridad social, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia de la señora Rocío Margarita Zuleta, procede a través del mecanismo de tutela, toda vez que se evidencia su presunta violación por parte del Instituto de Seguros Sociales –ISS- al no cumplir la providencia judicial dictada dentro del proceso laboral ordinario, por el Juzgado Séptimo (7) Laboral del Circuito de Medellín, el día cuatro (4) de agosto de dos mil seis (2006) y confirmada por el Tribunal Superior de Medellín –Sala Laboral-, el día primero (1) de diciembre de dos mil seis (2006), en la que le reconocía a la señora Rocío Margarita Zuleta la pensión de sobrevivientes de su compañero permanente, señor Pedro José Castrillón Muñoz. En ese sentido, esta Corte es competente para conocer y analizar del caso y ordenar la protección de los derechos fundamentales presuntamente violados.

 

8.- Así las cosas, para la Sala es evidente que la señora Rocío Margarita Zuleta, es una persona que cuenta con sesenta (60) años de edad -como quiera que nació el trece (13) de mayo de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)[27]-,  que vive con lo que su hija –Liliana- produce, lo que “sólo le alcanza para pagar servicios y para atender a la congrua subsistencia de ella sus hijos y su madre”[28].Por esa razón, tuvo que migrar al pueblo de Pueblo Rico con sus tres nietos y, a su hija hospedarse en casa de una de sus tías, para mitigar la grave situación económica en la que se encuentran. En ese sentido, es claro que el Instituto de Seguros Sociales con su conducta omisiva viola el derecho que le asiste a la señora Rocío Margarita Zuleta de gozar de su pensión de sobreviviente y, en ese orden, el derecho a la seguridad social y al mínimo vital.

 

9.- Por otro lado es evidente, que dentro del proceso laboral ordinario promovido por la señora Rocío Margarita Zuleta en contra del Instituto de Seguros Sociales y el señor Luís Hernando Castrillón Muñoz ante el Juzgado Séptimo (7) Laboral del Circuito de Medellín se profirió sentencia,  el día cuatro (4) de agosto de dos mil seis (2006), en la que se decidió “CONDENAR AL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES A PAGAR LA PRESTACIÓN ECONÓMICA DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, ORIGINADA POR LA MUERTE DEL SEÑOR PEDRO JOSÉ CASTRILLÓN MUÑOZ, A LA SEÑORA ROCÍO MARGARITA ZULETA…”[29]; providencia judicial que, posteriormente, fue confirmada por el Tribunal Superior de Medellín, mediante fallo del primero (1) de diciembre de dos mil seis (2006)[30].

 

10.- Así las cosas es claro que, para el caso particular de la señora Rocío Margarita Zuleta la tutela procede como medio judicial para obtener el cumplimiento de los fallos dictados por la justicia laboral ordinaria, por parte del Instituto de Seguros Sociales –ISS- porque, si bien es cierto que, la tutela fue consagrada como un mecanismo residual[31] -subsidiario-  y, que en el caso que nos ocupa la peticionaria cuenta con la vía ordinaria para que, a través de un proceso ejecutivo obtenga el pago de las acreencias reconocidas judicialmente y que le adeuda el Instituto de Seguros Sociales –ISS-, lo cierto es que tal como se señaló en la parte considerativa de esta sentencia, el Instituto de Seguros Sociales –ISS- con su conducta omisiva viola los derechos fundamentales a la seguridad socia, igualdad y mínimo vital y acceso a la justicia de la peticionaria lo que faculta a esta Sala a tutelar los derechos vulnerados.

 

Adicionalmente, en el expediente no obra prueba alguna que demuestre que el Instituto de Seguros Sociales ha dado cumplimiento a la providencia dictada por la justicia laboral ordinaria; es más optó por no pronunciarse sobre los hechos y peticiones relacionados en el escrito de tutela, conducta que demuestra un aceptación tácita de los cargos formulados.

 

11.- Ahora bien, si bien es cierto que el artículo 4° de la Ley 700 de 2001 señala como plazo máximo para el “reconocimiento y pago de las mesadas” el término de seis (6) meses y que, el artículo 177 del Código Contenciosos Administrativo dispone que las providencias judiciales condenatorias “ serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”, también lo es que, el lapso de los seis (6) meses otorgado por la Ley 700 de 2001 al Instituto de Seguros Sociales para reconocer el pago de las mesadas  ya se encuentra vencido y que, en lo que tiene que ver con la disposición del artículo 177 del Código Contenciosos Administrativo, la conducta negligente de la Administración es causal de mala conducta; situación que ha sido interpretada por esta Corte como “suficiente” para que el juez de tutela pueda ordenar el amparo de los derechos fundamentales violados.

 

Por estas razones, puede concluirse que en el caso de la referencia el Instituto de Seguros Sociales –ISS- desconoció los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia de la señora Rocío Margarita Zuleta al no darle  cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Séptimo (7) Laboral del Circuito, el día cuatro (4) de agosto de dos mil seis (2006), confirmado por el Tribunal Superior de Medellín, mediante fallo del primero (1) de diciembre del mismo año, en el que se condena al Instituto de Seguros Sociales a pagar la prestación económica de pensión de sobreviviente a favor de la peticionaria. En consecuencia, se revocaran las sentencias proferidas por los jueces de primera y segunda instancia y se ordenará al Instituto de Seguros Sociales –ISS- al pago de las mesadas pensionales adeudadas.

 

 

IV. DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Primero. REVOCAR los fallos proferidos, en primera instancia por el Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito, el día trece (13) de dos mil siete (2007) y, en segunda instancia por el Tribunal de Medellín el día veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Rocío Margarita Zuleta, contra el Instituto de Seguros Sociales –ISS- y en su lugar CONCEDER la tutela de los derechos a la seguridad social, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia de la señora Rocío Margarita Zuleta.

 

Segundo: ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales –ISS-  que, en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta sentencia, proceda realizar el pago de las mesadas pensionales a las cuales la demandante tiene derecho. Adicionalmente, el Instituto de Seguros Sociales deberá acreditar al juez de instancia la efectiva cancelación de tales mesadas y la continuación de dicho pago a futuro.

 

Tercero: LÍBRESE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERIA

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General