Sentencia T-299/13

 (Bogotá, D.C., mayo 22)

 

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela

 

El derecho a la vivienda digna tiene un carácter de derecho fundamental cuando se trata de la población desplazada, en primer lugar, respecto al contenido mínimo de protección, de acuerdo con el cual el Estado tienen la obligación de proveer vivienda y alojamiento básico y digno a las personas que han sido víctimas del desplazamiento interno y, en segundo lugar,  cuando existe conexidad entre la satisfacción del derecho a la vivienda y derechos de carácter fundamental, como la vida digna, la integridad física, el mínimo vital o la igualdad. Lo anterior, por cuanto la población desplazada debió abandonar sus viviendas y propiedades al salir apremiados de su lugar de origen, además de carecer de una forma de sostenimiento para proveerse una habitación en condiciones de dignidad.

 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Obligaciones correlativas de las autoridades públicas para la asignación del subsidio familiar de vivienda

 

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Evolución de su normatividad/SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Finalidad

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Garantía a través de subsidio familiar de vivienda de interés social a personas que acrediten requisitos

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Fonvivienda desembolsar subsidio familiar de vivienda sin barreras administrativas a madre cabeza de familia con hijos menores

 

La acción de tutela es el mecanismo idóneo para la protección del derecho a la vivienda digna, tratándose de sujetos de especial protección constitucional, como son las víctimas del desplazamiento forzado. La ausencia de un acompañamiento oportuno, diligente y eficaz de las entidades responsables a los beneficiarios de subsidios de vivienda, con característica especiales de ser víctimas del desplazamiento y madres cabeza de hogar con hijos menores en situación de disminución física, constituyen una barrera administrativa que impide el acceso a una vivienda digna.

 

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                Demanda de tutela^[1].

 

1.1.         Elementos de la demanda.

 

1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Vivienda digna.

 

1.1.2. Conducta que causa la vulneración. Negativa de las entidades accionadas a desembolsar el subsidio de vivienda para desplazados, del cual es beneficiaria la accionante.

 

1.1.3. Pretensión. Ordenar a la entidad accionada haga efectiva la entrega del subsidio familiar de vivienda otorgado a la accionante.

 

1.2.         Fundamentos de la pretensión.

 

1.2.1. La accionante es madre cabeza de familia. Su núcleo familiar esta compuesto por tres hijos menores, uno de ellos diagnosticado con discapacidad de tipo cognitivo y de lenguaje, asociado a retardo del desarrollo y con coeficiente intelectual inferior al promedio^[2].

 

1.2.2. Mediante Resolución 1474 del 31 de diciembre de 2010, el Fondo Nacional de Vivienda, otorgó a la accionante un subsidio familiar de vivienda, por la suma de $15.450.000, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada, dentro de la convocatoria de desplazados del año 2007.

 

1.2.3. El plazo para reclamar dicho subsidio fue de seis (6) meses, contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de publicación de la resolución de asignación en el Diario Oficial. Para ser acreedora del subsidio debía presentar, entre otros documentos: i) escritura publica de promesa de compraventa; y ii) legalización de cuenta de ahorro programado – CAP – en el Banco Agrario de Colombia.

 

1.2.4. El 29 de abril de 2011, la accionante elevó a escritura pública No. 447 la promesa de compraventa del bien inmueble que pagaría con el subsidio^[3].

 

1.2.5. El 01 de septiembre de 2009, la accionante abrió la cuenta No. 400702055197 en el Banco Agrario de Puerto Asís – Putumayo^[4].

 

1.2.6.  Sin especificar fecha, aseguró que dentro del término establecido presentó la promesa de compraventa ante la Caja de Vivienda Familiar de Puerto Asís, para que le desembolsaran el dinero.

 

1.2.7. El 12 de julio de 2011, la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social – CAVIS – le informó a la C.C.F. del Putumayo, que la señora Ana María García Guana estaba en lista inhibitoria, por lo que no podrían abrirle una cuenta CAP en el Banco Agrario. Por lo anterior, debería informarle a la señora que “los hogares deben solicitar cambio de titular para que la cuenta se aperture a nombre de un miembro de hogar mayor de edad.^[5]”  

 

1.2.8. El 30 de noviembre de 2011, la accionante presentó un derecho de petición al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, para que le explicaran por qué no se le había realizado la apertura de la cuenta y solicitando orientación para adelantar los trámites para hacer efectivo el pago^[6].

 

1.2.9.          El 09 de diciembre de 2011, la accionante envió una carta al Ministerio de Vivienda, exponiendo que aún no se le había hecho entrega efectiva del dinero del cual había sido beneficiaria, y que como consecuencia de ello, estaba siendo amenazada por el señor a quién compro el inmueble^[7].

 

1.2.10.     El 02 de enero de 2012, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, contestó los derechos de petición de la accionante, informando que Fonvivienda ordenó al Banco Agrario de Colombia apertura de la cuenta de ahorro programado – CAP –, en el proceso de apertura del mes de diciembre de 2011^[8]. También le dijeron que debía acercarse al banco  para verificar si ya tiene abierta la cuenta, en caso de no obtener solución, debería ir a la C.C. F del Putumayo donde le darían mayor información.

 

1.2.11.     Finalmente, el 20 de febrero de 2012, le fue legalizada la cuenta CAP por el Banco Agrario de Colombia.

 

1.2.12.     El 08 de marzo de 2012, la Coordinadora de Vivienda de la C.C.F del Putumayo solicito a la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social – CAVIS – información respecto del subsidio de la señora Aída María García, “debido a que la señora ya legalizó la cuenta CAP No. 400702055197 y presentó la documentación ante la caja para la respectiva solicitud de pago, anexando escritura pública No. 447 de 29 de abril de 2011 y certificado de libertad y tradición con fecha de registro 24 de mayo de 2011, pero a la fecha aparece APTO CON SUBSIDIO VENCIDO”^[9].   

 

1.2.13.     El 17 de abril de 2012, la CAVIS respondió a la solicitud requiriendo toda la documentación por correo certificado, para solicitar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el desembolso del subsidio de vivienda por vigencia expirada.

 

1.2.14.     El 18 de abril de 2012, la Coordinadora de Vivienda de la C.C.F del Putumayo envió la documentación requerida.

 

1.2.15.     El 24 de abril de 2012, la CAVIS envió toda la documentación a Fonvivienda.

 

1.2.16.      A la fecha de presentación de la tutela, 3 de octubre de 2012, Fonvivienda no ha efectuado el desembolso del subsidio requerido, a pesar de cumplir con todos los requisitos que exige la ley.  Dicha situación, en su criterio, amenaza el derecho a la vivienda digna, teniendo en cuenta que la compra de la casa la realizó bajo la condición de que el vendedor recibiría el pago del saldo faltante oportunamente, saldo que equivale al monto correspondiente del subsidio de vivienda.

 

2.          Respuesta de la entidad accionada.

 

2.1.         Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Solicitó decretar la improcedencia de esta acción de tutela.

 

El apoderado especial de la entidad accionada reconoció que la accionante fue beneficiada con la asignación de un Subsidio Familiar de Vivienda, en la modalidad de Adquisición de Vivienda Nueva o Usada para Hogares no propietarios, dentro de la convocatoria desplazados 2007. Mediante Resolución No.1474 de 2010 le fue asignado un subsidio por un valor de $15.450.000, dinero que fue depositado a la cuenta No. 400702055197, no obstante, la accionante no hizo uso del subsidio, por lo cual el estado actual de dicha postulación es: “Apto con subsidio vencido”.

 

En virtud de lo anterior, manifestó el apoderado judicial que: “a la fecha  no existe ninguna posibilidad ni administrativa, ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiaria por cuantos los recursos ya no se encuentran a disposición de la entidad que represento. Es decir, que al no haberse hecho efectivo el subsidio, este perdió su vigencia y no puede revivirse.”^[10]

 

Explica que en este caso, el hogar de la accionante tuvo a su disposición el subsidio por espacio de un año, con la oportunidad de realizar el cobro del mismo desde la fecha de su asignación; sin embargo, a pesar de que el plazo inicial para hacer efectivo el subsidio fue ampliado a través de resoluciones expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio), la accionante no reclamó el subsidio, ocasionando que el 31 de diciembre de 2011 perdiera su vigencia.

 

En consecuencia, el subsidio que dejó vencer la parte accionante no puede revivirse ya que no se cobró  contra escritura  o por anticipado antes de la fecha definida, por lo que se denota que la accionante por su propia omisión dejó vencer el subsidio, lo cual ella sabía que podía ocurrir y aún así aceptó las condiciones de la postulación^[11]. No obstante, indicó que esta situación no inhabilita al hogar de la peticionaria para postularse en futuras convocatorias para asignación de subsidios familiares de vivienda que realice Fonvivienda.

 

2.2.         Caja de Compensación Familiar del Putumayo. Solicitó negar la acción de tutela.

 

El Fondo Nacional de Vivienda asignó un subsidio de vivienda por valor de $15.450.000. En la carta de asignación se le informó el plazo para la legalización del subsidio y al reverso se enunciaron las instrucciones para aplicar al subsidio; entre las cuales se encuentra la legalización de la cuenta de ahorro programado – CAP – ante la sucursal del Banco Agrario.

 

Fonvivienda, mediante Resolución 003 de 30 de septiembre de 2011 resolvió ampliar hasta el 30 de enero de 2012 y mediante Resolución 0039 de 27 de enero de 2012, resolvió ampliar hasta el 30 de junio de 2012, la vigencia de los subsidios, entre ellos los asignados mediante Resolución 1474 de 31 de diciembre de 2010.

 

CAVIS UT, vía correo electrónico informó que la señora Aida García, se encontraba en lista inhibitoria en el Banco Agrario de Colombia, por lo que debía proceder al cambio de titular de la cuenta CAP para el desembolso del subsidio, circunstancia que le fue informada a la beneficiaria para que adelantara tal procedimiento.

 

La accionante, tan solo el 20 de febrero legalizó la cuenta, y entregó el desprendible de la activación del producto bancario a la C.C. F. del Putumayo.

 

3.          Decisión de tutela objeto de revisión:

 

3.1.         Sentencia proferida por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, el 22 de octubre de 2012. (Sin impugnación).

 

Negó la tutela del derecho a la vivienda digna. Argumentó que el subsidio permaneció consignado en la cuenta abierta por la misma accionante No. 400702055197, sin que hiciera uso del mismo hasta el plazo designado, esto es, 31 de diciembre de 2011.  

 

II.       CONSIDERACIONES.

 

1.     Competencia.

 

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36^[12].

 

2.     Procedencia de la demanda de tutela^[13].

 

2.1.         Alegación de afectación de derecho fundamental. La accionante alega que la entidad accionada vulneró el derecho a la vivienda digna.

 

2.2.         Legitimación activa. La titular de los derechos que fueron presuntamente vulnerados con la actuación de la entidad demandada, presentó la demanda de tutela de forma directa (C.P. art. 86º, Decreto 2591/91 art. 1º y art.10°).

 

2.3.         Legitimación pasiva. La accionante interpone la solicitud de amparo en contra del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda y la Caja de Vivienda Familiar de Puerto Asís Putumayo, entidades de carácter público contra las cuales la acción de tutela es procedente (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 5°).

 

2.4.         Inmediatez. Es un requisito para la procedibilidad de la acción, el que ésta sea interpuesta en forma oportuna, es decir que se realice dentro de un plazo razonable^[14], toda vez que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, frente a su vulneración o amenaza, debiéndose presentar de esta forma dentro de un ámbito temporal razonable desde la ocurrencia de la misma. En este caso, la demanda de tutela fue presentada^[15] el 3 de octubre de 2012, y la última actuación de la administración, en aras de otorgar el subsidio de vivienda a la señora García, fue el 24 de abril de 2012, fecha en la cual la CAVIS envió toda la documentación requerida a Fonvivienda. Transcurrieron  6 meses desde el último acto administrativo hasta la fecha de presentación de la tutela, tiempo considerado razonable por esta sala. Adicionalmente, a la fecha no le han dado respuesta de fondo a su solicitud.  

 

2.5.         Subsidiariedad. La jurisprudencia constitucional ha señalado, en numerosas oportunidades, que la acción de tutela se configura como el mecanismo judicial apropiado para que mediante ella se solicite el amparo de los derechos fundamentales de la población desplazada. Esta Corte en la sentencia T-851 de 2011, reiteró las razones que justifican el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo idóneo para la protección de los derechos de la población desplazada, porque: i) las entidades públicas son las responsables de la atención a las personas desplazadas; ii) el desplazamiento forzado propicia la vulneración de derechos fundamentales, la exclusión y la marginación^[16] y, en consecuencia, justifica, una intervención constitucional reforzada; y iii) la acción de tutela es una de las formas más eficaces para avanzar en el cumplimiento de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la cláusula de erradicación de las injusticias presentes^[17]. 

 

En el caso concreto la Sala considera satisfecho el requisito de subsidiariedad, por ser el mecanismo idóneo para resolver de manera pronta y efectiva la presunta vulneración alegada por la accionante, en calidad de persona desplazada.

 

3.                Problema jurídico.

 

¿Vulneraron las entidades accionadas, el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Aida María García Guanga, al negar el pago del subsidio familiar de vivienda, asignado por FONVIVIENDA mediante la Resolución No.1474 de 2010, oponiendo razones administrativas y bajo el argumento que no hizo uso del subsidio antes de que perdiera su vigencia?

 

4.                El derecho de las personas desplazadas por la violencia a una vivienda digna. 

 

4.1.         La protección constitucional reforzada de las personas desplazadas por la violencia.

 

4.1.1. La Ley 387 de 1997 definió la condición de desplazado como: “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.” Asimismo, consagró en cabeza de diferentes autoridades públicas, obligaciones de atención, protección y estabilización socioeconómica de la población desplazada.

 

Posteriormente, esta Corporación ante la verificación de violaciones masivas de derechos constitucionales de la población desplazada declaró un estado de cosas inconstitucionales, por medio de la sentencia T-025 de 2004, mencionó que las víctimas del desplazamiento forzado se encuentran en una condición de vulnerabilidad por la cual requieren que las autoridades competentes deben actuar con diligencia y celeridad^[18] en aras de atender las necesidades básicas de la población, que se originan con ocasión del abandono de las comunidades de sus hogares, empleos y pertenencias.

 

4.1.2. En ese sentido, la Corte ha reiterado que las personas víctimas del desplazamiento “se encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida^[19]; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen^[20]; y, la tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y del reconocimiento social^[21]. Estas dramáticas características convierten a la población desplazada en sujetos de especial protección constitucional.”^[22]

 

4.2.         El derecho a la vivienda digna y las obligaciones correlativas de las autoridades públicas para la asignación del subsidio familiar de vivienda a la población desplazada.

 

4.2.1. El artículo 51 de la Constitución establece que “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”  Así las cosas, en cumplimiento de los deberes constitucionales y legales, las autoridades deben formular políticas públicas tendientes a la satisfacción del derecho a la vivienda adecuada, habitable, asequible y proveyendo seguridad jurídica de la tenencia, en los términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales^[23]. La Carta Política y los tratados de derechos humanos adoptados por Colombia en materia de protección de derechos económicos, sociales y culturales, incorporados al ordenamiento jurídico por medio del bloque de constitucionalidad, establecen un mandato de optimización al Estado, al cual se le impone la obligación de atender las necesidades de vivienda de la población en general.

 

4.2.2. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en ciertos casos, algunas facetas del derecho a la vivienda digna, alcanzan la categoría de derechos fundamentales subjetivos y no solamente se trata de un derecho de contenido prestacional. Lo anterior, ocurre en aquellos casos “en los cuales las autoridades estatales han incumplido con sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a las injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los particulares.^[24]”

 

De esta manera, esta Corporación estableció las obligaciones en cabeza de las autoridades estatales en materia de acceso a vivienda digna, reiterando que en tratándose de personas víctimas del desplazamiento forzado, éste derecho debía ser considerado como fundamental, razón por la cual tienen el deber de:

 

“(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc-.; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado(…)^[25].

 

Por lo tanto, el derecho a la vivienda digna tiene un carácter de derecho fundamental cuando se trata de la población desplazada, en primer lugar, respecto al contenido mínimo de protección, de acuerdo con el cual el Estado tienen la obligación de proveer vivienda y alojamiento básico y digno a las personas que han sido víctimas del desplazamiento interno y, en segundo lugar,  cuando existe conexidad entre la satisfacción del derecho a la vivienda y derechos de carácter fundamental, como la vida digna, la integridad física, el mínimo vital o la igualdad. Lo anterior, por cuanto la población desplazada debió abandonar sus viviendas y propiedades al salir apremiados de su lugar de origen, además de carecer de una forma de sostenimiento para proveerse una habitación en condiciones de dignidad.

 

4.2.3. Así las cosas, la jurisprudencia ha resaltado que los desplazados tienen derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, atendiendo al grado de debilidad, vulnerabilidad e indefensión de esta comunidad, debiendo ofrecer medios adecuados de protección legal para permitirles el acceso a un lugar de vivienda^[26].

 

4.3.         Legislación sobre subsidios de vivienda.

 

4.3.1. La legislación colombiana ha formulado políticas públicas para que la población desplazada y los sujetos menos favorecidos consigan apoyo para la consecución de una vivienda apropiada, creándose el Sistema de Vivienda de Interés Social, en el cual se consagró el subsidio familiar, por medio del cual se puede materializar la obligación estatal de proveer soluciones de vivienda.

 

Así, la Ley 3 de 1991 definió el subsidio familiar de vivienda como un “aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés social o interés prioritario de las señaladas en el artículo 5° de la presente ley, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley.”^[27]

 

Igualmente, se estableció la obligación de otorgar con prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a los hogares desplazados, de conformidad con el Decreto 951 de 2001, a cargo del Banco Agrario y de Fonvivienda, precisando que se suministrarían los subsidios a través de recursos del Presupuesto General de la Nación, y por las cajas de compensación familiar, por medio de las contribuciones parafiscales que administran^[28].

 

4.3.2. El Decreto 951 de 2001, modificado por el Decreto 4911 de 2009 establecen que las modalidades de subsidio familiar de vivienda para población desplazadas son: i) mejoramiento de vivienda, construcción de un sitio propio para quienes ostenten la calidad de propietarios de un suelo urbano, ii) adquisición de vivienda nueva o usada, iii) arrendamiento de vivienda, los últimos dos para hogares que no son propietarios^[29].

 

También establece la legislación que los municipios, departamentos y organizaciones no gubernamentales pueden ejecutar programas de vivienda para la población desplazada, colaborando con recursos económicos, logísticos y físicos.

 

4.3.3. Así, para acceder al subsidio de vivienda, el artículo 3 del Decreto 951 de 2001 consagra que el hogar postulante debe cumplir con dos condiciones: i) estar conformado por personas en condiciones de desplazamiento forzado, en los términos enunciados en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, y ii) estar registrados en el Registro Único de Población Desplazada. Posteriormente, la familia desplazada debe presentar la postulación al subsidio, una vez las entidades otorgantes, hayan abierto las convocatorias, por medio de acto administrativo. A su turno, la entidad otorgante verificará información suministrada por el hogar,^[30] asignando un puntaje de calificación de las postulaciones y, asignando los subsidios teniendo en cuenta: i) la modalidad de solución de vivienda, ii) el número de miembros del hogar, iii) que los miembros de la familia postulantes sean: indígenas, población afrodescendiente, mujeres cabeza de familia, hogares con una persona discapacitada o familias conformadas por un mayor de 65 años. iv) tiempo del desplazamiento, v) la vinculación a un plan de acción zonal^[31]. Acto seguido, la entidad otorgante procederá a realizar la asignación de los subsidios de acuerdo con los criterios objetivos de postulación y puntajes obtenidos, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la convocatoria.

 

4.3.4. Superado lo anterior, la etapa subsiguiente consiste en hacer efectivo el desembolso del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social. Para ello, la entidad otorgante exige el cumplimiento de unas condiciones^[32], dependiendo de la modalidad que en la que se vaya aplicar el subsidio asignado, ya sea para: i) mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios; ii) arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios; iii) adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no propietarios.

 

4.3.5.  A modo de ejemplo, el Decreto 951 de 2001 en su artículo noveno, señala que para el caso de la población desplazada, el subsidio de vivienda se podrá destinar a la adquisición de vivienda usada, siempre y cuando dicha solución no se encuentre localizada en zonas de riesgo, ni en áreas urbanas o rurales no legalizadas del respectivo municipio y se acredite la titularidad del derecho de dominio en cabeza del vendedor, mediante certificado de tradición y libertad en el que conste, además, que el bien se encuentra libre de cualquier gravamen o limitación a la propiedad.

 

4.3.6. De acuerdo con las instrucciones para hacer efectivo el desembolso del subsidio familiar de vivienda, que el mismo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), indica a los beneficiarios al momento de comunicarles la asignación del subsidio de vivienda, se procede a la fase de legalización del subsidio, la cual se hará en dos pasos, así:

 

i)                  Desembolso a la cuenta de ahorro programado a su nombre.

ii)                Para la movilización del subsidio familiar de vivienda desde la cuenta de ahorro programado, se acreditaran requisitos especiales para cada una de las modalidades de aplicación del subsidio, como es el caso de  adquisición de vivienda usada^[33], vivienda nueva o mejoramiento o construcción en sitio propio.

 

4.3.7. Por último, el beneficiario que pretenda hacer efectivo el desembolso del subsidio de vivienda, además de acreditar el cumplimiento de las condiciones o requisitos que exige cada modalidad de aplicación del subsidio, lo deberá hacer dentro de un término específico. Por disposición legal la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados  con cargo  a los recursos del Presupuesto Nacional, como en el caso de la población desplazada, será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de la asignación^[34].

 

De todos modos, la misma norma prescribe^[35] que para los subsidios otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario del subsidio remita a la entidad otorgante, antes del vencimiento del mismo, la respectiva copia auténtica de la promesa de compraventa o del contrato de construcción^[36]. Sin desconocer que en todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial^[37].

 

4.4.         Jurisprudencia constitucional.

 

4.4.1. La situación de desplazamiento conlleva el desalojo y abandono abrupto del lugar de vivienda lo que sin duda es un acontecimiento traumático que pone a prueba la estabilidad social, económica, laboral y familiar que en muchas ocasiones hace notoriamente difícil recobrar el rumbo para las personas o familias afectadas. Partiendo de este presupuesto se ha comprobado que tal situación de indefensión y debilidad impide o dificulta el cumplimiento estricto de los procedimientos administrativos diseñados para lograr restablecer los derechos vulnerados, por lo que en muchas ocasiones someter a dicha población al cumplimiento de trámites administrativos resulta excesivo y en algunos casos constituye serias barreras para el acceso a los programas de reubicación, restitución y vivienda.  

 

Reitera la sala que el acceso a vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por hechos de violencia, lo que se traduce en una obligación del Estado Colombiano a diseñar una serie de planes y políticas sociales y económicas para garantizar la satisfacción en materia de vivienda digna a dicha población, obligación que también supone un acompañamiento informativo que les permita tener claridad sobre los trámites y requisitos para acceder a las soluciones de vivienda.   

 

4.4.2. La sentencia T-755 de 2009, estudió la acción de tutela interpuesta contra Acción Social y Fonvivienda, por una madre desplazada de la violencia, cabeza de familia de un hogar compuesto por cuatro menores, entre ellos un niño de seis años con parálisis cerebral; al negarse a suministrar la ayuda humanitaria de emergencia y una vivienda digna.  Las entidades accionadas aducían que la familia se encontraba en estado de “calificada” para acceder al subsidio de vivienda, pero que sólo hasta que se apropiaran los recursos serían beneficiarios del mismo. En esa ocasión, la Sala consideró que en virtud de la excepcional condición de vulnerabilidad de la familia y sus miembros, específicamente por encontrarse un menor en situación de discapacidad, se debía asignar con prelación los beneficios para la asignación de vivienda, ante la incapacidad de la madre de poder realizar trabajos para la manutención de ella y sus hijos. En razón de lo anterior, decidió conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados y ordenar a Acción Social, la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, al igual que a Fonvivienda, dar prioridad en la adjudicación de la vivienda a la familia.

 

4.4.3. Por el contrario, en la sentencia T-287 de 2010, la Corte analizó un caso de una señora que se había postulado para la convocatoria de subsidios de vivienda de Fonvivienda en el año 2007, obteniendo el estado de calificado, sin que a la fecha de interposición de la acción de tutela, la accionante haya sido beneficiaria de la asignación de los recursos, puesto que, tal como lo expreso la entidad accionada, el subsidio le sería asignado en la medida en que se fueran apropiado los recursos por parte del Gobierno Nacional. En esta ocasión, considero la Sala que del material probatorio aportado no se verificaba una circunstancia excepcional con relación a las demás personas con la misma situación de desplazamiento, que ameritara de manera urgente la prioridad en la asignación del subsidio.

 

4.4.4. Para el caso especifico, en la sentencia T-919 de 2011, la Corte Constitucional se pronunció frente a una situación parecida a la aquí planteada, concluyendo que:

 

En la solución de todos los casos concretos, la Sala ha logrado identificar que en la implementación de la política pública en materia habitacional y su programa de asignación de subsidios de vivienda familiar manejado por FONVIVIENDA, con la colaboración de las cajas de compensación familiar de cada departamento, se vienen presentando constantes fallas de carácter administrativo y de interpretación legal en lo que concierne a la atención y orientación de la población desplazada.

 

Estas constantes falencias se manifiestan principalmente por (i) la ausencia de acompañamiento y orientación adecuada en el proceso de postulación y posterior asignación de los subsidios de vivienda dirigidos a los accionantes y; (ii) la interpretación restrictiva que FONVIVIENDA realiza sobre las causales que impiden a una persona postularse al subsidio familiar, concretamente, cuando figura un predio a nombre de aquélla en el lugar del desplazamiento.

 

 En este sentido, resulta necesario recordar que tanto las cajas de compensación familiar, como FONVIVIENDA y el nuevo Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (antes Acción Social), son entidades garantes del derecho a la vivienda digna de todas las personas desplazadas que soliciten la asignación del respectivo subsidio.

 

4.4.5. De lo anterior se desprende que existen algunos factores particulares de vulnerabilidad, para personas desplazadas por encontrarse en condiciones especiales, por cuanto son madres cabeza de familia, discapacitados o de la tercera edad, que hacen más prioritaria la atención por parte de las entidades del Estado y, además, hace necesario la eliminación de barreras administrativas para hacer efectiva la garantía al derecho a la vivienda. Por lo tanto, dichos criterios diferenciadores justifican la adopción de acciones positivas en favor de los grupos especiales, en virtud del incumplimiento sistemático de obligaciones del Estado.

 

5.                Caso concreto.

 

5.1.         La señora Aída María García Guanga, presentó demanda de tutela contra Fonvivienda y la Caja de Vivienda Familiar de Puerto Asís Putumayo, por la presunta vulneración de su derecho fundamental, a la vivienda digna. Lo anterior, por la negativa de la entidad accionada de hacer efectivo el desembolso del subsidio familiar de vivienda que le fue asignado mediante la Resolución No.1474 del 30 de diciembre de 2010, por el valor de $15.450.000, bajo el argumento que, la accionante no hizo uso del subsidio con anterioridad al vencimiento de la vigencia del subsidio (31 de diciembre de 2011).

 

Como consecuencia de lo expuesto y considerando que el derecho a la vivienda digna adopta una carácter fundamental, cuando la persona que reclama su amparo es victima del desplazamiento forzado, como en el caso de la accionante y de su hija menor, la Sala procederá a revisar con base en las pruebas que reposan en el expediente, el trámite relacionado con la asignación y desembolso del subsidio.

 

5.1.1. Mediante Resolución 1474 del 31 de diciembre de 2010, el Fondo Nacional de Vivienda, otorgó a la accionante un subsidio familiar de vivienda, por la suma de $15.450.000, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada, dentro de la convocatoria de desplazados del año 2007.

 

5.1.2. El 29 de abril de 2011, la accionante elevó a escritura pública No. 447 la promesa de compraventa del bien inmueble que pagaría con el subsidio.

 

5.1.3.  Dentro del término establecido presentó la promesa de compraventa ante la Caja de Vivienda Familiar de Puerto Asís, para que le desembolsaran el dinero a la cuenta No. 400702055197 en el Banco Agrario de Puerto Asís – Putumayo, la cual abrió el 01 de septiembre de 2009.

 

5.1.4. El 12 de julio de 2011, la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social – CAVIS – le informó a la C.C.F. del Putumayo, que la señora Ana María García Guana estaba en lista inhibitoria, por lo que no podrían abrirle una cuenta CAP en el Banco Agrario. Por lo anterior, debería informarle a la señora que “los hogares deben solicitar cambio de titular para que la cuenta se aperture a nombre de un miembro de hogar mayor de edad.^[38]” 

 

5.1.5. El 30 de noviembre de 2011, la accionante presentó un derecho de petición al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, para que le explicaran por qué no se le había realizado la apertura de la cuenta y solicitando orientación para adelantar los trámites para hacer efectivo el pago^[39].

 

5.1.6.          El 09 de diciembre de 2011, la accionante envió una carta al Ministerio de Vivienda, exponiendo que aún no se le había hecho entrega efectiva del dinero del cual había sido beneficiaria, y que como consecuencia de ello, estaba siendo amenazada por el señor a quién compro el inmueble^[40].

 

5.1.7.          El 02 de enero de 2012, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, contestó los derechos de petición de la accionante, informando que Fonvivienda ordenó al Banco Agrario de Colombia apertura de la cuenta de ahorro programado – CAP –, en el proceso de apertura del mes de diciembre de 2011^[41]. También le dijeron que debía acercarse al banco  para verificar si ya tiene abierta la cuenta, en caso de no obtener solución, debería ir a la C.C. F del Putumayo donde le darían mayor información.

 

5.1.8.          Finalmente, el 20 de febrero de 2012, le fue legalizada la cuenta CAP por el Banco Agrario de Colombia.

 

5.1.9.          El 08 de marzo de 2012, la Coordinadora de Vivienda de la C.C.F del Putumayo solicito a la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social – CAVIS – información respecto del subsidio de la señora Aída María García, “debido a que la señora ya legalizó la cuenta CAP No. 400702055197 y presentó la documentación ante la caja para la respectiva solicitud de pago, anexando escritura pública No. 447 de 29 de abril de 2011 y certificado de libertad y tradición con fecha de registro 24 de mayo de 2011, pero a la fecha aparece APTO CON SUBSIDIO VENCIDO”^[42].  

 

5.1.10.     El 17 de abril de 2012, la CAVIS respondió a la solicitud requiriendo toda la documentación por correo certificado, para solicitar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el desembolso del subsidio de vivienda por vigencia expirada.

 

5.1.11.     El 18 de abril de 2012, la coordinadora de vivienda de la C.C.F. del Putumayo, envió la documentación requerida a la CAVIS, quien el 24 de abril de 2012, envió la documentación a Fonvivienda.

 

5.2.         Del relato de los hechos, la Sala encuentra que en las etapas preliminares al desembolso del subsidio se presentó un problema respecto del medio por el cual se tenía que hacer efectivo el pago del subsidio.

 

Si bien la accionante tenía una cuenta de ahorro en el Banco Agrario, por motivos ignorados por la beneficiaria, en dicha cuenta no era posible consignar el subsidio, situación que fue conocida por la Caja de Compensación Familiar del Putumayo, desde el mes de junio de 2011, cuando recibió el correo electrónico de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social – CAVIS – informándole que la accionante se encontraba en lista inhibitoria del Banco Agrario. A partir de ese momento, C.C.F. del Putumayo debió informar de manera oportuna, ágil y efectiva a la accionante el trámite que debía seguir para activar dicha cuenta.

 

A falta de información, en el mes de noviembre la señora Aída acudió directamente a Fonvivienda para solicitar información sobre la apertura de la cuenta y de los trámites que debía realizar para hacer efectivo el desembolso del subsidio. Obteniendo respuesta solo hasta el mes de enero de 2012, cuando según la respuesta de Fonvivienda a la demanda de tutela, el subsidio ya se encontraba vencido.

 

5.2.1    Las accionadas le imputan la culpa exclusivamente a la accionante por dejar vencer el término previsto para reclamar el subsidio, sin embargo ignoran el deber que tienen estas entidades de informar y acompañar a los beneficiarios de subsidios de vivienda, para lograr el cumplimiento de los requisitos que en desarrollo de las resoluciones expedidas por las autoridades correspondientes, pueden convertirse en barreras administrativas difíciles de superar por personas como la aquí accionante. Por tratarse de una madre de 3 menores de edad, cabeza de familia, y dedicada tiempo completo al cuidado de uno de sus hijos quien esta diagnosticado con discapacidad de tipo cognitivo y de lenguaje, asociado a retardo del desarrollo y con coeficiente intelectual inferior al promedio^[43].

 

A juicio de la Sala, si la C.C.F. del Putumayo hubiese informado oportuna y eficazmente a la accionante del inconveniente que tenía con la cuenta de ahorro en el Banco Agrario, el problema hubiese sido resuelto dentro del término previsto para hacer el desembolso del subsidio, esto es, el 31 de diciembre de 2011. Respecto de este punto, la accionada afirma haber notificado a la accionante sobre el trámite que debería realizar para solucionar el inconveniente, sin embargo, no adjunta prueba alguna que así lo demuestre.

 

Pese a que dicha situación fue puesta en conocimiento de la Caja de Compensación en el mes de junio de 2011, la señora García se vio en la obligación de solicitar información al respecto en el mes de noviembre, pues en dicho lapso, no encontró el acompañamiento suficiente para solucionar su inconveniente.

 

Tan es así, que solo hasta el mes de enero de 2012, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitó al Banco Agrario de Colombia, adelantar las gestiones necesarias para abrir la cuenta CAP de la accionante. Y tan solo en esa fecha le informaron a la demandante del trámite que debía realizar para activar la cuenta. Tiempo en el cual, el subsidio ya se encontraba vencido.  

 

5.3.         Acorde con la respuesta de la Caja de Compensación Familiar del Putumayo, mediante Resolución No. 0003 de 30 de septiembre de 2011 se amplió, hasta el 30 de enero de 2012, el vencimiento del subsidio otorgado a la accionante; término que nuevamente fue prorrogado hasta el 30 de junio de 2012 por la Resolución No. 0039 del 27 de enero de 2012.

 

Las condiciones para ser beneficiario de la prorroga del término eran:

 

Artículo 1°. Ampliar hasta el día 30 de junio de 2012 la vigencia de los Subsidios Familiares de Vivienda asignados por el Fondo Nacional de Vivienda a la población desplazada en los años 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, los cuales  se encuentran desembolsados en las cuentas de ahorro y aquellos que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004 vigente para la época de desembolso de algunos subsidios, o en el Título V del Decreto 2190 de 2009, solicitaron el giro anticipado del subsidio y se encuentran desembolsados.

 

Para la movilización de los subsidios de que trata este artículo deben estar cumplidos la totalidad de los requisitos establecidos en el Título V del Decreto 2190 de 2009.

 

Los subsidios  familiares de vivienda sobre los que opera la ampliación de la vigencia, son los asignados mediante las siguientes resoluciones:

(…)

Resolución No. 1474 de 31 de diciembre de 2010.

 

5.4.         Fonvivienda en la contestación de la acción de tutela manifestó que el dinero equivalente al subsidio otorgado a la accionante fue depositado en la cuenta de ahorro programado No. 400702055197, pero que la beneficiaria no lo retiro, dejando perder el subsidio.

 

5.4.1.          Acorde con lo anterior, la accionante estaría cobijada por las resoluciones que prorrogaron el término para acceder al subsidio de vivienda otorgado mediante la Resolución No. 1474 de 31 de diciembre de 2010 y la nueva fecha de vencimiento de subsidio sería el 30 de junio de 2012. Dado que el 18 de abril de 2012, la Caja de Compensación envío la documentación completa a la CAVIS, quien el 24 de abril de 2012, envió la documentación a Fonvivienda, el reclamo del subsidio estaría en tiempo.

 

5.5.         En el caso bajo estudio, la barrera administrativa que impidió a la accionante y a sus hijos menores el acceso al derecho fundamental a la vivienda digna, consistió en que la cuenta que le fue asignada en el Banco Agrario, no estaba disponible para hacer el desembolso del subsidio, porque la accionante se encontraba en lista inhibitoria. Como se mencionó, de éste problema de carácter operativo tuvo conocimiento la entidad accionada con anterioridad a la fecha de vencimiento de la vigencia del subsidio, por tanto el deber mínimo de la entidad consistía en poner a disposición de la accionante otras alternativas o soluciones que le permitieran acceder al subsidio, eliminando así cualquier barrera administrativa que impidiera la satisfacción del derecho a la vivienda digna, máxime, cuando la accionante fue diligente al informar a la entidad del problema que tenía con la cuenta en el Banco Agrario y además presentó en término los demás documentos y requisitos exigidos para obtener el pago del subsidio.

 

Esto sumado a la no aplicación de la prorroga del termino de vencimiento del subsidio, como se explicó anteriormente.

 

5.6.         En consecuencia, la Sala revocará el fallo de tutela del 22 de octubre de 2012, proferido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, que negó el amparo invocado, y en su lugar se concederá el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna de la accionante. En ese orden, la Sala ordenará a Fonvivienda que dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia proceda a realizar el desembolso del subsidio familiar de vivienda a la accionante.

 

6.                Razón de la decisión.

 

6.1.         Síntesis del caso.

 

Se concede el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna de la accionante, el cual fue vulnerado por las entidades accionadas, al negar el pago del subsidio familiar de vivienda, asignado a la accionante en calidad de desplazada, bajo el argumento que no hizo uso del subsidio dentro de la vigencia, puesto que los elementos probatorios allegados al proceso de tutela demuestran que: (i) la accionante presentó oportunamente el cobro del subsidio; (ii) el problema para pagar el subsidio fue de carácter operativo, en tanto el medio (cuenta de ahorro programado) para hacer el desembolso del subsidio no podía utilizarse por un problema administrativo; (iii) la Caja de Compensación Familiar conocía el problema operativo, con anterioridad al vencimiento de la vigencia del subsidio, pero no le dio indicaciones oportunas, claras y eficaces a la accionante para solucionarlo; y (iv) aproximadamente un año después de la solicitud de cobro y aunque el problema con la cuenta ya fue resuelto, no ha efectuado el desembolso del subsidio familiar de vivienda, a pesar de la prorroga del término de vencimiento del subsidio.

 

6.2.         Regla de la decisión.

 

La acción de tutela es el mecanismo idóneo para la protección del derecho a la vivienda digna, tratándose de sujetos de especial protección constitucional, como son las víctimas del desplazamiento forzado. La ausencia de un acompañamiento oportuno, diligente y eficaz de las entidades responsables a los beneficiarios de subsidios de vivienda, con característica especiales de ser victimas del desplazamiento y madres cabeza de hogar con hijos menores en situación de disminución física, constituyen una barrera administrativa que impide el acceso a una vivienda digna.

 

III.           DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, el 22 de octubre de 2012, que negó el amparo invocado, y en consecuencia, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna solicitado por la señora Aída María García Guanga.

 

Segundo.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), que si aún no lo ha realizado, dentro del término máximo de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia haga el desembolso y pago a la señora Aída María García Guanga del subsidio familiar de vivienda, que le fue asignado mediante la Resolución No.1474 del 31 de diciembre de 2010, por el valor de quince millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($15.450.000), para lo cual deberá adelantar los trámites administrativos a que haya lugar, pero en todo caso sin imponerle requisitos adicionales.

 

Tercero.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General