T-350-12 Sentencia T-350/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales específicas de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo
PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Competencia de autoridades judiciales para interpretar y aplicar normas jurídicas no es absoluta
DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA AL TRABAJADOR-Aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Sujeción de autoridades judiciales
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Opera cuando se presenta un conflicto entre normas y cuando existe una norma que admite varias interpretaciones
ACCION DE TUTELA DE ASESOR DEL SERVICIO OFICIAL DE LA CNTV CONTRA CONSEJO DE ESTADO EN PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Orden de reliquidación pensional
Referencia: expediente T-3.234.661
Acción de Tutela instaurada por Pedro Antonio Pinilla Pacheco contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil doce (2012).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla -quien la preside-, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente, de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la decisión proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el dieciséis (16) de agosto de dos mil once (2011), que rechazó la acción de tutela interpuesta el trece (13) de diciembre de dos mil diez (2010) por el señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, mediante apoderado judicial, contra el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Diez (10) del veinte (20) de octubre de dos mil once (2011) de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Conforme a Auto de la misma fecha, correspondió al magistrado Nilson Pinilla Pinilla conocer del asunto referido.
No obstante, el catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012), el magistrado Nilson Pinilla Pinilla se declaró impedido para conocer del asunto, ya que se encuentra en una situación semejante a la de quien obra como accionante en la presente acción de tutela.
El dos (02) de marzo de dos mil doce (2012), el expediente de la referencia fue repartido al suscrito magistrado para su sustanciación.
El doce (12) de marzo de dos mil doce (2012), en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992 por el cual se adopta el Reglamento de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado presentó informe del asunto en consideración a la Sala Plena de la Corte Constitucional para que ésta decidiera si asumía o no conocimiento del mismo, en la medida en que se trata de una acción de tutela que cuestiona una decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.
El catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012), la Sala Plena de esta Corporación resolvió no asumir conocimiento del presente asunto.
Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1. SOLICITUD
Sustentó su solicitud en los siguientes:
1.2. HECHOS
1.3. Contestación de la entidad accionada
El 14 de enero de 2011, el Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila consejero ponente de la sentencia del Consejo de Estado que en la presente se cuestiona, manifestó que en el asunto bajo estudio no se observa vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante y mucho menos la configuración de un defecto sustantivo.
1.3.1. Indica que la providencia cuestionada sujetó su estudio a la viabilidad de la reliquidación de la pensión de la que era beneficiario el accionante, teniendo en cuenta su nueva vinculación al servicio oficial en la Comisión Nacional de Televisión con base en la Ley 171 de 1961 y normas concordantes (cd.1, fl.82).
1.3.2. Señala que conforme al artículo 78 del Decreto 1848 de 1969, por regla general, las personas que disfrutan de su pensión de jubilación tienen prohibido vincularse nuevamente al servicio oficial. No obstante, se exceptúan algunos cargos que la normatividad taxativamente señala; de modo que sólo en ciertos casos es posible reliquidar la pensión en los términos del artículo 4° de la Ley 171 de 1961 (cd.1, fl.82).
1.3.3. Enfatiza en la claridad del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, que establece algunos cargos con respecto a los cuales podría excepcionalmente presentarse una suspensión y reliquidación de la pensión, en atención a la naturaleza e importancia de los mismos, en la medida en que requieren ser desempeñados por personas cuya experiencia, conocimientos y trayectoria garanticen la eficiencia de la función pública (cd.1, fl.82).
1.3.4. Reitera que el reintegro al servicio oficial es una situación excepcional y que la lista de los cargos que permiten tal situación es taxativa, por lo que no es posible extender tal prerrogativa a otros empleos no incluidos expresamente por el Congreso o el Ejecutivo (cd.1, fl.83).
1.3.5. Precisa que al no existir una norma que regule expresamente la posibilidad de acceder al servicio y reliquidar la pensión para quien ocupe el cargo de Jefe de Planeación en la CNTV, no era viable acceder a las pretensiones de la demanda (cd.1, fl.84). En efecto, en la decisión cuestionada se manifestó:
“Se observa, entonces, que el mencionado cargo no es de elección popular ni se encuentra enlistado en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, por lo cual no es posible ordenar el reajuste de la pensión de vejez del actor teniendo en cuenta su nueva vinculación al Estado, tal como lo solicitó en vía gubernativa y en el libelo demandatorio.” (cd.1, fl.83).
1.3.6. Señala además que la solución brindada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue errada, ya que:
“El a-quo consideró que el demandante sí se encontraba amparado por el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, en cuanto establece que ‘Por necesidades del servicio, el gobierno podrá ampliar estar excepciones siempre y cuando que (sic) el empleado no sobrepase la edad de sesenta y cinco (65) años.’ Sin embargo, este precepto no se ajusta al caso concreto, porque el ejecutivo nacional no ha proferido el decreto mediante el cual incluya el cargo de Jefe de la Oficina de Planeación de la Comisión Nacional de Televisión como uno de los empleos exceptuados y en virtud del cual los pensionados puedan reincorporarse al servicio oficial.” (cd.1, fl.83).
1.4. INTERVENCIÓN DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (CAJANAL) EICE
Mediante oficio allegado el 21 de enero de 2011, Liliana Urueta López, actuando en nombre y representación de CAJANAL, manifestó su oposición a la acción de tutela presentada por el señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco y solicitó que se declarara la improcedencia de la misma, ya que la sentencia que se cuestiona no incurrió en ninguno de los defectos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
1.5. DECISIONES JUDICIALES
1.5.1. Sentencia DE PRIMERA instancia. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA
En sentencia proferida el tres (03) de febrero de dos mil once (2011), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, denegó el amparo de los derechos invocados por el accionante al considerar que la acción de tutela era improcedente (cd.1, fl.187). En efecto, manifestó:
“En efecto, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con los fallos proferidos por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de su respectiva jurisdicción y por el Consejo Superior de la Judicatura -Sala Disciplinaria- como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria, en razón de que cuando estas corporaciones judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo proceso judicial que, de lo contrario, se haría interminable y, además, porque deben ser salvaguardados la seguridad jurídica y el principio del juez natural.” (cd.1, fl.187).
1.5.2. IMPUGNACIÓN DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA
El accionante, mediante apoderado, y en el término legal dispuesto para ello, impugnó la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el tres (03) de febrero de dos mil once (2011) al considerar que se trató de una decisión contraria a la Constitución, ya que desconoció la doctrina constitucional sobre la materia y el bloque de constitucionalidad que establece la supremacía de los derechos fundamentales y sus mecanismos de protección (cd.1, fl. 208).
Adicionalmente, señaló que otras secciones del Consejo de Estado sí aceptan la procedencia de la acción de tutela contra decisiones de las altas Cortes (cd.1, fl.208).
1.5.3. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA
En sentencia proferida el dieciséis (16) de agosto de dos mil once (2011), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, modificó la decisión de primera instancia y rechazó la solicitud de amparo al considerar que “En el asunto de la referencia no se avizora ninguna de las situaciones de hecho y de derecho que la han llevado a estudiar de fondo los errores groseros en los que los jueces puedan llegar a incurrir al proferir sentencia. Lo que se observa es que, en el caso sub lite el accionante cuestiona el criterio de la autoridad judicial demandada y lo que busca en realidad es que a través de este dispositivo constitucional se modifique la providencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, con pleno desconocimiento de la competencia del juez natural, cometido para el cual no se concibió la tutela, pues esta acción no suple los mecanismos dispuestos legalmente para el conocimiento de este tipo de casos, ni tampoco es un nuevo recurso ni una instancia judicial adicional de la justicia ordinaria y por ello resulta improcedente.” (cd.1, fl.212).
1.6. Pruebas documentales
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia.
En el presente caso, el señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, pues considera que éste vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, al rechazar su solicitud de nulidad frente a un acto administrativo proferido por CAJANAL, en el que se negó la revisión y reliquidación de su pensión.
El actor sostiene que el Consejo de Estado incurrió en una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ya que su decisión dio lugar a un defecto sustantivo, teniendo en cuenta: (i) que “los órganos de origen constitucional autónomos e independientes, no se ven afectados por las restricciones establecidas para que los pensionados se reintegren al servicio público”; y (ii) que “las restricciones específicas con origen en el Decreto 2400 de 1968 y desarrolladas en épocas anteriores, cuando no existía la Comisión Nacional de Televisión, o posteriores a la Constitución de 1991, no los involucran.”
Teniendo en cuenta lo anterior, para determinar si efectivamente los derechos referidos por el accionante resultaron vulnerados por parte del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, esta Sala de Revisión, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia referente a las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; en segundo lugar, precisará la doctrina constitucional referente al defecto sustancial como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; en tercer lugar, se estudiará el principio de la condición más beneficiosa y, por último, se analizará si en el asunto que se estudia se configuró dicha causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y si la actuación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, vulneró derechos fundamentales.
2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
2.3.1. El artículo 5° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procederá contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, que haya vulnerado, vulnere o pueda vulnerar derechos constitucionales fundamentales.
2.3.2. La jurisprudencia constitucional ha manifestado que la acción de tutela, en principio, no procede contra providencias judiciales, atendiendo a las siguientes razones:
“[e]n primer lugar, el hecho de que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático”[1].
2.3.3. No obstante, excepcionalmente, la acción de tutela procederá contra providencias judiciales en aquellas situaciones en que éstas desconozcan los preceptos constitucionales y legales que deben seguir[2].
2.3.4. De hecho, la Corte Constitucional ha establecido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se sujeta al cumplimiento de presupuestos generales que habilitarían al juez de tutela para revisar las decisiones judiciales puestas a su consideración, cuando tales presupuestos se presentan en su totalidad[3]. Los presupuestos generales aludidos fueron consagrados en la Sentencia C-590 de 2005, que los clasificó de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[4].
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[5].
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[6].
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[7].
f. Que no se trate de sentencias de tutela[8]”[9].
2.3.5. En la sentencia citada anteriormente se estableció que una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales señalados, el accionante debe demostrar que se presentó alguna de las causales específicas de procedibilidad o vicios en que pudo incurrir la autoridad judicial al proferir la decisión cuestionada.
2.3.6. La referencia a las causales específicas de procedibilidad conlleva que se traiga a colación la doctrina constitucional relativa a aquellas actuaciones judiciales en las que el juez que resuelve un conflicto jurídico asume una conducta que contraría ostensiblemente el ordenamiento vigente y, en consecuencia, viola derechos fundamentales.
Así, al no contar con un medio eficaz para solucionar tal situación, la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo para adoptar las medidas necesarias para restablecer los derechos fundamentales vulnerados por una decisión judicial[10]. La jurisprudencia constitucional ha establecido como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, las siguientes:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[11] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[12].
h. Violación directa de la Constitución.”[13]
Considerando que a juicio del accionante, el ente accionado incurrió en un defecto sustantivo, es pertinente hacer referencia al mismo.
2.4. CARACTERIZACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECÍFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
2.4.1. Basadas en el principio de autonomía e independencia judicial, las autoridades judiciales son competentes para interpretar y aplicar las normas jurídicas. Sin embargo, dicha potestad no es absoluta, ya que emana de la función pública de administrar justicia, que a su vez está limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que caracterizan al actual Estado Social de Derecho. Así, pese a la autonomía con la que cuentan para adoptar las normas jurídicas pertinentes según las circunstancias, para precisar la forma como tales normas se deben aplicar, y para establecer como se ha de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es permitido a los jueces separarse de las disposiciones de la Constitución o la Ley[14].
2.4.2. La jurisprudencia constitucional se ha referido al defecto sustantivo como aquel que se presenta cuando la decisión tomada por la autoridad judicial excede el marco de acción que la Constitución y la Ley le reconocen[15].
Se configura un defecto sustantivo cuando se aplica una norma: (i) que ha sido derogada y ya no produce efectos en el ordenamiento jurídico, (ii) que es claramente inconstitucional, (iii) que ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional o, (iv) que pese a estar vigente y ser constitucional, no se adecua al caso al cual se aplicó[16].
Esta Corporación también ha señalado que puede configurarse un defecto sustantivo a partir de la interpretación que el juez brinda a una disposición legal. Así, en la Sentencia T-462 de 2003, se indicó al respecto:
“(…) una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva.”[17] (Negritas fuera del texto original).
2.4.3. En virtud de lo expresado, el juez de tutela no se hallará ante a un defecto sustantivo cuando el operador judicial desarrolle una interpretación constitucional admisible[18]. En esa medida, el hecho de que los sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no compartan la interpretación acogida por el operador jurídico competente en un caso determinado, no invalida su actuación, ya que se trata de una vía de derecho distinta y, por ello no se puede incluir en los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
2.5. EL PRINCIPIO DE LA CONDICIÓN MÁS BENEFICIOSA
2.5.1. Teniendo como punto de partida los artículos 48, 49 y 53 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, en lo que tiene que ver con los trabajadores dependientes, “(…) los principios generales del derecho al trabajo que la doctrina ha establecido y que en Colombia adquieren rango constitucional en el artículo 53 de la C.P., conllevan la primacía de la realidad, la irrenunciabilidad, la favorabilidad, la condición más beneficiosa, el principio pro operario, la justicia social y la intangibilidad de la remuneración.”[19]
2.5.2. El principio de favorabilidad, además de ser un mandato constitucional, tiene respaldo en toda la doctrina y jurisprudencia laboral y de la seguridad social. En efecto, el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo lo reconoce como un principio general, y lo define en los siguientes términos: “NORMAS MAS FAVORABLES. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad.”
2.5.3. El alcance de tal precepto ha sido definido por esta Corporación, que en Sentencia C-168 de 1995[20] expresó:
“La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
(…)
Y en punto a la aplicación del principio de favorabilidad en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es labor que incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a determinado trabajador.”[21]
Posteriormente, la Corte fue enfática en sostener que, so pretexto de interpretar el alcance de las normas jurídicas, no le es dable a los jueces desconocer las garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución Política y las leyes, ni tampoco actuar en contradicción con los principios superiores que lo amparan como son, entre otros, los de igualdad de trato y favorabilidad. En este sentido, “puede afirmarse que el Estatuto Superior se ha preocupado por garantizar un mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados, disminuidos o transgredidos por las autoridades públicas y, en particular, por los jueces y magistrados de la República en su función constitucional de aplicar y valorar el alcance de la ley”[22]. En la Sentencia T-001 de 1999[23], se dijo:
“Pero además, la regla general -prohijada por esta Corte-, que rechaza como improcedente la tutela cuando se trata de controvertir interpretaciones judiciales acogidas por el juez en detrimento de otras igualmente válidas, admite, por expreso mandato constitucional, la excepción que surge del artículo 53 de la Constitución.
En la indicada norma el Constituyente consagró derechos mínimos de los trabajadores, es decir, derechos inalienables, que no pueden disminuirse, renunciarse, ni es factible transigir sobre ellos; que se imponen inclusive al legislador y desde luego a los jueces y a los funcionarios administrativos.
Entre tales derechos se encuentra el que surge de la aplicación del principio de favorabilidad, que la Constitución entiende como "...situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho...".
Siendo la ley una de esas fuentes, su interpretación, cuando se presenta la hipótesis de la cual parte la norma -la duda-, no puede ser ninguna diferente de la que más favorezca al trabajador. Ella es obligatoria, preeminente e ineludible para el juez.
Allí la autonomía judicial para interpretar los mandatos legales pasa a ser muy relativa: el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica.” (Subrayado fuera del texto)
Y en decisión posterior, reiteró la Corte:
“...el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica. Es forzoso que el fallador entienda la norma de manera que la opción escogida sea la que beneficie en mejor forma y de manera más amplia al trabajador, por lo cual, de acuerdo con la Constitución, es su deber rechazar los sentidos que para el trabajador resulten desfavorables u odiosos.” (Sentencia T-800/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
De igual manera, el principio de la favorabilidad laboral fue desarrollado en la Sentencia SU-1185 de 2001. En esta oportunidad la Corte Constitucional decidió dejar sin efectos un fallo de casación de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Las ratione decidendi del caso se edificaron sobre dos pilares: (i) la obligación de los jueces de la República de someterse en sus decisiones al derecho, bajo la idea de la fuerza material de ley de las convenciones colectivas y su carácter de acto solemne, y (ii) la obligación de los jueces de la República de aplicar las garantías constitucionales de la igualdad formal ante la ley y el principio de favorabilidad laboral en caso de duda en la interpretación de las disposiciones de las convenciones colectivas.
En dicha oportunidad consideró la Corte:
“En el ámbito de los conflictos de trabajo, por ejemplo, la Corte ha sido enfática en sostener que, so pretexto de interpretar el alcance de las normas jurídicas, no le es dable al operador jurídico desconocer las garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución Política y las leyes, ni tampoco actuar en contradicción con los principios superiores que lo amparan como son, entre otros, los de igualdad de trato y favorabilidad. En este sentido, puede afirmarse que el Estatuto Superior se ha preocupado por garantizar un mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados, disminuidos o transgredidos por las autoridades públicas y, en particular, por los jueces y magistrados de la República en su función constitucional de aplicar y valorar el alcance de la ley.”
Recientemente, en la T-792 de 2010[24] la Corporación reiteró que la aplicación del principio de favorabilidad “obedece a uno de los dispositivos que la Carta Política establece para la resolución de conflictos surgidos con ocasión de la interpretación o aplicación de las normas que regulan las relaciones del trabajo; dicho principio está previsto en el artículo 53 Superior y en el artículo 21 del Código Sustantivo del trabajo y de la Seguridad Social. De conformidad con estos preceptos, constituye principio mínimo del trabajo la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho.”
2.5.4. Desde esta perspectiva, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las autoridades judiciales se encuentran sujetas a la aplicación del principio constitucional de favorabilidad en materia laboral. En este orden de ideas, si bien los jueces, incluyendo las Altas Cortes, tienen un amplio margen de interpretación en las normas laborales, no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquél que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica. En consecuencia, una conducta contraria configura un defecto que viola los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, por desconocimiento directo del artículo 53 Constitucional.
Teniendo claro lo anterior, procede la Sala a estudiar el caso concreto para determinar si se configuraron la causales que dan lugar a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y si como lo sostiene el accionante la actuación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, vulneró sus derechos fundamentales.
2.6. CASO CONCRETO
2.6.1. Como se reseñó en los antecedentes, el 13 de diciembre de 2010 el señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B , ya que a su parecer dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social al revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la que se declaró la nulidad de la Resolución No. 33842 del 25 de octubre de 2005 mediante la cual se negó la reliquidación pensional del ahora accionante.
El actor considera que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en una causal de procedibilidad de la acción de tutela frente a providencias judiciales, al no aplicar la norma adecuada para su caso, teniendo en cuenta que las restricciones que consagra el Decreto 2400 de 1968 no involucran cargos de la Comisión Nacional de Televisión, y que, precisamente, en uno de tales cargos fue que se desempeñó una vez se reincorporó al servicio.
2.6.2. Análisis de las causales generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Sala encuentra que el asunto que se estudia cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, teniendo en cuenta que:
(i) El caso que se estudia es de relevancia constitucional, ya que involucra la protección de derechos fundamentales como lo son el debido proceso, el mínimo vital y la seguridad social del accionante.
(ii) Se atiende el requisito de la inmediatez, pues la acción de tutela se interpuso dentro de lo que esta Corporación considera un término razonable. La sentencia que se cuestiona fue proferida el 07 de julio de 2010 y notificada por edicto el 30 de agosto de la misma anualidad; la acción de tutela se presentó el 13 de diciembre de 2010. De modo que no transcurrieron más de cuatro meses entre el acaecimiento del hecho vulnerador de derechos fundamentales y la interposición del recurso de amparo.
(iii) En el presente caso se cuestiona una decisión que tuvo lugar con ocasión de la interposición de un recurso de apelación en sede de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, conoció el recurso referido y revocó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dicha decisión es la que aquí se cuestiona, y se observa que el accionante no cuenta con medio alternativo alguno para controvertirla, dado que contra la misma no procede ningún recurso. De modo que el señor Pinilla Pacheco no dispone de un mecanismo de defensa judicial diferente a la acción de tutela para obtener la protección de los derechos que considera le fueron vulnerados.
(iv) Con relación a los demás requisitos, el actor identifica los derechos que considera le han sido vulnerados y los hechos que dieron lugar a tal situación; además, se evidencia que la providencia que se cuestiona no es una sentencia proferida en sede tutela.
2.6.3. Análisis de la posible vulneración de los derechos fundamentales del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco
Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, la Sala analizará si en el presente caso el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, vulneró los derechos fundamentales del accionante al revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la que se declaró la nulidad de la Resolución No. 33842 del 25 de octubre de 2005 mediante la cual se le negó la reliquidación pensional.
En esta ocasión se estudia la situación del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, quien a pesar de tener 61 años de edad y encontrarse pensionado, el 15 de mayo de 2001 se reincorpora al servicio oficial en la planta de personal de la Comisión Nacional de Televisión. De lo anterior informó a CAJANAL y solicitó la suspensión del pago de su mesada pensional.
Posteriormente el 01 de julio de 2004, el señor Pinilla Pacheco se retira de la Comisión Nacional del Servicio Civil y solicita a la CAJANAL la reliquidación de su mesada pensional, con base en el sueldo promedio de los últimos tres años de servicio. Mediante Resolución No. 33842 de 2005, CAJANAL niega la solicitud del actor, con fundamento en lo establecido en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 que no permite el reintegro de un pensionado al servicio, salvo en determinados cargos que aparecen estipulados en la norma. Resolución que fue confirmada en diciembre de 2005 con ocasión del recurso de reposición interpuesto por el accionante.
Debido a lo anterior, el señor Pinilla Pacheco inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL, con la finalidad de que se declara la nulidad de los actos administrativos que negaron la revisión y reliquidación de su mesada pensional y, se restableciera el derecho lesionado, mediante el reajuste de su pensión, en los términos del artículo 4 de la Ley 171 de 1961. En esa oportunidad, en ocasión del proceso ordinario, en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, declaró la nulidad de las resoluciones mencionadas y ordenó a CAJANAL que reliquidara la pensión de vejez reconocida al señor Pinilla Pacheco.
No obstante, mediante Sentencia del siete (07) de julio de dos mil diez (2010), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, revocó la decisión del Tribunal teniendo en cuenta que el cargo que desempeñó el accionado en la Comisión Nacional de Televisión no es de elección popular, ni hace parte de los cargos referidos en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, que fue subrogado por el Decreto 3074 de 1968, y ambos a su vez, reglamentados por el Decreto Nacional 1950 de 1973.
En vista de lo anterior, el 13 de diciembre de 2010 el señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B , ya que a su parecer dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social al revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la que se declaró la nulidad de la Resolución No. 33842 del 25 de octubre de 2005 mediante la cual se negó la reliquidación pensional del ahora accionante.
De lo anterior se puede evidenciar que para el actor la decisión del Consejo de Estado en ocasión del proceso ordinario vulneró sus derechos fundamentales y se encuadra dentro de las causales especificas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, más específicamente en un “Defecto Sustantivo”.
Esta Sala observa que existen divergencias interpretativas en relación con la procedencia de la reliquidación de la pensión del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco.
Teniendo en cuenta lo señalado por el accionante y la entidad accionada, y después de un estudio de las normas relacionadas con el tema, esta Sala considera que aunque las dos interpretaciones parecerían razonables, no obstante, el artículo 53 Constitucional ordena al Operador Jurídico optar por la más favorable al trabajador. De igual forma, esta Corporación en varias ocasiones, ha manifestado la importancia de aplicar el principio de favorabilidad al trabajador, en aras de proteger sus derechos fundamentales.
Concretamente, esta Corte en reiteradas ocasiones, como se manifestó en la parte considerativa de esta providencia ha señalado la importancia de aplicar el principio de favorabilidad en materia laboral. Este principio se encuentra consagrado en la Constitución Política en el artículo 53, permea todas aquellas decisiones que conllevan al reconocimiento de derechos laborales.
De esa forma, la favorabilidad opera, no sólo cuando se presenta un conflicto entre normas, sino también cuando existe una norma que admite varias interpretaciones, en estos casos “el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica”[25]
En este caso en concreto, la Sala observa que ante dos posibles interpretaciones, es necesario aplicar la más favorable a la garantía del derecho a la seguridad social en pensiones del demandante y, proteger los derechos fundamentales del actor. Razón por la cual se puede evidenciar, que el Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo pero sí incurrió en desconocimiento de las normas constitucionales, al desconocer el artículo 53 de la Constitución Política que señala que ante la aplicación de dos posibles normas, el juez debe aplicar la que resulte más favorable al trabajador.
Como resultado de lo señalado, esta Corporación considera que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, desconoció el artículo 53 de la Constitución que hace referencia al principio de favorabilidad laboral, de manera que, esta Sala revocará la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el dieciséis (16) de agosto de dos mil once (2011), y en su lugar, concederá la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco.
En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la decisión de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que en virtud del principio de favorabilidad el cargo que desempeñó el accionado en la Comisión Nacional de Televisión, hace parte de los cargos referidos en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, que fue subrogado por el Decreto 3074 de 1968, y ambos a su vez, reglamentados por el Decreto Nacional 1950 de 1973. Dicho decreto señala en su artículo 121 lo siguiente:
“La persona retirada con derecho a pensión de jubilación no podrá ser reintegrada al servicio, salvo cuando se trate de ocupar las posiciones de:
9. Las demás que por necesidades del servicio determine el gobierno, siempre que no se sobrepase la edad de los sesenta y cinco (65) años.”[26]
Por otro lado, en razón de la protección inmediata de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del actor, la Corte Constitucional debe optar por tomar una decisión que de fin a esta controversia, por ello se dejará ejecutoriada la sentencia proferida el veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró la nulidad de la Resoluciones No. 33842 del 25 de octubre de 2005 y 09090 del 27 de noviembre de 2005 y en su lugar, ordenó la reliquidación pensional del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco.
3. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR, la sentencia proferida el dieciséis (16) de agosto de dos mil once (2011), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en su lugar, conceder la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco.
Segundo.- En consecuencia, SE DEJARÁ SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la decisión de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Tercero.- En su lugar, SE DEJARÁ EJECUTORIADA la sentencia proferida el veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró la nulidad de la Resoluciones No. 33842 del 25 de octubre de 2005 y 09090 del 27 de noviembre de 2005 y en su lugar, ordenó la reliquidación pensional del señor Pedro Antonio Pinilla Pacheco.
Cuarto.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Impedimento aceptado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-590 del 08 de junio de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Ver, entre muchas otras, las Sentencias: Corte Constitucional. T-191 del 25 de marzo de 1999. MP. Fabio Morón Díaz, T-1223 del 22 de noviembre de 2001. MP. Álvaro Tafur Galvis, T-907 del 03 de noviembre de 2006. MP. Rodrigo Escobar Gil y T-092 del 07 de febrero de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-024 del 26 de enero de 2010. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[4] “Corte Constitucional. Sentencia T-504 del 08 de mayo de 2000. MP. Antonio Barrera Carbonell.”
[5] “Corte Constitucional. Sentencia T-315 del 01 de abril de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño.”
[6] “Corte Constitucional. Sentencia T-008 del 22 de enero de 1998. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.”
[7] “Corte Constitucional. Sentencia T-658 del 11 de noviembre de 1998. MP. Carlos Gaviria Díaz.”
[8] “Corte Constitucional. Sentencias: T-088 del 17 de febrero de 1999. MP. José Gregorio Hernández y SU-1219 del 21 de noviembre de 2001. MP. Manuel José Cepeda.”
[9] Cfr. Ibídem. Sentencia C-590 del 08 de junio de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[10] Corte Constitucional. Sentencia T-327 del 15 de julio de 1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] “Corte Constitucional. Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. MP. Manuel José Cepeda.”
[12] “Corte Constitucional. Sentencias T-1625 del 23 de noviembre de 2000. MP (E). Martha Victoria Sáchica Méndez, T-1031 del 27 de septiembre de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, SU-1184 del 13 de noviembre de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, y T-462 del 05 de junio de 2003. MP. Eduardo Montealegre Lynett.”
[13] Cfr. Ibídem. Sentencia C-590 del 08 de junio de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[14] Corte Constitucional. Sentencia T-156 del 13 de marzo de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15] Ver Sentencias: T-008 del 22 de enero de 1998. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-156 del 13 de marzo de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16] Ibídem. Corte Constitucional. Sentencia T-156 del 13 de marzo de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-462 del 05 de junio de 2003. MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[18] Corte Constitucional. Sentencias: T-411 del 23 de mayo de 2002. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-359 del 07 de mayo de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería.
[19] Sentencia T-631 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[20] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[21] Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[22] T- 545 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet
[24] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[25] Cfr. Sentencia T- 1000 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] El texto original del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 establecía: “El empleado que reúna las condiciones para tener derecho a disfrutar de una pensión de jubilación, cesará definitivamente en sus funciones y será retirado del servicio, dentro de los seis (6) meses siguientes. La persona retirada con derecho a pensión de jubilación no podrá ser reintegrada al servicio, salvo cuando se trate de ocupar las posiciones de Presidente de la República, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Viceministro, Secretario General de Ministerio o Departamento Administrativo, Presidente, Gerente o Director de Establecimientos Públicos o de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, miembro de misiones diplomáticas no comprendidos en la respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de los funcionarios de que trata este artículo. Por necesidades del servicio, el gobierno podrá ampliar estas excepciones siempre y cuando no sobrepase la edad de sesenta y cinco (65) años.”