Sentencia T-284A/12

 

 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Dimensión constitucional como derecho fundamental

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza y alcance

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Tesis de conexidad entre derecho prestacional y derecho fundamental

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Se consideran derechos subjetivos

DESALOJO FORZOSO DE POBLACION-Doctrina del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-En los trámites judiciales y en los trámites administrativos

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación

Cuando el juez constitucional puede observar que la conducta de la administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima de que su actuación era tolerada, los afectados con la medida de desalojo han adquirido el derecho a: (i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe ofrecerles alternativas para buscar soluciones legitimas y definitivas a sus expectativas. Siendo esto así, antes de proceder con la ejecución de una medida de desalojo sobre una población en que la conducta del Estado hizo nacer confianza legitima, la administración debe otorgarle a la misma un tiempo prudencial y ofrecerles alternativas para evitar la vulneración en sus derechos.

 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION

 

Hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado.

 

 

 

Referencia: expediente T-3268335

 

Acción de tutela instaurada por Silvia Esperanza Aldana Pulido contra la Caja de Vivienda Popular.

 

Magistrada ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012)

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión del fallo proferido, en primera instancia, por el Juzgado Setenta Civil Municipal de Bogotá el veintiocho (28) de septiembre de dos mil once (2011), dentro del proceso de tutela iniciado por Silvia Esperanza Aldana Pulido contra la Caja de Vivienda Popular.^[1]

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.1. La Caja de Vivienda Popular adquirió en diciembre del año 1972, a título de compraventa, un lote de terreno ubicado en el barrio Guacamayas de la ciudad de Bogotá en la calle 37 A Sur No. 3-71.

 

1.2. Dicha entidad, en el año de 1974 construyó unas viviendas transitoriamente para reubicar a familias que se encontraran en zonas de alto riesgo.

 

1.3. La accionante fue reubicada en las viviendas construidas por la Caja de Vivienda Popular, por lo que afirma que desde hace más de 31 años vive en dicho lugar, ubicado en el barrio Guacamayas de la ciudad de Bogotá.

 

1.4. La Caja de Vivienda Popular presentó una acción reivindicatoria^[2], que conoce actualmente el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, contra los poseedores del predio ubicado en el barrio Guacamayas y que es de propiedad de la mencionada entidad, solicitando por lo tanto la restitución de la posesión y el consecuente desalojo de dicho inmueble.  

 

1.5. El 12 de septiembre de 2011 la accionante interpuso la acción de tutela bajo examen en donde solicita sea incluida en un plan de vivienda social y se suspenda cualquier orden de desalojo. La señora Aldana Pulido manifiesta que es madre cabeza de familia de dos menores de edad, de 16 años y 18 meses. Aduce que sus únicos ingresos provienen del trabajo que realiza por días en casas de familia, por lo que, en razón de sus escasos ingresos, no le es posible acceder a otra vivienda.^[3]

 

2. Respuesta de la Secretaría Distrital del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

 

La Secretaría Distrital del Hábitat, actuando por intermedio de la Subsecretaria Jurídica, se opuso a las pretensiones de la actora, pues señaló que: “para que la Caja de Vivienda Popular, Entidad del Sector Hábitat, pueda reasentar a la accionante y su familia, debe encontrarse vinculada al programa de reasentamiento liderado por dicha Entidad y en caso tal, el proceso de vinculación se relaciona con las viviendas que se encuentran en lugares catalogados como de alto riesgo y recomendadas por FOPAE, situación que no se presenta en el caso que nos ocupa, debido que la señora SILVIA ESPERANZA ALDANA al parecer se encuentra viviendo como ya se dijo, en un bien de uso público lo que conlleva la orden de desalojo”.^[4]  

 

3. Respuesta de la Caja de Vivienda Popular

 

La Caja de Vivienda Popular, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la actora aduciendo que el inmueble donde vive la señora Aldana Pulido pone en riesgo su vida y la de su familia, ya que no reúne las condiciones mínimas de sismo-resistencia ni las normas de construcción y no garantiza las condiciones de habitabilidad que en un principio tuvo para atender transitoriamente situaciones apremiantes en Bogotá. Por lo tanto, dicha entidad, mediante el Plan de Mejoramiento, inició los procesos legales de restitución de la posesión, instaurando la respectiva acción reivindicatoria contra los habitantes del inmueble ubicado en el Barrio Guacamayas que es propiedad de la Caja de Vivienda Popular.

 

4. Decisión del juez de tutela de primera instancia

 

El veintiocho (28) de septiembre de dos mil once (2011), el Juzgado Setenta Civil Municipal de Bogotá negó la tutela al derecho fundamental a la vivienda digna de la accionante. El juez de primera instancia señaló que la entidad accionada “está haciendo uso de sus deberes y derechos constitucionales y legales no solo para proteger a la población que vive en el predio objeto de desalojo sino también porque es su deber proteger los bienes del Estado”.^[5] Agregó que la peticionaria debe hacerse parte dentro del proceso reivindicatorio para ejercer su derecho a la defensa.

 

5. Pruebas decretadas por la Corte Constitucional

 

Por medio de auto del diecisiete (17) de febrero de dos mil doce (2012), la Corte Constitucional decretó la práctica de las siguientes pruebas: (i) solicitar al Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá D.C informar el estado actual del proceso reivindicatorio iniciado por la Caja de Vivienda Popular contra la señora Silvia Esperanza Aldana Pulido, y (ii) solicitar a dicho juzgado la remisión en copia de todas las actuaciones surtidas dentro del mencionado proceso reivindicatorio.   

 

El Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá D.C, mediante oficio del 27 de febrero de 2012,^[6] indicó que la demanda de acción reivindicatoria interpuesta por la Caja de Vivienda Popular fue admitida por auto del 8 de septiembre de 2010. Posteriormente, la parte demandada presentó incidente de nulidad que fue resuelto y desestimado mediante auto del 18 de enero de 2011, estando actualmente dicho proceso al despacho para continuar el trámite procesal correspondiente. Así mismo, Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá D.C remitió a esta Corporación copias de todas las actuaciones surtidas hasta la fecha dentro del mencionado proceso.    

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. Competencia

 

1. La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Planteamiento de los problemas jurídicos

 

En el presente caso la Sala de Revisión debe entrar a resolver el siguiente problema jurídico:

 

- ¿Vulnera la entidad accionada – Caja de Vivienda Popular – el derecho fundamental a la vivienda digna de la accionante - Silvia Esperanza Aldana Pulido – al iniciar los procesos legales tendientes a obtener la restitución de la posesión del predio donde habita la peticionaria hace más de 31 años sin que se le garantice otra vivienda en condiciones dignas?

 

Para resolver el problema planteado en este trámite, la Sala se pronunciará sobre: (i) la naturaleza y alcance del derecho a la vivienda digna y la procedencia de su protección directa a través de la acción de tutela; (ii) los desalojos forzosos y su impacto en el derecho a la vivienda digna, (iii) el principio de confianza legítima, (iv) los efectos inter comunis de los fallos de tutela y (v) el análisis del caso concreto.

 

3. Naturaleza y alcance del derecho a la vivienda digna. La procedencia de su protección directa a través del ejercicio de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia

 

El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Carta Política^[7] ha sido reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948^[8] y en el artículo 11, párrafo 1, del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)^[9], bajo la denominación de derecho a la vivienda adecuada.

 

Ahora bien, en el Estado Social de Derecho, el compromiso con la garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Carta, tales como el derecho a la salud, a la seguridad social, a la educación, al acceso al agua potable, al trabajo, o a la vivienda digna implica, para su efectivo cumplimiento, que el Estado implemente políticas públicas encaminadas a la obtención de los recursos necesarios para su materialización.^[10]

 

La Corte en sus inicios consideró que el derecho a una vivienda digna no era un derecho fundamental susceptible de ser amparado a través del mecanismo de la acción de tutela, argumentando precisamente su indeterminación, porque para su efectivo cumplimiento requeriría de un desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas, siendo entonces un derecho de contenido prestacional. Sin embargo, la Corte atemperó su postura en aras de ofrecer una efectiva salvaguarda de garantías constitucionales que pueden terminar afectadas como resultado de su desconocimiento, y adoptó la tesis de la conexidad,^[11] en virtud de la cual, un derecho, como el de la vivienda digna, por más que tuviera un carácter prestacional, era exigible a través de la acción de tutela cuando su desconocimiento comprometiera derechos consagrados en la Carta como fundamentales,  tales como  el derecho a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal y al mínimo vital,^[12] por mencionar algunos.

 

Posteriormente, esta Corporación en su desarrollo doctrinario advirtió como “artificioso”^[13] la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales, como presupuesto para amparar por vía de tutela un derecho de contenido prestacional, como el derecho a la vivienda digna, ya que todos los derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional evidente, y porque restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales no armoniza con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial, que hoy resulta en desuso así sea explicable desde una perspectiva histórica.^[14]

 

Entonces, la Corte ha sostenido en su jurisprudencia que el argumento según el cual los derechos de contenido prestacional no son derechos fundamentales, apunta a plasmar más la forma como dichos derechos pueden hacerse efectivos en la práctica, que a desconocer la necesaria protección que merecen los mismos, en cuanto derechos constitucionalmente consagrados, aspecto que deriva incuestionable una vez establecida su imperiosa protección de cara al respeto de la dignidad humana. Sobre el particular, en la sentencia T-760 de 2008^[15] la Corte precisó:

 

“La jurisprudencia constitucional considera entonces, que la condición de ‘prestacio­nal’ no se predica de la categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un dere­cho’.^[16] Es un error categorial hablar de ‘derechos presta­cionales’, pues, como se dijo, todo derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.

 

Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico),^[17] o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión democrática acerca del grado de protección que se brindará a un derecho fundamental en sus facetas prestacionales, como la adopción e implementación de las formas específicas de garantizar su efectivo respeto, protección y cumplimiento, suponen que el cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre progresivamente. En tal sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones no se satisface con la simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la Constitución, por lo que debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de los derechos”.

 

Así mismo, en la citada sentencia se estableció que la procedibilidad de la tutela para la protección de esferas positivas de los derechos está condicionada a (i) que la esfera prestacional requerida no comprometa un alto esfuerzo económico, como cuando se solicita información adecuada en un puesto de servicio al público; (ii) que se solicite el cumplimiento de obligaciones que hayan recibido concreción política, o (iii) que sean prestaciones imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación o el DIDH.^[18]

 

Ahora bien, en relación con el derecho a la vivienda digna, en sentencia T-585 de 2008, esta Corporación indicó que este derecho debe considerarse como fundamental debido a su estrecha y evidente relación con la dignidad humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación adecuado”.^[19]

 

De igual manera, en cuanto al contenido del derecho a la vivienda digna, la Corte ha efectuado una lectura armónica de las normas constitucionales y de las disposiciones contenidas en el PIDESC, así como de las observaciones  del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, específicamente, en su Observación General Número 4, sobre el derecho a una vivienda adecuada, precisó como necesarios para la efectividad de tal derecho el cumplimiento de los siguientes criterios:

 

“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas (…).

 

b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.

 

c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas (…).

 

d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes (…).

 

e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas (…).

 

f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales (…). De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.

 

g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos”.

 

Es así como esta Corporación ha definido el derecho a la vivienda digna, como aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con condiciones suficientes para que quienes allí habiten puedan realizar de manera digna su proyecto de vida.^[20]

 

Así mismo, se ha considerado que el derecho a la vivienda digna, como todo derecho económico, social y cultural, impone al Estado unas obligaciones de cumplimiento inmediato y otras de desarrollo progresivo. “En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;^[21] (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho^[22] –como mínimo, disponer un plan-;^[23] (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;^[24] (iv) no discriminar injustificadamente;^[25] (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;^[26] (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho^[27] y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.^[28] En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural^[29]”.^[30]

 

En conclusión, la jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa en manifestar que los derechos económicos, sociales y culturales deben considerarse como derechos subjetivos, en ciertos contextos, en la medida en que se creen las condiciones para que la persona exija del Estado el cumplimiento de la obligación que tiene, por ejemplo en virtud de la ley, de ejecutar una prestación determinada. Así, se consolida entonces un derecho en favor de un sujeto específico,^[31] por ejemplo como consecuencia del desarrollo legislativo o reglamentario de las cláusulas constitucionales, gracias en parte a que se ha superado el nivel de indeterminación del derecho a la vivienda digna. Esto se logra, entonces, a causa de la configuración específica de determinadas prestaciones en beneficio de las personas, por ejemplo mediante la creación e implementación de planes y programas que promueven la adquisición de vivienda propia; o mediante el otorgamiento de subsidios y apoyos de carácter técnico o financiero; o mediante la demarcación de un conjunto de prestaciones  concretas a cargo de las entidades que tienen como función desarrollar la política pública en materia de vivienda. En este sentido, puede considerarse que el derecho a la vivienda digna adquiere el estatus de un derecho fundamental y, por ende, que su protección puede ser invocada de manera directa por vía de acción de tutela.

 

4. Los desalojos forzosos y su impacto en el derecho a la vivienda digna

 

El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en su Observación General Número 7 (en adelante OG 7), se ocupó del tema de los desalojos forzosos y la incidencia que tienen sobre el derecho a una vivienda digna, consagrado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). El Comité definió la expresión “desalojo forzoso” en el párrafo 3º de la OG 7 como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos”.

 

Todo procedimiento de desalojo debe respetar las garantías del derecho al debido proceso y contemplar las siguientes medidas: “a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.^[32]

 

Así mismo, resulta de gran importancia citar el párrafo 16 de la Observación General 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, según el cual: “Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”.

 

Ahora bien, la Corte Constitucional ha abordado en diferentes oportunidades el tema de los desalojos forzosos en relación con los inmuebles que ocupan personas en situación de desplazamiento. Sobre el particular debemos destacar las sentencias T-078 de 2004^[33], T-770 de 2004^[34] y T-728 de 2008^[35], en donde se estudiaron los casos de personas desplazadas que habían ocupado bienes públicos no aptos para asentamientos humanos por encontrarse en zonas de riesgo, por lo que las autoridades iniciaron las diligencias respectivas tendientes a efectuar el desalojo de los inmuebles. La Corte protegió los derechos fundamentales de las personas desplazadas pero no consideró procedente suspender los desalojos, en razón a que la permanencia de los actores en estos inmuebles comportaba una amenaza a sus derechos a la integridad física y a la vida.   

 

Posteriormente, en sentencias T-967 de 2009^[36] y T-068 de 2010^[37] la Corte se pronunció sobre el desalojo de personas desplazadas que habían ocupado un bien inmueble fiscal. En la primera sentencia la Corte consideró que no podía accederse a la pretensión de los accionantes en el sentido de suspender la diligencia de desalojo, ya que se estaría avalando una actuación de hecho en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, en la sentencia T-068 de 2010 se arribó a otra conclusión, pues se afirmó que, de conformidad con la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, los desalojos forzosos de población desplazada resultaban, prima facie, contrarios a los principios del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por lo que se ordenó la suspensión de la diligencia de desalojo y la preservación de los lugares habitados por los peticionarios como albergue temporal.

 

En otra oportunidad, mediante la sentencia T-267 de 2011, esta Corporación analizó la situación de un grupo de personas campesinas y desplazadas asentadas en los predios denominados “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, sobre los que la Unidad Nacional de Tierras Rurales había empezado un proceso de extinción de dominio privado, en virtud de que no habían sido objeto de explotación económica por el titular del dominio. Sin embargo, las sociedades que figuraban con los derechos de dominio sobre los predios iniciaron un proceso policivo para restablecer la posesión de los mismos, por lo que la autoridad de policía decretó una diligencia de desalojo.

 

La Corte concedió el amparo y declaró la existencia de una vía de hecho en la Resolución que decretó el desalojo de las personas campesinas y desplazadas que ocupaban los predios, pues se desconoció la prohibición legal de desalojar a los ocupantes una vez iniciado el proceso de extinción del derecho de dominio. En consecuencia, se dejó sin valor ni efecto la mencionada Resolución y se ordenó continuar el trámite del proceso de extinción de dominio privado sobre los predios ocupados por los campesinos y desplazados.

 

En la sentencia T-282 de 2011^[38], al estudiar la situación de un grupo de indígenas desplazados que habían ocupado un inmueble de naturaleza fiscal, esta Corporación señaló que si bien la medida de desalojo perseguía un fin legítimo, cual era el de proteger el patrimonio público, se afectaban gravemente los derechos de las personas desplazadas, por lo que debían primar éstos sobre el interés de la autoridad de policía accionada de recuperar el patrimonio público, teniendo en cuenta además que no se había hecho un uso socialmente adecuado del bien, por lo que también se ordenó suspender la diligencia de desalojo.

 

Así mismo, la Corte ha estudiado casos en donde si bien los afectados con el desalojo forzoso no son personas desplazadas, si pertenecen a un grupo de población vulnerable. Por ejemplo, en sentencia T-544 de 2009,^[39] esta Corporación estudió el caso de un grupo de personas que habitaban en un asentamiento subnormal, por lo que la administración municipal adquirió un lote para proceder a reubicarlas. Sin embargo, y ante el inminente desalojo, la administración no había procedido a adecuar y acondicionar dicho lote para la vivienda de estas familias. En consecuencia, la Corte ordenó a la alcaldía municipal tomar las medidas necesarias para asegurar la tenencia de las viviendas actuales de los accionantes, hasta tanto no se les entregaran las viviendas que había adquirido el municipio para reubicarlos, y en caso de que no pudiera adoptar medidas en tal sentido y los accionantes fueran desalojados, se deberían establecer acciones para que 48 horas antes del momento del desalojo, los peticionarios contaran con una vivienda transitoria.

 

En sentencia T-472 de 2009^[40] la Cortó analizó la situación de una persona que prestaba los servicios de celaduría en una institución educativa pública, lugar donde vivía junto con su familia, y de la cual iba a ser desalojada por las autoridades del plantel educativo. La Corte consideró que la diligencia de desalojo, si bien era una medida adecuada, resultaba desproporcionada, pues la administración local debió planificar las posibilidades de reubicación del accionante y su familia, a través de diversos programas desarrollados por la autoridad municipal, máxime si se consideraba que en el núcleo familiar del accionante se encontraban menores de edad.^[41]      

 

Así, puede concluirse que, (i) la tutela es procedente en términos formales para estudiar asuntos en los que la población vulnerable se vea abocada a desalojos en el curso de procesos legales de restitución bienes ocupados irregularmente. En esos casos, (ii) el Estado tiene la obligación de garantizar un albergue en condiciones acordes con la dignidad humana para los afectados con la actuación policiva o judicial y (iii), en caso de que ello no haya ocurrido aún, debe asumir las obligaciones establecidas por la jurisprudencia constitucional y la ley en cabeza de las distintas autoridades públicas frente a los sujetos de especial protección constitucional y demás población vulnerable. Así mismo, (iv) en el trámite de los procesos policivos o judiciales, las autoridades deben respetar el derecho al debido proceso tanto de los querellantes o demandantes como de las personas que se encuentran ocupando el inmueble.

 

5. El principio de confianza legítima

 

El principio de la confianza legítima se deduce razonablemente de una interpretación sistemática de la Constitución, en la cual se toman como referentes normativos el principio de buena fe (art. 83 C.P.) y el fin de la seguridad jurídica (art. 2 C.P.).^[42] De acuerdo con el entendimiento que le ha dado la Corte a la confianza legítima, se trata de un principio con raigambre constitucional que, entre otros efectos, implica la prohibición a las autoridades públicas y a los poderes privados, que por ejemplo participan en la prestación de servicios públicos, o en la satisfacción de necesidades básicas, de “contravenir sus actuaciones precedentes y [d]efraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.^[43] Así, cuando se modifican estás condiciones que la propia administración ha ayudado a consolidar, se les debe ofrecer a los particulares unas alternativas de transición y un tiempo razonable para que pueda ajustarse al nuevo escenario que se le presenta.

 

La Corte también ha precisado que el principio de confianza legítima tiene aplicación sólo sobre situaciones jurídicas susceptibles de modificación, y no sobre derechos adquiridos, ya que sobre éstos el ordenamiento jurídico contempla mecanismos específicos de protección. Así mismo, ha aclarado que este principio no puede traducirse en indemnizaciones, resarcimientos, pagos, reparaciones, donaciones o semejantes.^[44] 

 

La jurisprudencia constitucional ha utilizado el principio de la confianza legítima para proteger en reiteradas oportunidades a los vendedores ambulantes que eran desalojados por la administración de sus lugares de trabajo.^[45] En estos casos la Corte encontró que se presentaba una tensión entre los derechos al trabajo y al espacio público, sin embargo, en virtud del principio en comento, la administración no podía alterar súbitamente las situación que ella misma había tolerado durante un largo tiempo, por lo que se emitieron ordenes encaminadas a reubicar a los vendedores ambulantes y garantizar de esta forma el derecho al trabajo sin menoscabar el derecho al espacio público.

 

Igualmente, esta Corporación, fundamentándose en el principio de confianza legítima, ha amparado el derecho a la vivienda digna de personas que ocupan bienes públicos y a quienes se les han iniciado procesos legales o policivos tendientes a obtener la restitución del inmueble a favor de la administración y el consecuente desalojo del mismo.^[46] Así por ejemplo, en sentencia T-527 de 2011^[47], la Sala Segunda de Revisión estudió el caso de un grupo de personas, en precarias condiciones socioeconómicas, quienes, pese a habitar en un lote de propiedad de la administración municipal desde hacía varios años, iban a ser desalojados del mismo. La Corte, en aplicación del principio de confianza legítima, señaló:

 

“Cuando el juez constitucional puede observar que la conducta de la administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima de que su actuación era tolerada, los afectados con la medida de desalojo han adquirido el derecho a: (i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe ofrecerles alternativas para buscar soluciones legitimas y definitivas a sus expectativas^[48]. Siendo esto así, antes de proceder con la ejecución de una medida de desalojo sobre una población en que la conducta del Estado hizo nacer confianza legitima, la administración debe otorgarle a la misma un tiempo prudencial y ofrecerles alternativas para evitar la vulneración en sus derechos”.^[49]    

 

En consecuencia, en esta oportunidad se ordenó a la alcaldía municipal accionada (i) suspender la orden de desalojo, (ii) realizar un censo de las familias que habitaban en el predio objeto de la medida de desalojo, e (iii) incluir a los habitantes del predio en los programas de reubicación con que contaba la administración.    

 

6. Los efectos inter comunis de los fallos de tutela

De conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 “las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto (…)”. No obstante, en algunas ocasiones la Corte Constitucional ha decidido extender los efectos de sus sentencias a personas que a pesar de no haber acudido a la acción de tutela en calidad de accionantes, se encuentran en las mismas condiciones de éstos, es decir, les ha otorgado un efecto inter comunis. Al respecto, en la sentencia SU-1023 de 2001 se dijo:

 

“hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado”. 

 

Así entonces, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y tenga los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos con efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva.”^[50]   

 

7. Estudio del caso concreto

 

En el presente caso la accionante, desde hace más de 31 años, vive con sus dos hijos menores de edad en un predio de propiedad de la Caja de Vivienda Popular, cuando fue reubicada por encontrarse viviendo en una zona de alto riesgo. La mencionada entidad inició un proceso reivindicatorio para  recuperar la posesión del inmueble, y en consecuencia desalojar a la accionante y las demás familias que habitan allí que, según lo informó la propia entidad accionada en la contestación de la tutela, son veinte en total. En la actualidad, la demanda reivindicatoria ya fue admitida por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá D.C y se encuentra en curso el respectivo proceso ordinario.

 

En primer término, es preciso que esta Sala avoque el problema de la procedibilidad de la presente acción de tutela, toda vez que la actora aun no ha sido desalojada del inmueble objeto del proceso reivindicatorio, y el juez ordinario no ha emitido ninguna orden en tal sentido, por lo que a la peticionaria no se le estaría vulnerando su derecho a la vivienda digna. No obstante, es importante aclarar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la acción de tutela tiene como objeto la protección de derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados. Sobre el concepto de amenaza y la procedencia de la acción de tutela en estos eventos, ha sostenido la Corte:

 

“Sin embargo, no puede perderse de vista que la Constitución Política, en su artículo 86, al consagrar los motivos por los cuales puede ejercerse acción de tutela, no se limita a prever hechos que impliquen violación de los derechos fundamentales sino que contempla la amenaza de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un daño futuro susceptible de evitarse mediante la protección judicial.

 

“Hallarse amenazado un derecho no es lo mismo que ser violado. La amenaza es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en evitarla.

 

“La amenaza a un derecho constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede estar referida a las circunstancias específicas de una persona respecto al ejercicio de aquel; a la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el designio adoptado por un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la violación del derecho; o estar representada en el desafío de alguien (tentativa), con repercusión directa sobre el derecho de que se trata; también puede estar constituída por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus características, llevan al juez de tutela al convencimiento de que si él no actúa mediante una orden, impidiendo que tal comportamiento continúe, se producirá la violación del derecho; igualmente pueden corresponder a una omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo; también es factible   que  se   configure  por  la  existencia  de  una  norma  -autorización o mandato- contraria a la preceptiva constitucional, cuya aplicación efectiva en el caso concreto sería en sí misma un ataque o un desconocimiento de los derechos fundamentales (...)”.^[51]

 

Podría afirmarse entonces que, la amenaza es una primera etapa de la vulneración del derecho y constituye una perturbación al goce tranquilo y pacífico del mismo, es decir, la amenaza de un derecho es por si misma un daño. “En efecto, la amenaza como elemento que envuelve ya de por sí vulneración constituye una alteración o perturbación en el goce tranquilo y pacífico del derecho y, por consiguiente, se reputa como una violación cierta del derecho, así aún no se haya consumado el daño completamente”.^[52]

 

En este caso, es claro que se cierne una amenaza sobre el derecho a la vivienda digna de la accionante y su familia, situación que obliga al juez de tutela a adoptar las medidas necesarias para evitar un perjuicio irremediable, como sería el hecho de que la peticionaria y sus menores hijos fueran desalojados del inmueble sin que se les garantizara otra opción de vivienda digna. Ahora bien, podría argumentarse que la peticionaria debe hacer valer sus derechos en el proceso ordinario reivindicatorio que está en curso, sin embargo, está claro que la actora no es titular del derecho de dominio sobre el bien, y el mismo tampoco podría ser adquirido por prescripción, pues se trata de un bien público (art. 63 de la Constitución Política y art. 2519 del Código Civil.), por lo que la Caja de Vivienda Popular estaría ejerciendo legítimamente su derecho como propietaria sobre el predio objeto de la controversia. Así entonces, teniendo en cuenta además la precaria situación económica de la accionante que le impediría contar con una asesoría legal, en principio, la oposición a la demanda reivindicatoria estaría llamada al fracaso, por lo que la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo y eficaz para proteger efectivamente los derechos fundamentales amenazados de la señora Aldana Pulido. En consecuencia, se entrará a estudiar de fondo el tema objeto de revisión.

 

En primer lugar, resulta relevante anotar que desde hace más de 30 años la accionante habita en el inmueble objeto del proceso reivindicatorio, y fue la propia entidad accionada quien permitió que la señora Aldana Pulido habitara en dicho inmueble, como resultado de un proceso de reubicación de varias familias que habitaban en una zona de alto riesgo. Por lo tanto, si bien el inmueble donde habita la accionante es propiedad de la Caja de Vivienda Popular, no puede esta entidad desconocer que durante más de 30 años permitió a la actora y a otras familias habitar en dicho predio, generando de esta manera una situación que no puede modificarse súbitamente, defraudando las expectativas legítimas que los habitantes de predio ubicado en el barrio Guacamayas se habían creado sobre la permanencia de ellos y sus familias en dicho inmueble como lugar de vivienda.

 

Por lo tanto, si bien la pretensión de la entidad accionada de que se le restituya la posesión del predio es en principio legítima, en virtud del principio de confianza legítima y siguiendo la jurisprudencia constitucional, antes de proceder con la ejecución de una medida de desalojo sobre una población en que la conducta del Estado hizo nacer confianza legitima, la administración debe otorgarle a la misma un tiempo prudencial y ofrecerles alternativas para evitar la vulneración en sus derechos.^[53]

 

De otro lado, es preciso señalar que esta Sala no comparte los argumentos expuestos por la Caja de Vivienda Popular, en el sentido que la pretendida restitución del inmueble obedece a que éste no ofrece condiciones dignas de habitabilidad, pues la vivienda no cumple con las normas de sismo-resistencia y de construcción, por lo que se haría necesario el desalojo de la peticionaria y las demás familias que allí viven para garantizar su seguridad, ya que la Administración no puede adoptar unas medidas para solucionar un problema, generando con éstas una situación tan difícil como la que atraviesan quienes, ante la falta de alternativas que debió brindarles el ente accionado, se quedarían sin un lugar donde vivir.

 

La Sala constata que en este caso la Administración no ha garantizado el derecho a la vivienda digna de la accionante y las demás familias que habitan en el predio objeto de la acción reivindicatoria, especialmente en lo que tiene que ver con el criterio de la seguridad jurídica de la tenencia, el cual informa que cualquiera sea la modalidad que adquiera tal tenencia, se debe garantizar un cierto grado de seguridad que les brinde a todas las personas una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenaza, como podría ser una orden de desalojo por parte de una autoridad judicial. En efecto, es clara la inseguridad jurídica que afecta a los habitantes del inmueble objeto de esta acción, pues a pesar de estar en posesión del mismo por más de 30 años, de manera repentina la Caja de Vivienda Popular inicia las acciones legales respectivas orientadas a que se le restituya la posesión del predio y se desaloje a los ocupantes del mismo, quienes no tendrían ningún título ni soporte legal para objetar las pretensiones de la Administración.

 

Ahora bien, tal como ya se mencionó en el apartado 6º de esta sentencia, los fallos de tutela pueden tener efectos inter comunis cuando terceras personas se encuentren en condiciones objetivas similares a aquellas que acudieron al trámite de tutela en calidad de accionantes y se pretenda garantizar el goce efectivo de los derechos de toda la comunidad, como acontece en esta oportunidad. Por tal razón, resulta imperioso que la protección de los derechos fundamentales se extienda a todas las personas que habitan en el inmueble ubicado en el barrio Guacamaya que es objeto del proceso ordinario reivindicatorio, sin que sea un obstáculo el hecho de que algunas de ellas no hayan acudido como accionantes en la presente acción de tutela.

 

Con base en todo lo anterior, la Sala considera que la Caja de Vivienda Popular y la Secretaría de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá desconocieron a la accionante y su familia y a todas las personas que ocupan el inmueble ubicado en el barrio Guacamayas el derecho a una vivienda digna al iniciar las acciones legales tendientes a obtener la restitución de la posesión del predio y el consecuente desalojo del mismo sin la adopción de medidas alternativas previas para la reubicación definitiva de las personas que ocupan el inmueble. Esta situación se torna especialmente lesiva pues en el grupo de personas afectadas se encuentran menores de edad, como los dos hijos de la accionante,^[54] quienes son sujetos de especial protección constitucional.

 

En consecuencia, con el objeto de salvaguardar el principio de confianza legítima y el derecho a la vivienda digna de la accionante y las demás personas que habitan en el mencionado inmueble, esta Corporación ordenará a la Caja de Vivienda Popular, para que, en conjunto con la Secretaría de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá, procedan a reubicar a la accionante y su familia y a todas las personas que habitan en el inmueble ubicado en el barrio Guacamayas en un albergue que cumpla las condiciones de habitabilidad, en un término no mayor a sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, y en todo caso, con anterioridad al cumplimiento de cualquier orden de desalojo que se profiera en el proceso ordinario reivindicatorio que cursa en el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá D.C, o en cualquier otro proceso judicial o administrativo.

 

Así mismo, a fin de garantizar el criterio de la seguridad jurídica de la tenencia que hace parte integrante del derecho a la vivienda digna, se ordenará a la Secretaría de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá que, en un término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las diligencias necesarias para la inscripción de la accionante y su familia y de todas las personas que habitan en el inmueble ubicado en el barrio Guacamayas en uno de los programas de vivienda de interés social desarrollados por la Administración Distrital, previa verificación de los requisitos exigidos y observando además el debido proceso en la asignación de los recursos disponibles.

 

Finalmente, se comunicará la presente decisión al señor Defensor del Pueblo para que directamente o a través de su delegado, realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente informe a las autoridades y a esta Corte sobre los avances y las dificultades que su ejecución conlleve.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Setenta Civil Municipal de Bogotá, el veintiocho (28) de septiembre de dos mil once (2011), dentro del proceso de tutela de la señora Silvia Esperanza Aldana Pulido contra la Caja de Vivienda Popular, y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales de la accionante y su familia y de todas las personas que habitan en el predio ubicado en el barrio Guacamayas.

 

Segundo.- ORDENAR a la Caja de Vivienda Popular, y de forma mancomunada a la Secretaría de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que en un término no mayor a sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, y en todo caso, con anterioridad al cumplimiento de cualquier orden de desalojo que se profiera en el proceso ordinario reivindicatorio que cursa en el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá D.C, o en cualquier otro proceso judicial o administrativo, procedan a reubicar a la accionante y su familia y a todas las personas que habitan en el inmueble ubicado en el barrio Guacamayas en un albergue que cumpla las condiciones de habitabilidad. 

 

Tercero.- ORDENAR a la Secretaría de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá que, en un término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las diligencias necesarias para la inscripción de la accionante y su familia y de todas las personas que habitan en el inmueble ubicado en el barrio Guacamayas en uno de los programas de vivienda de interés social desarrollados por la Administración Distrital, previa verificación de los requisitos exigidos y observando además el debido proceso en la asignación de los recursos disponibles. 

 

Cuarto.- COMUNICAR la presente decisión al señor Defensor del Pueblo para que directamente o a través de su delegado, realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente informe a las autoridades y a esta Corte sobre los avances y las dificultades que su ejecución conlleve.

 

Quinto.- Líbrense por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General