T-364-10 Sentencia T-364/10
ACCION DE TUTELA FRENTE AL RECONOCIMIENTO DE PENSION-Procedencia excepcional
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Características como derecho de segunda generación, irrenunciable, prestacional y de aplicación progresiva
DERECHOS PENSIONALES-Competencia de justicia ordinaria laboral o contencioso administrativa según el caso
MINIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL DE MADRE CABEZA DE FAMILIA Y MENOR DE EDAD-Afectación por negativa del ISS a reconocer indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Imprescriptibilidad del derecho al reconocimiento
REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Estableció indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reconocimiento a madre cabeza de familia e hijo menor de afiliado que no cumplió con requisitos para dejar causado el derecho
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Llamado a prevención al ISS para que se abstenga de negar solicitudes con fundamento en la prescripción extintiva del derecho
Referencia: expediente T-2521897
Acción de tutela instaurada por la señora Clara Inés López en nombre propio y en representación de su hijo Víctor Manuel Camargo contra el Instituto de Seguros Sociales
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diez (2010)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallo proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Duitama el 13 de octubre de 2009, y en segunda instancia, por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo el 25 de noviembre de 2009, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Clara Inés López actuando en nombre propio y en representación de su hijo menor Víctor Manuel Camargo contra el Instituto de Seguros Sociales.
El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio del Auto de veinticinco (25) de enero de dos mil diez (2010), proferido por la Sala de Selección Número Uno.
La señora Clara Inés López presentó acción de tutela solicitando el amparo de sus derechos fundamentales y los de su hijo, al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales, al haberle negado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, causada por la muerte de su cónyuge, argumentando que el derecho prescribió.
La accionante fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:
1.1. La señora Clara Inés López, contrajo matrimonio con José Norberto Camargo Becerra el 22 de noviembre de 1980, vínculo conyugal que estuvo vigente hasta el 11 de octubre de 2003, fecha de fallecimiento de su esposo.[1]
1.2. El 10 de octubre de 2006, la señora Clara Inés López, actuando en nombre propio y en representación de su hijo menor Víctor Manuel Camargo[2], solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, o el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, teniendo en cuenta que su cónyuge al momento de fallecer estaba afiliado al Instituto de Seguros Sociales y había cotizado un total de 447 semanas.[3]
1.3. El Instituto de Seguros Sociales profirió la Resolución No. 0030899, del 17 de julio de 2007, mediante la cual resolvió negar a la señora Clara Inés López la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en su calidad de cónyuge supérstite del señor José Norberto Camargo Becerra, porque “(…) se encontró que el asegurado cotizó un total de 447 semanas, de las cuales cero (0) corresponden a los tres años anteriores al fallecimiento, de lo cual se concluye que el señor JOSE NORBERTO CAMARGO BECERRA no dejó derecho a la pensión de sobrevivientes.”[4] (Negrilla en texto original).
Igualmente, en la mencionada Resolución, el Instituto de Seguros Sociales resolvió negar a la tutelante la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, al estimar que esta prestación había prescrito, “(…) por haber transcurrido m[á]s de 3 años entre el fallecimiento del asegurado y la solicitud de la pensión de sobrevivientes (…)”.[5]
1.5 El Instituto de Seguros Sociales mediante la Resolución N° 048906 del 20 de octubre de 2008, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la tutelante, confirmando la Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007.
1.6. Mediante la Resolución N° 003580 del 24 de junio de 2009,[6] el Instituto de Seguros Sociales resolvió el recurso de apelación interpuesto por la tutelante, confirmando la Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007.
1.7. La accionante, quien al momento de formular la acción de tutela tenía 49 años de edad,[7] afirma que dependió económicamente de su cónyuge desde el momento en que contrajo matrimonio hasta la fecha de su fallecimiento, que no cuenta con ninguna clase de preparación intelectual y que no sabe desarrollar ningún arte u oficio, por lo que le ha tocado trabajar ocasionalmente en casas de familia lavando y planchando, oficio que no le permite devengar ni siquiera un salario digno para su manutención ni la de su hijo menor de edad, a quien en ocasiones no le ha podido brindar ni siquiera una alimentación adecuada.
1.8. La señora Clara Inés López presentó acción de tutela solicitando que se ampararan sus derechos fundamentales y los de su hijo, al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales, al haberle negado la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes argumentando que este derecho prescribió. La tutelante pretende que se deje sin efectos la Resolución No. 003580 del 24 de junio de 2009, y que se ordene al Instituto de Seguros Sociales reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes tanto de ella como de su hijo menor.
2. Respuesta de la entidad accionada
El Instituto de Seguros Sociales presentó informe sobre los hechos, argumentando que la accionante busca a través de la acción de tutela omitir la vía ordinaria laboral y que, teniendo en cuenta que existen otros mecanismos de defensa judicial, no es viable la acción y por ende debe fallarse a favor del ISS.
El 13 de octubre de 2009, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Duitama resolvió declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Clara Inés López, porque consideró que la tutelante tiene a su alcance otro medio de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos, en los siguientes términos:
“…la tutela reclamada en este caso resulta improcedente al tener a su alcance el actor otros medios de defensa como el proceso ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad para que allí se decida lo que en derecho corresponda, toda vez que se constituye en un medio idóneo de defensa judicial y al no advertir lesividad de los derechos constitucionales fundamentales invocados en esta acción”.[8]
4. Impugnación
Esta sentencia fue impugnada por la tutelante, argumentando que la acción de tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable porque sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, están siendo vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales, ya que, desde la muerte de su cónyuge, ella y su hijo se encuentran totalmente desprotegidos y en una situación económica precaria, y someterlos a acudir a la vía ordinaria sería desproporcionado cuando no tienen un mínimo vital que les permita tener una vida digna, por lo que deducen que el medio judicial ordinario no es idóneo para la protección de sus derechos fundamentales.
El 25 de noviembre de 2009, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo confirmó el fallo de primera instancia, porque consideró que la decisión del Instituto de Seguros Sociales de negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes no es contraria a la ley, ya que se tomó con base en normas del Código Sustantivo de Trabajo y demás disposiciones aplicables al caso, y por lo tanto, consideró que la sede para la discusión del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes es la justicia ordinaria.
Igualmente, estimó que la vía ordinaria es idónea ya que la discusión de los derechos va a ser eminentemente jurídica y las audiencias de trámite se reducirán al mínimo, reduciendo el tiempo de duración del proceso.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, de conformidad con los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y Problema Jurídico
La tutelante considera que la entidad demandada vulnera sus derechos y los de su hijo, al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, al negarle el reconocimiento y el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, con base en el argumento de que este derecho se encuentra prescrito, con lo cual ha quedado desamparada, pues no tiene experiencia en la realización de arte u oficio alguno y su actividad de lavar y planchar ropa no es suficiente para garantizarle a su hijo menor el mínimo vital. La entidad accionada considera que las pretensiones de la tutelante deben ser estudiadas en un proceso ordinario.
En consecuencia, el caso le plantea a la Corte el siguiente problema jurídico:
¿Viola una entidad administradora de fondos de pensiones (Instituto de Seguros Sociales) los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de unos sujetos de especial protección como lo son una madre cabeza de familia y su hijo menor de edad (la señora Clara Inés López y su hijo Víctor Manuel Camargo López de 9 años de edad), al haberle negado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, argumentando que el derecho se encuentra prescrito, desconociendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la imprescriptibilidad de los derechos pensionales?
Para resolver el problema jurídico, se estudiará la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales y la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto. Posteriormente, se analizará la naturaleza de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes y la circunstancia relativa a que la prescripción no opera con relación a la solicitud del reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Por último se resolverá el caso.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En desarrollo de este precepto, la Corte ha establecido reiteradamente que cuando se utiliza la acción de tutela como mecanismo transitorio, su procedencia está condicionada a la amenaza de un perjuicio irremediable.[9]
Igualmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social, el cual ha sido catalogado como un derecho de segunda generación cuyo contenido es irrenunciable, de carácter prestacional y de aplicación progresiva.
Por lo tanto, en principio, la acción de tutela no puede ejercerse con el fin de obtener el reconocimiento de derechos pensionales, pues la competencia para resolver esas controversias reside en cabeza de la justicia ordinaria laboral o de la contenciosa administrativa según el caso. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte ha establecido algunas excepciones cuando se niega específicamente el reconocimiento y pago del derecho a la pensión o a la indemnización sustitutiva, por ejemplo:
§ “Cuando el afectado sea un sujeto de especial protección constitucional,[10] como lo son: los niños y las niñas, las personas que sufren alguna discapacidad, las mujeres embarazadas o los ancianos, por cuanto su situación de debilidad manifiesta impone el amparo mayor que la Constitución les brinda y, por ende, el estudio de fondo de sus asuntos. En tales casos, el juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso[11] o menos restrictivo[12], y debe atender a las circunstancias fácticas y probatorias que releve el asunto bajo examen.
§ Cuando la vulneración al derecho a la seguridad social implique un agravio a un derecho fundamental como la vida, el mínimo vital o el debido proceso[13]; y,
§ Cuando los medios de defensa con los cuales cuenta el accionante, se tornan ineficaces para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales comprometidos[14] o se pueda preveer la ocurrencia de un perjuicio irremediable[15].”[16]
En esa misma línea argumentativa, la Sentencia T-905 de 2008, expresó:
“La acción de tutela procederá para solicitar el reconocimiento de una pensión de vejez o de una indemnización sustitutiva siempre que la negativa implique conexidad con un derecho de naturaleza fundamental y esté de por medio la protección efectiva de los sujetos de especial protección. Los efectos de la protección podrán ser transitorios o definitivos, subordinados a las reglas que rigen el perjuicio irremediable o si se acredita que el procedimiento jurídico correspondiente resulta ineficaz para las condiciones específicas de casa situación.”[17]
Es así como, la Corte ha establecido que en casos especiales en los cuales la negativa al reconocimiento de derechos pensionales, tales como la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, afecta a sujetos de especial protección constitucional, cuando dicha negativa implica un agravio a sus derechos fundamentales a la vida o al mínimo vital, la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente para solicitar el reconocimiento del derecho si los medios ordinarios son ineficaces para la protección de los derechos fundamentales del tutelante o cuando se utiliza para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En estos eventos se debe estudiar el fondo del asunto y, desde luego, la realidad fáctica de cada caso concreto, para establecer la necesidad de brindar o no la protección urgente e inmediata a los derechos sobre los cuales se solicita el amparo. En todo caso, cuando el actor es un sujeto de especial protección constitucional, la procedencia o no de la acción de tutela debe estudiarse con menor rigor.
4. Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
De acuerdo a las anteriores consideraciones, la Sala deberá establecer en el caso concreto, si la acción de tutela es procedente para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta que la acción de tutela se interpuso para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia y de su hijo menor de edad.
En primer lugar, los afectados con la negativa del Instituto de Seguros Sociales de reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes son, una mujer cabeza de familia de 49 años de edad, quien nunca desarrolló arte u oficio alguno porque dependió económicamente de su cónyuge hasta el momento en que éste falleció y actualmente labora lavando y planchando ropa, actividad cuya remuneración no le permite satisfacer sus necesidades básicas ni las de su hijo, segunda persona afectada, quien es sujeto de especial protección constitucional[18] por ser un niño de nueve (9) años de edad.
En segundo lugar, la negativa del Instituto de Seguros Sociales a reconocerle a la tutelante la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, afecta los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social[19] del menor Víctor Manuel Camargo, de nueve (9) años de edad, quien se encuentra en una etapa decisiva para su desarrollo armónico e integral.[20] Esta afirmación se hace con base en la información presentada en el escrito de tutela, la cual no fue controvertida por el Instituto de Seguros Sociales, en la que se dice que la madre del menor no cuenta con los recursos necesarios para cubrir los derechos fundamentales de éste a la alimentación equilibrada, a la educación, a la cultura y a la recreación, los cuales han sido reconocidos constitucionalmente como derechos fundamentales de los niños, que prevalecen sobre los derechos de los demás.[21]
En tercer lugar, la Sala de Revisión considera que en el presente caso, si bien existen mecanismos ordinarios idóneos para tramitar la solicitud de reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, la acción de tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales al mínimo vital y al desarrollo armónico e integral del menor Víctor Manuel Camargo, pues, como ya se dijo, actualmente no tiene garantizadas sus necesidades esenciales y si se sometiera el reconocimiento de su derecho a un proceso ordinario, se le estaría afectando radicalmente su futuro.
Por las razones antes expuestas, esta Sala de Revisión considera que la negativa del Instituto de Seguros Sociales a reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes afecta a un sujeto de especial protección constitucional en sus derechos fundamentales y, los mecanismos ordinarios para proteger estos derechos son ineficaces. Por lo tanto, se concluye que en el presente caso la acción de tutela es procedente como mecanismo para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales del menor Víctor Manuel Camargo López.
5. Imprescriptibilidad del derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes
La Seguridad Social consagrada en la Constitución Política de Colombia, se estableció como un derecho irrenunciable de naturaleza fundamental, en casos específicos, y a su vez como un servicio público de carácter obligatorio el cual debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional. Este derecho irrenunciable fue desarrollado, entre otros, por la Ley 100 de 1993, norma por medio de la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral conformado por los sistemas generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la misma Ley.
Específicamente, la Ley 100 de 1993 consagró que el Sistema General de Pensiones tiene por objeto “(…) garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.[22]
Este sistema está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten,[23] el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y, el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. El Régimen de Prima Media con Prestación Definida fue consagrado legalmente como aquel mediante el cual los afilados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización sustitutiva, previamente definidas.[24]
En este caso, interesa concentrarse en las prestaciones reconocidas por el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, entre las cuales se encuentra la pensión de sobrevivientes, la cual ha sido definida por la Corte en los siguientes términos:
“De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, la pensión de sobrevivientes es una prestación económica reconocida a favor del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez que fallece, y tiene por finalidad proteger a los miembros de dicho grupo del posible desamparo al que se pueden enfrentar por razón de la muerte del causante, en tanto antes del deceso dependían económicamente de aquél[25]. De esta manera, con la pensión de sobrevivientes se pretende garantizar a la familia del causante el acceso a los recursos necesarios para garantizarse una existencia digna y continuar con un nivel de vida similar al que poseían antes de su muerte[26].”[27]
Es así como, la prestación económica de la pensión de sobrevivientes ha sido establecida en favor de los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, para los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento,[28] con el fin de suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado al grupo familiar, y así evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical de las condiciones de subsistencia mínimas de los beneficiarios de dicha prestación.[29]
Igualmente, en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida se estableció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, como una prestación económica en favor de los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, cuyo monto será equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas, resultado sobre el cual se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.[30]
Ahora bien, la Corte Constitucional ha reiterado que las prestaciones reconocidas en la Ley 100 de 1993, entre las cuales se encuentra la indemnización sustitutiva a la pensión de sobrevivientes, no admiten una prescripción extintiva para el reconocimiento del derecho, ya que a través de estas prestaciones se busca garantizar el derecho a la seguridad social, el cual ha sido reconocido por la Constitución Política como un derecho irrenunciable.[31] Específicamente, esta Corporación ha dicho:
“(…), [N]o todo derecho de naturaleza laboral se extingue con el transcurso del tiempo. Como ocurre en el específico evento de las pensiones, tan pronto una persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento legal para obtener el mencionado “status” de pensionado, el derecho adquirido no puede ser desconocido, y se enmarca dentro de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su reconocimiento; de manera que, sólo el fallecimiento de la persona hace viable la terminación del mismo, salvo cuando haya lugar a la sustitución pensional establecida en la ley o en las normas convencionales sobre la materia, para los beneficiarios de dicho derecho.
Para la Corte el derecho a solicitar la pensión de jubilación es imprescriptible, con sujeción a los mandatos constitucionales consagrados en la Carta Política de 1991; basta con recordar el artículo 48 constitucional que garantiza el derecho irrenunciable a la seguridad social y el 53 que obliga al pago oportuno de las pensiones. (…)
“Así las cosas, la pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de derechos, lo cual no significa que se atente contra el principio de seguridad jurídica; por el contrario, constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social (C.P., arts. 1, 46 y 48), determinando a su vez una realización efectiva del valor fundante que impone la vigencia de un orden económico y social justo, dentro de un Estado social de derecho; consideraciones que hacen inexequible la disposición demandada (...)”[32]
Los argumentos generales sobre la imprescriptibilidad de las prestaciones que garantizan el derecho a la seguridad social, han sido reiterados por la Corte en fallos de tutela en los cuales se ha reconocido el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. En estos fallos, la Corte ha reconocido que la imprescriptibilidad del derecho a la indemnización sustitutiva se aplica respecto de la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual puede hacerse en cualquier tiempo, y una vez reconocido el derecho por la autoridad correspondiente, se empezará a contar el término de prescripción de la prestación. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha dicho:
“En efecto y comoquiera que se trata de una garantía establecida por el legislador que busca sustituir la pensión de vejez, invalidez y sobrevivientes, cuando no se cumplen los requisitos para que sea reconocida cualquiera de ellas, es claro mutatis mutandis que puede equipararse a un derecho pensional, razón por la cual el parámetro de imprescriptibilidad para este tipo de derechos, fijado por la jurisprudencia constitucional, debe aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad puede hacerse en cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de prescripción, una vez ha sido efectuado su reconocimiento por parte de la autoridad correspondiente”.[33]
En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido claramente que el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes es imprescriptible porque garantiza el derecho a la seguridad social de los familiares que dependían económicamente del pensionado o del afiliado al momento de su fallecimiento. Es procedente reiterar que la naturaleza de imprescriptibilidad del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes hace referencia a que los miembros de su grupo familiar pueden solicitar en cualquier tiempo su otorgamiento, una vez fallezca el afiliado, siendo posible el establecimiento de un límite temporal tan sólo respecto del ejercicio de las acciones judiciales, cuya caducidad se empezará a contar desde el momento en que la prestación ha sido negada por la entidad responsable.[34]
6. Caso concreto
En el presente caso, la señora Clara Inés López solicitó al Instituto de Seguros Sociales, en nombre propio y en representación de su hijo menor, que les reconocieran la pensión de sobrevivientes de su cónyuge, quien tenía la calidad de afiliado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
El Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007, negó el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes porque el señor José Norberto Camargo Becerra cotizó cero (0) semanas en los tres (3) años inmediatamente anteriores a su fallecimiento, incumpliendo con el requisito legal para dejar causado ese derecho. Teniendo en cuenta que en la acción de tutela no se discutió esta decisión y que en el material probatorio que obra en el expediente no se evidencia que las afirmaciones del Instituto de Seguros Sociales sean contrarias a la verdad, la Sala no se ocupará de este aspecto de la decisión.
Sin embargo, en la misma Resolución el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, con fundamento en lo establecido en el artículo 50 del Decreto 758 de 1990[35], concluyendo que “(…) por haber transcurrido mas de 3 años entre el fallecimiento del asegurado y la solicitud de la pensión de sobrevivientes, se tiene que dicha prestación ha prescrito”.[36]
La señora Clara Inés López interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la mencionada resolución, porque consideraba tener derecho a la indemnización sustitutiva ya que en su concepto, la fecha de reclamación del derecho que tomó el Instituto de Seguros Sociales[37] para concluir que el derecho había prescrito, no correspondía con la verdadera fecha de reclamación, pues ésta se radicó el 10 de octubre de 2006, momento en el cual no habían transcurrido tres (3) años desde el fallecimiento de su cónyuge, y que si el 21 de julio de 2007 se radicaron nuevamente los documentos de reclamación del derecho, esto se hizo por solicitud de la entidad accionada. Estos recursos fueron resueltos negativamente por el Instituto de Seguros Sociales reiterando los argumentos planteados en la Resolución No. 0030899 del 17 de junio de 2007[38].
A juicio de la Sala, la señora Clara Inés López y su hijo menor Víctor Manuel Camargo López, tienen derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes por la muerte del señor José Norberto Camargo Becerra ya que dependían económicamente de éste y, con base en lo establecido en el artículo 49 de la Ley 100 de 1993,[39] aquellos pertenecían al grupo familiar[40] de un afiliado que no cumplió con los requisitos para dejar causado el derecho a la pensión de sobrevivientes.
Ahora bien, la Sala de Revisión no comparte los argumentos planteados por el Instituto de Seguros Sociales para concluir que el derecho de los accionantes al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes prescribió. Al respecto, debe tenerse en cuenta que si bien es cierto, el señor José Norberto Camargo Becerra falleció el 11 de octubre de 2003,[41] y la reclamación se presentó según la tutela el 10 de octubre de 2006,[42] en aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes no ha prescrito, pues la fecha para contar el término de prescripción del derecho no puede ser la fecha de fallecimiento del afiliado, o la de la solicitud de reconocimiento, sino que debe tomarse la fecha en que efectivamente se reconozca el derecho por parte del Instituto de Seguros Sociales, teniendo en cuenta que la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad la de garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social de las personas que tienen derecho a ella.
En este sentido y teniendo en cuenta que está probado en el expediente que la señora Clara Inés López y el menor Víctor Manuel Camargo pertenecían al grupo familiar del afiliado, que el señor José Norberto Camargo Becerra no dejó causado el derecho a la pensión de sobrevivientes, que hasta la fecha el Instituto de Seguros Sociales no ha reconocido la indemnización sustitutiva, y que los accionantes buscan evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable al desarrollo integral del menor Víctor Manuel Camargo Becerra, la Sala ordenará al Instituto de Seguros Sociales que reconozca en forma definitiva el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de los accionantes, pues dicha prestación consiste en un único pago.
Por las razones expuestas, la Sala de Revisión revocará las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Duitama, el 13 de octubre de 2009, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, el 25 de noviembre de 2009, y en su lugar, concederá la tutela a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Clara Inés López y de su menor hijo Víctor Manuel Camargo López, ordenando en consecuencia al Instituto de Seguros Sociales, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, dicte un nuevo acto administrativo, en el que reconozca y disponga el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho la tutelante, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia y en los artículo 37 y 49 de la Ley 100 de 1993.[43]
Adicionalmente, prevendrá[44] al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y D.C., para que en lo sucesivo, se abstenga de negar las solicitudes de indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, teniendo como fundamento la prescripción extintiva de este derecho pensional.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo, el 25 de noviembre de 2009, que confirmó el fallo del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Duitama del 13 de octubre de 2009, que declaró improcedente la tutela, y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Clara Inés López y de su hijo menor Víctor Manuel Camargo López, dentro de la acción de tutela interpuesta en contra del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y D.C.
Segundo.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y D.C., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, dicte un nuevo acto administrativo, en el que reconozca y disponga el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho la señora Clara Inés López y su hijo menor Víctor Manuel Camargo López, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.- PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y D.C., para que en lo sucesivo, se abstenga de negar las solicitudes de indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, argumentando la prescripción extintiva.
Cuarto.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el folio 10 del cuaderno principal, obra copia de la Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007, proferida por el Instituto de Seguros Sociales, en la que se afirma que en el expediente del señor José Norberto Camargo Becerra, quien se identificaba con cédula de ciudadanía No. 6.750.393, se encuentra copia del registro civil de matrimonio, donde consta que la señora Clara Inés López y el afiliado contrajeron matrimonio el 22 de noviembre de 1980. Igualmente, se afirma que en el expediente se encuentra copia del registro civil de defunción del señor José Norberto Camargo Becerra, en la que consta que falleció el 11 de octubre de 2003. En adelante, los folios que se refieran harán parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo contrario.
[2] En el folio 25 la tutelante aportó copia del carné de afiliación del menor Víctor Manuel Camargo López a la EPSS Emdisalud. En este documento se lee que la fecha de nacimiento del menor es el 3 de marzo de 2001.
[3] Folio 4 del escrito de tutela, hecho primero: “El señor JOSE NOLBERTO CAMARGO BECERRA, durante toda su vida laboral cotizó al Instituto de Seguros Sociales un total de 447 semanas con el fin de adquirir pensión de vejez”. Esta afirmación es confirmada en la Resolución 0030899 del 17 de julio de 2007, expedida por el ISS, en la que se indica, “[q]ue una vez revisada la historia laboral del asegurado obrante a folio 45 a 49 del expediente, se encontró que el asegurado cotizó un total de 447 semanas, de las cuales cero (0) corresponden a los tres años anteriores al fallecimiento, de lo cual se concluye que el señor JOSE NOLBERTO CAMARGO BECERRA no dejó derecho a la pensión de sobrevivientes.”
[4] Folio 10, Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007.
[5] Folio 11. Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007.
[6] Folios 17–19. Resolución No. 003580 del 24 de junio de 2009.
[7] En el expediente no figura copia del documento de identidad de la señora Clara Inés López, sin embargo, en el escrito de tutela (Folio 7), la apoderada de la accionante afirmó que su poderdante tenía 49 años de edad. Igualmente, en la declaración juramentada rendida por la señora Clara Inés López ante el Notario Primero del Círculo de Duitama el 12 de agosto de 2009, manifestó que en ese momento tenía 49 años de edad.
[8] Folio 57.
[9] Sobre el particular se puede revisar, entre otras, la Sentencia T-1316 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes). En esta sentencia se estudia si es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que el accionante había presentado una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, solicitando el incremento de su mesada pensional. En este caso la Corte resolvió confirmar los fallos de instancia, los cuales negaron la tutela del derecho, pues consideró que para el caso en concreto no se configuraba una situación irremediable. Esta sentencia reitera los argumentos planteados en la sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa.)
[10] Al respecto, consultar entre otras, las sentencias T-668 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-1088 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-1233 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y T-850 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[11] Sentencia T-1088 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En un aparte de esa sentencia, la Corte puntualizó que: “El hecho de que se trate de un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en un estado de debilidad manifiesta, necesariamente implica que no se pueda reclamar de él la misma diligencia que se exige de las demás personas, por lo que no podría evaluarse con la misma rigurosidad el ejercicio oportuno de las acciones respetivas”.
[12] Sentencias T-789 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de 2004 (MP. Jaime Araujo Rentería), T-515A de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y T-850 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[13] Sentencias T-038 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara), T-1083 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-850 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-905 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[14] Sentencia T-1268 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[15] Sentencia T-1083 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[16] Sentencia T-080 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En esta sentencia la Corte estudia la acción de tutela presentada por una persona de 74 años de edad, quien solicita que se le reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual fue negada por el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima. La Corte decidió tutelar el derecho fundamental del accionante al mínimo vital y ordenó a la entidad accionada adelantar el trámite pertinente para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
[17] Sentencia T-905 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En esta sentencia la Corte estudia la acción de tutela presentada por una persona de 77 años de edad, quien solicita que se le ampare su derecho al mínimo vital a través del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, correspondiente al tiempo en que el tutelante laboró en Ecopetrol, desde 1951 a 1962. En este caso la Corte negó la tutela de los derechos del accionante porque en 1990 el ISS le reconoció la pensión de vejez, prestación incompatible con la indemnización sustitutiva.
[18] Sentencia T-397 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta sentencia la Corte expresó: “Como corolario de lo anterior, se tiene que las autoridades administrativas y judiciales encargadas de determinar el contenido del interés superior de los niños en casos particulares cuentan con un margen de discrecionalidad importante para evaluar, en aplicación de las disposiciones jurídicas relevantes y en atención a las circunstancias fácticas de los menores implicados, cuál es la solución que mejor satisface dicho interés; lo cual implica también que dichas autoridades tienen altos deberes constitucionales y legales en relación con la preservación del bienestar integral de los menores que requieren su protección – deberes que obligan a los jueces y funcionarios administrativos en cuestión a aplicar un grado especial de diligencia, celo y cuidado al momento de adoptar sus decisiones, mucho más tratándose de niños de temprana edad, cuyo proceso de desarrollo puede verse afectado en forma definitiva e irremediable por cualquier decisión que no atienda a sus intereses y derechos.” Igualmente se pueden revisar las sentencias C-997 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-1003 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[19] El artículo 26 de la Ley 12 de 1991, Por medio de la cual se aprueba la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, establece: “1. Los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional.
2. Las prestaciones deberían concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.”
[20] Artículo 44 de la Constitución Política de Colombia: (…) “La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.”
Cfr. Sentencia T-808 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta sentencia la Corte expresó: “Por su parte, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el objetivo de todas las actuaciones oficiales o privadas que conciernan a los niños debe ser la prevalencia de los derechos e intereses de los menores, como sujetos de especial protección constitucional. De acuerdo a las disposiciones nacionales e internacionales mencionados los criterios que deben regir la protección de los derechos e intereses de los menores que comprende la garantía de un desarrollo armónico e integral son: (…) iii) la previsión de las oportunidades y recursos necesarios para desarrollarse mental, moral, espiritual y socialmente de manera normal y saludable, y en condiciones de libertad y dignidad.” Esta afirmación se hizo en consonancia con el principio 2, de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos del Niño, proclamada por la Asamblea General en su Resolución 1386 (XIV), de 20 de noviembre de 1959.
[21] Artículo 44 de la Constitución Política de Colombia.
[22] Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[23] Artículo 12 de la Ley 100 de 1993.
[24] Artículo 31 de la Ley 100 de 1993.
[25] Sentencias T-1283 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-424 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-606 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-089 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.
[26] Sentencias T-813 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) y T-789 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[27] Sentencia C-1035 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño) (AV Jaime Araujo Rentería) En esta sentencia, la Corte estudia la acción pública de inconstitucionalidad contra el literal b (parcial) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en el cual se establecen los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, declarando la exequibilidad de dicha norma únicamente por los cargos analizados.
[28] Artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
[29] Sentencia C-556 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla). En esta sentencia, la Corte estudia la acción pública de inconstitucionalidad contra los literales a y b del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en el cual se establecen los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes, declarándolos inexequibles.
[30] Artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
[31] Constitución Política de Colombia, artículo 48. “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (…)”
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
[32] Sentencia C-624 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esa oportunidad, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 91 de 1946, en la cual se establecía que la acción para el reconocimiento de una pensión prescribía en 4 años y la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones prescribía en 1 año. Luego de hacer unas consideraciones sobre la imprescriptibilidad de las prestaciones que garantizan el derecho a la seguridad social, la Corte se declaró inhibida por considerar que los cargo formulados por el accionante carecían del requisito de certeza toda vez que no recaían sobre una proposición jurídica real existente, ya que para esta Corporación, la norma demandada no regulaba la prescripción extintiva de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Esta sentencia reitera los mismos argumentos planteados respecto de la prescripción extintiva de las prestaciones sociales que reconocen el derecho a la seguridad social, planteados en la sentencia C-230 de 1998 (MP Hernando Herrera Vergara).
[33] Sentencia T-546 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) En esta sentencia la Corte estudia la acción de tutela interpuesta en contra del Instituto de Seguros Sociales por la cónyuge sobreviviente de un afiliado a dicha entidad, a quien se le negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, bajo el argumento de que había operado la prescripción, al haber transcurrido más de un año entre la fecha del fallecimiento del afiliado y la fecha de la reclamación, de acuerdo con lo establecido por el artículo 50 del Decreto 758 de 1990.
[34] Sentencia T-546 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[35] Decreto 758 de 1990. Artículo 50. Prescripción. “La prescripción para el reconocimiento de una mesada pensional prescribe en cuatro (4) años; la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio, prestación o mesada pensional ya reconocida, prescribe en un (1) año.
Las prescripciones consagradas en este artículo comenzarán a contarse a partir de la exigibilidad del respectivo derecho”.
[36] Folio 11.
[37] En el folio 10 del cuaderno, en el cual obra copia de la Resolución No. 0030899 del 17 de julio de 2007, se lee: “Que el día 11 de octubre de 2003, falleció el asegurado JOSE NORBERTO CAMARGO BECERRA, (…). // Que a reclamar pensión de sobrevivientes se presentó, el día 21 de junio de 2007, la señora CLARA INES LOPEZ, C.C. 24’037.323 en calidad de cónyuge supérstite. (…)” (Negrilla dentro del texto).
[38] El recurso de reposición fue resuelto mediante Resolución No. 048906 del 20 de octubre de 2008, y el recurso de apelación fue resuelto mediante Resolución No. 003580 del 24 de junio de 2009.
[39] Ley 100 de 1993. Artículo 49. Indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. “Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente Ley.”
[40] En las Resolución No. 00308099 del 17 de julio de 2007, el Instituto de Seguros Sociales reconoce “Que a folio 9, se encuentra copia del registro civil de matrimonio, donde consta que la señora CLARA INÉS LÓPEZ y el señor JOSE NORBERTO CAMARGO BECERRA contrajeron matrimonio el 22 de noviembre de 1980.”
[41] Ver, folio 4 del cuaderno 1, hecho segundo del escrito de tutela y, folio 10 del cuaderno 1, copia de la Resolución 0030899 del 17 de julio de 2007.
[42] Folio 13.
[43] Ley 100 de 1993. Artículo 49. Indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente Ley. (…) Artículo 37. Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. “Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”
[44] Decreto 2591 de 1991. Artículo 24: (…) El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión.