Sentencia T-493/12

 

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Reiteración de jurisprudencia

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la población desplazada

 

CRITERIOS PARA LA VALORACION DE LA DECLARACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO DE MIEMBROS DE COMUNIDAD INDÍGENA-Auto 004/09

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA-Condiciones para ser considerado como una persona en esa situación

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Registro de las personas afectadas

 

INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Casos en que resulta procedente/INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Causales de exclusión/INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Inscripción en el SISBEN en un municipio diferente al de residencia no puede ser motivo suficiente para negar inscripción

 

La inscripción en el SISBEN de un municipio diferente al de la residencia, según la declaración de desplazamiento, no puede ser el único motivo para rechazar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, ya que éste es sólo un indicio que no es suficiente. Por consiguiente, el hecho de que una persona aparezca en las bases de datos del régimen subsidiado en un municipio diferente de aquél en el que dice haber sido desplazado no es motivo suficiente para negar la inscripción, y en cambio, genera para la entidad competente la obligación de analizar cuáles fueron las razones de su registro en el sistema de salud. Se trata entonces, de sólo un elemento de juicio en la valoración de la situación de desplazamiento forzado, y un elemento que no es suficiente para desvirtuar las circunstancias de violencia que pudieron obligar al solicitante a desplazarse de su lugar de residencia. Además hay que tener en cuenta que el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales (SISBEN) no es infalible, y puede presentar fallas en su funcionamiento, recolección de la información, y adecuación de las bases de datos. Las anteriores consideraciones conllevan a concluir, una vez más, que la entidad no puede negar la inscripción basándose en circunstancias ajenas a los elementos que integran la condición de desplazado. Así, si la duda se sustenta en el lugar o en el sujeto perpetrador del desplazamiento, es la entidad estatal quien debe motivar con suficiente material probatorio la negativa de la inscripción, toda vez que el Estado debe ser conciente de que existen factores marginales a la situación del conflicto armado que inciden directamente en la generación del desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa, constituyen una vulneración múltiple de derechos humanos

 

 

 

Referencia: expediente T-3.380.073

 

Acción de Tutela instaurada por Leonel Queragama Borocuara, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social (hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas).

 

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

 

 

Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil doce (2012)

 

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:

 

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de la sentencia de única instancia proferida el 4 de octubre de 2011, por Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Armenia, que denegó la acción de tutela interpuesta por el accionante.

 

El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Armenia, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. Dos (2) de la Corte, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia.

 

1.                 ANTECEDENTES

 

1.1.         SOLICITUD

 

Leonel Queragama Borocuara solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada, y pide que se dejen sin efectos las resoluciones que negaron su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD, y se ordene a Acción Social o a la entidad que haga sus veces su inclusión en el RUPD y la entrega de la atención humanitaria de emergencia a favor de su núcleo familiar.

 

1.1.1.  Hechos y relato contenido en la demanda

 

1.1.1.1.      El actor afirma que su familia se compone de su esposa, de 32 años de edad y de sus tres hijos menores de edad de 2, 4 y 7 años. Señala que vivían desde hace más de 28 años en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda, y que pertenecen a la etnia del pueblo Embera Chami adscrita al Resguardo Unificado Chami sobre el Río San Juan del mencionado municipio. Su actividad diaria era la agricultura con el cultivo de cacao, fríjol y plátano.

 

1.1.1.2.      Indica que la región donde vivía es zona roja, toda vez que hay presencia de grupos al margen de la ley, como las FARC y el ELN, los cuales patrullan uniformados con prendas militares y armas largas de fusil y se presentan combates con miembros del Ejército Nacional.

 

1.1.1.3.      Afirma que un sobrino de él fue reclutado cuando tenía 9 años por las FARC- Frente Aurelio Rodríguez. Más tarde desertó de las filas y regresó al resguardo donde vivió escondido en la casa del accionante con su familia. No obstante, el grupo guerrillero inició una persecución con amenazas de muerte  al actor, y una noche del año 2005, su sobrino fue sacado de su casa amarrado y obligado a regresar a las filas. Posteriormente, las FARC les anunciaron que su sobrino se encontraba muerto, pero nunca les entregaron el cuerpo.

 

1.1.1.4.      Aduce que acudió a las autoridades indígenas para que se investigara la muerte de su sobrino, pero luego de la investigación no se pudo establecer cuáles habían sido las causas y tampoco se halló el cuerpo. En razón de esta búsqueda, las FARC visitó su casa y lo amenazó de muerte a cambio de terminar con la investigación de su sobrino.

 

1.1.1.5.      Menciona que desde los hechos descritos, decidió quedarse en su resguardo, debido a la seguridad que le prestaron las autoridades indígenas, pero que en el mes de octubre de 2010, fue visitado de nuevo por personas armadas que lo amenazaron de muerte si no salía de la región con su familia. Por ese motivo, decidió huir con su familia para Armenia y luego para Quimbaya en el Departamento del Quindío.

 

1.1.1.6.      Aclara que en el año 2004 estuvo administrando una finca en Pereira, allí vivió con su familia por tres meses y su esposa dio a luz a su hija de 7 años, por lo que ella fue atendida con la cobertura del SISBEN. Luego de terminar el trabajo se devolvió a Pueblo Rico, Risaralda.

 

1.1.1.7.      El accionante declaró su desplazamiento forzado ante la Procuraduría Regional de Armenia el 2 de noviembre de 2010. Dicha declaración fue enviada a Acción Social –hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, y mediante Resolución No. 63001903 de 26 de noviembre de 2010, esta entidad, denegó la inscripción del actor y de su familia en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD-. La entidad consideró que la declaración resultaba contraria a la verdad, de acuerdo con lo señalado en el numeral 1 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, toda vez que “se evidencian inconsistencias con relación al modo, tiempo y lugar de residencia del grupo familiar en el municipio expulsor desvirtuando la información registrada en la declaración y por ende el principio constitucional de la buena fe”. La entidad señaló que el actor faltaba a la verdad en su declaración porque él y su familia vivieron en Pereira según el registro del FOSYGA y no en Pueblo Rico - Risaralda en la época de los hechos.

 

1.1.1.8.      El accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la resolución que le negó la inscripción en el RUPD. Mediante Resoluciones No. 63001008 de 31 de diciembre de 2010 y 03128 de 23 de mayo de 2011, Acción Social confirmó las razones sustentadas en que “su declaración resulta contraria a la verdad” y negó su inscripción en el RUPD como persona desplazada.

 

1.1.1.9.      El señor Queragama Borocuara interpuso acción de tutela el 20 de septiembre de 2011 contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, en la que solicita la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada, y en consecuencia, se dejen sin efectos las resoluciones que negaron su inscripción en el RUPD, y se ordene su inclusión en el registro y la entrega de la atención humanitaria de emergencia a favor de su núcleo familiar.

 

1.2.         TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, mediante auto del 22 de septiembre de 2011, admitió la demanda y concedió tres días a la entidad demandada para pronunciarse sobre los hechos en que se fundamenta la acción.

 

Por su parte, Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- respondió a la demanda y solicitó denegar el amparo alegado, toda vez que la entidad no ha violado ningún derecho fundamental al accionante al negarle la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada. Adujo que “al consultar la información inherente al grupo familiar, en las bases de datos que aportan elementos fundamentales para la toma de decisión, se encuentra que en el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – FOSYGA, aparece registrada vinculación al sistema de salud, bajo el régimen subsidiado, de la señora Carmela Borocuara Delgado, cónyuge del deponente, en el municipio de Pereira (Risaralda), con fecha de afiliación anterior a los presuntos hechos provocadores del desplazamiento”. Lo anterior, llevó a considerar que el actor faltaba a la verdad en su declaración sobre su desplazamiento forzado, y por ello no podía ser registrado.

 

Además, señaló que al consultar los reportes de orden público emitidos por las autoridades de seguridad competentes se encontró que no había reporte de alteración de orden público por actividades de grupos armados al margen de la ley.

 

Concluyó, que debía declararse improcedente la acción de tutela interpuesta por el actor, en razón a que se habían agotado los recursos judiciales idóneos y se encontraban en firme los actos administrativos que habían negado su inscripción.

 

1.3.         DECISIONES JUDICIALES

 

1.3.1.  Sentencia de única instancia

 

El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío mediante sentencia proferida el 4 de octubre de 2011, denegó el amparo de los derechos fundamentales solicitados. Luego de recordar la jurisprudencia constitucional sobre la protección especial a la población desplazada en el marco del conflicto armado interno, consideró que el actor sí había faltado a la verdad en la declaración juramentada ante la entidad demandada, ya que en el marco temporal referido no estaba en Pueblo Rico sino en Pereira, según el registro en el FOSYGA. Igualmente señaló, que el accionante había hecho uso de los mecanismos de defensa interponiendo los recursos legales adecuados, y por ende, la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para dejar sin efectos un acto administrativo que se encontraba en firme.

 

1.3.2.  Impugnación

 

Luego de ser notificado el fallo de primera instancia, el 12 de octubre de 2011, el actor impugnó el fallo el 18 de octubre del mismo año, resultando improcedente por ser extemporáneo según el término establecido en la ley.

 

En el escrito de impugnación el actor alega que su inscripción en el sisben en el 2004 en Pereira, se debía a que se “encontraba trabajando en una finca Santa Clarita de la vereda La Morelia, [su] esposa se encontraba embarazada y [les] toco (sic) que inscribir[se] (sic) en el sistema de salud para que fuera atendida para el parto (…) dura[ron] un tiempo aproximado de tres meses trabajando en esta finca. Después retorna[ron] a nuestro resguardo”.

1.4.         PRUEBAS

 

1.4.1.  Allegadas al trámite de instancias

 

1.4.1.1.      Copia de la cédula de ciudadanía del señor Leonel Queragama Borocuara.

1.4.1.2.      Certificación del Cabildo Mayor Indígena de Pueblo Rico del Resguardo Unificado Chami sobre el Río San Juan de 29 de diciembre de 2010, en el que el Gobernador del Cabildo Mayor del Resguardo Unificado certifica que el señor Leonel Queragama Borocuara y su núcleo familiar salieron de la comunidad Arenales Mosiu debido al conflicto armado y social del territorio.

1.4.1.3.      Copia de la Resolución No. 63001903 de 26 de noviembre de 2010 en la que Acción Social denegó la inscripción del actor y de su familia en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD-.

1.4.1.4.      Copia del recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la resolución No. 63001903 de 26 de noviembre de 2010.

1.4.1.5.      Copia de la Resolución No. 63001008 de 31 de diciembre de 2010, Acción Social, resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión.

1.4.1.6.      Copia de la Resolución No. 03128 de 23 de mayo de 2011 en la que Acción Social resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión.

 

1.4.2.  Solicitadas por la Corte en sede de Revisión

 

1.4.2.1.      Con el fin de contar con mayores elementos de juicio para proferir el fallo, mediante auto de veintitrés (23) de mayo de 2012, el magistrado sustanciador decretó las siguientes pruebas por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional:

 

1.4.2.2.      Solicitó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- que allegara copia de todos los documentos o soportes emitidos por las autoridades de seguridad competentes en los que se basó para afirmar que no hay reporte de alteración de orden público de grupos armados al margen de la ley en la zona de Pueblo Rico, Risaralda.

 

1.4.2.3.      Ordenó al Comando de Policía Nacional del Departamento de Risaralda que “inform[ara] a este Despacho si [tenía] noticia sobre los grupos al margen de la ley que operan u operaban en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda entre los años 2005 y 2010 y todo aquello que resulte relevante para los hechos del caso concreto”.

 

1.4.2.4.      Requirió a la Dirección Seccional de la Fiscalía General de la Nación que “inform[ara] a este Despacho si [tenía] noticia sobre denuncias acerca de desplazamiento forzado en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda, y todo aquello que resulte relevante para los hechos del caso concreto”.

 

1.4.2.5.      Solicitó a la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior que allegara:

 

“Información sobre las comunidades indígenas asentadas en el departamento de Risaralda, especialmente en el municipio de Pueblo Rico.

Información del Gobernador Mayor del resguardo indígena etnia Embera Chamí del Río San Juan, y los datos de contacto del resguardo indígena.

Información sobre si se conoce alguna noticia que indique que la comunidad indígena previamente mencionada ha sido víctima de desplazamiento forzado por grupos armados al margen de la ley”.

 

1.4.2.6.      Adicionalmente, se invitó a las siguientes instituciones para que se pronunciaran sobre los problemas jurídicos del caso en estudio.

 

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES- .

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.

Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración de la Universidad Nacional de Colombia .

Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-.

 

1.4.2.7.      Sobre lo solicitado a cada entidad y las respuestas allegadas a la Secretaría General de la Corte Constitucional, se hará referencia en el análisis del caso concreto.

 

2.                 CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

2.1.         COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD

 

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.

 

2.2.         PROBLEMA JURÍDICO

 

La Sala procede a estudiar si Acción Social –hoy Unidad de Atención a Víctimas^[1]- violó los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada del accionante en su condición de indígena, al denegar su inclusión en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD al considerar que su declaración era contraria a la verdad, por aparecer afiliada su esposa al régimen subsidiado a través del SISBEN, en un municipio diferente del lugar de desplazamiento al que el actor afirma haber habitado en la época de los hechos.

 

En ese orden, la Sala se referirá a los siguientes temas para resolver el problema jurídico; a) en primer lugar, reiterará lo sostenido por la jurisprudencia sobre el concepto de “desplazamiento interno forzado”; b) en segundo lugar, formulará los criterios que deben tenerse en cuenta al momento de valorar la declaración de una persona en su condición de indígena que alega estar en condición de desplazamiento; c) en tercer lugar, hará un breve análisis sobre el alcance de la causal de no inscripción del numeral 1 del artículo 11 del decreto 2569 de 2000; “cuando la declaración resulte contraria a la verdad” y su aplicación en casos en los que el declarante aparece en la encuesta del SISBEN de un municipio diferente al que afirma ser desplazado; d) finalmente, realizará el análisis del caso concreto con base en los criterios jurisprudenciales expuestos en los puntos anteriores.

 

2.3.         DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL.

 

2.3.1.  El desplazamiento interno forzado se ha presentado en Colombia en razón del desarrollo del conflicto armado interno generado a partir de los años cincuenta. Dicho fenómeno ha originado una crisis humanitaria de grandes magnitudes, que en efecto, ha perjudicado un porcentaje alto de la población, como lo muestra un informe presentado por Acción Social en 2010; “en Colombia 754.539 hogares (3.316.862 personas), han sido expulsados de 1.109 municipios y corregimientos departamentales, como consecuencia de las circunstancias descritas en el artículo primero de la Ley 387/97; es decir, que el 7,3% de la población colombiana se ha reconocido como desplazada forzadamente”^[2]. Lo anterior tiene como consecuencia la responsabilidad del Estado de diseñar políticas que provean a las víctimas del desplazamiento una asistencia oportuna y adecuada. De allí que lo primero que debió definirse en el marco normativo, fue el concepto de “desplazado”, concepto que guiaría a las autoridades estatales con la identificación de las víctimas principales del conflicto armado y la entrega de beneficios asistenciales.

 

2.3.2.  De tal manera, el artículo 1 de la Ley 387 de 1997 dispone que “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.” (subrayado fuera de texto)

 

2.3.3.  En el mismo sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha acudido varias veces^[3] a la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA), la cual define al “desplazado interno” como “Toda persona que se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las situaciones causados por el hombre :  conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o perturben el orden público”. (subrayado fuera de texto)

 

2.3.4.  Los Principios Rectores de los Desplazados Internos, emitidos por la Comisión de Derechos Humanos y el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización de las Naciones Unidas^[4], afirman que los desplazados internos son aquellas “ personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocados por el ser humanos y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.

 

2.3.5.  Con las definiciones anteriormente descritas es posible afirmar que los elementos básicos de la condición de desplazado interno son dos: a) la coacción o situación de riesgo que obliga a la persona o grupo de personas a abandonar su lugar de residencia, y b) la migración dentro de las fronteras de la propia nación. De tal forma, que si se presenta una situación en la que existen estas dos condiciones, no hay duda de que se trata de una persona en condiciones de desplazamiento forzado^[5], y por ende, debe proveerse una protección especial.

 

2.3.6.  En sentencia SU-1150 de 2000^[6] la Corte resaltó que la condición de desplazado es una situación que implica la vulneración de múltiples derechos inherentes al ser humano. En sus palabras:

 

“No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia. El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación”.

 

2.3.7.  En síntesis, el fenómeno del desplazamiento interno es una situación de facto que obliga a las personas a huir de su hogar para proteger derechos fundamentales como la vida y la integridad física, entre otros. En esa medida, la condición de desplazado, no depende de una certificación o de una declaración que así lo indique, ni tampoco depende de los actores que obligaron a la persona a huir, o de otras circunstancias no consagradas en la ley, sino de la realidad objetiva de los presupuestos anteriormente mencionados; la coacción para el abandono de su lugar de origen o residencia y que dicho retiro sea dentro de las fronteras del Estado.

 

2.3.8.  Ahora bien, el Registro Único de Población Desplazada- RUPD, tal como es consagrado en el Decreto 2569 de 2000 es la herramienta técnica que le permite al Gobierno Nacional, a través de Acción Social^[7], administrar la información de la población en situación de desplazamiento, identificando persona a persona, sus características sociodemográficas, culturales y geográficas, para determinar a quiénes debe ir dirigida la ayuda humanitaria. Asimismo, es un mecanismo de control con el fin de evitar que de la atención estatal, que cuenta con recursos escasos, se beneficien personas que en realidad no están en condiciones de desplazamiento forzado^[8].

 

2.3.9.  Dicho mecanismo es válido toda vez que le permite al Estado tener un censo de víctimas de desplazamiento forzado. Sin embargo, las entidades encargadas de valorar las declaraciones de quienes solicitan la inscripción, en ocasiones dan prevalencia a elementos formales que dejan al margen la verdadera definición de la condición de desplazado, como se verá en los casos siguientes.

 

2.3.10. En sentencia T-268 de 2003^[9], la Corte estudió un caso en el que protegió los derechos de un grupo de 65 familias que habían huido, de la Comuna 13 de Medellín a un Liceo cercano al barrio, a raíz de los enfrentamientos armados en dicha zona, y a quienes la Red de Solidaridad, les había negado la inscripción en el Sistema único de registro de Población Desplazada por considerar que “no se concibe el desplazamiento forzado cuando la víctima no ha abandonado su localidad”. En dicho fallo la Corte estableció que:

 

“El carácter de desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los  desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en  otro sitio. Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente sentencia,  no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar el sitio y  como si fuera poco  asesinaron a un integrante de ese grupo.

 

En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse mas allá de los límites territoriales de un municipio”.

 

2.3.11. De la misma forma, en sentencia T-1076 de 2005^[10], la Corte Constitucional, examinó un caso en el que una madre cabeza de familia y su núcleo familiar se vieron obligados a abandonar su hogar en Caquetá, desplazándose a Pitalito, Huila, debido a amenazas permanentes de grupos paramilitares. Acción Social negó la inclusión en el registro porque  consideró que la actora no se encontraba dentro de las circunstancias contempladas en el artículo 1 de la Ley 387 “por cuanto falta a la verdad, toda vez que al analizar el relato de los hechos y verificar los documentos anexos encontramos que se presenta información contradictoria en permanencia y procedencia.  Así mismo, se verificó con el SISBEN de Pitalito y este núcleo familiar ya se encuentra inscrito, con fecha de encuesta de abril de 2004, lo que nos indica que han residido en esta ciudad, si tenemos en cuenta que esta Unidad Territorial tiene conocimiento de que las encuestas que se realizan a la personas y/o familias radicadas en el municipio donde viven y no a las que estén de visita o de paso por alguna enfermedad o incapacidad.”.

 

Sobre el particular la Corte mencionó:

 

“En ese sentido, la Sala encuentra que las autoridades encargadas de la inscripción en RUPD desconocieron la regla de interpretación favorable al desplazado en el momento de la calificación de los hechos constitutivos de la situación de desplazamiento y, en cambio, llevaron a cabo una evaluación en extremo exigente de las circunstancias expresadas por la actora, que no tuvo en cuenta las evidentes limitaciones derivadas de su falta de instrucción”. (Subrayado fuera de texto)

 

2.3.12. Por otra parte, en sentencias T-630 de 2007^[11], T-299 de 2009^[12] y T-318 de 2011^[13], la Corte analizó casos en los que las personas que solicitaban ser incluidas en el RUPD, habían abandonado sus domicilios debido a actuaciones de miembros del ejército, y Acción Social había denegado su inclusión argumentando que no se cumplía con los presupuestos del articulo 1 de la Ley 387, por no ser grupos “al margen de la ley”. En razón de los casos citados, la Corporación estableció que la actividad legítima o ilegítima de actores estatales podía ocasionar desplazamiento forzado^[14], criterio éste que reafirmó que la condición de desplazado no depende del sujeto perpetrador, sino de las circunstancias objetivas de coacción de abandono del domicilio.

 

2.3.13. Así, en la sentencia T-630 de 2007, la Corte afirmó que el desplazamiento forzado puede ser causado no sólo por el accionar directo e inmediato de grupos al margen de la ley, sino también puede ser causado por la acción legítima del Estado dentro de un contexto de complejidad, como lo es el conflicto armado interno. Es decir, hay familias que más allá de recibir una amenaza grave y explícita en su contra por grupos al margen de la ley, no soportan vivir en un estado de riesgo constante, y en esa medida, las causas del desplazamiento forzado pueden ser diversas y concurrentes, sin que, por definición, se pueda excluir el accionar estatal así sea éste, se insiste, legítimo.

 

En el mismo sentido mencionó en la sentencia T-299 de 2009:

 

“De estas definiciones se deduce claramente que quienes se encuentran amenazados con ocasión del conflicto armado interno o requieran evitar los efectos del mismo y por ello se hayan visto forzados a abandonar el lugar de su residencia habitual o de sus actividades, se consideran personas en condición de desplazamiento. Vale la pena resaltar, que en ningún momento las definiciones mencionadas requieren que la amenaza provenga de un grupo armado organizado al margen de la Ley para que se configure la situación  de desplazamiento interno”.

 

Finalmente en el caso de la Sentencia T-318 de 2011, el desplazamiento había sido generado por una ejecución extrajudicial y arbitraria por agentes estatales. Por ende, la Corte reiteró lo establecido en los casos anteriores, y además afirmó que:

 

“(…) algunas actuaciones lícitas ejecutadas por el cuerpo armado del Estado  y que son indispensables para mantener la convivencia pacífica y el orden público, pueden conllevar situaciones atípicas que afecten a ciudadanos ajenos al conflicto interno colombiano”.

 

2.3.14. Los casos mencionados ilustran de manera muy clara, que independientemente del actor perpetrador o el destino del desplazamiento, si existen los elementos básicos de la condición de desplazado, la entidad, con base en el principio de la buena fe, no se puede negar a la inclusión sin una motivación con suficientes medios probatorios que desvirtúen lo declarado por el solicitante.

 

2.3.15. Como se verá a continuación, las entidades estatales deben utilizar la herramienta del Registro como un mecanismo de organización y diseño de la política pública de asistencia humanitaria, mas no como un obstáculo burocrático para acceder a los beneficios^[15], ya que, como se reitera, la condición de desplazamiento es una condición de hecho que no se adquiere en virtud de una declaración administrativa^[16].

 

2.4.         CRITERIOS PARA LA VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE DESPLAZAMIENTO FORZADO DE MIEMBROS DE UNA COMUNIDAD INDÍGENA – AUTO 004/2009

 

2.4.1.  La Corte Constitucional, desde la declaratoria del estado de cosas inconstitucional por la sentencia T-025 de 2004, debido a la crisis humanitaria del desplazamiento forzado y a la falta de diligencia de las autoridades encargadas de atender a las víctimas, afirmó que una persona que se encuentra bajo las circunstancias de desplazamiento forzado, tiene derecho a quedar registrada como tal, ya sea de forma individual o junto a su núcleo familiar.

 

2.4.2.  Sobre el proceso de declaración y recepción de los hechos que dieron origen al desplazamiento de una persona o de un grupo de personas, la jurisprudencia constitucional ha establecido principios y criterios de interpretación a las normas que lo regulan^[17].

 

2.4.3.  En primer lugar, desde el momento de la recepción de la declaración, el funcionario público debe tener plena conciencia de la vulnerabilidad y estado de indefensión en que se encuentra la persona desplazada que acude a declarar. Adicionalmente, deben considerarse otros factores como el “temor reverencial” que pueda tener ante las autoridades públicas por la zona de violencia en la que residía, el grado de educación, el grado de espontaneidad y claridad es reducido por razones de temor, los traumas psicológicos o físicos que generó el desplazamiento forzado, entre otros.^[18]

 

2.4.4.  En segundo lugar, teniendo en cuenta las cualidades del declarante, la conducta de las autoridades competentes en recibir el relato y en valorarlo, debe ser acorde con “i) las disposiciones de derecho internacional que hacen parte de bloque de constitucionalidad, a saber: a) el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y b) los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas; ii) el principio de buena fe; iii) el principio de favorabilidad y confianza legítima y, iv) el principio de prevalecía del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho”^[19]. Las anteriores son las pautas que deben primar para la adecuada interpretación de las normas de inscripción en el RUPD^[20].

 

2.4.5.  En igual sentido, la Corte ha establecido reglas relativas al procedimiento que debe seguirse para la valoración de las declaraciones de una persona que solicita su reconocimiento como desplazada, dando especial relevancia a los principios de buena fe y de favorabilidad:

 

“(…) (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante.  En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así; los indicios deben tenerse como prueba válida; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdadhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-447-10.htm - _ftn26#_ftn26. (4) La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de favorabilidad (…)”^[21]

 

2.4.6.  En tercer lugar, y como consecuencia inmediata de los principios de buena fe y favorabilidad, se produce la inversión de la carga de la prueba. Esto implica que si las declaraciones de la persona no corresponden a la verdad, corresponde al Estado probar en qué consiste dicha falsedad o contradicción. Así, por ejemplo, sobre la presunción de validez de las pruebas aportadas, la Corte ha señalado que “si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a la solicitud de inscripción.”^[22] En el mismo sentido, ha entendido la Corte que para que el Estado pueda negarse a la inscripción en el RUPD, requiere la existencia de pruebas razonables y suficientes que desvirtúen la declaración, por ende,  las simples inconsistencias o contradicciones en la declaración, no pueden ser prueba suficiente de la falsedad de la condición de desplazado.

 

2.4.7.  En suma, las autoridades deben valorar la declaración de quien alega ser desplazado con una presunción de buena fe, es decir, partiendo que los hechos narrados por el declarante son ciertos. De tal forma, que para analizar si una persona es o no desplazada basta siquiera una prueba sumaria. Ahora, si la autoridad estatal receptora encuentra alguna inconsistencia o duda en el relato, corresponde a la autoridad investigar y desvirtuar lo sustentado, y no al declarante; en caso de no poder hacerlo, deberá aplicar el beneficio de la duda^[23].

 

2.4.8.  Concretamente con  las comunidades indígenas, la Corte Constitucional en el marco del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, realizó una sesión de información técnica el 21 de septiembre de 2007 con la participación de distintas comunidades indígenas del país y con organizaciones que promueven sus derechos. Como resultado de la información allegada por las distintas organizaciones y comunidades indígenas, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional emitió el Auto 004 de 2009^[24], en el que advierte el riesgo inminente de exterminio de las comunidades indígenas, desde el punto de vista cultural en razón al desplazamiento forzado, y desde el punto de vista físico debido a la muerte natural o violenta de sus integrantes, todo ello con ocasión del conflicto armado interno.

 

En la providencia mencionada, la Corte Constitucional afirmó que el desplazamiento forzado en el caso de miembros de comunidades indígenas y de las mismas comunidades como entes colectivos, configura una vulneración grave contra los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. Señaló que el Estado debe una protección especial y prevalente a las comunidades indígenas y étnicas conforme a los postulados constitucionales básicos que rigen el Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la diversidad étnica y cultural, tanto en situaciones de normalidad como en situaciones de alto riesgo como en el marco del conflicto interno armado actual. En sus palabras establece:

 

“Los grupos indígenas colombianos están particularmente indefensos y expuestos al conflicto armado y sus consecuencias, particularmente el desplazamiento. Deben soportar los peligros inherentes a la confrontación sobre la base de situaciones estructurales preexistentes de pobreza extrema y abandono institucional, que operan como factores catalizadores de las profundas violaciones de derechos humanos individuales y colectivos que ha representado para ellos la penetración del conflicto armado en sus territorios”^[25].

 

Igualmente, la Corte evidenció  varias consecuencias negativas que trae a las comunidades indígenas ser víctimas del desplazamiento forzado desde un enfoque diferencial de acuerdo a sus características culturales especiales, tales como: la desintegración comunitaria y familiar, separación de sus territorios tradicionales, interrupción de sus prácticas u oficios de subsistencia alimentaria, afectación a sus creencias y cosmovisión colectiva, entre otros perjuicios. En ese sentido, la Corte considera que la naturaleza diferencial del impacto del desplazamiento forzado sobre los pueblos indígenas “radica en que entremezcla facetas individuales con facetas colectivas de afectación, es decir, surte impactos destructivos tanto sobre los derechos individuales de las personas pertenecientes a las étnicas afectadas, como sobre los derechos colectivos de cada étnica a la autonomía, la identidad y el territorio”^[26]. Por lo anterior, la afectación diferencial de los pueblos indígenas por el conflicto armado constituye un proceso destructivo de la diversidad étnica y cultural del país “que es invisible para la sociedad y el Estado colombianos”^[27].

 

2.4.9.  Con base en lo expuesto, la Sala concluye que ante una declaración de desplazamiento forzado que proviene de un miembro de una comunidad indígena, además de tener que valorarse conforme los principios de favorabilidad y buena fe antes mencionados, la autoridad competente tiene un deber especial y adicional, y es el de aplicar un enfoque diferencial a la valoración, es decir, teniendo en cuenta la diversidad étnica y cultural del sujeto. Este enfoque implica que la autoridad estatal competente debe tener en cuenta la afectación grave que genera el desplazamiento forzado, no sólo para el solicitante –individualmente considerado- sino para la comunidad indígena de la que proviene, toda vez que, para él genera un fenómeno de “aculturación” debido a la ruptura del entorno cultural y espacial ancestral a la que es sometido por la violencia; y para la comunidad, su posible desintegración.

 

2.5.         CAUSALES DE NO INCLUSIÓN DEL RUPD: “CUANDO LA DECLARACIÓN RESULTE CONTRARIA A LA VERDAD”

 

2.5.1.  Las causales de exclusión que se deben tener en cuenta para decidir la no inscripción en el RUPD están prescritas en el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000. La norma mencionada dispone:

 

“Artículo 11. De la no inscripción. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el  registro de quien solicita la condición de desplazado en los siguientes casos:

1.     Cuando la declaración resulte contraria a la verdad.

2.     Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.

3.     Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.

 

En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota vía gubernativa” (subrayado fiera de texto)

 

2.5.2.  La Corte en varios casos ha tenido la oportunidad de analizar y establecer ciertas reglas para interpretar dichas causales^[28]. No obstante, debido al caso concreto, se hará referencia únicamente a los fallos donde la Corte ha conocido casos en los que se ha negado el registro de una persona en condición de desplazamiento sustentándose en el numeral 1 del artículo transcrito.

 

2.5.3.  En ese orden de ideas, sobre la primera causal de exclusión del Registro Único de Población Desplazada a tener en cuenta por las autoridades, esta Corporación ha sostenido específicamente dos criterios para su valoración^[29]: a) al momento de valorar la declaración presentada el funcionario deberá tener en cuenta la presunción de buena fe, y si estima que el relato de los hechos o las circunstancias descritas son contrarios a la verdad, es la autoridad quien debe demostrar qué situaciones declaradas de la narración no son ciertos, y por esa razón el solicitante no puede ser inscrito en su calidad de desplazado en el RUPD; y b) si el funcionario competente advierte alguna inconsistencia en los hechos narrados por el solicitante, para poder rechazar la inscripción, tiene que tratarse de una incompatibilidad referida al hecho mismo del desplazamiento forzado y no a otros hechos accidentales o accesorios^[30]. En ese orden, la “verdad” a la que hace referencia esta causal, debe estar directamente relacionada con las circunstancias que originaron el desplazamiento forzado y no a otras que no son relevantes para determinar su calidad de víctima^[31].

 

2.5.4.  Con base en los mencionados criterios, esta Corporación ha tenido la oportunidad de revisar casos concretos en los que Acción Social ha negado la inscripción en el RUPD por faltar a la verdad, al verificar que el solicitante se encuentra en la encuesta del SISBEN en otro lugar o en otra época que no corresponde del que ha sido presuntamente desplazado^[32].

 

En sentencia T-496 de 2007^[33] la Corte revisó cuatro casos de personas en situación de desplazamiento forzado, entre los cuales se analizó el caso de una señora de 74 años, quien con su grupo familiar había sido forzada a desplazarse del municipio de Támesis a la ciudad de Medellín, Antioquia. Acción Social al analizar la declaración presentada por la actora, consideró que era contraria a la verdad porque “la afirmación de la señora Bermúdez de ser desplazada desde el 9 de octubre de 2005 desde Támesis, Antioquia [había quedado] desvirtuada al comprobarse que se encontraba registrada en el Sisben de La Estrella -Antioquia-, desde el 29 de septiembre de 2004”. En esta providencia, la Corte estableció el valor probatorio que tiene la aplicación de la encuesta del SISBEN al momento de determinar si se está ante una situación de desplazamiento forzado, a saber:

 

“En principio, la aplicación de la encuesta del Sisben puede arrojar un indicio que puede lograr desvirtuar, prima facie, la situación de desplazamiento. Sin embargo, la Corte ha constatado que el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales – Sisben no es un mecanismo infalible que permita una focalización y una medición exacta de las condiciones socioeconómicas de la población más pobre y vulnerable, a pesar de que parte de estos inconvenientes fueran corregidos en las modificaciones formuladas por el Conpes Social  55 del 22 de noviembre de 2001.

 

En decisiones anteriores, la Corte ha logrado constatar que uno de estos inconvenientes hace referencia a que no siempre las personas encuestadas por el Sisben residen obligatoriamente y de forma permanente en el lugar en donde es aplicada la encuesta. Lo anterior ha permitido a la Corte indicar que no resulta razonable colegir que la clasificación en el Sisben constituya una plena prueba que de forma infalible desvirtúe la condición de desplazamiento. Por el contrario, el Sisben constituye un indicio el cual debe ser sometido a verificación, como quiera que el principio de favorabilidad al desplazado impone que la carga de la prueba para desvirtuar la situación de desplazamiento se encuentre a cargo de Acción Social. (…)

 

En este orden de ideas, para el presente caso Acción Social parte de una interpretación razonable al suponer que previamente al desplazamiento, la accionante y su grupo familiar ya habían sido encuestados y clasificados en el Sisben. Pero ante la falta de pruebas adicionales que permitieran la verificación de este indicio, de acuerdo con el precedente jurisprudencial expuesto, este indicio no es suficiente para desvirtuar la situación de desplazamiento”^[34].

 

En el fallo T-215 de 2009^[35] se estudió un caso en el que Acción Social denegó la inscripción en el RUPD de la actora por considerar que se encontraba inscrita en la encuesta del SISBEN en el municipio de Bello Antioquia y no en Valdivia, donde relataba haber sido desplazada. La actora alegó que la entidad demandada no podía definir su situación socioeconómica e impedir su acceso a la ayuda humanitaria, en una simple encuesta en la cual había sido inscrita transitoriamente y por motivos de salud. La Corte consideró que:

 

“(…) la aplicación de la encuesta Sisben como etapa previa a la concesión de beneficios a la población marginada, en especial la inclusión en el régimen subsidiado de seguridad social en salud, no puede convertirse en un instrumento para negar el acceso a otros programas a favor de las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como lo es la asistencia humanitaria a la población desplazada”

 

En otro caso con hechos similares a los anteriores – T-746 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo- Acción Social negó la inscripción por considerar que “Una vez consultada la base de datos del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud FOSYGA, se observó que el peticionario estuvo afiliado en el régimen contributivo de salud en calidad de cotizante en Medellín, lo que demuestra que desde antes accedía a los servicios de salud y desarrollaba sus actividades económicas habituales allí. Además en la base de datos del Departamento Nacional de Planeación DPN se encontró al peticionario en la encuesta SISBÉN en el Municipio de Choco con anterioridad a la fecha del presunto desplazamiento (…)”. En esta ocasión la Corte Constitucional declaró que:

 

“pese haberse efectuado la encuesta SISBÉN, no puede usarse como argumento en contra de las personas que han dado su declaración de desplazamiento, pues en ella se manifiestan las condiciones de debilidad, ratificando la situación de pobreza del individuo y se estaría en contra vía de los postulados constitucionales que protegen a la población desplazada.

 

Los criterios para determinar el ingreso al Registro Único de Población Desplazada que busca hacer efectivo los  fines constitucionalmente relevantes al incluir a los distintos programas de apoyo a las personas en debilidad manifiesta para lograr su autosostenimiento, Acción Social tiene la obligación de desvirtuar los motivos expresados por la persona afectada, siendo necesaria su justificación en hechos reales y no en situaciones deducidas o hipotéticas.

Con relación al registro en la base de datos del FOSYGA se ha establecido por vía jurisprudencial que el ingreso al mercado laboral por una persona desplazada, y por ende al régimen contributivo de aseguramiento en salud: (i) no le quita la condición de desplazado, ni (ii) le puede hacer perder el derecho a acceder al sistema de salud, en las condiciones que satisface el derecho a la población desplazada”.

 

Finalmente en la sentencia T-141 de 2011^[36], la Corte Constitucional puntualizó que:

 

“Respecto de la 1ª causal de rechazo, relacionada con la deducción de que se falta a la verdad cuando la persona que dice ser desplazada está afiliada a la seguridad social en un municipio ajeno del lugar de desplazamiento, esta Corte ha dicho que la entidad encargada del registro debe efectuar una actividad probatoria con el fin de desvirtuar las razones señaladas por la persona que dice ser desplazada para justificar la afiliación. Si no se logra desvirtuar las razones y haciendo uso del principio de favorabilidad y de buena fe, que implica prima facie, tener como ciertas las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante, se debe proceder a su registro como persona víctima de la violencia”.

 

Los casos citados permiten concluir, que la inscripción en el SISBEN de un municipio diferente al de la residencia, según la declaración de desplazamiento, no puede ser el único motivo para rechazar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, ya que éste es sólo un indicio que no es suficiente. Por consiguiente, el hecho de que una persona aparezca en las bases de datos del régimen subsidiado en un municipio diferente de aquél en el que dice haber sido desplazado no es motivo suficiente para negar la inscripción, y en cambio, genera para la entidad competente la obligación de analizar cuáles fueron las razones de su registro en el sistema de salud.

 

Se trata entonces, de sólo un elemento de juicio en la valoración de la situación de desplazamiento forzado, y un elemento que no es suficiente para desvirtuar las circunstancias de violencia que pudieron obligar al solicitante a desplazarse de su lugar de residencia. Además hay que tener en cuenta que el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales (SISBEN) no es infalible, y puede presentar fallas en su funcionamiento, recolección de la información, y adecuación de las bases de datos.

 

2.5.5.  Las anteriores consideraciones conllevan a concluir, una vez más, que la entidad no puede negar la inscripción basándose en circunstancias ajenas a los elementos que integran la condición de desplazado. Así, si la duda se sustenta en el lugar o en el sujeto perpetrador del desplazamiento, es la entidad estatal quien debe motivar con suficiente material probatorio la negativa de la inscripción, toda vez que el Estado debe ser conciente de que existen factores marginales a la situación del conflicto armado que inciden directamente en la generación del desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa, constituyen una vulneración múltiple de derechos humanos.

 

2.5.6.  Es así como, los desplazados son víctimas del conflicto armado interno, por las circunstancias objetivas que dan lugar a su forzoso desplazamiento, independientemente de otras circunstancias que no son requisito sine qua non para reconocer su calidad de víctimas. El Estado no puede darse el privilegio de establecer “clases de víctimas” en un conflicto interno armado tan complejo como el que se presenta en Colombia actualmente. Las personas que han sufrido el desplazamiento forzado, son víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un riesgo tal, ocasionado por el conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar su hogar.

 

2.5.7.  Con el sustento anteriormente expuesto, la Sala procederá a realizar el análisis del caso concreto.

 

2.6.         ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

 

2.6.1.  RESUMEN DE LOS HECHOS

 

El señor Leonel Queragama Borocuara, en su calidad de indígena, interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, con el fin de obtener su inscripción y el de su núcleo familiar en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD-. Alega que la negativa de Acción Social de incluirlo en tal registro vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada.

 

El actor señala que vivía con su familia desde hace más de 28 años en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda, con la etnia del pueblo Embera Chami adscrita al Resguardo Unificado Chami sobre el Río San Juan del mencionado municipio^[37]. Indica que esta región es zona roja, toda vez que hay presencia de grupos al margen de la ley, como las FARC y el ELN.

 

Afirma que debido a que su sobrino fue víctima de reclutamiento forzado de parte de las FARC, y que posteriormente al desertar de las filas, fue presuntamente asesinado, el accionante inició una investigación que lo llevó a ser objeto de amenazas y de una permanente persecución de parte del grupo armado mencionado. Por ese motivo, decidió huir con su familia para Armenia y luego para Quimbaya en el Departamento del Quindío.

 

Aclara que en el año 2004 estuvo administrando una finca en Pereira, allí vivió con su familia por tres meses y su esposa dio a luz a su hija de 7 años, por lo que ella fue atendida con la cobertura del SISBEN. Luego de terminar dicho trabajo se devolvió a Pueblo Rico, Risaralda.

 

El accionante declaró su desplazamiento forzado ante la Procuraduría Regional de Armenia el 2 de noviembre de 2010. Mediante Resolución No. 63001903 de 26 de noviembre de 2010, Acción Social, denegó la inscripción del actor y de su familia en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD-. La entidad consideró que la declaración resultaba contraria a la verdad, de acuerdo con lo señalado en el numeral 1 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, toda vez que “se evidencian inconsistencias con relación al modo, tiempo y lugar de residencia del grupo familiar en el municipio expulsor desvirtuando la información registrada en la declaración y por ende el principio constitucional de la buena fe”. La entidad señaló que el actor faltaba a la verdad en su declaración porque él y su familia vivieron en Pereira según el registro del FOSYGA y no en Pueblo Rico - Risaralda en la época de los hechos. Esta decisión fue confirmada a través de las resoluciones No. 63001008 de 31 de diciembre de 2010 y 03128 de 23 de mayo de 2011.

 

En única instancia, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío mediante sentencia proferida el 4 de octubre de 2011, denegó el amparo de los derechos fundamentales solicitados. Consideró que el actor sí había faltado a la verdad en la declaración juramentada ante la entidad demandada, ya que en el marco temporal referido no estaba en Pueblo Rico sino en Pereira, según el registro en el FOSYGA. Igualmente señaló, que el accionante había hecho uso de los mecanismos de defensa interponiendo los recursos legales adecuados, y por ende, la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para dejar sin efectos un acto administrativo que se encontraba en firme, como los proferidos por Acción Social.

 

2.6.2.  EXAMEN DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

 

2.6.2.1.      En primer lugar, encuentra la Sala que se reúnen los requisitos de legitimación activa y pasiva, pues, de una parte, el demandante es titular de los derechos que invoca y los de su familia. Por otra parte, la entidad demandada es una autoridad pública.

 

2.6.2.2.      En segundo lugar, la Sala observa que la tutela fue interpuesta dentro de un término razonable, pues la decisión del recurso de apelación contra la resolución que confirmó la no inscripción en el RUPD fue emitida el 23 de mayo de 2011 y la tutela fue interpuesta el 20 de septiembre siguiente. Además, durante dicho lapso, el peticionario hizo uso de los recursos a su alcance dentro del procedimiento administrativo.

 

2.6.2.3.      En tercer lugar, la Sala estima que el accionante y su familia no disponían de otros medios de defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable que continúa en el tiempo, toda vez que el accionante aún no ha recibido asistencia y protección del Estado en la condición de desplazado, de modo que la acción de tutela se tornaba procedente. Bien ha sostenido esta Corporación que “Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados”.^[38]

 

2.6.2.4.      En el caso concreto la Sala considera, a diferencia del juez de instancia, que el actor no tenía otros medios de defensa judicial para solicitar su inclusión en el RUPD luego de ser negado en la vía gubernativa, pues someter su caso a instancias de lo contencioso administrativo implica un trámite engorroso y largo que no es proporcional con las necesidades y la condición vulnerable en la que se encuentra el accionante y su familia.

 

2.6.3.  EXAMEN DE LA PRESUNTA VULNERACIÓN

 

2.6.3.1.      La Sala considera que con base en los hechos relatados por el accionante, la decisión de la entidad demandada y la del juez de instancia se apartan abiertamente de los criterios jurisprudenciales, por las siguientes razones.

 

2.6.3.2.      Para la Sala es necesario recordar que la calidad de desplazado que se le reconoce a una persona, es de facto, y por ende, el  Registro Único de Población Desplazada –RUPD-, es sólo un instrumento operativo para que las entidades responsables puedan llevar un censo de la población desplazada, pero que en ningún momento puede convertirse en un obstáculo para acceder a los beneficios legales, y mucho menos, es un elemento constitutivo de la condición de desplazado. De esa forma, la entidad encargada de escuchar la declaración de una persona que afirma haber sido desplazada forzadamente de su lugar de habitación, debe verificar los elementos básicos que implica la calidad de desplazado, y no rechazar su inscripción en el registro sustentándose en razones y circunstancias al margen de la situación que ocasionó el desplazamiento.

 

Así, si la entidad encuentra que el declarante se encontraba inscrito en el SISBEN en un municipio distinto al que dice haber sido desplazado, esta situación per se no es un fundamento suficiente para denegar la inclusión en el RUPD; i) en primer lugar, porque los elementos que deben verificarse, son la coacción para abandonar el domicilio y la permanencia dentro de las fronteras de la nación; y ii) en segundo lugar, porque Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, como entidad competente para valorar las declaraciones y decidir quién se encuentra en una situación de desplazamiento forzado, y por ende, incluirlo en el RUPD, tiene la carga de la prueba para verificar que lo afirmado corresponde o no con la realidad.

 

De tal forma que la entidad demandada debe tener en cuenta que el desplazamiento forzado puede ser causado por situaciones tan evidentes como una masacre, o por circunstancias tan simples y silenciosas, como amenaza a la vida en ámbitos privados o el clima generalizado de temor que se vive en determinados territorios. Estos últimos presentan una dificultad de prueba para la víctima, ya que muchas veces no hay más testigos que quien vive la tensión de la amenaza^[39]. Por ello, la demandada debe acudir muchas veces a revisar informes, estudios y documentos de otras entidades del Estado, para verificar los hechos de violencia en la región que alude el solicitante, con miras a garantizar adecuadamente los derechos fundamentales de un sujeto que se encuentra en una situación vulnerable.

 

2.6.3.3.      En el caso sub examine de la declaración rendida por el accionante y su familia, es posible evidenciar la coacción que lo obligó a dejar su lugar de residencia; las amenazas de las que fue objeto por investigar la muerte de su sobrino el cual fue reclutado por un grupo al margen de la ley que permanece en la región de Pueblo Rico Risaralda. Estos hechos, según Acción Social no son suficientes para incluir al actor y su núcleo familiar en el RUPD por dos razones: la primera porque en la región del Pueblo Rico no se evidencia presencia de grupos armados al margen de la ley ni perturbaciones de violencia en el orden público; y la segunda, porque la esposa del actor aparece inscrita en la encuesta del SISBEN de Pereira en el año 2004, y por eso, no concuerda el lugar y época de los hechos de desplazamiento con éste registro.

 

2.6.3.3.1.          Sobre la primera razón, la Corte ha sostenido en la sentencia  T-044 de 2010^[40], que la ignorancia institucional sobre la ocurrencia de ciertos hechos no es una razón suficiente para dejar de inscribir a una persona en situación de desplazamiento en el RUPD. Acorde a ello, se evidencia de las pruebas del expediente, que el Gobernador del Resguardo Indígena del cual hace parte el accionante, certifica su desplazamiento ocasionado por la violencia de los grupos armados al margen de la ley que se encuentran en la región (fl. 9).

 

2.6.3.3.2.          Adicionalmente, de las pruebas solicitadas en sede de revisión, la Sala encuentra que efectivamente durante los años 2005 y 2007 el municipio de Pueblo Rico Risaralda, estaba siendo afectado por el frente Aurelio Rodríguez de las FARC, y que en los años posteriores, las acciones del grupo armado al margen de la ley se replegaron para el departamento colindante –Chocó-, no obstante para el año 2010, en el municipio de Pueblo Rico se registró la presencia de itinerante de miembros de las FARC y del ELN^[41]. En los mismos términos, según el Observatorio Nacional de Desplazamiento Forzado, en un informe referente a la “intervención de Acción Social en la situación presentada en el municipio de Pueblo Rico-Risaralda”, el equipo de Emergencias de Acción Social, había sido notificado de diferentes denuncias interpuestas por la Personería Municipal de Pueblo Rico, donde se relataban situaciones de riesgo para la población indígena Embera Chami asentada en las zonas rurales del municipio^[42].

 

Finalmente, y siguiendo la parte considerativa de esta providencia, es claro que según el Auto 004 de 2009 emitido por la Corte Constitucional, se identificaron varias comunidades indígenas como de “alto riesgo” de desaparición al estar sometidas a contextos de violencia por grupos armados al margen de la ley en las zonas donde habitan^[43]. Entre las que fueron catalogadas así por esta Corporación se encuentra la del accionante; la  etnia Embera Chami adscrita al Resguardo Unificado Chami sobre el Río San Juan en Pueblo Rico, Risaralda, esta situación permite a la Sala concluir que el contexto del que se desplazó el actor con fu familia, efectivamente está compuesto de alteraciones de orden público y una amenaza constante contra la comunidad indígena por parte de grupos armados al margen de la ley.

 

2.6.3.3.3.          Respecto a la segunda razón de Acción Social para negar la inclusión en el RUPD, la Sala considera pertinente recordar que el SISBEN es un sistema técnico de información diseñado por el Gobierno Nacional que permite identificar a la población pobre potencialmente beneficiaria de Programas Sociales. El objetivo del Sisbén es la identificación de posibles beneficiarios del gasto social para ser usado por las distintas entidades del Estado que adelantan programas sociales^[44]. En la jurisprudencia antes anotada la Corte ha logrado constatar que uno de los inconvenientes que tiene este sistema de información es que no siempre las personas encuestadas por el Sisben residen obligatoriamente y de forma permanente en el lugar en donde es aplicada la encuesta^[45].En ese orden, el SISBEN sólo confirma que la persona se encuentra dentro de la población más vulnerable económicamente, y por eso, no puede ser un obstáculo para probar su condición de desplazado.

 

La entidad demandada en el caso concreto concluyó que el actor faltaba a la verdad por afirmar que habitaba en Pueblo Rico en la época de los hechos de desplazamiento y apareció inscrita su esposa en el SISBEN de Pereira –en el año 2004-. Los hechos que ocasionaron su desplazamiento sucedieron entre los años 2005 y 2010, es decir, posteriormente a la fecha del SISBEN. Para la Sala, el hecho de estar su cónyuge inscrita en otro municipio, no resulta ser una razón suficiente para negar su inclusión la RUPD, porque la “verdad” a la que hace referencia la causal de exclusión aplicada el numeral 1 del artículo 11 del decreto 2569 de 2000, debe estar directamente relacionada con las circunstancias que originaron el desplazamiento forzado y no a otras que no son relevantes para determinar su calidad de víctima de desplazamiento forzado. En esa medida, en el caso del accionante, la época de la encuesta del SISBEN no tiene ninguna relación con la de los hechos del desplazamiento forzado, y por esto, su sola afiliación no puede ser razón suficiente para negar su inclusión al RUPD.

 

Ahora bien, es cierto que la información del SISBEN puede ser utilizada como un indicio sobre la información del declarante, pero en el caso concreto el accionante controvirtió el lugar de la encuesta del SISBEN, alegando que en el 2004, él y su familia tuvieron que desplazarse al municipio de Pereira por razones laborales durante tres meses, y dado que su esposa se encontraba próxima a tener uno de sus hijos, se vio en la necesidad de ser inscrita en el SISBEN. Ante los hechos expuestos, Acción Social debe efectuar una actividad probatoria suficiente con el fin de desvirtuar las razones señaladas por el actor y las circunstancias de su desplazamiento forzado para justificar su afiliación a la encuesta del SISBEN.

 

Advierte la Sala que la entidad accionada no desvirtuó, ni cuando resolvió los recursos de reposición y apelación, ni en sede de tutela, lo dicho por el accionante para justificar su registro en el SISBEN de una localidad ajena al lugar de desplazamiento, siendo su deber hacerlo si su pretensión era mantener la negativa del registro. Este deber, como quedó dicho se sustenta en razón a la condición especial que ostentan las personas víctimas del desplazamiento que hace que sus afirmaciones y las pruebas allegadas posean una presunción de veracidad. Lo anterior con ocasión al principio de buena fe y de favorabilidad que debe gobernar la interpretación de las normas atinentes a la situación de desplazamiento forzado.

 

2.6.3.4.      Por todo lo expuesto, al señalar las causales en las cuales el juez de tutela debe ordenar la inscripción en el registro de desplazamiento, una revisión de la misma, o una nueva declaración, la Sala ha incluido el supuesto en que la entidad encargada de la inscripción adopte como único criterio de decisión la encuesta del SISBEN. Así lo ha expresado la Corporación:

 

“debe procederse a la inscripción de quien lo solicita, o la revisión de la declaración rendida, o en su defecto, la recepción de una nueva declaración siempre y cuando en el caso concreto se verifique que Acción Social: i) negó la inscripción con base en una valoración de los hechos expuestos en la declaración de desplazamiento contraria a los principios de favorabilidad y buena fe; ii) expidió una resolución carente de motivación para negar la inscripción; iii) ha negado la inscripción por causas imputables a la administración; iv) ha negado la inscripción por el incumplimiento de requisitos no contemplados por la ley para quedar inscrito en el Registro o ha exigido cumplir con requisitos formales que resultan desproporcionados; v) cuando no se registra al solicitante porque su declaración incurre en contradicciones o su explicación de los hechos del desplazamiento no son claros; vi) cuando la exclusión se basa exclusivamente en la aplicación de la encuesta Sisbén sin que se aporten otras pruebas que permitan concluir que la persona no se encuentra en situación de desplazamiento; vii) cuando no se ha tenido la oportunidad procesal para interponer los recursos administrativos que permitan controvertir las razones expuestas por Acción Social para negar la inscripción en el Registro”^[46]. (negrillas de la Sala).

 

2.6.3.5.      Por lo expuesto, la Sala procederá a revocar la decisión del juez de instancia, y dado que la entidad accionada efectuó una interpretación de las normas aplicables contraria a los principios de favorabilidad y buena fe, y además se exigieron al actor requisitos formales irrazonables y desproporcionados para ser incluido en el RUPD, ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, que realice una segunda evaluación sobre la inclusión del solicitante y su familia en el RUPD, en la cual deberán ser incluidos los elementos de juicio adicionales a los ya considerados.

 

2.6.3.6.      En ese mismo orden, y sin perjuicio de que sea incluido o no en el RUPD, se ordenará a la nueva Unidad Administrativa de Atención a la Víctimas, que le suministre toda la información necesaria que ilustre al accionante cómo reclamar sus derechos como víctima del conflicto armado interno.

 

3.       DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el 4 de octubre de 2011, por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada del señor Leonel Queragama Borocuara y su familia.

 

SEGUNDO.- ORDENAR a Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- que, en un término de quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a realizar un segunda valoración a la declaración del señor Leonel Queragama Borocuara y de las circunstancias que llevaron a su alegado desplazamiento forzado. En dicha evaluación, Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- deberá tener en cuenta la calidad indígena del actor e incorporar elementos probatorios adicionales a los ya considerados y conforme a las normas jurisprudenciales expuestas. 

 

TERCERO.- Sin perjuicio de que sea o no considerado víctima de desplazamiento forzado, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, informar e instruir al señor Juan Pablo Quiroz Quintero sobre cómo reclamar sus derechos como víctima del conflicto armado interno, en el marco de lo consagrado en la Ley 1448 de 2011.

 

CUARTO.- Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General