Sentencia T-547/09

 

DERECHO DE PETICION-Fundamental autónomo

 

DERECHO DE PETICION-Respuesta clara, oportuna y de fondo

 

ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Orden de responder a todos los requerimientos de los peticionarios

 

Referencia: expediente T-2247505

 

Acción de tutela instaurada por el Municipio de Albania (Guajira), contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

Magistrada Ponente:

Dra. MARIA Victoria Calle Correa

 

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009)

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

en el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, el 22 de enero de 2009, y por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, el 25 de febrero de 2009, dentro de la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Albania, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[1]

 

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.           Hechos relevantes

 

1.1. El 15 de diciembre de 2008, el Municipio de Albania interpuso, mediante apoderado judicial, acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para buscar la protección al derecho de petición. El demandante consideró que este derecho había sido vulnerado porque desde mayo de 2005 hasta diciembre de 2008, había presentado dieciocho[2] derechos de petición al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, relacionados con el pasivo pensional a cargo del municipio de Albania, pero dichas peticiones no habían sido respondidas oportunamente, de fondo, con claridad, precisión y congruencia.

 

1.1.1. Aunque todas las peticiones del municipio están orientadas a determinar la existencia y el monto del pasivo pensional, y a pedir la liberación de los recursos retenidos en el Fonpet, el demandante afirma que a lo largo de estos 4 años, su derecho de petición ha sido vulnerado de distintas maneras.

 

1.1.2. Conforme a la información que obra en el expediente, las peticiones presentadas durante el año 2005 se orientaron a determinar si existía pasivo pensional a cargo del municipio de Albania, o continuaba a cargo de la entidad territorial de la cual se había escindido, dada su reciente creación.[3] Según el accionante estas peticiones no fueron respondidas.[4] En el año 2006, las peticiones presentadas por el municipio de Albania estuvieron dirigidas tanto a que se determinara la existencia del pasivo pensional, como a precisar la fecha en que serían liberados los recursos retenidos en el Fonpet.[5] Las respuestas del Ministerio fueron remitidas varios meses después de vencido el plazo legal, y en ellas se describía de manera general el proceso que se estaba adelantando para determinar la existencia del pasivo pensional, pero sin informar cuándo podría darse al municipio una respuesta definitiva sobre dicho pasivo.[6]

 

1.1.3. Los derechos de petición presentados en el año 2007, cuestionaron la existencia del pasivo pensional a cargo del municipio respecto de obligaciones causadas antes de su creación, presentaron elementos de juicio para que así fuera reconocido por el Ministerio, y fueron utilizados para pedir la culminación de la actuación administrativa adelantada para determinar el pasivo pensional a cargo del municipio.[7] Algunas de las respuestas del Ministerio a tales peticiones se produjeron varios meses después de recibidas las solicitudes, y en ellas se afirma que existe un pasivo pensional, pero sin informarle a la entidad territorial cuál es el monto ni cuándo se liberarían los recursos del Fonpet. El Ministerio resaltó que los documentos entregados por el municipio de Albania mostraban unos datos que contradecían los suministrados  por el Fondo de Prestaciones del Magisterio, razón por la cual se habían pedido y se estaban esperando aclaraciones del Fondo. Se refirió además a las dificultades técnicas que debía superar para determinar el monto del pasivo pensional del municipio, pero no señaló cuánto tiempo le tomaría realizar dicho ejercicio.[8]

 

1.1.4. Los derechos de petición presentados por el municipio de Albania en el año 2008, estuvieron orientados a que se permitiera el acceso al expediente de la actuación administrativa, y a lograr la entrega de una copia debidamente foliada;[9] a que se certificara que no existía un pasivo pensional a cargo del municipio de Albania, dada la información entregada a lo largo de todo el proceso administrativo;[10] a que se informara cuál era el procedimiento para determinar la existencia de dicho pasivo, en cuál etapa de la actuación administrativa se encontraba el trámite de las solicitudes del municipio, así como  los plazos para realizar dicha actuación.[11] Y, finalmente, a que se devolvieran los dineros retenidos por concepto de pasivo pensional y sus respectivos rendimientos.[12]

 

1.2. Dentro del trámite de la acción de tutela objeto del presente proceso de revisión, el 14 de enero de 2009, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda, argumentando que según el artículo 14 del Decreto 4105 de 2004, el cubrimiento del pasivo pensional de las nuevas entidades territoriales debe ser verificado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, específicamente, por su Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social. El Ministerio expresó que de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 863 de 2003, previa certificación suya, quedan excluidos de destinar recursos al FONPET, los municipios, los departamentos o los distritos que no tengan pasivo pensional, y los que estén en acuerdo de reestructuración de pasivos conforme a la Ley 550 de 1999, siempre y cuando tales recursos no estén comprometidos en el acuerdo de reestructuración.  Además, sostuvo que según el artículo 6 de la Ley 549 de 1999, no se podrán retirar recursos de la cuenta de una entidad territorial en el FONPET, hasta que se haya cubierto el 100% del pasivo pensional de conformidad con el respectivo cálculo actuarial. Es decir, que para quedar exentas del aporte al FONPET, las entidades territoriales deben estar a paz y salvo por concepto del pasivo pensional.

 

1.2.1. Igualmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que a pesar de no existir un procedimiento sujeto a términos, estaba verificando la información sobre el pasivo pensional del municipio de Albania, para lo cual solicitó datos a la misma entidad territorial, al Gobernador de la Guajira, a la contraloría departamental, al municipio de Maicao del cual se segregó el municipio de Albania, al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a los fondos de pensiones y al ISS. De la información recolectada, el Ministerio concluye que el municipio de Albania tiene un pasivo pensional por un monto que está por determinar, por concepto de docentes no afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, y por ausencia en el pago de las cotizaciones de sus empleados. A esta conclusión se llegó teniendo en cuenta el Acuerdo de Pago 004 del 27 de agosto de 2008, entre el municipio de Albania y Fiduprevisora – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como la información suministrada por Administradoras de Fondos de Pensiones y por el Instituto de Seguros Sociales.  En consecuencia, para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el municipio de Albania no cumple con los requisitos para autorizar el retiro de los recursos existentes en su cuenta del FONPET, ni para que se le dejen de retener los recursos del Sistema General de Participaciones. Para llegar a esta conclusión, agrega el Ministerio, se ha dedicado a actuar diligentemente en la verificación del pasivo pensional de la entidad territorial.

 

1.2.2. Por último, recordó que mediante el oficio del 3 de octubre de 2006, se respondió el derecho de petición del municipio del 15 de agosto del mismo año. En éste, se solicitaba copia auténtica de los documentos relativos a la actuación administrativa. Como el municipio de Albania insistió sobre la entrega de las copias mencionadas, mediante oficio del 23 de octubre de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le reiteró al ente territorial, que los documentos solicitados los tenía en su poder y que los originales existentes en las oficinas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estaban a su disposición para la obtención de nuevas copias.

 

2.           Sentencias objeto de revisión

 

2.1. Mediante sentencia del 22 de enero de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, negó la tutela por considerar que las respuestas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público resolvieron de forma completa, motivada y de fondo las peticiones del municipio de Albania.  El Tribunal recordó que una respuesta adecuada a un derecho de petición no implicaba la aceptación de lo solicitado. 

 

2.2. El fallo fue impugnado por el municipio de Albania mediante escrito del 2 de febrero de 2009, con base en las mismas razones expuestas en la demanda de tutela. El Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante sentencia del 25 de febrero de 2009, confirmó la decisión del Tribunal, pues también consideró que la entidad demandada había respondido adecuadamente los derechos de petición del municipio.

 

II.               CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1.           Competencia

 

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral  9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.           Problema jurídico

 

2.1. En el presente caso, la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el derecho de petición del municipio de Albania, teniendo en cuenta que éste presentó entre el año 2005 y el año 2008, 18 solicitudes tendientes a determinar la existencia y monto del pasivo pensional a su cargo, y a la posibilidad de liberar los fondos retenidos en el FONPET por este concepto; considerando que según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se ha dado respuesta de fondo y completa a lo solicitado, a pesar de que no existe un procedimiento y término legal para responder este tipo de solicitudes, y que hasta la fecha, luego de cuatro años, aún no se ha determinado el monto del pasivo pensional a cargo de dicho municipio?

 

2.2. Para resolver el problema jurídico, la Corte recordará brevemente la jurisprudencia sobre el derecho de petición y luego la aplicará al caso concreto.

 

3.           La respuesta al derecho de petición debe atender el asunto de fondo, con claridad, precisión, congruencia y oportunidad; debe ser puesta en conocimiento del peticionario; la falta de competencia no exonera del deber de responder. 

 

3.1. Mediante la sentencia T-377 de 2000, la Corte Constitucional manifestó que el derecho de petición es un derecho fundamental, determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la respuesta pronta[13] y oportuna de la petición, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no contesta o se reserva para sí el sentido de lo decidido. La respuesta debe cumplir con los siguientes requisitos:

 

“1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”.[14]

 

3.2. El término que debe tenerse en cuenta para determinar la oportunidad de la respuesta, es el de 15 días hábiles previsto para responder al derecho de petición de interés general, en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo,[15] o de 10 días hábiles si se trata de solicitudes para obtener información o documentos adicionales.[16] Cuando no sea posible contestar la petición en estos plazos, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se dará respuesta.  Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.[17]

 

3.3. Para la Corte, una respuesta meramente formal no satisface el derecho a que la petición sea resuelta de fondo.[18] Por otro lado, “La claridad de la respuesta es la virtud que le permite al peticionario entender el porqué del comportamiento de la administración, independientemente de que esté o no de acuerdo con la resolución finalmente tomada sobre lo pedido”. [19]  El hecho de que la petición deba ser respondida de una manera clara, le da la facultad al juez de tutela para verificar esta característica cuando se solicite la protección del derecho de petición. Sin embargo, esto no implica que, una vez verificada la claridad o no del texto, pueda cuestionar la validez jurídica de los argumentos. Esto, sólo puede darse de manera excepcional cuando, verificada la existencia de posibilidad de causación de un perjuicio irremediable, y la no negligencia del tutelante en la defensa de sus derechos, se encuentra que procede la tutela para estudiar de fondo el tema pensional.[20]

 

3.4. Igualmente, ha dicho esta Corporación que una respuesta a una petición “es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta”.[21]”.[22]

 

3.5. Lo que se persigue con el cumplimiento de los requisitos anteriores, es que la petición de la persona obtenga una respuesta de fondo, clara y precisa, dentro de un término razonable que le permita, igualmente, ejercer los mecanismos ordinarios de defensa judicial, cuando no está de acuerdo con lo respondido. La respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero la Constitución lo extiende a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.[23]

 

3.6. A los anteriores supuestos, la Corte añadió posteriormente otros dos: primero, estableció que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea la petición, no la exonera del deber de responder;[24] y, segundo, precisó que la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.[25]

 

3.7. Resaltadas las reglas jurisprudenciales anteriores, pasa la Sala de Revisión a estudiar el caso concreto.

 

4.           El Ministerio de Hacienda y Crédito Público vulneró el derecho de petición del municipio de Albania

 

4.1. De las pruebas que obran en el expediente, es posible concluir que las 18 peticiones presentadas entre el año 2005 y el año 2008 por el municipio de Albania al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, están orientadas a determinar la existencia del pasivo pensional a cargo del municipio y a liberar las sumas de dinero retenidas en el FONPET por este concepto.  Ahora bien, a lo largo de este período, el contenido de dichas peticiones ha variado con el fin de precisar las respuestas del Ministerio al municipio.  

 

4.2. Un análisis cuidadoso de las respuestas del Ministerio, permite identificar varios patrones en el proceder de la entidad accionada: (i) peticiones sin responder; (ii) peticiones con respuestas extemporáneas; (iii) peticiones con respuestas parciales, relativas al procedimiento que se debe adelantar para determinar la existencia del pasivo pensional, pero sin señalar el tiempo que tomará dar una respuesta definitiva; (iv) peticiones con respuestas parciales relativas a la cuantificación del pasivo pensional, en las que no se informa cuánto tiempo más se requerirá para precisar los datos; (v) peticiones frente a las que se dan respuestas formales, que no resuelven de fondo lo solicitado.

 

4.3. Según afirma la entidad demandada, para resolver las peticiones sobre la existencia y cuantificación del pasivo pensional de las nuevas entidades territoriales, no existe ni un procedimiento ni un término legal para su resolución. No obstante lo anterior, ante la ausencia de un término específico  para contestar las peticiones formuladas, se debe acudir a la regla general del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, según la cual, “Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los (15) días siguientes a la fecha de su recibo.  Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.”

 

4.4. Después de analizar cada una de las respuestas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las peticiones del municipio de Albania, a la luz de lo dicho anteriormente, se tiene lo siguiente: 

 

- En relación con las peticiones del 31 de mayo de 2005, 16 de junio de 2005, 7 de septiembre de 2005, 22 de noviembre de 2007, 29 de febrero de 2008 y del 1 de septiembre de 2008,[26] al parecer, no fueron contestadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque no obra prueba de ello en el expediente.

 

- Las peticiones del 1 de junio de 2006, 17 de julio de 2006, 15 de agosto de 2006, 1 de septiembre de 2008,[27] 4 de septiembre de 2008 y del 10 de diciembre de 2008, fueron respondidas extemporáneamente, a través de los oficios del 3 de octubre de 2006, 30 de septiembre de 2008, y del 2 de enero de 2009.

 

- Con respecto a las peticiones del 4 de septiembre de 2008, 3 de octubre de 2008, y del 10 de diciembre de 2008, se dieron respuestas parciales, relativas al procedimiento que se debe adelantar para determinar la existencia del pasivo pensional, pero sin señalar el tiempo que tomaría dar una respuesta definitiva.  Estas peticiones fueron respondidas por medio de los oficios del 30 de septiembre del 2008, 23 de octubre de 2008, y del 2 de enero del 2009. 

 

- Las peticiones del 4 de septiembre de 2008, 3 de octubre de 2008 y del 10 de diciembre de 2008, tienen respuestas parciales, relativas a la cuantificación del pasivo pensional, en las que no se informa cuánto tiempo más requerirá para precisar ese dato.  Estas peticiones fueron respondidas a través de los oficios del 30 de septiembre de 2008, 23 de octubre de 2008, y del 2 de enero de 2009.  

 

- En relación con las peticiones del 1 de junio de 2006, 17 de julio de 2006, 15 de agosto de 2006, 4 de julio de 2007, 12 de diciembre de 2007, 8 de enero de 2008, 8 de mayo de 2008, 1 de septiembre de 2008,[28] 4 de septiembre de 2008 y del 10 de diciembre de 2008, se concluye que fueron respondidas formalmente porque no se resolvió el fondo de lo solicitado, mediante los oficios del 3 de octubre de 2006, 3 de octubre de 2006, 19 de julio de 2007,  13 de diciembre de 2007, 29 de enero de 2008, 30 de mayo de 2008, 30 de septiembre de 2008, y del 2 de enero de 2009. 

 

4.5. Ahora bien, un análisis conjunto de todas las solicitudes y respuestas permite concluir que las siguientes inquietudes no obtuvieron una respuesta completa:

 

- Si existe o no un pasivo pensional a cargo del municipio de Albania y en caso afirmativo, el valor del pasivo, las razones por las que el municipio tiene dicho pasivo a su cargo, la fuente de información sobre el monto y el procedimiento para determinarlo, con la prueba documental correspondiente.[29]

 

- Informar sobre la fecha en la que finalizará la actuación administrativa relativa a la retención de dineros del municipio de Albania en el FONPET; y en la que le serán devueltos, los recursos que le han sido retenidos en el FONPET, con los rendimientos correspondientes.[30] 

 

5.           Conclusión

 

5.1. Conforme a los requerimientos presentados  por el municipio de Albania, a las respuestas aportadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al análisis de unos y otras, la Corte concluye que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público vulneró el derecho de petición del municipio de Albania, porque (i) algunas peticiones no fueron respondidas; (ii) unas respuestas fueron extemporáneas; (iii) se encuentran respuestas parciales, relativas al procedimiento que se debe adelantar para determinar la existencia del pasivo pensional, pero sin señalar el tiempo que tomará culminar el proceso; (iv) respuestas parciales relativas a la cuantificación del pasivo pensional, en las que no se informa cuánto tiempo más requerirá para precisar tal dato; (v) respuestas formales que no resuelven lo solicitado. Un análisis conjunto de todas las peticiones y respuestas permite concluir que aún el municipio no ha obtenido una respuesta completa a todos sus requerimientos. 

 

5.2. En consecuencia, se revocarán la sentencias dictadas por el Consejo de Estado – Sección Cuarta y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, las cuales negaron la tutela.

 

III.  DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero.- REVOCAR la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, el 25 de febrero de 2009, y la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, el 22 de enero de 2009, que denegaron la solicitud de tutela presentada por el municipio de Albania (Guajira), contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y en consecuencia TUTELAR el derecho de petición del municipio de Albania (Guajira).

 

Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en el término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de esta sentencia, informe al municipio de Albania (Guajira): (i) Si existe o no un pasivo pensional a cargo del Municipio, en caso afirmativo, comunicarle el valor del pasivo, las razones por las que el municipio tiene dicho pasivo a su cargo, la fuente de información sobre el monto y el procedimiento para determinarlo, suministrando la prueba documental correspondiente. (ii) La fecha en la que finalizará la actuación administrativa relativa a la retención de dineros del municipio de Albania en el FONPET; y la fecha en la cual le serán devueltos, si es posible, los recursos que le han sido retenidos en el FONPET, con los rendimientos correspondientes. Si no es factible la devolución, informarlo así al municipio, expresando las razones que le asisten al Ministerio.        

 

Tercero.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de envío de la respuesta definitiva al municipio de Albania, remita a la Secretaría General de la Corte Constitucional, copia de tal respuesta.   

 

Cuarto.- El  Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, NOTIFICARÁ esta sentencia dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha en la que reciba la comunicación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Quinto.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.

 

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada Ponente

 

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General