Sentencia T-193/12

(Bogotá DC, marzo 12 de 2012)

 

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA-Procedencia

 

DEBIDO PROCESO POLICIVO-No vulneración por cuanto la decisión de declarar la nulidad del proceso civil de policía, se ajustó a lo preceptuado en el Código Nacional de Policía

 

 

 

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Demanda de Tutela^[1]

 

1.1. Elementos

 

La Sociedad C.I. Lubriven S.A.S. interpuso acción de tutela contra el jefe de la Oficina de Inspección y Comisaria del Distrito de Barranquilla, alegando la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, al revivir un proceso que había concluido con fallo de primera y segunda instancia, dando trámite a un recurso de apelación inexistente y a una revocatoria improcedente.

 

1.1.1. Derechos fundamentales invocados: Debido proceso.

 

1.1.2. Pretensión: dejar sin efectos el fallo del Jefe de la Oficina de Inspección y Comisarias del Distrito de Barranquilla, que revocó el fallo del 13 de enero de 2009, emitido por la Oficina para la Seguridad y Convivencia Ciudadana y  declaró la nulidad del proceso policivo 034-08.

 

1.1.3. Conducta que causa la vulneración: la indebida aplicación de las normas sobre procedimiento policivo.

 

1.2. Hechos aducidos

 

1.2.1. En mayo 3 de 2006, el Inspector 11 de Policía Urbana de la ciudad de Barranquilla, emitió amparo policivo por la perturbación de la posesión^[2] solicitado por el señor Álvaro Iván Ramírez Cano, sobre el predio ubicado en dicha ciudad^[3], el cual fue impugnado, habiendo sido confirmado por el Jefe de la Oficina de Centros Locales para la Convivencia Ciudadana de la mencionada ciudad^[4], quedando ejecutoriado.

 

1.2.2. Producto de la escisión de un proceso por amparo policivo de la posesión iniciado por la sociedad Socinsa SA, se dio inició en el año 2008, al proceso policivo 034-08, de la sociedad  Lubriven S.A. contra el señor Álvaro Iván Ramírez Cano, en el que la primera expresaba ser propietaria de los derechos de posesión por haberlos adquirido en 2008 a sus antiguos poseedores^[5], haber tenido la tenencia material y haber sido perturbada por personas indeterminadas; en tanto el señor Ramírez Cano, reclamaba para sí el estatus de poseedor, acreditándolo con el amparo policivo por perturbación sobre los terrenos objeto de disputa, de que fue objeto en el año 2006 mencionado en el numeral 1.2.1.

 

1.2.3. Como consecuencia de la controversia antes planteada, el Inspector 14 de Policía Urbana de Barranquilla, el 9 de octubre de 2008, revocó la orden de policía adoptada por la Inspección 11 de Policía Urbana, mediante la cual se le había concedido el amparo policivo al señor Álvaro Iván Ramírez Cano, declaró poseedor del globo de terreno objeto de disputa^[6] a la sociedad Lubriven S.A. y contraventor al señor Álvaro Iván Ramírez Cano; y le ordenó abstenerse de ejecutar actos de perturbación. El señor Ramírez Cano interpuso recurso de apelación^[7], aduciendo falta de competencia, vulneración del debido proceso y solicitando la nulidad de lo actuado y la devolución del expediente al Inspector 11 de Policía Urbana. Decisión que fue confirmada el 13 de enero de 2009, por  el Jefe de la Oficina de Inspecciones de Policías y Comisarías de Familia del Distrito de Barranquilla (e)^[8].

 

1.2.4. El 17 de junio /09, el Jefe de la oficina de Inspectores de Policía y Comisarías^[9] del Distrito de Barranquilla, ante reiteradas solicitudes del señor Ramírez Cano y de las peticiones elevadas por la Personería Distrital, entre otras, revocó el fallo citado y  declaró la nulidad de todo el proceso policivo, al considerar que estuvo viciado desde su escisión, i) al no haberse iniciado a través de querella conforme a los artículos 224 y ss de la ordenanza 00018/04, ii) haber revocado un amparo policivo que había hecho tránsito a cosa juzgada y que tan solo podía ser decidido definitivamente por el juez competente para definir la titularidad de los derechos reales en controversia, iii) considerar que  el funcionario que conoció del mismo carecía de competencia por encontrarse en un predio distinto al cual le había sido delegada su función y iv) por fundar la posesión de la Sociedad Lubriven S.A., en unos derechos posesorios que adquirió a los querellados vencidos en el proceso policivo de 2006. 

 

2. Respuesta de los accionados

 

2.1. La Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Distrital de Barranquilla^[10]: improcedente la acción de tutela por:

 

2.1.1. No ser el mecanismo para que se reconozca un derecho al que solo es factible acceder a través del juez natural (civil) mediante las acciones posesorias, reivindicatorias o de prescripción adquisitiva y por cuanto las pretensiones del accionante persiguen fines económicos y no la protección de un derecho fundamental.

 

2.1.2. No se vulnera el principio de la seguridad jurídica y cosa juzgada,  pues en materia policiva no se da dicho fenómeno, aunque eso no implica que el funcionario de policía pueda ignorar su cumplimiento. Sin embargo, cuando se trata de una providencia ilegal, aun en el caso en que ella quede ejecutoriada, no obliga al funcionario a seguir incurriendo en los yerros.

 

2.1.3. No se puede hablar de perjuicio irremediable, cuando se trata de enormes extensiones de terreno que por lapsos de tiempo han venido siendo ocupadas por particulares que han requerido que se titulen a su nombre sin haber acudido a los jueces de la República, sino legitimando su vocación jurídica respecto de dichos bienes a través de la posesión inscrita.

 

2.1.4. La procedencia de acción de tutela en actuaciones policivas es restringida, pues la jurisdicción constitucional puede ocuparse de poner término a las violaciones de los derechos fundamentales que cometan los funcionarios de policía, siempre que dentro del mismo procedimiento de policía no haya una oportunidad efectiva de hacerlo; sin embargo, su función no es la de sustituirlos y resolver las querellas que ante ellos se plantean.

 

2.2. El señor Álvaro Iván Ramírez Cano, solicita se niegue la acción de tutela instaurada por la Sociedad C.I. Lubriven S.A.S.,  por los siguientes motivos:

 

2.2.1. Desde el año de 1974 viene poseyendo con ánimo de señor y dueño los predios que hoy la Empresa C.I. Lubriven S.A.S. pretende apropiarse en forma ilegal y arbitraria con la complicidad de funcionarios que están siendo investigados.

 

2.2.2. El 3 de mayo de 2006, la Inspección Once Urbana de Barranquilla previó el proceso de amparo policivo por perturbación a la posesión, amparó la posesión sobre los terrenos cuya posesión fue vendida por los querellados, a la empresa  C.I. Lubriven S.A.S., que hoy pretende hacer ver como de su propiedad.

 

2.2.3. Posteriormente^[11], la Inspectora Catorce de Policía, sin querella y desconociendo la orden de policía mencionada, la revocó, mediante providencia del 9 de octubre de 2008, la cual fue confirmada por el Jefe de la Oficina de Inspecciones del día 13 de enero de 2009.

 

2.2.4. Como consecuencia de las irregularidades presentadas, la Jefe de Oficina de Inspecciones y Comisarías de Familia, desató el entuerto y mediante decisión del 13 de enero de 2011, revocó el fallo de fecha 13 de enero de 2009 emitido de su mismo despacho, declarando nulo el proceso policivo ilegal que hoy la empresa C.I. Lubriven S.A.S. hace valer por encima de decisiones anteriores que hacían tránsito a cosa juzgada.

 

3. Decisión de tutela objeto de revisión:

 

2.1. Sentencia de Primera Instancia del Juzgado Once Civil Municipal de Barranquilla, del 25 de julio de 2011^[12].

 

Concedió el amparo de tutela impetrado, por la sociedad C.I. Lubriven  S.A.S. y ordenó al jefe de la Oficina de Inspección y Comisarías del Distrito de Barranquilla, o quien haga sus veces, dejar sin efectos la resolución de junio 17 de 2011 y preservar los efectos de las resoluciones de octubre de 2008 y enero de 2009, al considerar que se presentó un vicio en el procedimiento que habilita la procedencia de la acción de tutela.

 

2.2. Sentencia de Segunda Instancia del Juzgado Décimo Civil del Circuito de Barranquilla del 7 de septiembre de 2011^[13].

 

Revocó la sentencia de primera instancia y en su remplazo negó la acción de tutela instaurada, al considerar que no hubo vulneración al debido proceso, toda vez que la revocatoria directa es un recurso extraordinario que puede interponerse en cualquier tiempo y puede ser realizada por la administración, sin el consentimiento de la persona favorecida, cuando el acto administrativo haya sido obtenido ilícitamente.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-^[14].

 

2. Procedencia de la demanda de tutela^[15]

 

2.1. Alegación de afectación de derecho fundamental. La sociedad accionante alega la vulneración del debido proceso por parte de la accionada, con la expedición de la resolución de fecha 17 de junio de 2011, al revivir un proceso policivo que había concluido, dando trámite a un recurso de apelación inexistente y accediendo a una revocatoria directa improcedente, lo que reviste relevancia constitucional.

 

2.2. Legitimación activa. Ejerce la acción de tutela a través de apoderado judicial^[16] que presenta personalmente la demanda por la vulneración de su derecho al debido proceso^[17].

 

2.3. Legitimación pasiva. El Jefe de la Oficina de Inspección y Comisaría del Distrito de Barranquilla, es autoridad pública y como tal, demandable en proceso de tutela (CP, art 86º; D 2591/91, art 1º.).

 

2.4. Subsidiariedad. Sobre si la sociedad accionante cuenta o no con otros medios de defensa:

 

2.4.1. Esta Corporación ha indicado que si una persona reclama la protección constitucional de un derecho violado en el curso de un proceso policivo de amparo de la posesión -ante  decisión adversa-, no debe en principio ser la tutela el mecanismo de defensa judicial, ya que la ley contempla distintos medios de protección de esos derechos -la acción reivindicatoria, la acción posesoria o la acción restitutoria de la tenencia, según el caso-.

 

2.4.1. No obstante, si en un proceso policivo las autoridades quebrantan, por ejemplo, una garantía como la que le asiste a toda persona para ser juzgada “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (art. 29, C.P.), no hay ningún otro medio de protección de ese derecho. En este sentido, los medios de defensa judiciales no serían las acciones contenciosas, por más que se trate de actuaciones adelantadas por autoridades administrativas, pues en los procesos policivos éstas obran como autoridades con jurisdicción^[18].De otra parte, ni la acción reivindicatoria, ni la posesoria, ni la restitutoria de la tenencia están configuradas para salvaguardar el derecho al debido proceso en los procesos policivos, sino -según el caso- los derechos de dominio, posesión y tenencia. De modo que, en un contexto normativo de esa naturaleza, la acción de tutela es el único medio eficaz^[19].  Y, en efecto, así lo ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Corporación^[20].La sentencia T-1104 de 2008 la Corte sostuvo que:

 

“cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales.

[…]

Estos actos se encuentran excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo^[21], que dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley^[22].

 

Lo anterior significa que alrededor de los procesos policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de tales derechos”.^[23]

 

Por lo expuesto, considera la Sala se cumple con el requisito de subsidiariedad al no contar el accionante con otro medio de defensa para la protección del derecho al debido proceso.

 

2.1.5. Inmediatez^[24]. La providencia objeto de tutela tiene fecha 17 de junio de 2011 y la acción de tutela fue interpuesta el 8 de julio de 2011^[25], plazo que se considera razonable para el ejercicio de la acción.

 

2.1.6. No impugnación de fallo de tutela. Tratándose de una demanda de tutela contra pronunciamiento de autoridad de Policía, es improcedente dirigirla contra una sentencia de tutela, cuestión extraña al presente caso.

 

3. Problema jurídico constitucional

 

La Corte resolverá el siguiente problema jurídico: ¿El Jefe de la Oficina de Inspección y Comisaría del Distrito de Barranquilla, vulneró el derecho al debido proceso de la sociedad accionante por defecto procedimental, al haber revocado el fallo del 13 de enero de 2009 emitido por la oficina para la seguridad y convivencia ciudadana y declarado la nulidad del proceso policivo 034-08?

 

4. Cargo único: vulneración del derecho al debido proceso en proceso policivo

 

4.1. Procedencia de la acción de tutela contra actos de las autoridades de policía que ejercen funciones jurisdiccionales

 

En razón de la naturaleza jurisdiccional de los actos que expiden las autoridades de policía cuando actúan en procesos policivos, el amparo constitucional es procedente, siempre que concurran los requisitos de procedibilidad que esta Corte ha formulado.

 

4.1.1. Causales genéricas de procedibilidad

 

La jurisprudencia constitucional ha indicado que al estudiar las solicitudes de tutela contra sentencias judiciales, deben cumplirse unas exigencias formales que no son otra cosa que los requisitos generales de procedibilidad de las demandas de tutela, adecuados a la especificidad de las providencias judiciales: (i) relevancia constitucional^[26] del asunto sometido a estudio -tratándose de una irregularidad procesal, deberá tener incidencia directa en la decisión que resulta violatoria de los derechos fundamentales-; (ii) agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela^[27]; (iii) inmediatez o prontitud en la solicitud de amparo, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) prealegación de la vulneración del derecho fundamental en el proceso judicial antecedente al de tutela -en caso de haber sido posible-, previa identificación de los hechos que generan la violación; vi) no impugnación de fallos de tutela, los cuales concurren en la presente acción de tutela.

 

4.1.2. Causales específicas de procedibilidad

 

Superados los requisitos -generales- de procedibilidad, el juez de tutela debe verificar si se configura alguna de las condiciones de prosperidad del amparo. En este plano, el juez evaluará si la providencia cuestionada incurrió en alguno de los defectos a que se ha referido la jurisprudencia constitucional como defectos sustantivo, fáctico, orgánico, procedimental, por error inducido, por desconocimiento del precedente, por falta de motivación o por violación directa de la Constitución.^[28]

 

4.2. Caracterización de la causal genérica de procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales alegada: defecto procedimental

 

De los defectos que la jurisprudencia constitucional ha tratado, en este caso merece especial atención el defecto procedimental, el cual tiene  lugar cuando el juez de instancia o la autoridad de policía, actúa completamente ajeno al procedimiento establecido,^[29] es decir, se desvía ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas propias de cada juicio,^[30]con la consiguiente perturbación o amenaza a los derechos fundamentales de las partes. En estas circunstancias, el error procesal debe ser manifiesto, debe extenderse a la decisión final, y no puede ser en modo alguno atribuible al afectado^[31]. Hecha esta precisión procede la Sala a decidir el caso concreto.

 

4.3. Defecto procedimental en la revocatoria de la orden de Policía y la declaratoria de nulidad del proceso policivo (el caso concreto)

 

4.3.1. El procedimiento para el trámite de las querellas de amparo policivo de la posesión, se encuentra establecido en el Código Nacional de Policía contenido en el Decreto 1335 de 1970; y para el Departamento del Atlántico, en la Ordenanza 00018 de 2004, que contiene el Manual de Convivencia y Seguridad Ciudadana.

 

4.3.2. En materia de propiedad, se indica que  la policía puede intervenir para evitar la perturbación de la posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, o en caso de su perturbación, para restablecer y preservar la situación existente antes de la misma, medidas que se mantendrán mientras el juez decida otra cosa, siendo claro que en los procesos policivos no se controvierte el derecho de dominio ni serán de recibo las pruebas que se exhiban para acreditarlo. (arts. 125, 126 y 127 Decreto 1335/70).

 

4.3.3. En cuanto a los efectos de los fallos de policía, la Ordenanza 0018/04, determina que “cuando la  querella civil de policía termina con un fallo ejecutoriado, éste hace tránsito a cosa juzgada ante la jurisdicción policiva”,  (Art. 209) y que “las decisiones  proferidas por las autoridades de policía dentro de los procesos civiles o contravencionales, hacen tránsito a cosa juzgada en lo de su jurisdicción y competencia (...)”. Adicionalmente, el capítulo V sobre el derecho de propiedad del Código Nacional de Policía, señala que “las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”.En este sentido, emitido un fallo por parte de la autoridad policiva competente, dentro de un proceso de protección a la posesión de un inmueble, una vez ejecutoriado, hace tránsito a cosa juzgada y tan solo puede ser modificado por el pronunciamiento de un juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, no siendo posible a una autoridad de Policía modificarlo o revocarlo.

 

4.3.4. La providencia acusada indicó dentro de sus conclusiones jurídicas que el proceso desde su nacimiento había  nacido viciado, ya que la escisión no tenía asidero jurídico en materia policiva, pues todos los procesos deben iniciarse con querella de parte y llenar unos requisitos mínimos, so pena de rechazo. Indicó que como lo ha expresado la Corte Constitucional, “(...) las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada “formal”^[32], statu quo que se otorga de manera tácita a los procesos de amparo policivo, al restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de que ella se presentare, el cual debe permanecer hasta que un juez determine lo contrario. 

 

4.3.5. Señala el Jefe de la Oficina de Inspección y Comisarías del Distrito de Barranquilla, que no es de recibo que la Inspectora 14 de Policía Urbana revoque una orden de Policía proferida por un inspector de otra jurisdicción, la cual fue confirmada en segunda instancia, desconociendo lo decidido por el superior jerárquico; y que por mandato expreso de la ordenanza 0018/04 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las ordenes de policía hacen tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual, encontrándose  en presencia de una nulidad insubsanable, por disponerlo así el artículo 144 del CPC, resuelve revocar en su totalidad el fallo de enero 13/09 emitido por la Oficina para la Seguridad y la Convivencia Ciudadana (hoy Oficina de Inspección y Comisarías del Distrito) y declara la nulidad de todo el proceso policivo radicado bajo el número 034-08.

 

4.3.6. En el caso subexamine, encuentra la Sala claro que el pronunciamiento realizado por el Inspector Once de Policía Urbana de la ciudad de Barranquilla, mediante el cual se amparó la posesión del señor Álvaro Iván Ramírez Cano, quedó en firme el 15 de junio de 2006, haciendo tránsito a cosa juzgada en materia policiva. Por ello, la decisión del Inspector Catorce de Policía Urbana de revocarla y en su remplazo conceder el amparo a la sociedad Lubriven S.A., declarando contraventor al señor Ramírez Cano, emitida en mayo de 2008, contravino las normas citadas, por versar sobre un fallo policivo ejecutoriado dentro de un proceso policivo culminado, que debía mantenerse hasta tanto se produjere el pronunciamiento de un Juez para definir los derechos reales en conflicto.

 

4.3.7. Sobre las nulidades de los procesos civiles de policía, la Ordenanza 0018/04, estableció que su trámite se realizará según lo establecido en los artículos 140 y ss del CPC, pudiéndose alegar en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia o durante la actuación posterior a ésta. Si ocurrieron en ella y se determinaron las causales dentro de las que se encuentra “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (...)2. El funcionario carezca de competencia, excepto cuando eventualmente conozca a prevención; (...) 5. Cuando el  funcionario procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive proceso legalmente concluido o pretermite integralmente la respectiva instancia (...)”. Nulidad esta última que no es saneable, según lo preceptuado por el artículo142 del CPC, cuyo presupuesto se configura en el caso subexamine, al haber revocado el Inspector Catorce de Policía Urbana una providencia del Inspector Once de Policía Urbano, confirmada por resolución de su superior jerárquico -el Jefe de la Oficina para la Seguridad y la Convivencia Ciudadana (hoy Oficina de Inspección y Comisarías del Distrito)-.

 

4.4. Conclusión

 

Visto lo anterior, los cargos formulados por la sociedad C.I. Lubriven S.A.S -antes Lubriven S.A.- contra la providencia del Jefe de la Oficina de Inspección y Comisarías del Distrito de Barranquilla, no están llamados a prosperar: por cuanto la decisión de declarar la nulidad del proceso civil de policía que revocó un amparo ejecutoriado, se ajustó a lo preceptuado en el Código Nacional de Policía, la Ordenanza 0018/04 del Departamento del Atlántico y el Código de Procedimiento Civil, sobre los efectos de los fallos ejecutoriados en materia policiva, las causales de nulidad de las providencias de las autoridades de Policía y su trámite, no presentándose una violación al debido proceso ni siendo la actuación del operador jurídico contraria a las Constitución Política.

 

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de tutela del Juzgado Décimo Civil del Circuito de Barranquilla del 7 de septiembre de 2011 que revocó la sentencia de primera instancia y en su remplazo negó la acción de tutela instaurada, al considerar que no hubo vulneración al debido proceso. 

 

5. Razón de la decisión

 

Partiendo de que los actos que expiden las autoridades de policía al actuar en procesos policivos tiene naturaleza jurisdiccional, el procedimiento aplicado por parte de las autoridades de Policía al decretar la nulidad de un proceso policivo en el que se revocó una providencia ejecutoriada del superior, se ajusta a lo preceptuado en las normas legales por tratarse de una nulidad no saneable que vicia el proceso, no constituyéndose en un defecto procedimental que haga procedente el amparo constitucional al debido proceso.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de tutela del Juzgado Décimo Civil del Circuito de Barranquilla del 7 de septiembre de 2011, que revocó la sentencia de primera instancia y, en su remplazo negó, la acción de tutela instaurada, al considerar que no hubo vulneración al debido proceso de la sociedad accionante, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDA.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General