Sentencia T-129/12

 

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Reiteración de jurisprudencia

DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la población desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA-Condiciones para ser considerado como una persona en esa situación

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Registro de las personas afectadas

INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Casos en que resulta procedente/INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Causales de exclusión

 

 

 

Referencia: expediente T-3.256.073

 

Acción de Tutela instaurada por Juan Pablo Quiroz Quintero, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social (hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas).

 

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

 

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012).

 

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de la sentencia de única instancia proferida el 12 de septiembre de 2011, por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín, que denegó la acción de tutela interpuesta por el accionante.

 

El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 11 de la Corte, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia.

 

1.                 ANTECEDENTES

 

1.1.         SOLICITUD

 

Juan Pablo Quiroz Quintero solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales de petición y al mínimo vital, y en consecuencia, pide se ordene a Acción Social o a la entidad que haga sus veces que proceda a incluirlo con su grupo familiar en el RUPD y le entregue la atención humanitaria de emergencia a la que tiene derecho.

 

1.1.1.  Hechos y relato contenido en la demanda

1.1.1.1.      El accionante manifiesta haber sido desplazado con su familia del Barrio Guadalupe de Medellín el 31 de octubre de 1999, lugar donde residía desde hace más de 20 años. Afirma que se vio en la necesidad de desplazarse hacía el municipio de Itaguí, Antioquia, debido a amenazas contra su vida de parte de grupos armados no identificados.

 

1.1.1.2.      Con base en los hechos mencionados, rindió declaración juramentada ante la Personería Municipal de Itaguí el 26 de abril de 2010 para ser incluido junto con su núcleo familiar al Registro Único de Población Desplazada –RUPD-. En tal declaración el accionante narra que “El 28 de octubre de 1999 presencie (sic) un asesinato de una persona, pasaba por ahí cuando lo estabán (sic) asesinando, al día siguiente los tipos pasaron y me dijeron sapo, por que (sic) les habían quitado unas armas en ese mismo día, el otro día me dijeron que me tenía que ir del barrio (…) me vine el 31 de octubre [en] la noche con mi señora y un niño de 4 años y medio, por que (sic) ese día me sacaron un arma y me dijeron que me tenía que perder (…) desde ahí no volví por allá, me vine para Itaguí por que (sic) tenía una tía (…), y a los dos días conseguí apartamento (…) yo me vine sin nada, ya los 8 días puede conseguir a alguien que me trajera el trasteo, mi familia quedó por allá, yo no volví por temor a que me mataran”.

 

1.1.1.3.      Por medio de la Resolución No. 50011128871 de 30 de julio de 2010, Acción Social, -entidad que hoy es denominada Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por mandato de la Ley 1448 de 2011- decidió denegar la solicitud de inscripción, toda vez que consideró que el desplazamiento del señor Quiroz no se enmarcaba dentro de los lineamientos previstos en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997. Sustentó la Resolución afirmando que “se puede establecer que las personas que provocaron su salida forzada de la región no hacen parte de los grupos armados al margen de la ley, en el entendido que: grupo armado al margen de la ley “es aquella organización de personas que bajo la dirección de un mando responsable, ejerce sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas con el objetivo de desestabilizar al gobierno de un país”; no obstante, cabe aclarar que la situación que describe el deponente corresponde a bandas delincuenciales que no tienen una connotación de grupo armado al margen de la ley”.

 

1.1.1.4.      El actor al conocer la decisión, interpuso recurso de reposición contra la Resolución el 14 de septiembre de 2010, reiterando las razones de su desplazamiento forzado, y solicitó su inscripción en el RUPD. Mediante Resolución No. 5001112887R del 13 de octubre de 2010, Acción Social decidió confirmar la decisión de no inclusión en el registro, ya que reiteró que los hechos y circunstancias que motivaron el desplazamiento no fueron motivados con ocasión del conflicto armado interno entendido conforme al Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 y la definición de “desplazado” consagrada en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997. Al no haberse interpuesto recurso de apelación contra la resolución de no inclusión, consideró agotada la vía gubernativa.

 

1.1.1.5.      Presentó derecho de petición el 30 de junio de 2011 solicitando la entrega de la primera ayuda humanitaria. El 19 de julio del mismo año, la entidad le respondió la solicitud afirmando que no estaba incluido en el RUPD debido a que no existían razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma solicitud se deduzca la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997.

 

1.1.1.6.      Con base en el marco fáctico expuesto, el señor Juan Pablo Quiroz interpuso acción de tutela contra Acción Social el 5 de agosto de 2011. Alega que la entidad mencionada no respondió de fondo y oportunamente la solicitud de inclusión en el RUPD, y resaltó que es jefe de cabeza de hogar y desempleado que no tiene recursos económicos para brindarle a su familia la alimentación y servicios públicos necesarios.

 

1.2.         TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

El Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín, mediante auto del 30 de agosto de 2011, admitió la demanda y concedió tres días a la entidad demandada para pronunciarse sobre los hechos en que se fundamenta la acción.

 

Por su parte, Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- respondió a la demanda y solicitó denegar el amparo alegado, toda vez que había dado respuesta clara, de fondo y congruente a la solicitud realizada por el actor, al informarle que no era posible suministrarle la ayuda humanitaria por no estar inscrito en el RUPD. La entidad anexo a la contestación las resoluciones de no inclusión en el RUPD en el trámite de vía gubernativa.

 

1.3.         DECISIONES JUDICIALES

 

1.3.1.  Sentencia de única instancia

 

El Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín mediante sentencia del 12 de septiembre de 2011, denegó el amparo solicitado. Consideró que no se había vislumbrado un eventual perjuicio irremediable que pudiera afectar al peticionario como consecuencia de los actos de la autoridad pública, razón por la cual no se configuraba una hipótesis para interponer la acción de tutela como mecanismo transitorio. En ese sentido, afirmó el juez de instancia que “(…) el accionante cuenta con otros medios en el ordenamiento judicial para hacer efectivos sus derechos, y que de parte de las accionadas no se ha presentado ninguna transgresión a sus derechos constitucionales fundamentales, razón por la cual habrá de declararse la improcedencia de la presente acción (…)”.

 

1.4.         PRUEBAS

 

1.4.1.  Allegadas al trámite de instancias

 

1.4.1.1.      Derecho de petición presentado por el actor el 1 de julio de 2011, solicitando a Acción Social hacer entrega de la ayuda humanitaria de emergencia.

1.4.1.2.      Copia de la cédula de ciudadanía del señor Juan Pablo Quiroz Quintero.

1.4.1.3.      Copia de la consulta de afiliados en la base de datos única de afiliación al Sistema de Seguridad Social en la que aparece el nombre del actor como beneficiario del régimen contributivo desde el 28 de febrero de 2005.

1.4.1.4.      Copia de la respuesta al derecho de petición con fecha del 19 de julio de 2011, en la que Acción Social le indica que no está incluido en el RUPD.

1.4.1.5.      Copia de la Resolución No. 50011128871 emitida por Acción Social de 30 de julio de 2010.

1.4.1.6.      Copia de la notificación personal del 26 de agosto de 2010, sobre la decisión de no inclusión en el registro.

1.4.1.7.      Copia de la Resolución No.  50011128871R emitida por Acción Social del 13 de octubre de 2010, en la que se confirma la decisión.

 

1.4.2.  Solicitadas por la Corte en sede de Revisión

 

1.4.2.1.      Con el fin de contar con mayores elementos de juicio para proferir el fallo, mediante auto de trece (13) de febrero de 2012, el magistrado sustanciador decretó las siguientes pruebas:

 

1.4.2.2.      OFICIAR a la Personería Municipal de Itaguí ALLEGUE original o copia de la declaración juramentada prestada por el señor Juan Pablo Quiroz Quintero, sobre los hechos que dieron lugar a su desplazamiento.

 

1.4.2.3.      OFICIAR a la Policía Metropolitana de Medellín – Comando Central- informe si tiene noticia sobre las bandas criminales que operan u operaban en el Barrio Guadalupe de Medellín en la época de los hechos en referencia, y si tienen relación alguna con grupos armados al margen de la ley.

 

1.4.2.4.      Adicionalmente, se invitó a las siguientes instituciones para que se pronunciaran sobre los problemas jurídicos del caso en estudio.

 

1.4.2.5.      Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES- .

1.4.2.6.      Alto Comisionado para las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR-.

1.4.2.7.      Corporación Nuevo Arco Iris.

 

1.4.2.8.      Mediante escrito de 23 de febrero de 2012, la Personería Municipal de Itaguí allegó a esta Corporación copia de la declaración rendida por el accionante el 26 de abril de 2010, para ser incluido en el RUPD.

 

De la misma manera, la Policía Metropolitana, mediante escrito de 27 de febrero de 2012, allegó a la Corporación escrito donde consta que “no se halló información alguna relacionada con la presencia de bandas criminales en mencionado sector”.

 

2.                 CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

2.1.         COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD

 

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.

 

2.2.         PROBLEMA JURÍDICO

 

La Sala procede a estudiar si Acción Social –hoy Unidad de Atención a Víctimas^[1]- violó los derechos fundamentales del accionante a la inscripción como persona desplazada víctima del desplazamiento forzado y al acceso a la ayuda humanitaria, al denegar su inclusión en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD aduciendo que su desplazamiento no fue por consecuencia del conflicto armado interno, sino por bandas delincuenciales comunes.

 

En ese orden, la Sala procederá; i) en primer lugar, a reiterar lo sostenido por la jurisprudencia sobre el concepto de “desplazamiento interno forzado”; b) en segundo lugar, a formular los criterios que deben tenerse en cuenta al momento de valorar la declaración de una persona que alega estar en condición de desplazamiento; c) en tercer lugar, a hacer un breve análisis sobre el alcance de la causal de no inscripción del numeral 2 del decreto 2569 de 2000; “debido a la existencia de razones objetivas y fundadas que permiten concluir la inexistencia de las circunstancias previstas en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997”; d) finalmente, se realizará el análisis del caso concreto con base en los criterios jurisprudenciales expuestos en los puntos anteriores.

 

2.3.         DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL.

 

2.3.1.  El desplazamiento interno forzado se ha presentado en Colombia en razón del desarrollo del conflicto armado interno generado a partir de los años cincuenta. Dicho fenómeno ha conllevado a una crisis humanitaria de grandes magnitudes, que en efecto, ha perjudicado un porcentaje alto de la población, como lo muestra un informe presentado por Acción Social en 2010; “en Colombia 754.539 hogares (3.316.862 personas), han sido expulsados de 1.109 municipios y corregimientos departamentales, como consecuencia de las circunstancias descritas en el artículo primero de la Ley 387/97; es decir, que el 7,3% de la población colombiana se ha reconocido como desplazada forzadamente”^[2]. Lo anterior tiene como consecuencia la responsabilidad del Estado de diseñar políticas que provean a las víctimas del desplazamiento una asistencia oportuna y adecuada. De allí que lo primero que debió definirse en el marco normativo, fue el concepto de “desplazado”, definición que guiaría a las autoridades estatales con la identificación de las víctimas principales del conflicto armado y la entrega de beneficios asistenciales.

 

2.3.2.  De tal manera, el artículo 1 de la Ley 387 de 1997 dispone que “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.” (subrayado fuera de texto)

 

2.3.3.  En el mismo sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha acudido varias veces^[3] a la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA), la cual define al “desplazado interno” como “Toda persona que se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las situaciones causados por el hombre :  conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o perturben el orden público”. (subrayado fuera de texto)

 

2.3.4.  Los Principios Rectores de los Desplazados Internos, emitidos por la Comisión de Derechos Humanos y el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización de las Naciones Unidas^[4], afirman que los desplazados internos son aquellas “ personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocados por el ser humanos y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.

 

2.3.5.  Con las definiciones anteriormente descritas es posible afirmar que los elementos básicos de la condición de desplazado interno son dos: a) la coacción o situación de riesgo que obliga a la persona o grupo de personas a abandonar su lugar de residencia, y b) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. De tal forma, que si se presenta una situación en la que existen estas dos condiciones, no hay duda de que se trata de una persona en condiciones de desplazamiento forzado^[5], y por ende, debe proveerse una protección especial.

 

2.3.6.  En sentencia SU-1150 de 2000^[6] la Corte resaltó que la condición de desplazado es una situación que implica la vulneración de múltiples derechos inherentes al ser humano, en sus palabras:

 

“No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia. El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación”.

 

2.3.7.  En síntesis, el fenómeno del desplazamiento interno es una situación de facto que obliga a las personas a huir de su hogar para proteger derechos fundamentales como la vida y la integridad física, entre otros. En esa medida, la condición de desplazado, no depende de una certificación o de una declaración que así lo indique, ni tampoco depende de los actores que obligaron a la persona a huir, o de otras circunstancias no consagradas en la ley, sino de la realidad objetiva de los presupuestos anteriormente mencionados; la coacción para el abandono de su lugar de origen o residencia y que dicho retiro sea dentro de las fronteras del Estado.

 

2.3.8.  Ahora bien, el Registro Único de Población Desplazada- RUPD, tal como es consagrado en el Decreto 2569 de 2000 es la herramienta técnica que le permite al Gobierno Nacional, a través de Acción Social^[7], administrar la información de la población en situación de desplazamiento, identificando persona a persona, sus características sociodemográficas, culturales y geográficas, para determinar a quiénes debe ir dirigida la ayuda humanitaria. Asimismo, es un mecanismo de control con el fin de evitar que de la atención estatal, que cuenta con recursos escasos, se beneficien personas que en realidad no están en condiciones de desplazamiento forzado^[8].

 

2.3.9.  Dicho mecanismo es válido toda vez que le permite al Estado tener un censo de víctimas de desplazamiento forzado. Sin embargo, las entidades encargadas de valorar las declaraciones de quienes solicitan la inscripción, en ocasiones dan prevalencia a elementos formales que dejan al margen la verdadera definición de la condición de desplazado, como se verá en los casos siguientes.

 

2.3.10. En sentencia T-268 de 2003^[9], la Corte estudió un caso en el que protegió los derechos de un grupo de 65 familias que habían huido, de la Comuna 13 de Medellín a un Liceo cercano al barrio, a raíz de los enfrentamientos armados en dicha zona, y a quienes la Red de Solidaridad, les había negado la inscripción en el Sistema único de registro de Población Desplazada por considerar que “no se concibe el desplazamiento forzado cuando la víctima no ha abandonado su localidad”. En dicho fallo la Corte estableció que:

 

“El carácter de desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los  desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en  otro sitio. Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente sentencia,  no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar el sitio y  como si fuera poco  asesinaron a un integrante de ese grupo.

En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse mas allá de los límites territoriales de un municipio”.

 

2.3.11. De la misma forma, en sentencia T-1076 de 2005^[10], la Corte Constitucional, examinó un caso en el que una señora madre cabeza de familia y su núcleo familiar se vieron obligados a abandonar su hogar en Caquetá, desplazándose a Pitalito, Huila, debido a amenazas permanentes de grupos paramilitares. Acción Social negó la inclusión en el registro porque  consideró que la actora no se encontraba dentro de las circunstancias contempladas en el artículo 1 de la Ley 387 “por cuanto falta a la verdad, toda vez que al analizar el relato de los hechos y verificar los documentos anexos encontramos que se presenta información contradictoria en permanencia y procedencia.  Así mismo, se verificó con el SISBEN de Pitalito y este núcleo familiar ya se encuentra inscrito, con fecha de encuesta de abril de 2004, lo que nos indica que han residido en esta ciudad, si tenemos en cuenta que esta Unidad Territorial tiene conocimiento de que las encuestas que se realizan a la personas y/o familias radicadas en el municipio donde viven y no a las que estén de visita o de paso por alguna enfermedad o incapacidad.”.

 

Sobre el particular la Corte mencionó:

 

“En ese sentido, la Sala encuentra que las autoridades encargadas de la inscripción en RUPD desconocieron la regla de interpretación favorable al desplazado en el momento de la calificación de los hechos constitutivos de la situación de desplazamiento y, en cambio, llevaron a cabo una evaluación en extremo exigente de las circunstancias expresadas por la actora, que no tuvo en cuenta las evidentes limitaciones derivadas de su falta de instrucción”. (Subrayado fuera de texto)

 

2.3.12. Por otra parte, en sentencias T-630 de 2007^[11], T-299 de 2009^[12] y T-318 de 2011^[13], la Corte analizó casos en los que las personas que solicitaban ser incluidas en el RUPD, habían abandonado sus domicilios debido a actuaciones de miembros del ejército, y Acción Social había denegado su inclusión argumentando que no se cumplía con los presupuestos del articulo 1 de la Ley 387, por no ser grupos “al margen de la ley”. En razón de los casos citados, la Corporación estableció que la actividad legítima o ilegítima de actores estatales podía ocasionar desplazamiento forzado^[14], criterio éste que reafirmó que la condición de desplazado no depende del sujeto perpetrador, sino de las circunstancias objetivas de coacción de abandono del domicilio.

 

2.3.13. Así, en la sentencia T-630 de 2007, la Corte Afirmó que:

 

“El desplazamiento forzado puede perfectamente tener como causa no sólo el accionar directo e inmediato de grupos armados al margen de la Ley, sino una inicial acción legítima del Estado, a la cual es sometida el ciudadano, y que finalmente cesa en cuanto a sus efectos directos sobre el derecho a la libertad del procesado pero que, a su vez, ocasionan un grado tal de estigmatización social y de amenazas de grupos armados irregulares, que el grupo familiar se ve forzado a huir en busca de seguridad. En otras palabras, las causas del desplazamiento forzado pueden ser diversas y concurrentes, sin que, por definición, se pueda excluir el accionar estatal así sea éste, se insiste, legítimo.”

 

En el mismo sentido mencionó en la sentencia T-299 de 2009:

 

“De estas definiciones se deduce claramente que quienes se encuentran amenazados con ocasión del conflicto armado interno o requieran evitar los efectos del mismo y por ello se hayan visto forzados a abandonar el lugar de su residencia habitual o de sus actividades, se consideran personas en condición de desplazamiento. Vale la pena resaltar, que en ningún momento las definiciones mencionadas requieren que la amenaza provenga de un grupo armado organizado al margen de la Ley para que se configure la situación  de desplazamiento interno”.

 

Finalmente en el caso de la Sentencia T-318 de 2011, el desplazamiento había sido generado por una ejecución extrajudicial y arbitraria por agentes estatales, por ende, la Corte reiteró lo establecido en los casos anteriores, y además afirmó que:

 

“(…) algunas actuaciones lícitas ejecutadas por el cuerpo armado del Estado  y que son indispensables para mantener la convivencia pacífica y el orden público, pueden conllevar situaciones atípicas que afecten a ciudadanos ajenos al conflicto interno colombiano”.

 

2.3.14. Los casos mencionados ilustran de manera muy clara, que independientemente del actor perpetrador o el destino del desplazamiento, si existen los elementos básicos de la condición de desplazado, la entidad, con base en el principio de la buena fe, no se puede negar a la inclusión sin una motivación con suficientes medios probatorios que desvirtúen lo declarado por el solicitante.

 

2.3.15. Como se verá a continuación, las entidades estatales deben utilizar la herramienta del Registro como un mecanismo de organización y diseño de la política pública de asistencia humanitaria, mas no como un obstáculo burocrático para acceder a los beneficios^[15], ya que, como se reitera, la condición de desplazamiento es una condición de hecho que no se adquiere en virtud de una declaración administrativa^[16].

 

2.4.         CRITERIOS PARA LA INCLUSIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA -RUPD

 

2.4.1.  La Corte Constitucional, desde la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en la sentencia T-025 de 2004, debido a la crisis humanitaria del desplazamiento forzado y a la falta de diligencia de las autoridades encargadas de atender a las víctimas, afirmó que una persona que se encuentra bajo las circunstancias de desplazamiento forzado, tiene derecho a quedar registrada como tal, ya sea de forma individual o junto a su núcleo familiar.

 

2.4.2.  Sobre el proceso de declaración y recepción de los hechos que dieron origen al desplazamiento de una persona o de un grupo de personas, la jurisprudencia constitucional ha establecido principios y criterios de interpretación a las normas que lo regulan^[17].

 

2.4.3.  En primer lugar, desde el momento de la recepción de la declaración, el funcionario público debe tener plena conciencia de la vulnerabilidad y estado de indefensión en que se encuentra la persona desplazada que acude a declarar. Adicionalmente, deben considerarse otros factores como el “temor reverencial” que pueda tener ante las autoridades públicas por la zona de violencia en la que residía, el grado de educación, el grado de espontaneidad y claridad es reducido por razones de temor, los traumas psicológicos o físicos que generó el desplazamiento forzado, entre otros.^[18]

 

2.4.4.  En segundo lugar, teniendo en cuenta las cualidades del declarante, la conducta de las autoridades competentes en recibir el relato y en valorarlo, debe ser acorde con “i) las disposiciones de derecho internacional que hacen parte de bloque de constitucionalidad, a saber: a) el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y b) los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas; ii) el principio de buena fe; iii) el principio de favorabilidad y confianza legítima y, iv) el principio de prevalecía del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho”^[19]. Las anteriores son las pautas que deben primar para la adecuada interpretación de las normas de inscripción en el RUPD^[20].

2.4.5.  En igual sentido, la Corte ha establecido reglas relativas al procedimiento que debe seguirse para la valoración de las declaraciones de una persona que solicita su reconocimiento como desplazada, dando especial relevancia a los principios de buena fe y de favorabilidad:

 

“(…) (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante.  En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así; los indicios deben tenerse como prueba válida; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdadhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-447-10.htm - _ftn26#_ftn26. (4) La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de favorabilidad (…)”^[21]

 

2.4.6.  En tercer lugar, y como consecuencia inmediata de los principios de buena fe y favorabilidad, se produce la inversión de la carga de la prueba, esto implica que si las declaraciones de la persona no corresponden a la verdad, corresponde al Estado probar en qué consiste dicha falsedad o contradicción. Así, por ejemplo, sobre la presunción de validez de las pruebas aportadas, la Corte ha señalado que “si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a la solicitud de inscripción.”^[22] En el mismo sentido, ha entendido la Corte que para que el Estado pueda negarse a la inscripción en el RUPD, requiere la existencia de pruebas razonables y suficientes que desvirtúen la declaración, por ende,  las simples inconsistencias o contradicciones en la declaración, no pueden ser prueba suficiente de la falsedad de la condición de desplazado.

 

2.4.7.  En suma, las autoridades deben valorar la declaración de quien alega ser desplazado con una presunción de buena fe, es decir, partiendo que los hechos narrados por el declarante son ciertos. De tal forma, que para analizar si una persona es o no desplazada basta siquiera una prueba sumaria. Ahora, si la autoridad estatal receptora encuentra alguna inconsistencia o duda en el relato, corresponde a la autoridad investigar y desvirtuar lo sustentado, y no al declarante; en caso de no poder hacerlo, deberá aplicar el beneficio de la duda^[23].

 

2.5.         CAUSALES DE NO INCLUSIÓN DEL RUPD: “CUANDO EXISTAN RAZONES OBJETIVAS Y FUNDADAS PARA CONCLUIR QUE DE LA MISMA NO SE DEDUCE LA EXISTENCIA DE LAS CIRCUNSTANCIAS DE HECHO PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 387 DE 1997”

 

2.5.1.  Las causales de exclusión que se deben tener en cuenta para decidir la no inscripción en el RUPD están prescritas en el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000. La norma mencionada dispone:

 

“Artículo 11. De la no inscripción. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el  registro de quien solicita la condición de desplazado en los siguientes casos:

1.     Cuando la declaración resulte contraria a la verdad.

2.     Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.

3.     Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.

 

En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota vía gubernativa”

 

2.5.2.  La Corte en varios casos ha tenido la oportunidad de analizar y establecer ciertas reglas para interpretar dichas causales^[24]. No obstante, debido al caso concreto, se hará referencia únicamente a los fallos donde la Corte ha conocido casos en los que se ha negado el registro de una persona en condición de desplazamiento sustentándose en el numeral 2 del artículo transcrito.

2.5.3.  En ese orden de ideas, en sentencia T-821 de 2007^[25] se analizó el caso de una señora que vivía con su compañero permanente en el sur del César. La actora tuvo que desplazarse a la ciudad de Cúcuta con sus hijas, luego de que siete hombres armados llegaron a su casa y asesinaron a su padre y se llevaran a su compañero. Acción Social denegó la inscripción en el RUPD porque consideró que las personas que ocasionaron su desplazamiento no habían sido identificadas y había inconsistencias en su relato. La Corte encaminó sus consideraciones con la reiteración del concepto de desplazamiento interno forzado, y luego, examinó las causales de exclusión del registro, consagradas en el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000. Concretamente con la causal del numeral 2^[26], mencionó que si la entidad encargada de valorar, tenía dudas sobre el relato del solicitante, debía aplicar la presunción de buena fe, ya que el desconocimiento de los hechos no era una justificación suficiente para afirmar la falta de verdad. En sus palabras:

 

“(i)   A la hora de valorar si existen razones objetivas y fundadas para considerar que no se trata de una persona que hubiere sido desplazada, la entidad competente debe tomar en consideración el principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra en situación de desplazamiento.

 

(ii)  Adicionalmente, también por la aplicación del principio de buena fe, el desconocimiento por parte de la autoridad de los hechos ocurridos no es prueba suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento narrado por el solicitante. En efecto, los hechos generadores del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la extrema reserva de ámbitos privados^[27].

 

(iii)  En virtud del principio de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia”.^[28]

 

De la misma manera, en sentencia T-044 de 2010^[29], este Corporación, con ocasión del caso de un señor al cual se le negó la inscripción en el RUPD por considerar que en la zona y en la época en la cual él dijo haberse desplazado por la violencia, no había reportes de alteraciones del orden público, reiteró que la ignorancia institucional sobre la ocurrencia de ciertos hechos no es una razón suficiente para dejar de inscribir a una persona en situación de desplazamiento en el RUPD.

 

2.5.4.  En otra oportunidad la Corte resaltó que las motivaciones ideológicas o políticas del grupo que había ocasionado el desplazamiento del solicitante no era óbice para negar la condición de desplazado, y resultaba desproporcionado exigirle dicha prueba a la persona interesada.

 

En la sentencia T-265 de 2010^[30], la Corte examinó un caso en el que Acción Social negó la inscripción en el RUPD a una señora que afirmaba ser desplazada porque un grupo “encapuchado” había asesinado su marido en la ciudad de Medellín. La entidad la denegó, debido a que el grupo al cual hacía referencia la solicitante no se identificaba como “grupo armado al margen de la ley”, ni tenía fines ideológicos o políticos. La Corte ordenó incluirla en el RUPD con base en la aplicación de la siguiente consideración:

 

“La entidad accionada al exigir que de la declaración realizada por la accionante se debe extraer si las agresiones, causa del desplazamiento, provienen de un grupo armado motivado por consideraciones ideológicas o si por el contario corresponde a delincuencia común, contraviene los postulados que deben guiar su actuar frente a este grupo de especial protección constitucional, por cuanto hacer imperativo una prueba en extremo rigurosa implica el requerimiento de condiciones no previstas en la ley.

 

Adicionalmente, se ha de ver que exigir la prueba de los autores de la causa violenta y la prueba de si sus móviles tuvieron o no fundamento político o ideológico, es desproporcionado, por cuanto el ente encargado de la persecución de personas que transgreden la ley es el Estado y no puede el accionante motu propio atribuirse dicha función a fin de que sea suministrada a su favor una ayuda humanitaria”.^[31]

 

2.5.5.  De manera que, la causal de exclusión del numeral 2 del artículo 11 del decreto 2569, debe analizarse conforme a lo que significa tener la “condición de desplazado” y con base en razones “objetivas y fundadas” que tengan en cuenta la teleología de la Ley 387, que no es más que la de proteger los derechos fundamentales de personas que se encuentran en una situación de riesgo ocasionado por el conflicto armado.

 

2.5.6.  Las anteriores consideraciones conllevan a concluir, una vez más, que la entidad no puede negar la inscripción basándose en circunstancias ajenas a los elementos que integran la condición de desplazado. Así, si la duda se sustenta en el lugar o en el sujeto perpetrador del desplazamiento, es la entidad estatal quien debe motivar con suficiente material probatorio la negativa de la inscripción, toda vez que el Estado debe ser conciente de que existen factores marginales a la situación del conflicto armado que inciden directamente en la generación del desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa, constituyen una vulneración múltiple de derechos humanos.

 

2.5.7.  Es así como, los desplazados son víctimas del conflicto armado interno, no por la calidad del sujeto perpetrador, sino por las circunstancias objetivas. El Estado no puede darse el privilegio de establecer “clases de víctimas” en un conflicto interno armado tan complejo como el que se presenta en Colombia actualmente. Las personas que han sufrido el desplazamiento forzado, son víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un riesgo tal, ocasionado por el conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar su hogar.

 

2.5.8.  Con el sustento anteriormente expuesto, la Sala procederá a realizar el análisis del caso concreto.

 

2.6.         CASO CONCRETO

 

2.6.1.  El accionante interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, con el fin de obtener su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD- y la ayuda humanitaria de emergencia, y garantizar sus derechos fundamentales de petición y al mínimo vital.

 

2.6.2.  Manifiesta haber sido desplazado con su familia del Barrio Guadalupe de Medellín el 31 de octubre de 1999, lugar donde residía desde hace más de 20 años, al municipio de Itaguí, Antioquia, debido a amenazas contra su vida de parte de “combos” armados no identificados.

 

2.6.3.  Rindió la declaración juramentada ante la Personería Municipal de Itaguí el 26 de abril de 2010 sobre los hechos que dieron lugar a su desplazamiento, y Acción Social decidió denegar su inclusión en el RUPD, porque consideró que el desplazamiento del señor Quiroz no había sido provocado por grupos armados al margen de la ley, entendidos estos como una “organización de personas que bajo la dirección de un mando responsable, ejerce sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas con el objetivo de desestabilizar al gobierno de un país”, sino por bandas delincuenciales comunes. Además precisó, que estas bandas no seguían fines políticos e ideológicos, y en ese sentido, no podrían entrar dentro de lo preceptuado por el artículo 1 de la Ley 387.

 

2.6.4.  El juez de única instancia denegó el amparo solicitado. Consideró que no se había presentado transgresión a los derechos fundamentales del actor por parte de la entidad accionada, y que en ese sentido, el tutelante contaba con otros recursos judiciales ordinarios que podían satisfacer sus pretensiones al no evidenciarse un perjuicio irremediable.

 

2.6.5.  La Sala considera que con base en los hechos relatados por el accionante, la decisión de la entidad demandada y la del juez de instancia se apartan abiertamente de los criterios jurisprudenciales, por las siguientes razones.

 

2.6.6.  En lo referente a la decisión de Acción Social, ésta fue sustentada sobre factores que no pueden exigirse para valorar la condición de desplazado del solicitante; como lo es el actor perpetrador de la violación. Como puede acreditarse de las resoluciones emitidas por la entidad demandada, la razón relevante para negar la inclusión es que, quienes ocasionaron el desplazamiento del tutelante fueron bandas criminales que no hacen parte del conflicto armado, fundamento este que no es suficiente; i) en primer lugar, porque los elementos que deben verificarse, son la coacción para abandonar el domicilio y la permanencia dentro de las fronteras de la nación; y ii) en segundo lugar, porque Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, como entidad competente para valorar las declaraciones y decidir quién se encuentra en una situación de desplazamiento forzado, y por ende, incluirlo en el RUPD, tiene la carga de la prueba para verificar que lo afirmado corresponde o no con la realidad.

 

2.6.7.  En ese orden de ideas, la entidad se limitó a negar la inscripción, sin siquiera revisar el contexto, las circunstancias y la relación de las bandas que amenazaron al accionante con los grupos armados que se encontraban en la zona y en el momento del desplazamiento del señor Quiroz. Debe tenerse esto en cuenta, porque si así hubiera sido el actuar de la entidad, estaría mencionado en la parte motiva en sede administrativa.

 

2.6.8.  Ahora bien, lo afirmado por la entidad en cuanto a que “(…) en ningún momento se trata de personas que responden a una organización estructurada que atiende motivos ideológicos y/o políticos con el fin de desestabilizar al Estado (…)”, como ya lo ha sostenido esta Corporación, exigir la prueba de los autores del hecho violento y la prueba de si sus móviles tuvieron o no fundamento político o ideológico, es desproporcionado, por cuanto el ente encargado de la persecución de personas que transgreden la ley es el Estado y no puede el accionante de modo propio realizar tal función para lograr ser inscrito como víctima de desplazamiento y recibir asistencia^[32].

 

2.6.9.  De tal forma que la entidad demandada debe tener en cuenta que el desplazamiento forzado puede ser causado por situaciones tan evidentes como una masacre, o por circunstancias tan simples y silenciosas, como amenaza a la vida en ámbitos privados o el clima generalizado de temor que se vive en determinados territorios. Estos últimos presentan una dificultad de prueba para la víctima, ya que muchas veces no hay más testigos que quien vive la tensión de la amenaza^[33]. Por ello, la demandada debe acudir muchas veces a revisar informes, estudios y documentos de otras entidades del Estado, para verificar los hechos de violencia en la región que alude el solicitante, con miras a garantizar adecuadamente los derechos fundamentales de un sujeto que se encuentra en una situación vulnerable.

 

2.6.10. Adicionalmente, y sin perjuicio de lo anterior, a pesar de que el principal factor que influye en el desplazamiento forzado en Colombia es la disputa y actividad de grupos armados ilegales contra el Estado, los cuales afectan de manera directa derechos fundamentales, también existen factores marginales a la situación de confrontación armada interna que han incidido en el incremento del número de personas que se han visto obligadas a desplazarse forzosamente.

 

2.6.11. En lo referente a la decisión del juez de instancia, sí existe un perjuicio irremediable que continúa en el tiempo, toda vez que el accionante aun no ha recibido asistencia y protección del Estado en la condición de desplazado. Además, el accionante agotó los recursos de la vía gubernativa, y bien ha sostenido esta Corporación que “Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados”.^[34]

 

2.6.12. Por lo expuesto, la Sala procederá a revocar la decisión del juez de instancia, y dado que la entidad accionada efectuó una interpretación de las normas aplicables contraria a los principios de favorabilidad y buena fe, y además se exigieron al actor requisitos formales irrazonables y desproporcionados para ser incluido en el RUPD, ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, que realice una segunda evaluación sobre la inclusión del solicitante y su familia en el RUPD, en la cual deberán ser incluidos los elementos de juicio adicionales a los ya considerados, con el fin de que sea disipada la duda acera de si la persona declarante es o no desplazada.

 

2.6.13. En ese mismo orden, y sin perjuicio de que sea incluido o no en el RUPD, se ordenará a la nueva Unidad Administrativa de Atención a la Víctimas, que le suministre toda la información necesaria que ilustre al accionante cómo reclamar sus derechos como víctima del conflicto armado interno.

 

3.       DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el 12 de septiembre de 2011, por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de petición y al mínimo vital al señor Juan Pablo Quiroz Quintero.

 

SEGUNDO.- ORDENAR a Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- que, en un término de quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a realizar un segunda valoración a la declaración del señor Juan Pablo Quiroz Quintero y de las circunstancias que llevaron a su alegado desplazamiento forzado. En dicha evaluación, Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- deberá incorporar elementos probatorios adicionales a los ya considerados, que lleven a disipar la duda existente acerca de si el señor Juan Pablo Quiroz Quintero es víctima del desplazamiento forzado. 

 

Sin perjuicio de que sea o no considerado víctima de desplazamiento forzado, ORDENAR a la  Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, informar e instruir al señor Juan Pablo Quiroz Quintero sobre cómo reclamar sus derechos como víctima del conflicto armado interno, en el marco de lo consagrado en la Ley 1448 de 2011.

 

TERCERO.- Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 A LA SENTENCIA T-129/12

 

 

CONDICION DE DESPLAZADO-No depende de certificación o de declaración que así lo indique, ni de los actores que obligaron a la persona a huir, sino de la realidad objetiva del suceso (Salvamento parcial de voto)

 

 

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte me permito salvar parcialmente el voto en la presente oportunidad, en tanto comparto el sentido general de la providencia, pero considero que existe una contradicción entre la parte resolutiva de la sentencia y el texto de las consideraciones, de conformidad con las razones que pasaré a exponer a continuación.

 

El caso analizado en esta oportunidad, se refiere a la negativa de Acción Social a registrar al accionante y su núcleo familiar en Registro único de población desplazada, con base en que “las personas que provocaron su salida forzada de la región no hacen parte de los grupos armados al margen de la ley, en el entendido que: grupo armado al margen de la ley “es aquella organización de personas que bajo la dirección de un mando responsable, ejerce sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas con el objetivo de desestabilizar al gobierno de un país”; no obstante, cabe aclarar que la situación que describe el deponente corresponde a bandas delincuenciales que no tienen una connotación de grupo armado al margen de la ley”.

 

La sentencia centró su argumentación en la ya reiterada línea jurisprudencial de esta Corte, de acuerdo con la cual, el desplazamiento es una situación de facto que obliga a las personas a huir de su hogar para proteger sus derechos fundamentales como la vida y la integridad física entre otros. Por lo tanto, la condición de desplazado no depende de una certificación o de una declaración que así lo indique, ni tampoco depende de los actores que obligaron a la persona a huir, sino de la realidad objetiva del suceso.

 

Ahora bien, en el segundo numeral de la parte resolutiva del fallo se ordena a Acción Social realizar una segunda valoración al accionante, en la cual deberá aportar el material probatorio que lleve a disipar la duda existente sobre la condición o no de desplazado del mismo. Sin embargo, del texto de la providencia no se entiende que hubiera existido duda sobre la calidad de desplazado del actor, por el contrario, la discusión se centró en reiterar que el agente perpetuador del desplazamiento no es quien determina la calidad o no de las víctimas.

 

En consecuencia, si bien me encuentro de acuerdo con la decisión tomada, en tanto amparó los derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar, considero que no debió incluirse la referencia a una duda sobre la condición del actor, siendo que la calidad misma de desplazado no fue cuestionada a lo largo del proceso y por el contrario, lo que se econtraba en debate era la naturaleza del agente generador del desplazamiento, que como se vió no debe incidir en el registro de esta población, que se encuentra en particulares condiciones de vulnerabilidad.

Atendiendo a estas razones, me veo obligado a salvar parcialmente el voto en la presente providencia.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado