T-690A-09
JUEZ CONSTITUCIONAL-Deber de garantizar el respeto a los derechos fundamentales
PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD POR JUEZ DE TUTELA-Aplicación
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas generales
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN LOS CASOS DE VIOLACIONES MASIVAS, GRAVES Y CONTINUAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Desplazamiento forzado
POBLACION DESPLAZADA-Obligaciones del Estado/POBLACION DESPLAZADA-Atención humanitaria de emergencia/POBLACION DESPLAZADA-Restablecimiento económico
PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD-Jueces no podían excusarse en los defectos del texto de las demandas, sino que debieron asumir un rol activo sobre los elementos que no aportaba la demanda
Los jueces de tutela no podían excusarse en los posibles defectos del texto de las demandas -que, en un caso, carecían de elementos suficientes para determinar la situación particular del desplazado y, en el otro, dejaban de mencionar la diversidad de derechos vulnerados-, para dejar de analizar si existe una razón para proteger los derechos de los accionantes. En virtud del principio de oficiosidad, ambos jueces debieron asumir un rol activo que les permitiera conocer los elementos que no aportaba la demanda. Para ello debían desplegar una actividad probatoria y, partir de allí, interpretar los hechos y los derechos invocados, tal como es propio de este deber. Incluso, si este ejercicio no fuera satisfactorio, aun contaban con la posibilidad de solicitar la corrección de la solicitud. De este modo se habrían subsanado las carencias comunes a las demandas, sin que con ello se dejara a los accionantes desprovistos de herramientas efectivas para obtener el amparo de sus derechos.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Se cumple en las acciones de tutela bajo estudio
La metodología que llevó a decretar la improcedencia de las tutelas por carencia de inmediatez es equivocada, puesto que se limitó a constatar las fechas de presentación de las tutelas dejando de lado los rasgos específicos de la situación de los accionantes. Primero, porque aunque les asiste razón a los jueces cuando afirman que las tutelas fueron solicitadas varios años después de que se dio el desplazamiento forzado de los actores, del acervo probatorio se desprende con claridad que no debió contarse el plazo desde el momento en el que ocurrió el desplazamiento de los actores, por cuanto su incorporación en el RUPD ocurrió años después y solo a partir de ese momento se entiende que solicitaron la asistencia humanitaria de emergencia. Además, algunos de ellos recibieron años atrás de manera incompleta y dispersa, algunos componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de la estabilización socioeconómica. Segundo, porque durante estos años los accionantes manifestaron haber solicitado verbalmente y por escrito la asistencia humanitaria de emergencia que ahora reclaman en tutela. Dicha afirmación no fue refutada por la entidad accionada. En este sentido, debe entenderse que durante el tiempo valorado por los jueces como inactivo, los accionantes trataron de valerse de todos los medios ordinarios que se encontraban a su alcance para obtener la ayuda otorgada por la entidad accionada y, en muchos de los casos incluso, llevaron a cabo trámites ante otras entidades del sistema. Tercero, porque todos los accionantes son personas en condición de desplazamiento, como lo acredita el RUPD en el que están inscritos, y en ninguno de los casos se demostró que se hubiera superado esta condición.
DERECHO A LA SUBSISTENCIA MINIMA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Entrega de la ayuda humanitaria de emergencia
En la medida que la revisión de cada uno de los casos arroje que la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria se ha hecho de manera tal que no es factible que dicha ayuda cumpla con el fin para el cual fue diseñada y, por tanto, encuentre que Acción Social no ha satisfecho la obligación de brindar una asistencia humanitaria de emergencia en los términos recordados en esta sentencia, la Sala ordenará la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, por una vez, de todos los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia en los términos del Decreto 2569 de 2000. En los demás casos, tomará las decisiones pertinentes para asegurar que el derecho a la subsistencia mínima amenazado por las conductas descritas, sea protegido hasta tanto el accionante alcance la estabilización socioeconómica.
POBLACION DESPLAZADA-No se han entregado los componentes para lograr el restablecimiento socioeconómico
POBLACION DESPLAZADA-Entrega de la ayuda humanitaria de emergencia
POBLACION DESPLAZADA-Vulneración de los derechos de petición e igualdad
Acciones de tutela instauradas por Luz Marina Siolo Batista y otros en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Bogotá, D.C., el primero (1°) de octubre de dos mil nueve (2009).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Mediante la cual se pone fin al trámite de revisión de los siguientes fallos de tutela dictados dentro de los procesos de la referencia:
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Expediente |
Fallos de tutela |
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T-2.248.810 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, del 23 de enero de 2009. |
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T-2.250.519 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 16 de enero de 2009. |
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T-2.250.521 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 18 de febrero de 2009. |
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T-2.250.522 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 18 de febrero de 2009. |
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T-2.250.523 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 10 de febrero de 2009. |
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T-2.250.524 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 10 de febrero de 2009. |
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T-2.250.525 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 18 de febrero de 2009. |
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T-2.250.527 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 16 de febrero de 2009. |
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T-2.274.016 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, del 11 de febrero de 2009. |
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T-2.274.017 |
Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, el 16 de febrero de 2009. |
I. ANTECEDENTES
Acumulación de procesos.
Mediante providencia del 14 de mayo de 2009, la Sala de Selección Número Cinco escogió para su revisión y acumuló entre si los expedientes T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527, disponiendo su reparto a este despacho. Posteriormente, el 28 de mayo de 2009, la mencionada Sala de Selección resolvió acumular al expediente T.248.810 los expedientes T-2.274.016 y T-2.274.017 para que fuesen fallados en una sola sentencia, tras considerar que presentan unidad de materia.
De los hechos y las demandas de tutela.
1. Expedientes T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527.
Luz Marina Siolo Batista[1]; Edgar José, Lucy Esther, Bethi Marina y Adolfo Enrique Barrios Peluffo; José Calazan Maza de Alba; Hilsi Eulalia Flórez Cuadrado; Andrés Manuel Mercado Castro; Lucely Ruiz Villalba; Carmen Alicia Blanquiset de Arco; y Marelvis del Carmen Benítez Mesa, por intermedio de apoderado, presentaron acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, al considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, al trabajo, y a la salud. Puesto que los hechos expuestos y las demandas presentadas son análogas, con las variaciones derivadas del paso del tiempo, a continuación se expondrán de manera conjunta:
1.1 Los accionantes fueron expulsados entre los años 1998 y 2002 junto con su núcleo familiar de diferentes municipios del país, y se desplazaron hacia la ciudad de Cartagena (Bolívar).
1.2 Entre los años 2001 y 2006, fueron incluidos en el Registro Único de Población Desplazada (en adelante, RUPD).
1.3 Afirman que, desde el momento de su inscripción en el RUPD, han solicitado verbalmente a la entidad accionada la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, sin obtener respuesta.
1.4 Debido a esto, entre los meses de julio y diciembre de 2008, presentaron peticiones escritas ante Acción Social[2] (Salvo en el Exp. T-2250519). Los accionantes solicitaron la entrega de las ayudas de “alimentación, alojamiento, arriendo, estabilidad socioeconómica (microempresa), transporte y ubicación de vivienda, y tierra”[3]. De manera adicional, algunos actores solicitaron la expedición de un certificado en donde conste su inclusión en el RUPD[4] y, en caso de no encontrarse en el registro, solicitaron ser incluidos como “desplazados por los grupos al margen de la ley”[5].
1.5 Acción Social – Unidad Territorial Bolívar, únicamente dio respuesta al derecho de petición presentado por Luz Marina Siolo Batista (Exp. T-2.248.810), mediante oficio del 20 de noviembre de 2008. La entidad describió de manera general en qué consiste la asistencia humanitaria de emergencia y cuáles son los proyectos tendientes a alcanzar la estabilización socioeconómica. Afirmó que iniciaría la gestión ante el nivel nacional de la entidad para “tratar de dar cumplimiento a su petición”, pero indicó que este trámite “demandará un tiempo prudencial requerido en la aplicación de los procedimientos y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal”[6].
1.6 No reposa en los expedientes respuesta a las peticiones instauradas por los demás accionantes.
1.7 Los accionantes solicitan que se ordene a Acción Social el pago de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, su prórroga y la inclusión en los proyectos de estabilización socioeconómica. En cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia (salvo en el Exp. T-2250519), los accionantes piden que se pague el valor total en dinero adeudado por la entidad accionada, que calculan multiplicando el monto asignado en el Decreto 2569 de 2000 a cada uno de los componentes de la ayuda, por el número de meses transcurridos desde la fecha en la que fueron inscritos en el RUPD.
2. Expedientes T-2.274.016 y T-2.274.017.
Rigoberto Jiménez García y Edilberto Alfonso Rojas Rada presentaron, de manera independiente, acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital, con base en los siguientes hechos y consideraciones:
2.1 Los accionantes fueron desplazados forzosamente hacia la ciudad de Santa Marta (Magdalena) y fueron incluidos en el Registro Único de Población Desplazada en esta ciudad, en los años 2003 y 2005, respectivamente.
2.2 Sostienen que, pese a haber elevado reiteradas solicitudes verbales, la entidad accionada no les ha entregado la ayuda humanitaria de emergencia ni los subsidios para vivienda, salud y educación.
2.3 Esta situación, de acuerdo con los accionantes, vulnera, “entre otros los derechos fundamentales consagrados en el artículo 13 de la Constitución Política”, puesto que les excluye injustificadamente de la protección especial a la que tienen derecho por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta.
1. Expedientes T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527.
1.1 El Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena (para el caso del exp. T-2.248.810) y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena (respecto de los demás expedientes) expresaron que la Corte Constitucional ha considerado la acción de tutela como instrumento idóneo para reclamar la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, debido a la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran y la necesidad de una protección inmediata.
1.2 No obstante, indicaron que en todos los casos el ejercicio de la acción está condicionado a su interposición oportuna. De modo que, a su juicio, cuando el interesado deja de promover la tutela en un tiempo razonable no debe concederse. En el conjunto de casos examinados, los accionantes fueron desplazados desde hace más de cinco años. Para los jueces esto significa que las acciones instauradas carecen de inmediatez. En consecuencia, negaron el amparo solicitado.
1.3 Las providencias no fueron objeto de impugnación.
2. Expedientes T-2.274.016 y T-2.274.017.
2.1 El Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta manifestó, en ambos casos, que centraría su examen de manera exclusiva en la solicitud de protección del derecho a la igualdad, considerando que las otras solicitudes dirigidas a obtener “los subsidios de vivienda, subsidios de ingresos, subsidios escolares, subsidios de ayudas humanitarias o de alimentación y subsidio de servientrega”, no están consagrados como derechos fundamentales y, por ende, escapan a su competencia como juez constitucional.
2.2 Observó que no es posible afirmar que el derecho a la igualdad fue vulnerado puesto que los accionantes no demostraron que Acción Social les otorgó un trato desigual e injustificado, ni lograron probar que otras personas que se encontraban en la misma situación de hecho hubieren recibido la ayuda humanitaria por parte de Acción Social. Por lo tanto, negó el amparo invocado en ambos casos.
2.3 Las sentencias no fueron objeto de impugnación.
Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.
1. Mediante autos proveídos el 16 de junio y el 3 de agosto de 2009, el Magistrado Sustanciador requirió a Acción Social para que informara a la Sala sobre la ayuda humanitaria de emergencia y los componentes propios de la fase de estabilización socioeconómica entregados a cada uno los accionantes. Específicamente, instó a la entidad para que discriminara: (i) número y fecha de inscripción en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD); (ii) número y fecha de entrega de las ayudas humanitarias de emergencia; (iii) número y fecha de entrega de prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia; y (iv) si algún miembro del grupo familiar ha sido beneficiario de los componentes de los procesos de estabilización socioeconómica: vivienda, proyectos productivos, acceso a la tierra para fines productivos, etc.
2. En respuesta recibida el 11 de agosto de 2009, la Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica de Acción Social presentó la siguiente información:
2.1 T-2248810 - Luz Marina Siolo Batista:
a) Inscrita en el RUPD a partir de 2002 como madre cabeza de familia.
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Alojamiento transitorio: Ayuda entregada en abril de 2005.
ii. Asistencia alimentaria: Ayudas entregadas en marzo de 2003 y mayo de 2005.
iii. Asistencia no alimentaria: Ayuda entregada en marzo de 2005.
iv. Acompañamiento psicosocial: Realizado en marzo de 2003.
c) Dos prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia, entregadas en febrero de 2009.
d) Estabilización socioeconómica:
i. Afiliación al régimen subsidiado de salud: Desde junio de 2003.
ii. Programa de proyecto productivo: Auxilio económico entregado en marzo de 2003.
iii. Emprendimiento (Fortalecimiento): Auxilio entregado en enero de 2006.
iv. Formación para la población desplazada SENA: Programas iniciados en mayo, agosto y diciembre de 2006.
v. Programa de hábitat y vivienda: Auxilios entregados en diciembre de 2007 y diciembre de 2008.
e) Inscrita en el programa Familias en Acción desde enero de 2006.
f) Inscrita en el programa de Mujer cabeza de familia microempresaria desde noviembre de 2007.
g) Inscrita en la Red de Seguridad Alimentaria (RESA) desde mayo de 2007.
2.2 T- 2250519 - Edgar José Barrios Peluffo y núcleo familiar.
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2001
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Asistencia alimentaria: Ayuda entregada en diciembre de 2004.
c) Dos prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia, entregadas en noviembre de 2008 y marzo de 2009.
d) Estabilización socioeconómica:
i. Afiliación al régimen subsidiado de salud: Desde abril de 2005.
ii. Emprendimiento (Fortalecimiento): Auxilios entregados en mayo y julio de 2008.
iii. Subsidio de vivienda: Rechazado por doble postulación, mediante la resolución 510 de 2007.
2.3 T-2250521 – José Calazan Maza de Alba
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2002.
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Asistencia alimentaria: Cinco auxilios entregados en febrero de 2002, marzo de 2002, y abril de 2002.
ii. Asistencia no alimentaria: Ayudas entregadas en febrero de 2002 y 2007.
h) Tres prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia, entregadas en noviembre de 2008 y marzo de 2009.
i) Estabilización socioeconómica:
i. Emprendimiento (Fortalecimiento): Auxilios entregados en septiembre de 2008.
ii. Programa de hábitat y vivienda: Auxilios entregados en diciembre de 2004.
2.4 T-2250522 – Hilsi Eulalia Flórez Cuadrado
a) Inscrita en el RUPD a partir de 2004
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Alojamiento transitorio: Ayudas entregadas en noviembre de 2004 y marzo de 2005.
ii. Asistencia alimentaria: Ayudas entregadas en noviembre de 2004 y enero de 2005.
iii. Asistencia no alimentaria: Ayudas entregadas en noviembre de 2004 y enero de 2005.
iv. Programa de empleo temporal: Incluido en noviembre de 2004.
v. Otro: Ayuda entregada en noviembre de 2004.
c) Una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia entregada en marzo de 2009.
2.5 T-2250523 – Andrés Manuel Mercado
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2006.
Hasta la fecha, no le ha sido entregada al actor la ayuda humanitaria de emergencia ni ha sido beneficiario de los componentes de estabilización socioeconómica. La entidad informa que se programó la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a partir del 18 de agosto de 2009.
2.6 T-2250524 – Lucely Ruiz Villalba
a) Inscrita en el RUPD a partir de 2002.
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Alojamiento transitorio: Ayuda entregada en noviembre de 2008.
ii. Asistencia alimentaria: Ayuda entregada en enero de 2004.
c) Prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes, concedida en febrero de 2009. Dado que no fue cobrada, se reprogramó la entrega de la prórroga por el término de tres meses. Estará disponible desde el 18 de agosto de 2009.
d) Estabilización socioeconómica:
i. Inclusión en proyecto educativo no formal diferente al SENA.
ii. Emprendimiento (Fortalecimiento): Auxilio entregado en septiembre de 2008.
2.7 T-2250525 – Carmen Alicia Blanquiset de Arco
a) Inscrita en el RUPD a partir de 2001.
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Alojamiento transitorio: Ayudas entregadas en febrero de 2002 y julio de 2005.
ii. Asistencia alimentaria: Ayudas entregadas en febrero de 2002.
c) Tres prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia, entregadas en julio de 2005 y mayo de 2009.
d) Estabilización socioeconómica:
i. Afiliación al régimen subsidiado de salud: Desde junio de 2008.
ii. Emprendimiento (Fortalecimiento): Auxilios entregados en marzo y junio de 2008.
2.8 T-2250527 - Marelvis del Carmen Benítez Mesa.
a) Inscrita en el RUPD a partir de 2002.
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Asistencia alimentaria: Ayudas entregadas en noviembre de 2002 y enero de 2003.
ii. Asistencia no alimentaria: Ayudas entregadas en noviembre de 2002 y enero de 2003.
iii. Acompañamiento psicosocial: Realizado en diciembre de 2002.
c) Prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes, concedida. Dado que no fue cobrada, se reprogramó la entrega de la prórroga por el término de tres meses. Estará disponible desde el 18 de agosto de 2009.
d) Estabilización socioeconómica:
i. Subsidio de vivienda: Rechazado mediante la Resolución 510 de 2007 por poseer una o más propiedades en sitio diferente al de la expulsión.
ii. Emprendimiento (creación): Auxilios otorgados en noviembre de 2008.
iii. Programa de generación de ingresos para la población desplazada: Auxilio entregado en diciembre de 2008.
e) Inscrita en el programa de Familias en Acción: Auxilio entregado en agosto de 2007.
2.9 T-2274016 - Rigoberto Jiménez García.
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2003.
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Alojamiento transitorio: Auxilios entregados en marzo de 2006.
c) Prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes, concedida en febrero de 2009. Dado que no fue cobrada, se reprogramó su entrega a partir del 18 de agosto de 2009.
d) Estabilización socioeconómica:
i. Afiliación al régimen subsidiado de salud: Desde agosto de 2008.
ii. Emprendimiento (Fortalecimiento): Auxilio entregado en noviembre de 2008.
iii. Subsidio de vivienda: Calificado en el año 2007.
iv. Formación para la población desplazada – SENA: Programas iniciados en mayo de 2006, diciembre de 2008 y febrero de 2009.
e) Inscrito en el programa Familias en Acción desde marzo de 2008.
2.10 T-2274017 – Edilberto Alfonso Rojas
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2005
b) Ayuda humanitaria de emergencia:
i. Otro: Auxilio entregado en marzo de 2005.
c) Prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes, entregada en febrero de 2009.
3. Además de aportar la información solicitada, Acción Social resaltó que “la Entidad no tiene asignada la competencia para atender la población en su fase de estabilización socioeconómica”. Manifestó que, sin embargo, en algunos casos “el Núcleo familiar del accionante fue beneficiario del Programa de Generación de Ingresos de la Subdirección de Atención a la Población Desplazada de esta Entidad, recibiendo el mismo dentro del componente de emprendimiento”.
4. Finalmente, la entidad accionada afirmó no tener reparo alguno respecto de la posibilidad de que la población desplazada acuda a un abogado para adelantar los trámites ante la entidad. Empero, resaltó que los procesos ante Acción Social no tienen ningún costo ni requieren de apoderado judicial. Con ello se pretende “evitar que se aprovechen de las personas que se encuentran en esta situación”.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas jurídicos
De acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas descritas, el problema central que debe entrar a examinar esta Corte consiste en determinar si Acción Social vulneró los derechos fundamentales de los accionantes quienes se encuentran en condición de desplazamiento, por no cumplir con sus obligaciones respecto del trámite de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, de la prórroga de la misma, o del proceso de estabilización socioeconómica y retorno.
Para ello, previamente, debe abordar los argumentos expuestos por los jueces de instancia que negaron el amparo constitucional a los actores en razón de que su desplazamiento ocurrió años antes de la instauración de la acción de tutela, y de que no se evidenció una vulneración del derecho a la igualdad.
Con el fin de abordar el estudio de estos asuntos, reiterará la Sala los principios constitucionales que rigen la actuación del juez en el trámite de las acciones de tutela. A continuación, procederá a examinar la jurisprudencia de la Corte en materia del principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, especialmente en cuanto tiene que ver con las acciones instauradas dentro del marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004. En un tercer momento, describirá el contenido y obligaciones emanadas de los derechos de la población desplazada, refiriéndose en particular a las reglas jurisprudenciales en materia de ayuda humanitaria de emergencia y de estabilización socioeconómica. Finalmente, aplicará estos criterios a cada uno de los casos objeto de revisión.
1. Deberes del juez en el trámite de una acción de tutela puesta a su consideración. Protección de la población en situación de vulnerabilidad.
La jurisprudencia de la Corte ha destacado el papel central que tienen los jueces de tutela en la vigencia de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución de 1991. Puesto que ellos son los encargados de decidir sobre las acciones de tutela, las actividades que despliegan en su condición de directores del proceso y la providencia resultante, pueden contribuir a garantizar el respeto de los derechos, e irradiar por esta vía el sistema jurídico en general[7]; o, por el contrario, pueden convertirse en un obstáculo para el acceso a la justicia y en un dispositivo que perpetúe la vulneración de los derechos de las personas[8].
Para que el producto de la actuación del juez de tutela sea precisamente la protección efectiva de los derechos fundamentales, la Constitución y la ley lo han revestido de amplias facultades, recursos y poderes que le permiten desligarse “de criterios eminentemente formalistas y otorgar prevalencia al derecho sustancial que involucra la situación fáctica concreta”[9]. Así por ejemplo, puede el juez en determinadas ocasiones dar directamente órdenes y dictar actos administrativos[10]; mantiene la competencia durante el tiempo requerido para garantizar el cumplimiento de sus fallos[11]; e incluso está facultado para sancionar a cualquier autoridad pública por el desacato de la orden judicial[12].
Con el mismo fin, la Carta le ha exigido al juez constitucional que aplique el principio de oficiosidad en el estudio de las acciones de tutelas. La Corte ha definido este principio como:
“el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y que de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello”[13].
En ejercicio del principio de oficiosidad, la Corte ha reiterado que el juez de tutela está obligado a demostrar diligencia en el cumplimiento de los siguientes deberes: (i) verificar la legitimidad por pasiva de la acción e integrar debidamente el contradictorio, poniendo en conocimiento de la actuación a los terceros eventualmente perjudicados con la decisión[14]; (ii) promover oficiosamente la actividad probatoria tendiente a establecer con claridad los hechos y afirmaciones que sustentan la solicitud de amparo, hasta contar con los suficientes elementos de juicio para decidir el asunto sometido a su conocimiento[15]; (iii) instar al accionante para que subsane la solicitud cuando, evaluados los elementos presentados en la tutela, se observe la ausencia de los requisitos mínimos exigidos por la ley[16]; (iv) proteger, conforme a los hechos probados en el proceso, todos los derechos vulnerados o amenazados, incluso aquellos que el accionante no invocó[17]; y (v) emitir las órdenes necesarias para garantizar el amparo de los derechos, incluyendo la prevención a las autoridades públicas con el fin de que no vuelvan a incurrir en las acciones u omisiones que dieron lugar a la vulneración de los derechos[18].
Atendiendo a lo anterior, si bien es claro que la demanda de tutela debe cumplir con todos los requisitos especificados en el Decreto 2591 de 1991, la Corte ha hecho hincapié en que “la falta de técnica jurídica en la solicitud no puede ser obstáculo para que el juez constitucional desentrañe el interés del peticionario y analice los hechos y las pruebas que surjan de la tramitación de la acción”[19]. Si esto no es posible, lo procedente entonces es solicitar la corrección de la solicitud y, en un excepcional caso, el rechazo de la misma. No obstante, una vez admitida la acción de tutela, el juez está obligado a establecer con la mayor claridad posible los elementos que la componen, y tiene el deber de tomar una decisión considerando todas las pruebas y hechos que particularizan cada situación.
Para finalizar, no debe olvidarse que estos deberes adquieren un carácter reforzado frente a las personas que están en estado de debilidad manifiesta, indefensión o vulnerabilidad, ya que la Constitución les otorga un mayor nivel de protección cuya efectividad depende del Estado en su conjunto. De esta suerte, si la satisfacción de los deberes del juez de tutela constituyen obligaciones constitucionales de gran magnitud, lo son en mayor medida frente a las acciones instauradas por personas a quienes la misma Constitución ha otorgado una protección reforzada[20].
2. El principio de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela.
2.1 Reglas generales. Reiteración de jurisprudencia.
La acción de tutela, procedimiento preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales, puede ser instaurada “en todo momento” tal como lo indica el artículo 86 de la Constitución. Esto no significa que pueda ser fallada sin consideración alguna del tiempo en el que se presenta. Por el contrario, de conformidad con el principio de inmediatez la Corte ha sostenido que la tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, y ha considerado que esta regla opera como requisito de procedibilidad de la acción.
Sin embargo, la razonabilidad y proporcionalidad del tiempo de presentación de la tutela no se hallan definidas de antemano. La Constitución no prevé un término único que pueda determinarse como razonable[21], así como tampoco lo hace una ley o reglamento. Por tanto el juez tiene el deber de valorar las circunstancias, argumentos y elementos probatorios que ofrece el caso concreto[22], para luego de ello tomar una decisión sobre este aspecto.
Ahora bien, la Corte ha encontrado tres tipos de eventos en los cuales debe entenderse que el tiempo de instauración de la acción de tutela es razonable y proporcional, pese a que en principio pudiera parecer demasiado prolongado. Estos criterios, por supuesto, no eliminan la obligación que tiene el juez de analizar cualquier otro motivo que justifique el tiempo transcurrido entre los hechos y la instauración de la acción[23].
En primer lugar, la Corte ha señalado que el tiempo que tardó una persona para instaurar la acción de tutela es razonable y proporcional cuando no desnaturaliza ni impide el cumplimiento de los fines para los cuales fue creado el amparo constitucional. En este sentido, el término en el que una persona promueve una tutela es razonable siempre que:
(i) No desconozca la naturaleza de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata, urgente y efectiva de los derechos fundamentales, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando el tiempo que tarda la persona en instaurar la acción tiene como consecuencia la consumación de la vulneración del derecho[24].
(ii) No pretenda ni tenga como efecto vulnerar los derechos de terceros ni afectar gravemente la seguridad jurídica. La Corte ha indicado que tanto los derechos de los terceros como la seguridad jurídica frente a las providencias y los actos de la administración se consolidan con el paso del tiempo. Exponerlas indefinidamente a la posibilidad de ser atacadas mediante la acción de tutela, convierte a este mecanismo en un factor de inseguridad[25].
(iii) No pretenda ni tenga como efecto convertir a la acción de tutela en el último recurso judicial, o en tabla de salvación frente a la negligencia del accionante, a los errores del litigio, o simplemente frente a determinaciones contrarias a los intereses del actor[26].
En segundo lugar, la Corte ha determinado que no puede alegarse la falta de razonabilidad o proporcionalidad en el tiempo de presentación de una tutela, cuando ello conlleve una restricción injustificada del derecho al acceso a la justicia[27]. Esto ocurre en situaciones en las que:
(i) La persona se encuentra en un estado de indefensión o de debilidad manifiesta que le impedía acercarse previamente a la jurisdicción constitucional[28].
(ii) “[E] xiste un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado [29]”, o
(iii) “[E] l fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.[30]”[31].
En último lugar pero, como se verá no menos importante, ha dicho la Corte que el amparo resulta oportuno si se constata que la vulneración de los derechos fundamentales del actor en tutela es continua. Para la Corporación “esto significa que no es procedente alegar inmediatez cuando el desconocimiento de un derecho constitucional se ha prolongado en el tiempo y no se ha dado el cumplimiento de tal derecho”[32]. Por ejemplo, cuando se deja de dar respuesta de un derecho de petición[33], o cuando se omite actualizar el valor de la primera mesada pensional, en los casos en los que hay lugar a ello[34].
En ambos eventos, la afectación de los derechos fundamentales no acaece de manera instantánea sino que se prolonga en el tiempo a partir del momento en que ocurre el hecho o la omisión que afecta el derecho fundamental. Dado que el impacto negativo de dicha omisión no cesa hasta tanto no se produzca el hecho esperado por el sujeto titular del derecho, la acción de tutela mantiene su actualidad durante un tiempo mucho mayor al que usualmente se estimaría como un plazo razonable y proporcional, al tiempo que es posible verificar que no se ha consumado el daño frente al derecho.[35]
2.2 El principio de inmediatez en los casos de violaciones masivas, graves y continuas de los derechos fundamentales. El caso del desplazamiento forzado.
La Corte ha declarado en varias ocasiones[36] que es procedente la acción de tutela de una persona en condición de desplazamiento para solicitar la inclusión en el RUPD, la obtención de la ayuda humanitaria de emergencia o la inclusión en los programas de estabilización económica aún cuando han pasado varios años desde el desplazamiento. Para hacerlo ha aplicado la regla general expresada en tercer lugar en el anterior numeral, de acuerdo con la cual la afectación a los derechos fundamentales de una persona en esta condición es de carácter continua y, por tanto, brindar el amparo constitucional conserva su actualidad.
Si bien esto es cierto, y por tanto cabe aplicarle a las solicitudes hechas por las personas en condición de desplazamiento las consideraciones presentadas anteriormente, es necesario enfatizar en el hecho de que, en caso del desplazamiento forzado, la acción presentada con el fin de solicitar el amparo individual de un derecho fundamental está enmarcada en la vulneración masiva, grave y continua de los derechos de todo un sector de la población, que condujo a la declaración de la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la sentencia T-025 de 2004. Para la Corte, este hecho es definitivo en el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez.
Concretamente, el análisis sobre el cumplimiento de dicho requisito debe atender, de una parte, al carácter múltiple y grave de la vulneración de los derechos de la población desplazada. En la sentencia T-025 de 2004 la Corte advirtió que la población desplazada no solamente es objeto de la amenaza del derecho a la vida, razón principal por la que son vistos obligados a dejar sus domicilios habituales, sino que existe un cúmulo de derechos que se les vulnera o amenaza durante las diferentes etapas del desplazamiento que, a su turno, se desarrollan en distintos tiempos.
Esta situación impide establecer con precisión desde qué momento inició la vulneración de cada uno de sus derechos en los casos concretos, pero no excluye la posibilidad de constatar que dicha afectación ha sido continua en el tiempo. Adicionalmente, dadas las condiciones de vulnerabilidad previas en las que se encuentra la mayor parte de la población[37], también implica que la falta de asistencia del Estado empeora progresivamente las condiciones de vida del núcleo familiar, lo aleja de la posibilidad de lograr su estabilización socioeconómica y, por ende, significa un desconocimiento –cada vez en un mayor nivel- de sus derechos[38].
De otra parte, la Corte en la sentencia T-327 de 2001 puso de presente algunas particularidades de la población desplazada, que es menester abordar en el análisis de la procedibilidad de una acción de tutela:
La complejidad de la situación de los derechos fundamentales de la población desplazada ha llevado a enfatizar a la Corte que “el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material”[39]. Por tanto, mientras la persona permanezca en condición de desplazamiento, el amparo constitucional no solo es actual, sino que puede convertirse en el único mecanismo idóneo para tratar de evitar el acrecentamiento e indefinición temporal del menoscabo de sus derechos fundamentales. En este sentido, tal como lo indica la sentencia T-817/08:
“Descartar el amparo solicitado por una persona desplazada y su núcleo familiar bajo la supuesta falta de oportunidad en la interposición de la acción de tutela, muchas veces no se compadece con la realidad y con la crítica situación que afrontan este grupo de personas, donde sus derechos vienen siendo desconocidos de forma sistemática y permanente”.
En último lugar, es imperativo que el análisis de inmediatez estime los alcances y los límites de la actuación que el Estado en su conjunto ha tenido frente a la persona desplazada que actúa en sede de tutela. Al declarar el estado de cosas inconstitucional, la Corte reconoció que pese al esfuerzo adelantado por las entidades estatales para mitigar la situación de las familias desplazadas, la precariedad de la capacidad institucional para implementar la política pública, la asignación insuficiente de recursos, y la dispersión de la oferta del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (en adelante, SNAIPD) ha dado como resultado una respuesta insuficiente del Estado.
A manera de ejemplo, la Corte pudo establecer que la ayuda humanitaria de emergencia “se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos”[40]. De hecho, señaló que la cobertura entre 1998 y 2002 fue del:
“ 43% de hogares desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, del 25% de familias reportadas por CODHES, y ha cumplido con el 36% del nivel establecido como meta en el Plan Estratégico.[41] Al analizar únicamente los casos de desplazamiento individual, se observa que los datos son peores. En este caso, la cobertura es del 33% de los desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, y del 15.32% de los reconocidos por CODHES”[42].
Si esto es así, no es razonable imponer de manera exclusiva a la persona en condición de desplazamiento la responsabilidad por no haber llevado con anterioridad acciones efectivas tendientes a obtener la respuesta a sus pretensiones, pues lo cierto es que esta situación del sistema, conlleva al desconocimiento de la ruta estatal para el acceso efectivo a la ayuda del Estado y, por ende, de las acciones judiciales que puede emprender para su exigibilidad.
En conclusión, cuando el juez se enfrenta a la valoración del principio de inmediatez frente a la solicitud de amparo realizada por una persona en condición de desplazamiento, debe atender a las reglas generales establecidas en el numeral precedente verificando que la tutela no contraríe su propia naturaleza, pero también debe tener en cuenta que la situación individual que examina se enmarca en la vulneración de los derechos propia de un estado de cosas inconstitucional, lo cual genera la obligación de realizar un análisis que contemple la vulneración continua, múltiple, grave y masiva de derechos ocasionada por el fenómeno del desplazamiento forzado.
3. Obligaciones del Estado frente a la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 Atención humanitaria de emergencia.
Tal como ha sido definida en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, la atención humanitaria de emergencia es el conjunto de acciones de “socorro, asistencia, apoyo” y protección, que tienen como finalidad atender “las necesidades básicas” de las personas que se han desplazado forzosamente[43]. Esta atención hace parte del derecho mínimo de la población desplazada a la subsistencia, y es expresión del derecho fundamental al mínimo vital. Por lo tanto, compone el grupo de derechos que las autoridades deben satisfacer en cualquier circunstancia[44].
La Corte ha afirmado que la atención humanitaria de emergencia se refiere “tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno”[45]. A su vez, siguiendo los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado ha establecido que la asistencia humanitaria debe proveer a la persona en situación de desplazamiento como mínimo:
“a) alimentos indispensables y agua potable;
b) cobijo y alojamiento básicos;
c) vestido adecuado; y
d) servicios médicos y de saneamiento indispensables”[46].
La vulneración de este derecho fundamental al mínimo vital expresado en el derecho de la población desplazada a una subsistencia mínima ocurre entonces inicialmente cuando la entidad competente no reconoce, debiendo hacerlo, la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada que cumple los requisitos para acceder a ella; o cuando no se hace “entrega efectiva de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia o de la prórroga de la misma, por cualquier razón que no encuentra asidero en la ley vigente y en la Constitución”[47]. Pese a ello, también debe considerarse vulnerado el derecho a la subsistencia mínima cuando la asistencia humanitaria se brinda de una manera tan incompleta o parcial, que esta se ve desprovista de toda posibilidad de contribuir efectivamente a que la persona que se ha desplazado recientemente pueda solventar sus mínimas necesidades y, de este modo, pueda tener una vida digna.
En cuanto a las características que diferencian esta figura de otras que le son próximas, y que deben guiar todas las actuaciones alrededor de su entrega, cabe insistir en que la atención humanitaria de emergencia es inmediata, urgente y temporal.
La atención humanitaria constituye una obligación que debe ser prestada de manera inmediata por parte de la autoridad encargada de suministrarla y, por lo tanto, su trámite y entrega constituyen una labor de carácter urgente. Esto se explica por cuanto la atención humanitaria contiene bienes y servicios que son apremiantes y esenciales para la supervivencia de la población desplazada en el corto plazo. Atendiendo a este carácter, el artículo 24 del Decreto 2569 de 2000 ha prohibido cualquier tipo de restricción al paso de la ayuda humanitaria para la población desplazada, y ha contemplado la investigación disciplinaria para aquellos funcionarios que culposa o dolosamente obstaculicen su distribución.
Asimismo, la Corte ha entendido que el Estado tiene la obligación constitucional y legal de reservar el presupuesto necesario para proveer oportunamente la Ayuda humanitaria de emergencia, de suerte que la ausencia de recursos no puede convertirse de ninguna manera en una excusa para someter al conjunto de la población desplazada a una espera desproporcionada de la asistencia[48].
Del mismo modo, del carácter inmediato de la ayuda humanitaria de emergencia se desprende la obligación de que esta sea proveída por el Estado una vez la persona ponga en conocimiento su situación de desplazamiento, sin condicionar la entrega a que Acción Social la inscriba en el RUPD. Esto se explica porque la obligación de brindar la asistencia humanitaria de emergencia nace en el momento en el que se adquiere la condición de desplazado, y la inscripción en este registro es un requisito administrativo y no constitutivo de dicha condición. Por esta razón, la Corte ha afirmado en diversas oportunidades que no es aceptable la exigencia de requisitos y formalidades que no se compadezcan con la situación en la que puede encontrarse una persona que muy recientemente se ha visto obligada a desplazarse, y que dilaten la entrega de la ayuda. Al respecto, la Corte ha afirmado que:
“basta que la persona indique de cualquier manera al funcionario competente que ha sido víctima de desplazamiento forzado y que acude a las autoridades para solicitar la correspondiente protección, para que deba ponerse en marcha todo el sistema integral de protección diseñado por la ley y ordenado por la Constitución”[49]
Sin embargo, del carácter urgente e inmediato de la ayuda se deriva que la atención humanitaria de emergencia solo tiene la capacidad de solventar las necesidades básicas, presentes y actuales de la persona que la solicita. No prevé resolver las necesidades mínimas de la persona desplazada en el futuro lejano, pero tampoco cubre eventos anteriores a la entrega de la atención humanitaria. Es por esto que la ley ha contemplado que la ayuda humanitaria de emergencia tiene una duración inicial de tres meses, y luego de ello ha indicado que es necesario evaluar la procedencia de la entrega de prórrogas por períodos equivalentes al inicial.
En este orden de ideas, la ayuda humanitaria de emergencia y la asistencia mínima requerida durante el proceso de estabilización socioeconómica y retorno no constituyen una prestación acumulable cuyo valor pueda ser exigido de manera retroactiva desde el momento de inscripción en el RUPD. Cuando la entidad encargada de brindar la asistencia tarda en entregarla, permanece la obligación de prestar la asistencia humanitaria, pero el valor equivalente a los componentes de dicha ayuda no se acumula ni se incrementa con el tiempo.
Ello por supuesto no puede eximir de responsabilidad a las entidades encargadas, quienes tienen la obligación jurídica de entregar en forma oportuna e integral la asistencia humanitaria. Por el contrario, les exige responder con la mayor celeridad posible a la vulneración del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada, con el fin de que esta no se prolongue en el tiempo de manera injustificada.
Igualmente, es de la naturaleza de la atención humanitaria su carácter temporal. Para la Corte, esto significa que no constituye una prestación a la que se tenga derecho de manera indefinida, sino que su otorgamiento está limitado a un plazo flexible dentro del cual se constate que la persona en condición de desplazamiento ha podido “suplir sus necesidades más urgentes”[50]. Esto es así porque la política pública en materia de desplazamiento tiene como propósito brindar las condiciones para que las personas no permanezcan indefinidamente en situación de desplazamiento, sino que avancen hacia la estabilización socioeconómica y el autosostenimiento.
En consideración a lo anterior, la Corte ha señalado que:
“La duración de la obligación estatal mínima de proveer ayuda humanitaria de emergencia es, en principio la que señala la ley: tres meses, prorrogables hasta por otros tres meses para ciertos sujetos. (…) Se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad”[51].
En estos últimos casos, en donde existe una protección constitucional reforzada, la prórroga debe mantenerse hasta el momento en el que la urgencia extraordinaria haya cesado, o cuando las personas adquieran las condiciones para asumir su propio sustento[52].
De cualquier modo, toda vez que existe una evidente conexión entre los diferentes componentes de la política pública de atención a la población desplazada que deben dar lugar a su estabilización socioeconómica, el Estado debe garantizar el paso consistente y sin traumatismos de la entrega de la Ayuda humanitaria de emergencia a los otros componentes o elementos de la atención integral a la población desplazada hasta lograr su estabilización socioeconómica. Si este tránsito no es asegurado por el Estado, y la persona persiste en su situación de desplazamiento y vulnerabilidad, también subsiste en principio la obligación de este en cuanto a la entrega de prórrogas de la Ayuda humanitaria de emergencia, hasta tanto se logre brindar a la persona soluciones duraderas.
Para finalizar, es necesario precisar el alcance del respeto del derecho a la igualdad entre las personas que se encuentran a la espera de recibir la Ayuda humanitaria de emergencia. Si bien la Corte ha señalado que, en virtud de este derecho, la persona que cumple con los requisitos de ley para acceder a cualquier componente de la asistencia humanitaria debe respetar el orden cronológico de entrega establecido por Acción Social[53], ello no significa que el derecho a la igualdad de los desplazados consista en la obligación de que toda la población desplazada aguarde de manera silenciosa la entrega de una asistencia que no es inmediata ni urgente, o que no cumple con los demás parámetros presentados anteriormente. Muy por el contrario, el derecho a la igualdad implica que la atención humanitaria sea brindada de manera universal a toda la población desplazada respetando el carácter inmediato y urgente de la misma. Solo en este sentido puede interpretarse la orden dada por la Corte Constitucional de que la entidad correspondiente señale un término razonable y oportuno en el cual hará entrega efectiva de la ayuda[54].
3.2 Restablecimiento económico.
El desplazamiento forzado solo termina cuando sus víctimas “logran su restablecimiento social, económico, (…) una vez se ha producido su reubicación o han retornado a sus territorios de origen”[55]. Así lo ha contemplado la legislación en materia de desplazamiento, conformada principalmente por la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.
Para que ello sea posible la política pública de atención a la población desplazada debe propender por “(i) el acceso a la tierra, (ii) el empleo en condiciones dignas, (iii) el acceso a soluciones de vivienda, (iv) la integración social, (v) la atención médico asistencial integral, (vi) la nutrición adecuada, (vii) la restauración de los activos comunitarios, (viii) la reconstitución de las comunidades, (ix) el acceso a la educación, (x) la participación política efectiva, y (xi) la protección de los desplazados frente a las actividades que desgarran el tejido social, principalmente las asociadas al conflicto armado interno”[56].
Cada uno de estos ítems es implementado tanto por Acción Social, como por las diferentes entidades que componen el SNAIPD. La Corte ha señalado que es razonable que para acceder a los programas propuestos por estos organismos, la persona en condición de desplazamiento acuda a los lugares previstos para ello y cumpla los trámites requeridos, toda vez que se trata de componentes muy específicos adelantados ante distintas entidades del Estado. Además, ha dicho que una vez le ha sido adjudicado un elemento de esta clase, es entendible que la entidad fije para cada uno de los beneficiarios un término oportuno dentro del cual se hará la entrega efectiva, sin que por ello deba entenderse que el derecho a la igualdad implica someter a todas las personas a las mismas condiciones de espera irrazonable.
Pero estos programas deben sujetarse a los criterios y exigencias constitucionales derivados de la sentencia T-025/04, que los considera como elementos indispensables para la superación del estado de cosas inconstitucional. Específicamente, debe considerarse la indicación de la Corte en cuanto a que los programas de estabilización socioeconómica deben ser diseñados no solo con un enfoque de derechos, sino que tienen que ser diferenciales, puesto que solo unos enfoques de este tipo permiten que el Estado asuma su responsabilidad frente al fenómeno del desplazamiento y que contribuya a dar respuesta efectiva a las problemáticas específicas de dicha población.
Sin embargo, la Corte ha señalado que una parte de las obligaciones en materia de estabilización socioeconómica constituyen un derecho mínimo de la población desplazada que debe satisfacerse de inmediato y en “cualquier circunstancia”. Ese mínimo de derechos fundamentales de la población desplazada ha sido desarrollado de la siguiente forma por esta Corporación:
“(…) 8. En relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento (…) el deber mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, así como emplear la información que provee la población desplazada para identificar alternativas de generación de ingresos por parte de los desplazados. (…)
9. Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal (…)”.
En tanto que Acción Social ejerce la labor de coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), al tenor del artículo primero del Decreto 2569 de 2000, la Corte ha reiterado que es esta entidad la primera llamada a coordinar el cumplimiento de las obligaciones emanadas de los derechos mínimos de la población desplazada respecto del restablecimiento económico y del retorno. Esto no desconoce que la política pública de desplazamiento ha encargado a diferentes entidades componentes específicos del restablecimiento socioeconómico, pero constituye una exigencia mínima derivada de la condición especial de vulnerabilidad de la población desplazada, quien no puede ser sometida a lo que se ha denominado “peregrinaje institucional”[57], sin que exista una autoridad que posea la información completa y actualizada, y que sirva de cierre frente a las diferentes posibilidades que ofrece el sistema.
En aplicación de lo anterior, la Corte ha establecido como obligación ineludible de Acción Social, además de la señalada en los párrafos anteriores, la de brindar una asesoría clara, concreta y continua a las personas desplazadas que presentan peticiones ante su entidad relacionadas con los programas de restablecimiento económico. Acción Social debe indicar de manera específica a qué entidades del SNAIPD deben dirigirse, en qué lugar pueden ubicarlos, qué requisitos le son exigidos para acceder a un determinado programa y en qué tiempos puede llevar a cabo los trámites[58]. Tiene el deber de verificar las condiciones de la persona durante el desarrollo de los proyectos de estabilización socioeconómica, de modo que pueda determinar a quienes debe asegurárseles la asistencia humanitaria de emergencia, la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y, finalmente, quienes han logrado su restablecimiento económico.
Para ello, la Corte estableció en la sentencia T-025/04 las siguientes exigencias:
“Así, cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socio económico”.
No debe olvidarse, con todo, que el cumplimiento de estas obligaciones está sujeto a que Acción Social brinde las garantías suficientes para que la persona en condición de desplazamiento pase de la fase en la cual le es entregada la Ayuda humanitaria de emergencia hacia la obtención de soluciones duraderas. Durante este tránsito, en principio y de acuerdo con las condiciones particulares de vulnerabilidad, permanece para el Estado la obligación de brindar una asistencia humanitaria de emergencia.
4. Los casos bajo estudio
4.1 Los jueces de tutela omitieron su deber de actuar como directores del proceso en aplicación del principio de oficiosidad y del principio de primacía de lo sustancial.
Los jueces de instancia negaron la acción instaurada por los accionantes advirtiendo, en ocho de los casos, que las tutelas promovidas carecen de inmediatez; y, en los dos casos restantes, que los accionantes invocaron únicamente el amparo del derecho fundamental a la igualdad, sin demostrar que existió una vulneración del mismo. Pese a que se trata de argumentos jurídicos diversos, las dos providencias guardan elementos comunes puesto que en ambas los jueces se separaron de su deber de aplicar el principio de oficiosidad y de dar prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
Lo primero que arroja la revisión de los expedientes es que no solo la motivación de las sentencias puede ser agrupada en dos argumentos centrales, sino que la respuesta dada a los accionantes corresponde a dos “sentencias formato” en donde únicamente se reemplaza el nombre del accionante y la fecha en la que fue desplazado. El reparo a este tipo de providencias judiciales, sin embargo, no reside en el texto mismo, sino en que dicho formato reemplazó al análisis de los hechos y de las situaciones particulares que reclaman la protección por parte del juez de tutela que, de haber sido tenidos en cuenta, hubieran arrojado resultados diversos.
Así, en las sentencias de tutela que fueron negadas por carencia de inmediatez, los jueces se limitaron a llevar a cabo una operación aritmética para determinar el tiempo transcurrido desde el momento del desplazamiento de los actores, excluyendo el análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad del plazo en el que se instauró la tutela. Dado que la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que el juez debe valorar el carácter razonable y proporcional del plazo teniendo en cuenta las circunstancias concretas, el estudio de la procedibilidad de la acción exigía abordar las circunstancias específicas de los casos y, especialmente, el hecho de que los accionantes hacen parte de la población desplazada[59].
Del mismo modo actuó el juez de tutela que negó la protección solicitada al concluir que no se vulneró el invocado derecho a la igualdad, pese a que en las demandas presentadas se observa que los accionantes son personas en condición de desplazamiento que solicitan la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y los componentes de estabilización socioeconómica como remedio frente a la vulneración de sus derechos fundamentales.
En este caso, el juez debió advertir que los accionantes solicitan explícitamente la entrega de subsidios de salud, arriendo y vivienda y que, dada su condición de desplazados, la carencia de estos elementos puede significar un desmedro para otros derechos fundamentales tales como la vida digna, la salud, la vivienda y el mínimo vital. En consecuencia, debió estudiar no solo la vulneración del derecho a la igualdad, sino la de todos los demás derechos cuya vigencia depende de la entrega de la asistencia humanitaria de emergencia y del restablecimiento económico. Para ello, por supuesto, era necesario que abordara el estudio de la situación particular de los accionantes y la conducta de la entidad accionada frente a ellos.
Recuerda la Sala que la informalidad de la acción de tutela no exige tener conocimientos jurídicos que lleven a determinar con total precisión los derechos involucrados en una situación dada, así como tampoco exige la invocación de las normas, ni su presentación mediante una fórmula sacramental. Es al juez a quien corresponde, como director del proceso y en aplicación de la prevalencia del derecho sustancial, establecer en lo posible los hechos y derivar de allí las órdenes necesarias para proteger efectivamente los derechos fundamentales que se ven afectados. Por esto la Corte ha concluido que “si el juez encuentra afectados derechos no invocados por el petente, no sólo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia (…). De tal empeño depende la eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos constitucionales”[60].
Por supuesto, no escapa a esta Sala que las demandas de tutela negadas por ausencia de inmediatez fueron elaboradas por un apoderado judicial común que empleó un formato idéntico cuya defectuosa elaboración impide al juez evidenciar con claridad los hechos y las pretensiones en que se funda la solicitud de tutela. En cuanto son preparadas de manera insuficiente por un profesional del derecho, este tipo de demandas son contraproducentes porque antes de ser un instrumento que facilite el acceso de las personas a la justicia, se convierten en un obstáculo en la labor del juez y en la efectiva protección de derechos.
Al respecto, cabe resaltar que la protección preferente que la Constitución ha otorgado a poblaciones vulnerables tales como la desplazada también crea deberes para los particulares. El de los abogados que deciden apoderar a la población desplazada, en particular, consiste en atender a las inquietudes de esta población con preferencia y llevar a cabo una diligente asesoría que le permita exigir judicialmente sus derechos con alguna posibilidad de éxito. Por tanto deben abstenerse de realizar conductas tales como la elaboración de demandas de tutela tan precariamente fundamentadas que impidan ab initio la protección del derecho.
Sin embargo, los jueces de tutela no podían excusarse en los posibles defectos del texto de las demandas -que, en un caso, carecían de elementos suficientes para determinar la situación particular del desplazado y, en el otro, dejaban de mencionar la diversidad de derechos vulnerados-, para dejar de analizar si existe una razón para proteger los derechos de los accionantes. En virtud del principio de oficiosidad, ambos jueces debieron asumir un rol activo que les permitiera conocer los elementos que no aportaba la demanda. Para ello debían desplegar una actividad probatoria y, partir de allí, interpretar los hechos y los derechos invocados, tal como es propio de este deber. Incluso, si este ejercicio no fuera satisfactorio, aun contaban con la posibilidad de solicitar la corrección de la solicitud. De este modo se habrían subsanado las carencias comunes a las demandas, sin que con ello se dejara a los accionantes desprovistos de herramientas efectivas para obtener el amparo de sus derechos.
Habida cuenta de lo anterior esta Sala debe examinar si, teniendo en cuenta la información recopilada mediante las pruebas decretadas por el Magistrado Sustanciador, es razonable concluir que las acciones de tutela presentadas por personas que se desplazaron forzosamente hace varios años son improcedentes[61] y, de otro lado, si en alguno de los casos bajo estudio la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales de los accionantes.
4.2 Las acciones de tutela bajo estudio cumplen el requisito de inmediatez.
En los expedientes T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527, los Juzgados Administrativos que fallaron en primera instancia declararon la improcedencia de las acciones de tutela por no haber sido presentadas en un plazo razonable y oportuno. Para llegar a esta conclusión, contrastaron la fecha en la cual fue presentada la acción de tutela con el año en el que los accionantes manifestaron que fueron forzados a desplazarse. En todos los casos encontraron que habían transcurrido varios años, puesto que el desplazamiento hacia la ciudad de Cartagena ocurrió entre 1998 y 2002, mientras que las acciones de tutela fueron presentadas entre los últimos meses del 2008 y los primeros del año 2009.
Como se señaló en el numeral anterior, la metodología que llevó a decretar la improcedencia de las tutelas por carencia de inmediatez es equivocada, puesto que se limitó a constatar las fechas de presentación de las tutelas dejando de lado los rasgos específicos de la situación de los accionantes. No obstante, para esta Sala dicha decisión también se aparta de los criterios reiterados por la Corte en materia del principio de inmediatez.
Primero, porque aunque les asiste razón a los jueces cuando afirman que las tutelas fueron solicitadas varios años después de que se dio el desplazamiento forzado de los actores, del acervo probatorio se desprende con claridad que no debió contarse el plazo desde el momento en el que ocurrió el desplazamiento de los actores, por cuanto su incorporación en el RUPD ocurrió años después y solo a partir de ese momento se entiende que solicitaron la asistencia humanitaria de emergencia. Además, algunos de ellos recibieron años atrás –de manera incompleta y dispersa, como se mencionará más adelante- algunos componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de la estabilización socioeconómica. Cuando recibieron dicha asistencia no tenían por qué presentar la acción de tutela. Solo después de la última entrega de las ayudas, y al estimar que sus derechos continuaban amenazados, estaban legitimados para promover el amparo.
Segundo, porque durante estos años los accionantes manifestaron haber solicitado verbalmente y por escrito la asistencia humanitaria de emergencia que ahora reclaman en tutela. Dicha afirmación no fue refutada por la entidad accionada. En este sentido, debe entenderse que durante el tiempo valorado por los jueces como inactivo, los accionantes trataron de valerse de todos los medios ordinarios que se encontraban a su alcance para obtener la ayuda otorgada por la entidad accionada y, en muchos de los casos incluso, llevaron a cabo trámites ante otras entidades del sistema. De este modo, la acción de tutela se instauró como último recurso después de haber agotado los demás medios que tenían a su alcance.
Tercero, porque todos los accionantes son personas en condición de desplazamiento, como lo acredita el RUPD en el que están inscritos, y en ninguno de los casos se demostró que se hubiera superado esta condición. En cuanto tales, y ante la ausencia de protección integral y efectiva por parte del Estado, es de reiterar que la vulneración de los derechos fundamentales de los que son titulares continúa y, por tanto, su amparo sigue siendo oportuno. Aún más, en el contexto del estado de cosas inconstitucional, la tutela de sus derechos fundamentales se hace más urgente, por cuanto se trata de personas cuyo desplazamiento ocurrió hace más de ocho años, tiempo en el cual el Estado no les ha provisto las herramientas suficientes para reintegrarse social y económicamente, de modo que su condición de extrema vulnerabilidad se ha mantenido y, probablemente, agravado.
Por estas razones, la Sala considera que las acciones de tutela fueron instauradas en un plazo proporcional a la duración, magnitud y contexto en el cual se generó la vulneración de los derechos que invocan, y así lo señalará en la parte resolutiva. A continuación, la Sala entrará a evaluar de fondo las solicitudes hechas por los accionantes a quienes les fue negado el amparo por improcedente junto con la de quienes les fue negado por ausencia de vulneración del derecho invocado.
4.3 Amenaza o vulneración de los derechos de la población desplazada por parte de la entidad accionada.
En las demandas de tutela los accionantes manifiestan que Acción Social no les ha entregado, pese a haberlo solicitado reiteradamente, algunos componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y algunos otros propios de la fase de estabilización socioeconómica. En ese orden de ideas, la Sala debe entrar a valorar en su conjunto el material probatorio recaudado, para determinar si las actuaciones u omisiones de Acción Social en los casos examinados vulneran los derechos fundamentales de la población desplazada.
4.3.1 Vulneración de los derechos a la subsistencia mínima y los derechos de la población desplazada protegidos con la entrega de la asistencia humanitaria de emergencia.
La primera situación que advierte la Sala, y que es común a todos los casos examinados, es que existe un alto grado de dispersión, demora y desorganización en la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia que vulnera los derechos de la población desplazada.
Esto se observa en que, sin que se especifique una razón suficiente para ello, Acción Social ha adjudicado en forma aleatoria uno u otro componente de la ayuda humanitaria de emergencia, y en diferentes cantidades a los accionantes. Es tal el grado de desorden en la entrega de esta ayuda que solo dos de los accionantes han recibido de forma completa esta asistencia. En los demás casos se constata que la ayuda humanitaria no ha sido otorgada en forma integral e, incluso, encuentra la Sala que dos de los accionantes han recibido tan pocos componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y en cantidades tan ínfimas, que es posible afirmar que lo entregado no tiene la capacidad real de contribuir a mitigar la emergencia.
Subraya la Corte que los accionantes que han recibido este tratamiento son personas cuyo desplazamiento ocurrió, en todos los casos, hace más de cuatro años. Esto significa que durante el tiempo que ha transcurrido desde el momento de su desplazamiento hasta la fecha de la instauración de la acción de tutela –por lo menos-, los accionantes se han visto sometidos a una vulneración del derecho a la vida digna, que consiste en resistir las condiciones del desplazamiento forzado con menos recursos de los que la ley y la jurisprudencia han considerado los mínimos necesarios para superar la emergencia, así como en esperar una ayuda que, brindada de manera incompleta y esporádica por parte del Estado, no contribuye a cumplir el fin para el cual fue dispuesta. Esta imposibilidad explica por qué los accionantes continúan reclamando dicha ayuda y configura una vulneración del derecho al mínimo vital y a la subsistencia mínima de los accionantes.
Atendiendo a esta situación, en la medida que la revisión de cada uno de los casos arroje que la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria se ha hecho de manera tal que no es factible que dicha ayuda cumpla con el fin para el cual fue diseñada y, por tanto, encuentre que Acción Social no ha satisfecho la obligación de brindar una asistencia humanitaria de emergencia en los términos recordados en esta sentencia, la Sala ordenará la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, por una vez, de todos los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia en los términos del Decreto 2569 de 2000. En los demás casos, tomará las decisiones pertinentes para asegurar que el derecho a la subsistencia mínima amenazado por las conductas descritas, sea protegido hasta tanto el accionante alcance la estabilización socioeconómica.
Estas órdenes no implican el pago retroactivo de los montos correspondientes a las ayudas que debieron prestarse desde el momento en el que los accionantes fueron inscritos en el RUPD, ni tampoco el pago en dinero de aquella ayuda que es brindada en especie, por todo el tiempo en el que subsistió la obligación. El pago retroactivo o acumulado de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia contraría la naturaleza actual de la ayuda, y la convierte en una prestación económica común que no tiene como fin atender las necesidades mínimas de una población. En este sentido, la solicitud de pago de dinero retroactivo y acumulado hecha por algunos de los accionantes, será negada.
En cualquier caso, en la parte resolutiva de esta providencia se prevendrá a Acción Social para que entregue de manera completa y oportuna las ayudas humanitarias de emergencia, de forma tal que esta asistencia pueda cumplir el fin para el cual fue diseñada. La Sala reitera que cuando la entidad encargada deja de brindar una asistencia humanitaria de emergencia integral y completa no solo no contribuye a mitigar la amenaza de los derechos fundamentales de la población desplazada, especialmente el derecho a una vida digna, sino que propicia su vulneración y obstaculiza el restablecimiento económico y social de los accionantes.
4.3.2 Vulneración de los derechos mínimos en la etapa de restablecimiento económico.
Frente a los componentes entregados con el fin de lograr el restablecimiento socioeconómico de los accionantes, observa también la Sala situaciones que constituyen una amenaza o una vulneración de los derechos fundamentales que deben asegurarse durante la etapa que debe culminar con el reasentamiento y restablecimiento económico de la población desplazada.
La primera de ellas consiste en la afirmación de Acción Social según la cual “la Entidad no tiene asignada la competencia para atender la población en su fase de estabilización socioeconómica”. Esta afirmación no tiene ningún asidero legal y no es aceptable puesto que el hecho de que las otras entidades del SNAIPD adquieran especial relevancia durante esta etapa, no releva a Acción Social de su labor de coordinación del sistema que no cesa respecto de una persona hasta tanto no supere su condición de desplazamiento de manera definitiva.
La Sala reitera que, de acuerdo con esta labor, Acción Social está obligada a proveer asistencia humanitaria de emergencia mientras la persona obtiene y ejecuta los recursos destinados a la estabilización socioeconómica, de modo que no se vea amenazado su derecho a la subsistencia mínima, y está obligada a coordinar el tránsito entre una y otra fase de la atención con las demás entidades del SNAIPD, de manera que éste no genere más violaciones de los derechos de la población desplazada y contribuya de manera efectiva a obtener su estabilización. Esta labor de coordinación asignada a Acción Social constituye el único dispositivo diseñado para asegurar la coherencia, armonía e integralidad de la política de atención a la población desplazada y, por ende, no es delegable a las demás entidades del sistema ni es aplazable.
En segundo lugar encuentra la Sala que si la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia no ha sido oportuna, completa e integral, mucho menos lo ha sido en los componentes y elementos tendientes a obtener la estabilización socioeconómica. Estos también se han otorgado en diferentes momentos a los accionantes, sin que se encuentre un patrón de continuidad en los mismos, y sin que sea posible identificar de qué modo ellos conducen hacia la estabilización socioeconómica de cada uno de los accionantes. Igualmente, en algunos de los casos no es posible identificar la adjudicación de ningún componente de estabilización socioeconómica.
La dispersión y desorganización de Acción Social en la materia se evidencia en los casos de los accionantes cuya inscripción en el RUPD data de los años 2001 y 2002, sin que ello signifique un acercamiento verificable a la situación de cesación de desplazamiento. Puesto si bien no se pretende afirmar que existe un plazo determinado en el cual el Estado debe atender integralmente al desplazado de manera tal que éste pueda superar la condición de desplazamiento, la entidad accionada sí debe contar con criterios que permitan establecer en qué medida los accionantes han avanzado en la creación de condiciones para su autosostenimiento, cómo se ha garantizado el paso de la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a los componentes de estabilización socioeconómica, qué elementos de este tipo hacen falta para lograrlo, y en qué momento puede establecerse que la condición de desplazado ha cesado.
Cabe añadir que Acción Social registró como parte de su política de atención respecto de algunos accionantes, su inclusión como beneficiarios de los programas Familias en Acción, la Red de Seguridad Alimentaria y Mujer cabeza de familia microempresaria. La Sala reitera que estos programas son valiosos, y resalta los esfuerzos que el gobierno realiza a través de ellos, pero considera que estos no pueden ser estimados como componentes de la política pública diferencial en materia de desplazamiento en tanto no responden a las necesidades específicas de esta población afectada por la violencia. Por tanto, no contribuyen en sí mismos a consolidar la situación económica del desplazado.
Todas estas circunstancias evidencian la falta de cumplimiento del derecho mínimo de la población desplazada en lo relativo al restablecimiento económico, que consiste en identificar con la plena participación del interesado las necesidades y habilidades particulares, y emplear esta información para que las entidades del SNAIPD, en coordinación con Acción Social, vinculen a las personas a programas dirigidos a obtener su restablecimiento socioeconómico. Adicionalmente, es notoria la ausencia de coordinación y acompañamiento por parte de Acción Social en la fase de estabilización socioeconómica, por cuanto los accionantes no tienen claridad respecto de los elementos que les han entregado y de qué manera estos contribuyen a su estabilización, de modo que continúan sintiendo con la misma urgencia la necesidad de una protección constitucional.
4.3.3 Vulneración de los derechos fundamentales de petición e igualdad.
En los casos bajo examen se evidencia con claridad que la población desplazada se halla expuesta a la vulneración de múltiples derechos fundamentales cuya afectación se prolonga en el tiempo por la omisión del Estado.
En efecto, constata la Sala que las peticiones presentadas en el 2008 por algunos de los accionantes ante Acción Social, en las cuales solicitan la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y de algunos subsidios propios de los componentes de estabilización socioeconómica, no han sido respondidas salvo en uno de los casos (exp. T-2.248.810). Este hecho implica en sí mismo una vulneración del derecho fundamental a presentar peticiones respetuosas a las autoridades contemplado en el artículo 23 de la Constitución, toda vez que su realización depende de la resolución pronta, oportuna, precisa y de fondo de la cuestión planteada en la solicitud[62]. Nota la Sala, además, que el desconocimiento de este derecho adquiere una especial relevancia en los casos bajo estudio puesto que mediante dichas peticiones se pretende obtener la garantía de otros derechos constitucionales relativos a la protección reforzada de la población desplazada.
Asimismo, entiende la Sala que la entrega aleatoriamente injustificada de los componentes de la asistencia humanitaria y el restablecimiento socioeconómico, máxime en los casos en que el Estado no cumple ni siquiera de manera mínima la obligación de brindar una ayuda humanitaria de emergencia, desconoce el derecho a la igualdad en cuanto concierne a la especial protección que debe brindarse en favor de aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, entre los que se encuentra la población desplazada[63].
Este punto fue analizado por la sentencia T-025 de 2004. En esa ocasión, la Corte afirmó que uno de los múltiples derechos violados de la población desplazada es precisamente el de la igualdad y que, por ello, se torna obligatorio que el Estado brinde a este grupo poblacional un trato preferente, y que diseñe una política diferencial y con perspectiva de derechos para su atención. En esta dirección, la adopción de medidas reforzadas a favor de los grupos marginados, “no constituye una competencia meramente facultativa sino que es un mandato de acción, encaminado a transformar las condiciones materiales que engendran o perpetúan la exclusión y la injusticia social”.
Estas consideraciones llevaron a la Corte a declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto del conjunto de la población desplazada. Sin embargo, siempre que la ausencia de una atención favorable sea comprobable en los casos concretos, nada obsta para que dicha vulneración sea predicada también de las personas desplazadas en particular. Precisamente esto es lo que ocurre en los casos que ocupan el estudio de esta Sala, sobre todo en los dos casos que invocaron expresamente la protección de este derecho (T-2.274.016 y T-2.274.017), en los que se pudo comprobar que la atención brindada por el Estado no satisface ni siquiera en mínima medida la obligación respecto de la ayuda humanitaria de emergencia.
Ahora bien, en cuanto a la situación de cada uno de los accionantes, la Sala advierte lo siguiente:
4.3.4 T-2.248.810 – Luz Marina Siolo Batista
En el marco de las apreciaciones anteriores, la accionante inscrita en el RUPD en el 2003 ha recibido todos los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia; en febrero de 2009 se le hizo entrega de un mes de prórroga de la ayuda, y fue afiliada junto con su núcleo familiar al régimen subsidiado de salud desde el 2003. En cuanto a los programas de restablecimiento socioeconómico encuentra la Corte que la accionante ha estado vinculada al programa de formación para la población desplazada del SENA, ha recibido recursos para emprender un proyecto productivo y se encuentra vinculada al sistema subsidiado de salud. De la misma manera solo a ella le fue resuelta la petición presentada ante esta entidad.
Por estas razones la Sala considera que no se vulneró el derecho de petición de la accionante, así como tampoco se han violado sus derechos mínimos relativos al restablecimiento socioeconómico. Sin embargo, para frenar la amenaza del derecho a la mínima subsistencia y la vida digna, por el desconocimiento de que, en principio, la accionante es titular del derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un tiempo mayor a tres meses puesto que es madre cabeza de familia y tiene a su cargo el cuidado de cuatro hijos menores de edad, se ordenará a Acción Social que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, proceda a entregar una nueva prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, independientemente de que ya en otra oportunidad le haya sido otorgada.
Además, teniendo en cuenta el tiempo que lleva inscrita en el RUPD y la importancia que reviste que se determine en qué forma los programas han contribuido al restablecimiento socioeconómico de la accionante, le ordenará a la entidad que en el término de un (1) mes evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar. De no ser así, le ordenará que con participación plena de la accionante, coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD la inclusión de la accionante en los programas necesarios para que la accionante alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.5 T-2.250.519 – Edgar José Barrios Peluffo.
El accionante y su núcleo familiar, inscrito en el RUPD desde el 2001, solo recibió asistencia alimentaria por una vez en el 2004. Sin embargo, se le otorgó prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes en dos ocasiones (en el 2008 y 2009) y fue afiliado en el régimen subsidiado de salud. Adicionalmente, se observa que en dos oportunidades ha recibido apoyo económico por parte de Acción Social – OIM como parte del programa de generación de ingresos de la entidad, y que el subsidio de vivienda le fue negado en el 2007 debido a que él y su pareja se postularon de manera simultánea, sin que se hayan presentado recursos frente a esta decisión.
Para la Sala, la asistencia alimentaria otorgada al accionante fue tardía y no satisface ni siquiera de manera mínima la obligación del Estado de entregar de manera inmediata y completa la ayuda humanitaria de emergencia. Esto amenaza con vulnerar el derecho a la subsistencia mínima. No obstante, como ya se le han otorgado prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia y ha sido beneficiario de los componentes de la fase de estabilización socioeconómica, la Sala ordenará a Acción Social que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, analice la situación de vulnerabilidad del accionante y de su núcleo familiar, y si esta subsiste, proceda a entregar una nueva prórroga de la ayuda. También le ordenará que, en el término de un (1) mes identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y lo oriente de manera completa, clara y precisa frente a las actuaciones que puede realizar en otras entidades del SNAIPD con el objeto de alcanzar su estabilización socioeconómica. Particularmente, se le ordenará a Acción Social que coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión dentro de los programas de estabilización socioeconómica y de acceso a la vivienda. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.6 T-2.250.521 – José Calazan Maza de Alba
En el caso del accionante, inscrito en el RUPD desde el 2002, la Sala advierte que si bien únicamente se le otorgó asistencia alimentaria y asistencia no alimentaria, como parte de la ayuda humanitaria de emergencia, también le han sido adjudicadas tres prórrogas de dicha ayuda. Además, dentro del programa de generación de ingresos, Acción Social le ha concedido al accionante apoyo económico, capacitación, y acompañamiento psicosocial. En este panorama considera esta Sala que no se ha vulnerado el derecho a la subsistencia mínima.
Sin embargo, observa que el accionante no aparece registrado en ningún servicio de salud, según lo señala la base de datos de la entidad accionada y tampoco se le respondió el derecho de petición presentado. Teniendo esto en cuenta, la Sala ordenará a Acción Social que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, inicie los trámites necesarios para afiliar al accionante y a su grupo familiar al régimen subsidiado de salud.
Igualmente le ordenará que dentro de los tres (3) días siguientes de respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por el actor orientándolo con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD y, por último, le ordenará que en el término de un (1) mes evalúe si el accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar. De no ser así, le ordenará que con participación plena de la accionante, coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD la vinculación del accionante a los programas que le permitan alcanzar de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.7 T-2.250.522 – Hilsi Eulalia Florez Cuadrado.
La Sala constata que la entidad accionada ha satisfecho su obligación inicial de brindar la ayuda humanitaria de emergencia, toda vez que ha hecho varias entregas de la asistencia para alojamiento transitorio, asistencia alimentaria, asistencia no alimentaria, programa de empleo temporal y otros. También le concedió una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia que fue cancelada el 20 de marzo de 2009.
No obstante, observa que no ha sido beneficiaria de ninguno de los programas de estabilización socioeconómica. De este modo, se ha vulnerado su derecho mínimo en materia de restablecimiento económico y retorno, así como se encuentra amenazado su derecho mínimo a la asistencia humanitaria de emergencia mientras logra el reestablecimiento económico. Tampoco la entidad accionada le dio respuesta a su derecho de petición.
Por tanto, la Sala ordenará a Acción Social, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante está en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. Le ordenará también que dentro de los tres (3) días siguientes de respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por el actor y, finalmente, dará la orden para que, en el término de un (1) mes identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD la vinculación de la accionante a los programas que le permitan alcanzar de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.8 T-2.250.523 – Andrés Manuel Mercado Castro.
La Sala considera que Acción Social ha vulnerado los derechos fundamentales de que es titular el accionante, particularmente su derecho a la subsistencia mínima, puesto que a pesar de que lo inscribió en el RUPD desde el año 2006, no ha obtenido ayuda humanitaria de emergencia ni beneficio alguno tendiente a lograr su estabilización socioeconómica. Tampoco se le ha dado respuesta al derecho de petición elevado ante la entidad accionada.
Por lo tanto, ordenará a esta entidad que dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, proceda a entregar la ayuda humanitaria de emergencia de manera completa e integral al accionante, e inicie los trámites tendientes a afiliar al accionante al régimen subsidiado de salud. También le ordenará que dentro de los tres (3) días siguientes de respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por el actor y, finalmente, dará la orden para que en el término de un (1) mes coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD la vinculación del accionante a los programas que le permitan alcanzar de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.9 T- 2.250.524 – Lucely Ruiz Villalba.
En el caso de la accionante, que fue inscrita en el RUPD desde el 2002, la Sala advierte que si bien únicamente se le otorgó asistencia alimentaria y asistencia no alimentaria, como parte de la ayuda humanitaria de emergencia, también le han sido adjudicadas dos prórrogas de la misma. Además, dentro del programa de generación de ingresos, Acción Social le ha concedido a la accionante apoyo económico y capacitación en dos ocasiones. Empero, observa que la accionante no aparece como vinculada al régimen subsidiado de salud y tampoco se halla una respuesta al derecho de petición elevado por esta.
Estas circunstancias vulneran el derecho a la salud y el derecho de petición de la accionante, y pueden constituir una amenaza al derecho a la subsistencia mínima. Atendiendo a lo anterior, la Sala ordenará a Acción Social que dentro de los tres (3) días siguientes dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la accionante. También ordenará que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, inicie los trámites necesarios para afiliar a la accionante y a su grupo familiar al régimen subsidiado de salud.
Por último, ordenará a la entidad que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante está en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. También le ordenará que, en el término de un (1) mes evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar. De no ser así, le ordenará que con participación plena de la accionante, coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
4.3.10 T-2.250.525 – Carmen Alicia Blanquiset de Arco
La accionante se encuentra inscrita en el RUPD desde el 2001. Únicamente se le otorgó asistencia alimentaria y alojamiento transitorio como parte de la ayuda humanitaria de emergencia, y le fueron entregadas dos prórrogas de dicha ayuda, la última de las cuales fue pagada en mayo de 2009. Por otra parte, está afiliada al régimen subsidiado de salud y ha sido beneficiaria por una vez del programa de generación de ingresos.
A juicio de la Sala, esta situación vulnera su derecho de petición y el derecho mínimo respecto del restablecimiento económico de la accionante, así como amenaza su derecho a la subsistencia mínima mientras alcanza la estabilización socioeconómica. Por tanto, se ordenará a Acción Social que dentro de los tres (3) días siguientes dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la accionante orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD, de acuerdo con los criterios señalados en la parte motiva de esta sentencia.
Además, ordenará a la entidad que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante se encuentra en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. También le ordenará que, en el término de un (1) mes evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar. De no ser así, le ordenará que con participación plena de la accionante, coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión dentro de los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.11 T-2.250.527 - Marelvis del Carmen Benítez Mesa.
La accionante, que está registrada únicamente con su compañero, recibió durante los años 2002 y 2003 asistencia alimentaria, no alimentaria y acompañamiento psicosocial, como parte de la ayuda humanitaria de emergencia. También recibió dos prórrogas de la ayuda, una de las cuales fue adjudicada de manera posterior a la presentación de la tutela. Se encuentra afiliada en el régimen subsidiado de salud y no ha obtenido subsidio de vivienda como quiera que, según la Resolución 510 de 2007, posee más propiedades en sitio diferente al de la expulsión. No obstante, no ha obtenido otro beneficio propio del componente de estabilización socioeconómica y no se le dio respuesta al derecho de petición instaurado.
A juicio de la Sala, esta conducta de Acción Social amenaza el derecho mínimo respecto del restablecimiento económico de la accionante, y su derecho de petición. Por tanto, se ordenará a Acción Social que dentro de los tres (3) días siguientes de respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD, de conformidad con los criterios manifestados por la Sala en esta sentencia.
También le ordenará que, en el término de un (1) mes identifique, con participación plena de la accionante las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.12 T-2.274.016 – Rigoberto Jiménez García
El accionante y su núcleo familiar, inscrito en el RUPD desde el 2003, recibió ayuda únicamente para alojamiento transitorio en el 2006. Además, solo se le otorgó prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes, la cual no pudo ser reclamada por los accionantes. En cuanto a la estabilización socioeconómica, encuentra probado la Sala que la hija del accionante recibió apoyo económico en el programa de generación de ingresos, y que desde el año 2007 se encuentra en estado calificado en el proceso de obtención de un subsidio de vivienda.
Para la Sala, la asistencia humanitaria otorgada al accionante fue tardía e incompleta, al punto que no satisfizo la entrega ni siquiera de los elementos mínimos para superar la fase de emergencia. Por ello, no garantiza de manera plena la obligación del Estado de entregar de manera oportuna e integral la ayuda humanitaria de emergencia, y vulnera el derecho a la subsistencia mínima. Además, teniendo en cuenta que no se probó ante esta Sala que efectivamente se hizo entrega de prórrogas de dicha ayuda, se ordenará a Acción Social que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, conceda al accionante la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. También le ordenará que, en el término de un (1) mes identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica. Del cumplimiento de estas órdenes debe informarse al juez de primera instancia.
4.3.13 T-2.274.017 - Edilberto Alfonso Rojas
La Sala considera que Acción Social ha vulnerado los derechos fundamentales de que es titular el accionante, particularmente su derecho a la subsistencia mínima, puesto que a pesar de que lo inscribió en el RUPD desde el 2005, solo le entregaron un componente de ayuda humanitaria de emergencia, denominado genéricamente “otro” y, en marzo de 2009, se pagó una prórroga de la ayuda humanitaria por un mes. Esta ayuda no satisface de manera plena la obligación del Estado de entregar de manera oportuna y completa la ayuda humanitaria de emergencia, puesto que no suministró ni siquiera los elementos mínimos contemplados en la ley para solventar la emergencia. Esta situación se encuentra particularmente agravada por cuanto el actor no ha sido beneficiario hasta el momento de ningún programa tendiente a lograr la estabilización socioeconómica.
Atendiendo esta situación, la Sala ordenará a esta entidad que dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, proceda a entregar la ayuda humanitaria de emergencia de manera completa e integral al accionante. También le ordenará que, en el término de un (1) mes identifique, con participación plena del accionante las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
De todas estas actuaciones Acción Social deberá informar a los correspondientes juzgados de primera instancia quienes, en virtud del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, mantienen la competencia para verificar el cumplimiento del fallo hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Finalmente, dado que estas actuaciones se surten en el contexto de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, esta Sala comunicará la presente decisión al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación para que, dentro del ámbito de sus competencias, hagan un seguimiento del cumplimiento del presente fallo.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Levantar los términos suspendidos mediante auto del 3 de agosto de 2009, proferido por la Sala Tercera de Revisión.
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena el 23 de enero de 2009, y en su lugar, TUTELAR el derecho a la subsistencia mínima y a la vida digna de Luz Marina Siolo Batista dentro del proceso T-2.248.810. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, proceda a entregar una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, independientemente de que ya en otra oportunidad le haya sido otorgada.
b. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
c. De no ser así, dentro del mismo término de un (1) mes adelante las gestiones para identificar, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Tercero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 16 de enero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR el derecho a la vida digna y a la subsistencia mínima de Edgar José Barrios Peluffo y su núcleo familiar, dentro del proceso T-2.250.519. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, analice la situación de vulnerabilidad del accionante y de su núcleo familiar, y si esta subsiste, proceda a entregar una nueva prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia identifique, con participación plena del accionante las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Cuarto. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 18 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR el derecho a la salud, el derecho de petición y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de José Calazan Maza de Alba, dentro del proceso T-2.250.521. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, inicie los trámites necesarios para afiliar al accionante y a su grupo familiar al régimen subsidiado de salud.
b. Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta al derecho de petición presentado por el actor el 12 de diciembre de 2008, orientándolo con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD siguiendo los parámetros expuestos en esta providencia.
c. Dentro de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente providencia evalúe, con la participación del accionante, si éste ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
d. De no ser así, también con participación plena del accionante, identifique las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Quinto. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 18 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR el derecho a la subsistencia mínima, a la vida digna, el derecho de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Hilsi Eulalia Flórez Cuadrado, dentro del proceso T-2.250.522. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante se encuentra en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b. Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta al derecho de petición presentado por al actora el 4 de diciembre de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD siguiendo los parámetros expuestos en esta providencia.
c. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica..
Sexto. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 10 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, a la salud, a la subsistencia mínima, el derecho de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Andrés Manuel Mercado Castro, dentro del proceso T-2.250.523. En consecuencia, ORDENAR a Acción social que:
a. Dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, proceda a entregar la ayuda humanitaria de emergencia de manera completa e integral al accionante.
b. Dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, inicie los trámites tendientes a afiliar al accionante al régimen subsidiado de salud.
c. Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta al derecho de petición presentado por el actor el 31 de julio de 2008, orientándolo con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD, siguiendo los parámetros expuestos en esta providencia.
c. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica..
Séptimo. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 10 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, a la salud, el derecho de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Lucely Ruiz Villalba, dentro del proceso T-2.250.524. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante se encuentra en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, inicie los trámites tendientes a afiliar a la accionante al régimen subsidiado de salud.
c. Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora el 27 de agosto de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD.
d. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
e. De no ser así, dentro del mismo término de un (1) mes adelante las gestiones para identificar, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Octavo. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 18 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Carmen Alicia Blanquiset de Arco, dentro del proceso T-2.250.525. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora el 28 de noviembre de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD.
b. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante se encuentra en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
c. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
d. De no ser así, dentro del mismo término de un (1) mes adelante las gestiones para identificar, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Noveno. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 16 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Marelvis del Carmen Benítez Mesa, dentro del proceso T-2.250.527. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora el 6 de noviembre de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD.
b. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y la oriente de manera completa, clara y precisa frente a las actuaciones que puede realizar en otras entidades del SNAIPD con el objeto de alcanzar su estabilización socioeconómica.
Décimo. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 11 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, a la subsistencia mínima, a la igualdad, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Rigoberto Jiménez García, dentro del proceso T-2.274.016. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, conceda al accionante una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Décimo primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 16 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, al mínimo vital, a la subsistencia, a la igualdad, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Edilberto Alfonso Rojas, dentro del proceso T-2.274.017. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a. Dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, proceda a entregar la ayuda humanitaria de emergencia de manera completa e integral al accionante.
b. En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
Décimo segundo. ORDENAR a Acción Social que, en dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, informe sobre el cumplimiento de los numerales segundo a décimo primero a los juzgados mencionados en dichos numerales.
Décimo tercero. PREVENIR a Acción Social para que, en lo sucesivo, se abstenga de entregar de manera tardía e incompleta la ayuda humanitaria de emergencia a las personas que se encuentran registradas en el RUPD, y lleve a cabo su labor de coordinador del SNAIPD con el fin de que la población desplazada pueda hacer el tránsito de la fase de la ayuda humanitaria de emergencia a los programas de estabilización socioeconómica, sin que ello signifique un desmedro de sus derechos fundamentales.
Décimo cuarto. COMUNICAR la presente decisión al Defensor del Pueblo para que, dentro del ámbito de sus competencias, haga un seguimiento del cumplimiento del presente fallo.
Décimo quinto. COMUNICAR la presente decisión al Procurador General de la Nación para que, dentro de la órbita de sus competencias, haga un seguimiento del cumplimiento del presente fallo.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Quien manifestó ser madre cabeza de familia de cuatro hijos menores de edad, uno de los cuales actualmente se encuentra recibiendo tratamiento médico, tal como consta en las pruebas aportadas por Acción Social y en los folios 8 a 17 del Exp. T.248.810
[2] Las peticiones fueron presentadas en las siguientes fechas: 12 de diciembre de 2008 (Exp. T-2.250.521); 4 de diciembre de 2008 (Exp. T-2.250.522); 31 de julio de 2008 (Exp. T-2.250.523); 27 de agosto de 2008 (Exp. T-2.250.524); 28 de noviembre de 2008 (Exp. 2.250.525), y 6 de noviembre de 2008 (Exp. T-2.250.527)
[3] Folio 7 Exp. T-2.248.810; Folio 7 Exp. T-2.250.521; Folio 7 Exp. T-2.250.522; Folio 7 Exp. T-2.250.523 y Folio 7 Exp. T-2.250.524, Folio 7 Exp. T-2.250.525. y Folio 7 Exp. T-2.250.527.
[4] Folio 7 Exp. T-2.248.810; Folio 7 Exp. T-2.250.521 y Folio 8 Exp. T-2.250.523.
[5] Folio 7 Exp. T-2.248.810; Folio 7 Exp. T-2.250.521 y Folio 7 Exp. T-2.250.527.
[6] Folio 20 Exp. T-2.248.810.
[7] Ver sentencias C-483/08, T-464A-06 y C-138/02.
[8] Ver sentencia C-174/00.
[9] T-498/00
[10] Art 23 Dec. 2591/91
[11] Art 27 Dec. 2591/91
[12] Ver, entre otras, la sentencia T-464A/06.
[13] C-483/08
[14] Ver sentencias T-164/03, T-308/02 y A-116A-02.
[15] Ver, entre otras, las sentencias T-464A-06, T-585/05, T-696/02, T-1056/01, T-523/01 y T-555/95.
[16] Ver sentencia C-438/08 y Art. 17 Dec 2591/91.
[17] Ver, entre otras, las sentencias T-312/05 y T-684/01.
[18] Art. 24 Decreto 2591 de 1991. Ver sentencia T-042/05.
[19] T-464A-06
[20] Ver, entre otras, la sentencia T-839/06.
[21] En efecto, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que consagraba un término de caducidad para las acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales.
[22] Ver sentencias T-016/06, T-282/05 y SU-961/99.
[23] Ver, entre otras, las sentencias T-189/09, T-387/07, T-1178 de 2004 y T-805 de 2004.
[24] Ver las sentencias SU-813/07, T-105/02, T-1694/00, SU-961/99 y T-463/97.
[25] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-825/07 y SU-813/07.
[26] Ver las sentencias T-018/08 y T-021/07.
[27] Ver sentencias T-948/06, T-564/06 y T-601/05.
[28] Ver, entre otras, las sentencias T-468/06 y T-158/06.
[29] Ver sentencia SU-961/99. Ver también sentencias T-594/08 y T-570/05.
[30] Ver sentencias T-814/05 y T-728/02.
[31] Sentencia T-243/08. Ver además, las sentencias T-018/08, T-684/03 y T-1229/00.
[32] T-1059/07.
[33] Ver sentencia T-173/02.
[34] Ver sentencias T-129/08 y T-1059/07.
[35] Ver sentencias T-563/05 y T-173 de 2002.
[36] Ver, entre otras, las sentencias T-006/09 (La accionante se desplazó en el 2006 e instauró la tutela para recibir la ayuda humanitaria de emergencia a finales de 2008); T-817/08 (La accionante fue incluida en el RUPD en el año 2004. Sin embargo, solo instauró la tutela para que le fuera entregada la ayuda humanitaria de emergencia hasta el 2007); T-754/06 (Los actores realizaron una solicitud de entrega de tierras en el 2000 y solo instauraron la tutela para exigir judicialmente su adjudicación hasta el 2006); T-468/06 (El registro en el RUPD de la actora fue rechazado en el 2001 y la acción de tutela se instauró en el 2006)
[37] Compuesta en un alto porcentaje por niños y niñas y mujeres, tal como lo destacan los Autos 251 de 2008 y 008 de 2009.
[38] T-669/03
[39] C-278/07
[40] T-025/04. Fundamento 6.2.1
[41] Entre 1998 y 2002, la Red de Solidaridad Social prestó atención humanitaria de emergencia a 69´054 hogares, lo cual representa el 36% de las 194´000 familias que pretendió el Plan estratégico.
[42] T-025/04. Fundamento 6.2.1
[43] Art. 15 Ley 387 de 1997 y Art. 20 Dec 2569 de 2000.
[44] T-025/04.
[45] T-025/04
[46] Principio No. 18 y sentencia T-025/04.
[47] Al respecto, ver sentencias T-317/09, T-191/07 y T-086/02.
[48] Ver sentencias T-025/04 y T-868/08.
[49] T-136/07
[50] C-278/07
[51] T-025/04
[52] T-025/04. Ver también las sentencias T-469/07 y T-312/05.
[53] Ver sentencias T-469/07, T-136/07, T-373/05 y T-312/05.
[54] Al respecto, ver sentencias T-469/07 y T-645/03.
[55] T-563/05
[56] T-602/03
[57] Ver sentencias T-817/08, T-328/07, T-754/06, T-025/04 Consideración 10.1.4 y T-645/03.
[58] Ver, entre otras, la sentencia T-645/03
[59] Ver infra 4.2
[60] T-463/96.
[61] Exp. T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527.
[62] Ver, entre otras, las sentencias T-1160A/01 y T-1006/01
[63] Al respecto ver la sentencia T-591/92.