Sentencia T-693A/11

 

 

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Afectación por mora judicial

 

DEBIDO PROCESO-Características de la mora judicial o administrativa

 

DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Efectividad

 

ACCION DE TUTELA Y MORA JUDICIAL-Incumplimiento de términos para fallar y aplicación de regla sobre el orden para proferir decisiones judiciales

 

PERSONA EN CONDICIONES DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Criterios que deben tenerse en cuenta para alteración del orden para proferir decisión judicial

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración

 

ACCION DE TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO-Hecho superado por carencia actual de objeto al haber resuelto recurso de apelación en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por desvinculación laboral

 

 

Referencia: expediente T-3.087.134

 

Accionante: Enna Edith Castillo de Melo

 

Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda.

 

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

 

 

Bogotá D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil once (2011)

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elias Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En la revisión del fallo proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por la señora Enna Edith Castillo de Melo contra la Sección Segunda de esa Corporación, que negó el amparo solicitado. 

 

El presente expediente fue escogido para revisión por medio del auto del 16 de junio de 2011, proferido por la Sala de Selección Número Seis y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.

 

I. ANTECEDENTES

 

La señora Enna Edith Castillo de Melo, el 3 de diciembre de 2010, presentó acción de tutela contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.  Consideró que esa Corporación vulneró sus derechos a una vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia, con la demora en proferir el fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora en 1995 y recibido por esa autoridad judicial, el 20 de octubre de 2008.

 

1. Hechos y pretensiones

 

1.1. La accionante manifiesta que el 17 de febrero de 1995 fue desvinculada de manera ilegal del cargo de Secretaria que desempeñaba de manera provisional en el Juzgado Tercero Penal Municipal de Barranquilla.  Como consecuencia de lo anterior, en junio de 1995, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Consejo Superior de la Judicatura.

 

1.2. El citado proceso fue resuelto, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 13 de agosto de 2008, trece años después de haber presentado la demanda.  En esa oportunidad, el Tribunal declaró la nulidad del acto administrativo de desvinculación y condenó al Consejo Superior de la Judicatura a pagar “todas las sumas de dinero por concepto de salarios y prestaciones sociales adeudadas a la señora ENNA EDITH CASTILLO DE MELO, desde el momento de su destitución, es decir, 17 de febrero de 1995, hasta la fecha en la cual se posesionó el reemplazo en propiedad o sea 21 de septiembre de 2000”.

 

1.3. Señala que la anterior decisión fue impugnada por el Consejo Superior de la Judicatura.  El conocimiento del recurso de apelación correspondió por reparto al Consejero Luis Rafael Vergara Quintero de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 20 de octubre de 2008.  Indica, además, que el expediente entró al despacho para fallo el 24 de febrero de 2009, “sin que a la presentación de la presente acción de tutela se haya producido alguna actuación”.

 

1.4. Manifiesta que han transcurrido más de dos años desde que el expediente llegó al Consejo de Estado sin que se haya obtenido un pronunciamiento de fondo sobre su situación y que le permita acceder a los derechos que le fueron reconocidos en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico.  Resalta que han transcurrido más de quince años desde que presentó la demanda y aún no ha podido hacer efectivos sus derechos.

 

1.5. Expresa que es: “una mujer enferma, divorciada, de setenta (70) años, que carezco de cualquier ingreso en la actualidad, que me encuentro en total dependencia de la caridad de mi hijo, quien actualmente se encuentra desempleado, todo ello sin perjuicio de que las semanas que se cotizarán a mi favor con la ejecución del fallo en comento me resultan indispensables para efectos de poder tramitar mi pensión de vejez”.

 

1.6. Finalmente, considera que si bien los expedientes tienen un turno para ser fallados, ello no debe ser óbice para emitir una decisión de fondo que impida hacer nugatorios los efectos del fallo de primera instancia.

 

1.7. En consecuencia, solicita se conceda el amparo de sus derechos y se ordene al Consejo de Estado, que dentro de un término perentorio, dé prelación a su expediente y dicte el fallo de segunda instancia.

 

2. Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela

 

La demanda de tutela fue radicada directamente ante la Secretaría General de esta Corporación.  En auto del 7 de diciembre de 2010, la Sala Plena de la Corte ordenó la remisión de la acción a la Secretaría General del Consejo de Estado para su correspondiente reparto.

 

Efectuado el reparto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante proveído del 17 de enero de 2011, admitió la demanda y corrió traslado de la misma a la Sección accionada.

 

2.1. Contestación de la demanda

 

El magistrado encargado de la resolución del recurso de apelación presentado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la aquí accionante, en escrito del 2 de febrero, se opuso a las pretensiones de la demanda. 

 

Señaló que el proceso se encuentra al despacho para fallo desde el 24 de febrero de 2009 y, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, los jueces deben dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.

 

Así mismo, manifestó que en el año 2010 ese despacho dictó un promedio de 3 sentencias diarias para un total de 565, teniendo en cuenta que el año tuvo 230 días hábiles.

 

Resaltó que cuando el proceso de la accionante entró al despacho, ya se encontraban en turno aproximadamente 565 negocios para dictar sentencia. Sin embargo, expresó que ordenaría la revisión del proceso con el objeto de verificar y constatar si el caso amerita una prelación en el orden establecido.

 

3. Pruebas que obran en el expediente

 

Dentro del expediente de tutela se encuentran como pruebas relevantes las siguientes:

 

3.1. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Enna Edith Castillo de Melo. (Folio 7 del c. principal).

 

3.2. Impresión de la consulta de actuaciones procesales del Consejo de Estado, donde consta la fecha en que el proceso de nulidad y restablecimiento iniciado por la actora entró al despacho para fallo. (Folios 8 y 9 del c. principal).

 

3.3. Copia de la sentencia de fecha 13 de agosto de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la accionante contra el Consejo Superior de la Judicatura (Folios 10 al 28 del c. principal).

3.4. Copia de la historia clínica de la accionante. (Folios 32 al 34 del c. principal).

 

II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA

 

1. Sentencia única de instancia

 

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia del 10 de febrero de 2011, negó el amparo solicitado.

 

Señaló que la mora judicial tiene fundamento cuando el acto del juzgador desconoce los términos legales y carece de un motivo probado y razonable, evento en el cual se vulnera el derecho al debido proceso y se obstaculiza el acceso a la administración de justicia.

 

Advirtió que en el presente caso “no se demostró que el retardo de la Sección Segunda en dictar el fallo antes mencionado, no obedezca a circunstancias objetivas y razonables no atribuibles a negligencia de su parte.  En efecto, no está probada la negligencia, desidia o la carencia de un motivo probado y razonable que permita inferir la responsabilidad de la Corporación Judicial accionada en la demora en proferir fallo de segunda instancia, pues, tal como se alegó en el escrito de contestación, el atraso judicial tiene origen en el abundante volumen de expedientes y no en la falta de una gestión eficiente”.

 

Finalmente, señaló que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial del que no ha hecho uso, consistente en la solicitud de prelación de fallo prevista en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

 

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. Competencia

 

A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Problema jurídico

 

De acuerdo con la situación fáctica descrita en el acápite pertinente, en esta oportunidad le corresponde a la Sala establecer si los derechos fundamentales a una vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la justicia y al debido proceso de la señora Enna Edith Castillo de Melo, han sido vulnerados por el Consejo de Estado, al no proferir el fallo de segunda instancia dentro del término legalmente establecido, teniendo en cuenta las circunstancias particulares de la accionante.

 

Para el efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la afectación de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso como consecuencia de la mora judicial. Acto seguido, analizará el caso concreto.

 

3. La mora judicial. Afectación de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y a un debido proceso

 

Esta Corporación ha manifestado, en diversas oportunidades, que la congestión y mora judiciales afectan gravemente el disfrute del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en los términos de los artículos 29, 228 y 229 Superiores.

 

Al respecto, en la sentencia T- 1249 de 2004,[1] esta Corporación señaló lo siguiente:

 

“En la sentencia T-1154 de 2004, la Corte indicó que de los postulados constitucionales se sigue el deber de todas las autoridades públicas de adelantar actuaciones y resolver de manera diligente y oportuna los asuntos sometidos a ella. En ese sentido, la dilación injustificada y la inobservancia de los términos judiciales pueden conllevar la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este caso, señaló la Sala, si el ciudadano no cuenta con un medio de defensa eficaz a su alcance, y está frente a la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable, la acción de tutela es procedente para proteger sus derechos fundamentales. Finalizó la Sala señalando que “De lo anterior se infiere que a fin de que proceda la acción de tutela, es indispensable que determinada dilación o mora judicial sean injustificadas, pues el mero incumplimiento de los términos dentro de un proceso, no constituye per se una violación al debido proceso^[2], salvo que el peticionario se encuentre ante un perjuicio irremediable. Así entonces, la mora judicial sólo se justifica si la autoridad correspondiente, a pesar de actuar con diligencia y celeridad, se encuentra ante situaciones "imprevisibles e ineludibles", tal como, el exceso de trabajo, que no le permitan cumplir con los términos señalados por la ley. De lo expuesto se concluye que constituye una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, aquella denegación o inobservancia de los términos procésales que se presenten sin causa que las justifiquen o razón que las fundamenten”.

 

De este modo, ha dicho la Corte que “[q]uien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello”,^[3] pues, de lo contrario, se le desconocen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

 

No obstante lo anterior, para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria de derechos fundamentales, es preciso acudir a un análisis sobre la razonabilidad del plazo y establecer el carácter injustificado en el incumplimiento de los términos. De esta manera, “puede afirmarse que, de conformidad con la doctrina sentada por esta Corporación, la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por:  (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación  razonable en la demora.”^[4]

 

Por otra parte, la Corte ha puntualizado que no obstante los análisis que quepa hacer sobre la justificación del funcionario por la mora judicial, “el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas no pierde efectividad ni siquiera en aquellos supuestos en que los retrasos se deben a los defectos estructurales^[5] de la organización y funcionamiento de la rama judicial.”^[6] En tales eventos, para establecer que el retraso es justificado es necesario, además, mostrar que se han intentado agotar todos los medios que las circunstancias permitan para evitarlo.^[7]

 

En la Sentencia T-030 de 2005[8] la Corte expresó que:

 

 “… de conformidad con el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 6, 121, 123, 228 y 229 de la Carta Política así como en los instrumentos internacionales antes enunciados que integran el bloque de constitucionalidad, en los casos en que el funcionario judicial advierte que materialmente le resulta imposible cumplir con los términos procesales, dada la probada congestión del respectivo despacho, deberá, en aras de hacer reales y efectivos los derechos de las personas que acuden a la jurisdicción y en cumplimiento de los deberes que consagra el artículo 153 de la Ley 270 de 1996, solicitar cuantas veces sea necesaria la intervención del órgano instituido para llevar el control del rendimiento de las corporaciones y demás despachos judiciales y a quien legalmente se le ha atribuido adoptar las medidas para descongestionar aquellos en los que se detecte dicha situación.^[9]”

 

Al margen de las anteriores consideraciones jurisprudenciales en torno a los eventos en los cuales la mora judicial puede considerarse, per se, violatoria de los derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha identificado eventos en los cuales, en atención a las particulares condiciones de la persona que acude a la administración de justicia, el incumplimiento de los términos para fallar y la aplicación de la regla sobre el orden para proferir las decisiones judiciales, también genera una violación de derechos fundamentales, susceptible de amparo por la vía de la acción de tutela.

 

En estos casos, aunque la mora en proferir la decisión es justificada e incluso se han adoptado medidas administrativas tendientes a superar el atraso, éste sigue siendo notable en detrimento de personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. En esas hipótesis, para que proceda la alteración del orden para proferir la decisión judicial es preciso tener en cuenta los criterios que se enuncian a continuación:[10]

 

“Debe, en primer lugar, estarse en presencia de sujetos de especial protección constitucional, que se encuentren en condiciones particularmente críticas. En principio todo aquel que demanda justicia del Estado alienta la pretensión de un fallo oportuno, y son muy diversas las circunstancias que las personas podrían esgrimir para obtener una alteración en su favor del turno para fallar. Por consiguiente, el primer presupuesto para que ello sea posible tiene una definición estricta, porque la afectación del derecho a la igualdad de aquellos que se vean desplazados en el orden de los fallos sólo puede encontrar sustento en la situación evidente de debilidad, en niveles límite, que presente aquel en cuyo beneficio se de tal alteración.  

 

En segundo lugar, como se ha visto, no obstante el derecho que tienen quienes acuden a la administración de justicia a un fallo oportuno, cuando el incumplimiento en los términos está justificado, el respeto al derecho a la igualdad y a los principios de moralidad y transparencia, y la misma racionalización de la Administración  de Justicia, hacen que el criterio de  la cola o la fila resulte constitucionalmente adecuado y que todos deban sujetarse a él. Para que en atención a las particulares circunstancias de las partes pueda alterarse ese orden, es necesario que el atraso exceda los límites de lo constitucionalmente tolerable. Ello, a su vez, implica que, pese a que todo atraso es contrario al derecho de acceso a la administración de justicia, para que proceda la excepción, debe estarse en presencia de un atraso de carácter extraordinario en relación con la situación que, en general, presente la administración de justicia, y, además, que no se hayan adoptado medidas legislativas o administrativas para superarlo, o que las que se hayan tomado no se muestren efectivas a la luz del caso concreto.  De no ser ello así, esto es si la mora no reviste características extraordinarias o si las medidas para enfrentarla se han mostrado eficaces, la situación se inscribe dentro de la carga que el atraso judicial comporta y que todas las personas deben soportar en condiciones de igualdad.”

 

Finalmente, como ya quedó establecido, si bien la administración de justicia debe ser pronta, no todo retardo genera una afectación de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. De manera que, para que quepa la excepción citada, se requiere que la controversia tenga relación directa con las condiciones de las que se deriva la calidad de sujeto de especial protección y que, de resultar favorable el fallo, la decisión sea susceptible de incidir favorablemente en tales condiciones.    

 

4. Caso concreto. Configuración de un hecho superado

 

La Corte Constitucional, en abundante jurisprudencia^[11], ha sostenido que cuando la situación fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela, se modifica en el sentido de que cesa la acción u omisión que, en principio, generó la vulneración de los derechos fundamentales, de manera que la pretensión presentada para procurar su defensa, está siendo debidamente satisfecha, la solicitud de amparo pierde eficacia en la medida en que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela.  En consecuencia, cualquier orden de protección sería innocua.

 

En esos escenarios, lo procedente es que el juez de tutela declare la configuración de un hecho superado por carencia actual de objeto.

 

Sobre este particular esta Corporación ha indicado que:

 

“El objetivo de la acción de tutela, conforme al artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, al Decreto 2591 de 1.991 y a la doctrina constitucional, es la protección efectiva y cierta del derecho constitucional fundamental, presuntamente vulnerado o amenazado por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos expresamente señalados por la ley.

 

En virtud de lo anterior, la eficacia de la acción de tutela radica en el deber que tiene el juez, en caso de encontrar amenazado o vulnerado un derecho alegado, de impartir una orden de inmediato cumplimiento orientada a la defensa actual y cierta del derecho que se aduce.

 

No obstante lo anterior, si la situación de hecho que origina la violación o la amenaza ya ha sido superada en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha, la acción de tutela pierde su eficacia y su razón de ser.”^[12]

 

En el presente evento, la solicitud de protección de los derechos fundamentales de la accionante tuvo origen en la mora, que a su juicio, había incurrido la Sección Segunda del Consejo de Estado al demorar más de dos años para pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Castillo de Melo inició contra el Consejo Superior de la Judicatura.

 

Sin embargo, al analizar el caso sometido a estudio, la Sala procedió a revisar la página web del Consejo de Estado a efectos de consultar el estado en que se encontraba el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Enna Castillo de Melo contra el Consejo Superior de la Judicatura, advirtiendo que la autoridad judicial accionada dictó fallo el día 7 de abril de 2011.  Providencia que fue notificada por edicto el 20 de mayo del mismo año.^[13]

 

En efecto, en la citada página se observa:

 

 

 

CONTENIDO RADICACION

(N.I. 2553-2008) M.P. DRA. JUDITH ROMERO IBARRA. APELACION SENTENCIA DEL 13 DE AGOSTO DE 2008, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO. NULIDAD DE LA RESOLUCION No. 036 DEL 17 DE FEBRERO DE 1995, EXPEDIDA POR EL JUEZ TRECE PENAL MUNICIPAL.

ACTUACIONES DEL PROCESO/CONCEPTO/CONFLICTO

 

 

De acuerdo con lo anterior, la Sala entiende que se ha configurado un hecho superado, en la medida en que la causa que motivó la presentación de la acción de tutela desapareció, como quiera que el Magistrado encargado de resolver el recurso de apelación, dictó sentencia el 7 de abril de 2011 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora y con ello, se satisfizo la pretensión contenida en la solicitud de amparo. 

 

En consecuencia, se confirmará, pero por las razones aquí expuestas, el fallo proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por Enna Edith Castillo de Melo contra la Sección Segunda de esa Corporación, que negó las pretensiones de la demanda de tutela. 

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 10 de febrero de 2011 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

SEGUNDO.- DECLARAR la ocurrencia de un hecho superado por carencia actual de objeto, en la acción de tutela promovida por Enna Edith Castillo de Melo contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

TERCERO.- Por Secretaría General, LIBRAR la comunicación a la que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General