Sentencia T-929/13

 (Bogotá D.C., diciembre 6)

 

 

DEFINICION DE VICTIMA PARA EFECTOS DE LA ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL ESTABLECIDA EN LA LEY 1448 DE 2011-Comprende a todas aquellas personas que hubieren sufrido un daño en los términos de la ley

 

ACCION DE TUTELA CONTRA LA UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Improcedencia de reconocimiento de indemnización, por cuanto no se acreditaron requisitos, según lo establecido en la SU254/13

 

DERECHO DE PETICION ANTE UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Respuesta oportuna, completa y de fondo

 

 

 

I.                  ANTECEDENTES.

 

1.     Demanda de tutela^[1]. 

 

1.1. Elementos y pretensión.

 

1.1.1. Derechos fundamentales invocados: petición, mínimo vital, integridad personal y vida digna.

 

1.1.2. Conducta que causa la vulneración: la omisión de la entidad accionada de suministrar respuesta de fondo a la solicitud de reparación integral por la desaparición forzosa del cónyuge de la accionante.

 

1.1.3. Pretensión: se otorgue respuesta de fondo a la petición elevada el 27 de septiembre de 2012 sobre la reparación administrativa por desaparición forzosa del cónyuge de la accionante.

 

1.2. Fundamentos de la pretensión.

 

1.2.1. En el año 2003, el señor Saúl Cañón Velandia, cónyuge de la señora María Adelina Domínguez de 60 años^[2], desapareció forzosamente en el municipio de India-Santander aparentemente como consecuencia de un acto violento de los paramilitares. En virtud de lo anterior, la señora Domínguez instauró denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y declaró ante la Defensoría del Pueblo sobre la desaparición.

 

1.2.2. El 27 de septiembre de 2012 la señora María Adelina Domínguez solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas la reparación integral y la solicitud de inscripción el Registro Único de Víctimas por la desaparición forzada de su cónyuge^[3].

 

1.2.3. En virtud de lo anterior, la señora María Adelina Domínguez por intermedio del Defensor del Pueblo regional Bogotá, interpuso acción de tutela contra Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas pues a la fecha no le habían dado respuesta oportuna y de fondo sobre su solicitud de reparación administrativa por la desaparición de su cónyuge, ni sobre la petición de inscripción en el Registro Único de Víctimas.

 

2. Respuesta de las entidades accionadas.

 

Por medio de auto del 21 de enero de 2013 el Juzgado Séptimo Penal Municipal con Función de Control de Garantías admitió la acción de tutela y le concedió un término de dos (2) días al Comité de Reparación de Víctimas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas para que respondiera la acción de tutela. Vencido el tiempo otorgado, dicha entidad no suministró respuesta alguna sobre los hechos que fundamentan la presente acción de tutela.

 

3. Decisión judicial objeto de revisión.

 

3.1. Sentencia del Juzgado Séptimo Penal Municipal con Función de Control  de Garantías de Bogotá, del 1 de febrero de 2013^[4].

 

Declaró improcedente la acción de tutela al considerar que se trata de un hecho superado, pues la Unidad para la Reparación Integral de la Víctimas suministró respuesta a la petición elevada el 27 de septiembre de 2012, en el cual informó que los “datos suministrados por la señora Domínguez fueron analizados e ingresados al Sistema de Información de Justicia y Paz, así mismo el caso fue remitido en el mes de diciembre a la Fiscal 51 de Justicia y Paz”. Por lo tanto, aunque el juez estimó que la entidad accionada no suministro una respuesta oportuna a la petición elevada por la accionante, sí se dio respuesta de fondo y se notificó a la señora Domínguez antes de que el juzgado se pronunciara. Sin embargo, en el expediente no obra prueba de la respuesta al derecho de petición ni copia de la contestación a la acción de tutela.

 

II.               CONSIDERACIONES.

 

1. Competencia.

 

La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36^[5].

 

2. Procedencia de la demanda de tutela.

 

2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Se alega la vulneración de los derechos fundamentales de petición, mínimo vital y vida digna (art. 1, 11 y 23 C.P).

 

2.2. Legitimación activa. La señora María Adelina Domínguez, titular de los derechos fundamentales invocados, interpuso la acción de tutela a través del Defensor del Pueblo, regional Bogotá, quien de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 está legitimado para interponer la acción de tutela.

 

2.3. Legitimación pasiva. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, es una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial; perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 4802 de 2011. Así las cosas, se trata de una autoridad pública que es demandable en el trámite de tutela (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 1º).

 

2.4. Inmediatez. La demanda de tutela fue presentada^[6] cuatro meses después de elevar la solicitud de inclusión en el Registro Único de Víctimas y la reparación integral por la desaparición forzada del cónyuge de la actora ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas^[7], esto es, dentro de un término razonable para el ejercicio de la acción.

 

2.5. Subsidiaridad. Según la jurisprudencia constitucional^[8], en el caso de las víctimas y población desplazada, se ha establecido que la acción de tutela es el mecanismo de defensa idóneo para garantizar los derechos fundamentales de las personas que se encuentren en un particular estado de vulnerabilidad o indefensión^[9]; en virtud de lo cual, requieren de una defensa constitucional preferente.

 

En el caso concreto, se trata de una mujer presuntamente víctima del conflicto armado, en razón a que su cónyuge desapareció forzadamente en el año 2003 y a la fecha la accionante no ha obtenido una respuesta por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas sobre la inclusión en el Registro Único de Víctimas ni sobre la reparación integral a la cual sostiene tiene derecho de acuerdo con la Ley 1448 de 2011. Así, tratándose del derecho fundamental de petición elevado por la actora ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que no ha sido respondido de fondo, el mecanismo idóneo y eficaz para la protección del mismo es la acción de tutela.

 

3. Problema Jurídico.

 

De conformidad con la situación fáctica planteada anteriormente, corresponde a la Sala determinar si ¿la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulneró el derecho fundamental de petición, al mínimo vital y la vida digna de la señora María Adelina Domínguez al no suministrar respuesta oportuna y de fondo sobre la inclusión en el Registro Único de Víctimas y sobre la reparación administrativa por la desaparición forzada de su cónyuge?

 

4. Vulneración del derecho de petición. Reiteración jurisprudencial.

 

4.1.  El artículo 23 de la Constitución consagra el derecho que tienen todos los ciudadanos de elevar peticiones a las autoridades por motivos de interés particular y general. Esta Corporación ha reconocido que el núcleo esencial del derecho de petición se encuentra resguardado una vez se suministre respuesta oportuna y de fondo a la solicitud elevada^[10].

 

4.2. De acuerdo con el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, “las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta”.

 

4.3. Por otro lado, es importante resaltar que no toda comunicación o respuesta suministrada al peticionario satisface el derecho de petición, pues debe cumplir con los requisitos de ser oportuna, resolver de fondo, clara, precisa y congruentemente lo solicitado; además es necesario comunicar la respuesta al petente^[11].

 

4.4. Así las cosas, el derecho de petición es un instrumento que posibilita el ejercicio de otros derechos fundamentales, como en el caso concreto, de una presunta víctima del conflicto armado, quien a través de la petición solicitó la reparación integral como consecuencia de la desaparición forzada del cónyuge y la inscripción en el Registro Único de Víctimas.

 

Al respecto esta Corporación ha manifestado:

 

"(…) el funcionario público debe ser formado en una cultura que marque un énfasis en la necesidad de servir diligentemente a los ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren marginados por la pobreza, por la indefensión, por la ignorancia, por las necesidades de toda índole, tanto más cuanto como bien lo señala la sentencia de la Corte Constitucional T-307 de 1999, ‘esas condiciones de pobreza y vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta 'invisibilidad' de esos grupos sociales.(…)

 

La Corte se ha pronunciado, además, a favor de una modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean atendidas."^[12]

 

4.5. Por su parte, la Ley 1448 de 2011, en el artículo 36 establece la garantía de comunicación a las víctimas con el fin de hacer efectivos los derechos al debido proceso y garantizar la participación de aquellos en la actuación penal o en los procesos de justicia y paz, razón por la cual deberán “ser informadas del inicio, desarrollo y terminación del proceso, de las instancias en que pueden participar, de los recursos judiciales a su disposición y de la posibilidad de presentar pruebas, entre otras garantías previstas en las disposiciones legales vigentes (…).” Así, señala que se le debe informar a la víctima sobre el estado del proceso en curso o trámite dado a su denuncia, siendo la obligación de los fiscales o jueces comunicarles. Lo anterior podría implicar que las autoridades administrativas y judiciales que conozcan sobre denuncias con ocasión al conflicto armado tienen el deber de suministrar clara y oportunamente la información necesaria a las víctimas para poder participar efectivamente en los procesos penales que se surtan.

 

4.5.1. No obstante, tal como lo consagra la misma ley, se considera víctimas aquellas personas que hayan sufrido un daño “por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida.(…)”^[13].  Y para probar la calidad de víctima, de acuerdo con el principio de buena fe, se deberá acreditar “el daño sufrido, por cualquier medio legalmente aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa, para que esta proceda a relevarla de la carga de la prueba”^[14].

 

4.6. En la sentencia SU-254 de 2013 la Corte conoció varias acciones de tutela por la presunta vulneración de sus derechos a la reparación integral como consecuencia de los daños causados por el desplazamiento forzado y que reclamaban la reparación individual e integral por ser víctimas de dicho delito y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social había omitido o negado su derecho a la reparación. En esta ocasión, esta Corporación unificó y precisó su jurisprudencia respecto a la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la reparación integral e indemnización administrativa, siempre y cuando se cumplan los presupuestos de las leyes y reglamentaciones vigentes sobre la materia.

 

La Sala Plena concluyó en dicha oportunidad que:

 

·        “Existen diferentes vías para acceder a la reparación integral, la judicial, a través del proceso penal o en la jurisdicción contencioso administrativa y la vía administrativa regulada por la Ley 1448 de 2011.  Marcos legales que resultan complementarios, más no excluyentes.

·        Respecto a la condena en abstracto dentro del trámite de la acción de tutela, de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, tiene un carácter subsidiario y excepcional, bajo la condición de que: 1) se cumpla el requisito de subsidiariedad, 2) exista una violación o amenaza evidente del derecho y 3) una relación directa entre ésta y el accionado, 4) ser una medida necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho, 5) asegurarse el derecho de defensa del accionado, 6) cubrirse con la indemnización sólo el daño emergente, 7) precisar el daño o perjuicio, la razón por la cual la indemnización es necesaria, el nexo causal y los criterios para que se efectúe la liquidación ante el juez competente.  En los casos examinados en esta providencia, se negará por improcedente la pretensión de indemnización en abstracto, en relación con el mecanismo de indemnización por vía administrativa a víctimas de desplazamiento forzado, por cuanto 1) no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, ya que existe en la normatividad vigente un mecanismo legal y reglamentario para el reconocimiento y otorgamiento  de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto, 2)la indemnización administrativa se basa en criterios de equidad, es decir, no sólo recae sobre el daño emergente y 3) no existen los elementos necesarios  para fijar parámetros o criterios con base en los cuales efectuar la liquidación de conformidad con la ley vigente”.

 

4.7. En conclusión, las autoridades tienen la obligación de suministrar una respuesta clara, oportuna, congruente y de fondo a las solicitudes realizadas por los ciudadanos, especialmente a las víctimas en busca de información sobre los delitos que han puesto en conocimiento a las autoridades administrativas y judiciales. Y la acción de tutela procede para la reivindicación del derecho a la reparación integral, siempre y cuando se cumplan los presupuestos establecidos en la sentencia SU-254 de 2013.

 

5. Caso concreto.

 

5.1. La señora María Adelina Domínguez de 60 años interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital y vida digna. Lo anterior, porque en el año 2003 el cónyuge de la accionante, el señor Saúl Cañón Velandia desapareció forzosamente como consecuencia de actos violentos de los paramilitares, por esta razón el 27 de septiembre de 2012 solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ser incluida en el Registro Único de Víctimas y la reparación administrativa por la desaparición forzada de su esposo.

 

5.2. Por su parte, el Juzgado Séptimo Penal Municipal de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela al estimar que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas había suministrado respuesta a la petición elevada el 27 de septiembre de 2012, informando que los datos suministrados por la actora fueron remitidos a la Fiscalía 51 de Justicia y Paz, por lo cual se configuró un hecho superado porque ésta entidad sí otorgó una respuesta de fondo a la petición elevada por la señora Domínguez. 

 

5.2.1. No obstante, dicha información no reposaba dentro del expediente, por lo cual el magistrado sustanciador, por medio de auto de pruebas del 2 de octubre de 2013, solicitó: (i) a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas cuales han sido los trámites realizados para la inclusión de la señora María Adelina Domínguez en el Registro Único de Víctimas, los trámites realizados para reconocer la reparación administrativa en virtud de la desaparición forzosa de su cónyuge y si había suministrado respuesta de fondo a la petición elevada el 27 de septiembre de 2012. (ii) Por otro lado ofició a la accionante para que ampliara los hechos por los cuales interpuso la acción de tutela, en especial informando cuáles fueron los hechos que dieron origen a la desaparición forzada de su cónyuge y los motivos por los cuales solicitó después de 10 años de la misma, la reparación administrativa y la inclusión en el Registro Único de Víctimas. (iii) Además se ofició al Juzgado Séptimo Penal Municipal con Función de Garantías de Bogotá para que enviara a este despacho la respuesta a la acción de tutela y al derecho de petición por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas de conformidad con lo señalado en la sentencia de tutela del 1º de febrero de 2013.

 

5.2.2. Vencido el tiempo otorgado por el magistrado sustanciador, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no dio respuesta alguna sobre los hechos que fundamentan la presente acción de tutela. Por su parte, la señora María Adelina Domínguez informó que ella fue incluida en el Registro Único de Víctimas, aunque no adjuntó soporte probatorio sobre dicha afirmación y manifestó que interpuso la acción de tutela porque busca “la reparación administrativa y en lo posible la reparación judicial” que, por ley, tiene derecho ante la desaparición forzosa de su cónyuge. Señaló que ninguna entidad del Estado le ha resuelto su situación y que la desaparición forzada de su cónyuge ocurrió como consecuencia de que un jefe paramilitar quien lo persuadió para salir del municipio de la India, Landazuri –Santander-. Por último, indicó que la razón por la cual había solicitado 10 años después la reparación fue “por miedo y falta de asesoría sobre el tema”^[15].

 

5.2.3. Por su parte, el juez de tutela aportó una copia de email en el que se informa que “la Coordinadora de la Subunidad de Registro, Atención Integral y Orientación a Victimas de Grupos Armados Organizados al margen de la ley de la unidad nacional de fiscalías para la justicia y paz allegó el formado de registro de hechos atribuible a grupos organizados diligenciado por la accionante en el que figura que ella reportó el presunto delito de desaparición forzada de su cónyuge Saúl Cañon Velandia. Señalo que una vez se analizo la información contenida en dicho formato, ésta se ingresó al Sistema de información de justicia y paz “SIJYP”, correspondiéndole el número de radicado 416615 y como quiera que los hechos fueron presuntamente atribuidos al accionar delictivo de miembros del bloque B.C.B Sur de Bolívar el caso fue remitido a la Fiscal 51 de Justicia y Paz en Bucaramanga^[16].

 

5.2.4. En el oficio del 1 de febrero de 2013, la Fiscalía 51 le informó a la accionante sobre el número de radicado de su caso en el sistema de información de justicia y paz y que su caso sería remitido a dicha entidad con sede en Bucaramanga. Además le indicó que “cualquier inquietud adicional que le surja o información que requiera sobre su caso deberá dirigirla de manera directa a la mencionada fiscal” suministrando un número telefónico y una dirección de contacto^[17].

 

5.3. En este orden de ideas, tal como se mencionó en los fundamentos fácticos de esta providencia, la señora María Adelina Domínguez solicitó el 27 de septiembre de 2012 a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas la reparación administración y la solicitud de inscripción el Registro Único de Víctimas por la desaparición forzada de su cónyuge^[18]. Así, como se lee de la respuesta otorgada por la Fiscalía, es claro que en la actualidad no se le ha dado una respuesta clara, de fondo, congruente ni oportuna a su solicitud, razón por la cual se vulnera el derecho de petición de la accionante y no se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior, porque en ningún momento la autoridad accionada le ha dejado claro, ni ha respondido de fondo si: (a) la señora Domínguez está o no inscrita en el Registro Único de Víctimas, (b) cuáles son los tramites y ante qué entidad debe acercarse para solicitar la reparación administrativa ni, (c) cuál es el procedimiento que se sigue, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011 para garantizarle el derecho a la reparación integral; todo lo anterior, información que la actora solicitó por intermedio de la petición del 27 de septiembre de 2012.

 

5.4. Por otro lado, si bien la accionante pretende la reparación integral como víctima de la desaparición forzada de su cónyuge a la luz de lo establecido en la Ley 1448 de 2011 y la jurisprudencia constitucional, en este caso no se tienen los elementos probatorios para que, vía tutela, se pueda conceder el pago de la misma. Puesto que en el presente asunto, haciendo extensiva la sentencia de unificación 254 de 2013 donde se establecieron los presupuestos bajo los cuales se podría, por medio de la acción de tutela, conceder la reparación integral de las víctimas del delito de desplazamiento forzado, a la señora María Adelina Domínguez, se requiere que:

 

“1) se cumpla el requisito de subsidiariedad, 2) exista una violación o amenaza evidente del derecho y 3) una relación directa entre ésta y el accionado, 4) ser una medida necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho, 5) asegurarse el derecho de defensa del accionado, 6) cubrirse con la indemnización sólo el daño emergente, 7) precisar el daño o perjuicio, la razón por la cual la indemnización es necesaria, el nexo causal y los criterios para que se efectúe la liquidación ante el juez competente”.

 

En el caso examinado en esta providencia, se negará por improcedente la indemnización o reparación integral porque no se cumple con el requisito de subsidariedad, pues la Ley 1448 de 2011 establece un mecanismo legal para la reparación administrativa y judicial, y no se cuenta con elementos probatorios para determinar la calidad de víctima de la accionante.

 

5.5. No obstante, se amparará el derecho de petición, pues a la fecha no se ha suministrado una respuesta de fondo, clara y oportuna sobre la inscripción de la señora Domínguez en el Registro Único de Víctimas, cuáles son los tramites y ante qué entidad debe acercarse para solicitar la reparación administrativa ni cuál es el procedimiento que se sigue, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011 para garantizarle el derecho a la reparación integral. En virtud de lo anterior, la Sala revocará la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Penal Municipal con Función de Garantías del 1º de febrero de 2013 y en su lugar concederá el amparo del derecho fundamental de petición de la señora María Adelina Domínguez.

 

6 Razón de la decisión.

 

6.1. Síntesis del caso.

 

Se ampara el derecho fundamental de petición de una señora de 60 años, presuntamente víctima de la violencia, cuando la autoridad accionada no le otorgó una respuesta oportuna, de fondo, clara y congruente a su solicitud de ser inscrita en el Registro Único de Víctimas y los tramites a seguir para acceder a una reparación integral por la desaparición forzada de su cónyuge.

 

6.2. Regla de decisión.

 

Se vulnera el derecho fundamental de petición cuando una autoridad administrativa no suministra una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente a una solicitud realizada por un ciudadano en búsqueda de información para ser inscrito en el Registro Único de Víctimas y la solicitud de reparación administrativa.

 

III.           DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- REVOCAR la Sentencia proferida por Juzgado Séptimo Penal Municipal el 1º de febrero de 2013, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora María Adelina Domínguez contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En su lugar, CONCEDER el amparo del  derecho fundamental de petición.

 

SEGUNDO.- ORDENAR a Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que suministre una respuesta clara, de fondo, congruente y oportuna a la solicitud realizada el 27 de septiembre de 2012 por la señora Domínguez en el cual solicitó ser incluida en el Registro Único de Víctimas y la reparación integral por la desaparición forzada de su cónyuge Saúl Cañon Velandía. Además de garantizarle el derecho a la información que tiene la señora Domínguez de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 1448 de 2011.

 

TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General