Sentencia T-737/14

 

ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS PENSIONALES-Improcedencia general

 

Por regla general, la acción de tutela no es procedente porque se trata de prestaciones de orden pensional para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios eficaces para la protección de las mismas, excepto cuando es imperioso proteger los derechos fundamentales de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.

 

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia excepcional

 

En los casos en que se reclama el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela no es el mecanismo de defensa principal en tanto existen otros medios ordinarios en las jurisdicciones laboral y administrativa, salvo que concurran las condiciones que de manera excepcional hacen procedente la acción por la falta de eficacia de esos medios judiciales, o si se pretende evitar un perjuicio irremediable, aspectos que corresponde evaluar al juez en cada caso, teniendo en cuenta la situación particular del accionante.

 

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reglas jurisprudenciales para determinar la procedencia excepcional

 

Es procedente ordenar la prestación mediante acción de tutela, cuando se advierte que en el caso concreto se está ante alguno de los siguientes eventos: i) que la negativa al reconocimiento de la pensión se origine en actos que por su contradicción con preceptos superiores, puedan desvirtuar la presunción de legalidad; ii) que la negativa de reconocimiento pensional vulnere o amenace un derecho fundamental; y iii) que la tutela sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En presencia de una de estas tres situaciones, el juez de tutela debe intervenir para garantizar el derecho a la seguridad social invocado.

 

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad

 

La pensión de sobrevivientes es una prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a los miembros del núcleo familiar del causante, que les permite asegurar una subsistencia en condiciones dignas y evitar el abandono económico cuando el trabajador o pensionado que contribuía con su sustento fallece.

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y daño consumado

 

Hay carencia actual de objeto, cuando la orden que pudiera adoptar el juez de tutela sobre lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto como resultado de: (i) el hecho superado, (ii) el daño consumado, u (iii) otra circunstancia que determine que la orden del juez de tutela sobre lo reclamado por el accionante resulte en vano. Hay hecho superado cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el que se profiere el fallo se satisface la pretensión contenida en la demanda de amparo, en cuanto cesa la violación o la situación de peligro de vulneración de los derechos fundamentales invocados. Se considera que hay daño consumado cuando “no se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de tutela”, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo único que procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho fundamental.

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones 

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes al accionante

 

 

Referencia: expediente T- 4.363.790

 

Acción de tutela interpuesta por Efraín de Jesús Mindiola Maestre contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. 

 

Magistrada (e) Ponente:

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

 

 

Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014)

 

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Martha Victoria Sáchica Méndez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar el 19 de febrero de 2014 y por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar el 9 de abril de 2014, dentro de la acción de tutela interpuesta por Efraín de Jesús Mindiola Maestre, contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES.

 

El expediente de referencia fue escogido para revisión mediante auto del 29 de mayo de 2014, proferido por la Sala de Selección Número Cinco.

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.1. Solicitud de tutela

 

El ciudadano Efraín de Jesús Mindiola Maestre presentó acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, porque al negarle el reconocimiento de la pensión de sobreviviente le vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, debido proceso, vida digna, defensa y mínimo vital. La petición de amparo se fundamenta en los siguientes hechos:

 

a.     Efraín de Jesús Mindiola Maestre es adulto mayor, e informa que actualmente se encuentra enfermo y a la espera de una intervención quirúrgica. 

 

b.     El señor Mindiola Maestre y Tomasa María Solano Díaz convivieron desde el 20 de enero de 1985 y de su unión nació Efraín José Mindiola Solano el 12 de enero de 1989.

 

c.      Desde el 5 de septiembre de 1988 fue inscrito por su compañera en el Seguro Social como beneficiario del plan obligatorio de salud.

 

d.     A la señora Tomasa María Solano Díaz se le reconoció pensión de invalidez por enfermedad común por el Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución Nº 2230 de 1998.

 

e.      El 18 de enero de 2008 falleció la señora Tomasa María Solano Díaz.

 

f.       El accionante presentó solicitud de la pensión de sobrevivientes ante la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES y agotó la vía gubernativa.

 

g.     Efraín de Jesús Mindiola Maestre indica que presentó dos acciones de tutela que fueron falladas a su favor para la protección del derecho de petición y el reconocimiento de la pensión de sobreviviente.

 

h.     Indica el ciudadano que como se le desconoció el debido proceso administrativo al desafiliarlo como beneficiario del sistema de seguridad social en salud sin considerar que era compañero sobreviviente de Tomasa María Solano, el 21 de abril de 2009 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar dentro del expediente Nº 2001-33-31-006-2009-000114-00 le concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de petición, vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales.

 

i.       El 29 de julio de 2011, dentro del expediente 20001-23-31-000-2011-00257-01, la Sección Quinta del Consejo de Estado señaló que el ISS “mediante Resolución 1019 de 2009, negó al demandante el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en condición de cónyuge supérstite de la afiliada Tomasa María Solano Díaz (Q.E.P.D.) no obstante que tenía derecho a ese reconocimiento”

 

j.       Afirma el accionante, que el antiguo Instituto de Seguros Sociales ha violado sus derechos porque le ha negado el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en calidad de compañero permanente supérstite de Tomasa María Solano Díaz, sin considerar que la convivencia entre cónyuges no desaparece por la sola ausencia física de uno de ellos cuando sucede por una situación justificada como en este caso en que su compañera se fue a vivir con sus padres enfermos, cuando fue diagnosticada con cáncer pero siguieron apoyándose mutuamente hasta el día en que falleció.

 

k.     Por lo anterior, solicita la tutela judicial efectiva de sus derechos y se ordene a COLPENSIONES la expedición del acto administrativo que reconozca la pensión de sobreviviente.  

 

1.2. Traslado de la demanda

 

Mediante auto del 10 de febrero de 2014 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, Cesar admitió la acción de tutela, dispuso oficiar al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, la Gerente Nacional de Reconocimiento, el Gerente Nacional de Defensa Jurídica y a la Jefe de la Oficina Seccional Cesar, para que se pronuncien sobre los hechos y las pretensiones presentadas en la solicitud de tutela.

 

1.3. Contestación de la acción de tutela

 

Durante el término señalado para el efecto, no se recibieron escritos de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES.

 

Luego de proferido el fallo de primera instancia, en oficio radicado el 21 de febrero de 2014, la Gerente Nacional de Defensa Jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES informa que mediante Auto 110 de 2013 de la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional se aprobó un plan de acción que permitirá superar el atraso estructural del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, y que para contar con la información necesaria se requiere indicar a esa entidad la identificación de la tutela, el actor y de la petición o prestación concreta que originó la tutela, y que se aporten los documentos probatorios que sustenten la petición.

 

1.4. Sentencia de Primera Instancia

 

El 19 de febrero de 2014 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, Cesar negó en primera instancia la solicitud de tutela presentada por el señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre, al considerar que el derecho de petición no se había vulnerado porque en el escrito de tutela se informa que la respuesta fue negativa. Por ello, concluye “que no se ha vulnerado derecho alguno del señor Efraín Mindiola Maestre; lo cual constituyéndose (sic) en un hecho superado, conforme a la parte motiva”. En relación con la pensión que reclama, el a quo considera que el reconocimiento de una pensión de sobreviviente no puede exigirse por este medio, por tratarse de un derecho de carácter prestacional y económico para el cual existe otro medio de defensa ordinario que es el proceso ordinario laboral y de seguridad social conforme al artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

 

El 24 de febrero de 2014 el accionante consignó en la parte final de este fallo, su decisión de impugnarlo sin expresar argumentos adicionales.

 

1.5. Sentencia de Segunda Instancia

 

El 9 de abril de 2014 la Sala Civil- Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar confirmó la providencia impugnada, al considerar que la petición fue contestada y aunque excepcionalmente se pueda acudir a la acción de tutela para controvertir sobre el reconocimiento del derecho a pensión de sobrevivientes, en este caso no concurre alguna de las situaciones excepcionales que así lo permiten. Sostiene que no es viable amparar los derechos al mínimo vital, debido proceso y seguridad social, ni ordenar la pensión de sobreviviente “no habiendo demostrado que su situación personal lo coloca en una de esas situaciones que hacen procedente la tutela para disponer el pago de un derecho de carácter económico”.

 

1.6. Actuaciones surtidas en sede de revisión

 

Mediante auto del 19 de agosto de 2014 la Magistrada sustanciadora, en ejercicio de la potestad otorgada por el artículo 56 del Reglamento de la Corporación para decretar pruebas, ordenó oficiar i) al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar para que remita copia de la providencia dictada el 21 de abril de 2009 y el expediente Nº 2001-33-31-006-2009-000114-00, contentivo de la acción de tutela presentada por el señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre; ii) al Instituto del Seguro Social en liquidación, para que allegue copia de la Resolución No. 1019 de 2009, expedida por Instituto del Seguro Social– Pensiones de Santander, mediante la cual al parecer, negó al accionante el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en condición de cónyuge supérstite de la afiliada Tomasa María Solano Díaz y copia de la Resolución No. 2230 de 1998 mediante la cual reconoció pensión de invalidez por enfermedad común a la causante; iii) a la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, para que informara si ha tramitado solicitud de pensión de sobreviviente de Efraín de Jesús Mindiola Maestre y el estado actual de la actuación; y iv) a los Juzgados Administrativos de Valledupar para que informen si han tramitado acciones de tutela interpuestas por el señor Mindiola Maestre contra el Ministerio de la Protección Social, el Instituto de los Seguros Sociales, o la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, y en caso afirmativo, indicaran el trámite dado a las mismas  y remitieran a este despacho los respectivos expedientes.

 

Como vencido el término probatorio no se recibió comunicación alguna acerca de las pruebas solicitadas a la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, a los Juzgados Administrativos de Valledupar, y mediante oficio 13100,01,01-255258 recibido el 27 de agosto de 2014, la apoderada del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, informó que “el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES –ISS EN LIQUIDACION, dentro del marco de sus competencias remitió a COLPENSIONES el expediente pensional de la causante TOMASA MARÍA SOLANO DIAZ mediante Acta Nº82 de fecha 14 de Marzo de 2014; por lo tanto es COLPENSIONES, la entidad encargada de dar trámite al requerimiento de la peticionaria”, por medio de auto del 3 de septiembre de 2014 la Magistrada sustanciadora  ordenó requerir a los mencionados a efectos de obtener los elementos de juicio necesarios para decidir acerca de la solicitud de amparo y oficiar a COLPENSIONES, para que remita copia de la Resolución No. 1019 de 2009, expedida por Instituto del Seguro Social – Pensiones de Santander y de la Resolución No. 2230 de 1998 mediante la cual el ISS reconoció pensión de invalidez por enfermedad común a la causante.

 

En virtud de los autos antes mencionados se recibieron oficios de la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES y de los Juzgados Administrativos de Valledupar que serán relacionados en el acápite de pruebas.

 

1.7. Material probatorio obrante en el expediente

 

a.     Copia de escrito fechado el 9 de enero de 2014, mediante el cual el señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre solicita a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, se incluya en la pensión de sobreviviente de su compañera fallecida Tomasa María  Solano Díaz.

 

b.     Copia del carné de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, donde aparece como cotizante Tomasa María  Solano Díaz y como beneficiario el accionante desde el 5 de septiembre de 1988.

 

c.      Copia del Registro civil de nacimiento y de la contraseña de Efraín José Mindiola Solano.

 

d.     Copia de la primera hoja de la providencia del 29 de julio de 2011 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferida dentro del trámite de la impugnación presentada por el tutelante contra el fallo del 12 de mayo de 2011 del Tribunal Administrativo del Cesar, que negó el amparo solicitado dentro de la acción de tutela Nº 20001-23-31-000-2011-00257-01.

 

e.      Oficio Nº 131000101-255258 recibido el 27 de agosto de 2014 en el cual la representante del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación informa que “el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES –ISS EN LIQUIDACION , dentro del marco de sus competencias remitió a COLPENSIONES el expediente pensional de la causante TOMASA MARÍA SOLANO DIAZ mediante Acta Nº 82 de fecha 14 de Marzo de 2014; por lo tanto es COLPENSIONES, la entidad encargada de dar trámite al requerimiento de la peticionaria”.

 

f.       Oficio Nº 0397 recibido el 29 de agosto de 2014, del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en el que informa que allí no se ha tramitado acción de tutela de Efraín de Jesús Mindiola Maestre.

 

g.     Oficio Nº 1476 recibido el 8 de septiembre de 2014, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar informa que la tutela instaurada por el señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre contra el Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales, se encuentra archivada en las bodegas del archivo general, y una vez recibido se remitirá.

 

h.     Oficio Nº 1071 del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, recibido el 29 de agosto de 2014, en el que indica que allí no cursa ni ha cursado acción constitucional promovida por el tutelante. En el mismo sentido, el mencionado Juzgado remite el oficio 1125 del 8 de septiembre de 2014.

 

i.       Oficio Nº 0970 recibido el 8 de septiembre de 2014, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, informa que en ese despacho no se ha tramitado acción de tutela interpuesta por Efraín de Jesús Mindiola Maestre contra el Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales. Al respecto, el mencionado Jugado remite el oficio 0984 del 12 de septiembre de 2014.

 

j.       Oficio Nº 693 recibido el 9 de septiembre de 2014, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, informa que revisado el sistema Justicia Siglo XXI no se encontró información alguna que es ese despacho judicial haya cursado acción de tutela interpuesta por el señor Mindiola Maestre contra el Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales. En este sentido, el mencionado Jugado remite el oficio 697 del 15 de septiembre de 2014.

 

k.     Copia de un cuaderno del expediente de la acción de tutela Rad. 20001-33-31-006-2009-00114-00 tramitada en el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar – Cesar a solicitud del señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre contra el Instituto de Seguro Social, recibido en préstamo del mencionado despacho judicial, en el cual se observa la copia del escrito de tutela, del auto admisorio y copia del fallo dictado el 21 de abril de 2009, en el cual concede la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de petición y ordena al Departamento de Pensiones del ISS- Seccional Santander que resuelva de fondo las peticiones del señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre.

 

l.       Oficio BZG 2014-7321727 del 12 de septiembre de 2014, del Gerente Nacional de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, en el cual informa el trámite dado a la petición realizada el 10 de enero de 2014 por Efraín de Jesús Mindiola Maestre para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, e indica que luego de comprobar a través de una investigación administrativa que sí existió convivencia hasta el fallecimiento de la causante, el 12 de septiembre de 2014 COLPENSIONES emitió la Resolución GNR 318452, cuya copia adjunta, mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes al accionante, dando con ello respuesta de fondo, congruente y motivada a la solicitud. Con el oficio, la accionada adjunta un CD con el expediente pensional de la señora Tomasa María Díaz Solano y copia de la Resolución No. 1019 de 2009.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

2.1. Competencia.

 

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferios por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar y por la Sala Civil- Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, dentro de la acción de tutela interpuesta por Efraín de Jesús Mindiola Maestre contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, con fundamento en los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.2. Problema jurídico

 

Pasa esta Sala a determinar, si se vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social de Efraín de Jesús Mindiola Maestre en el trámite de la solicitud de pensión de sobrevivientes ante el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES y si procede dictar órdenes encaminadas a proteger sus derechos en sede de tutela.

 

A fin de solucionar el anterior problema jurídico, esta Sala se pronunciará acerca de: i) Procedencia de la acción de tutela para reclamar derechos pensionales; ii) Derecho a la seguridad social en materia pensional: pensión de sobrevivientes; iii) Carencia actual de objeto por hecho superado; y iv) el caso concreto.

 

2.3. Procedencia de la acción de tutela para reclamar acreencias pensionales

 

De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela procede para la protección inmediata de derechos fundamentales violados o amenazados, ante la inexistencia o ineficacia de otro mecanismo ordinario de defensa en atención a las circunstancias del caso concreto y las condiciones personales del peticionario. En relación con el reconocimiento y pago de derechos pensionales, los ciudadanos cuentan con recursos judiciales en la vía ordinaria o contencioso administrativa, por lo cual, por regla general, la acción de tutela no es procedente porque se trata de prestaciones de orden pensional para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios eficaces para la protección de las mismas^[1], excepto cuando es imperioso proteger los derechos fundamentales de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.

 

En los casos en que se reclama el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela no es el mecanismo de defensa principal en tanto existen otros medios ordinarios en las jurisdicciones laboral y administrativa, salvo que concurran las condiciones que de manera excepcional hacen procedente la acción por la falta de eficacia de esos medios judiciales, o si se pretende evitar un perjuicio irremediable, aspectos que corresponde evaluar al juez en cada caso, teniendo en cuenta la situación particular del accionante.

 

Si de esos elementos es posible inferir que la carga procesal de acudir al mecanismo judicial ordinario de defensa se torna desproporcionada, bien sea por el riesgo de que el ciclo vital del ciudadano se extinga antes de que termine el proceso judicial o porque la prolongación del trámite lleve a la persona a una situación incompatible con la dignidad humana, la tutela es el mecanismo judicial procedente para amparar en forma definitiva los derechos fundamentales.

 

Así mismo, es procedente ordenar la prestación mediante acción de tutela, cuando se advierte que en el caso concreto se está ante alguno de los siguientes eventos^[2]:

 

i)                   que la negativa al reconocimiento de la pensión se origine en actos que por su contradicción con preceptos superiores, puedan desvirtuar la presunción de legalidad;

 

ii)                que la negativa de reconocimiento pensional vulnere o amenace un derecho fundamental; y

iii)              que la tutela sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

 

En presencia de una de estas tres situaciones, el juez de tutela debe intervenir para garantizar el derecho a la seguridad social invocado. En tales eventos, es posible que para la protección de derechos fundamentales en el fallo de tutela se otorgue la prestación de manera transitoria cuando por la gravedad y urgencia, se requiere una decisión pronta para evitar un perjuicio irremediable^[3], o en forma definitiva, si se establece que el procedimiento jurídico correspondiente no es idóneo para solicitar la prestación o resulta ineficaz para dirimir la controversia^[4].

 

En relación con las solicitudes de reconocimiento y pago de una pensión, mediante la acción de tutela, presentadas por adultos mayores, el juez constitucional debe examinar si el accionante depende exclusivamente de la mesada pensional para tener una vida en condiciones mínimas de dignidad, evento en el cual el juicio de procedibilidad de la acción de tutela deberá tener en cuenta las especiales circunstancias que rodean al demandante.

 

En este sentido, “la Corte ha señalado que someter a una persona de la tercera edad a un litigio laboral con las tardanzas y complejidades propias de los procesos ordinarios, cuando tiene la calidad de sujeto de especial protección constitucional, resulta gravoso más aún cuando se trata de derechos fundamentales que de no ser reconocidos repercuten directamente en detrimento del derecho a la vida en condiciones dignas.” ^[5], por lo cual ha accedido al reconocimiento de derechos pensionales como mecanismo definitivo de protección cuando en el proceso está demostrado el cumplimiento de los requisitos para su reconocimiento y las condiciones especiales del actor determinan que sería desproporcionado someterlo a un litigio laboral o contencioso.

 

Haciendo referencia a quienes sobrepasan el índice promedio de vida – 71 años- en la sentencia T-567 de 2014 esta Corporación reiteró que la acción de tutela es el mecanismo definitivo de protección de sus derechos^[6], pues en tales eventos la ausencia de prestación económica durante el tiempo que debe agotar el debate sobre el reconocimiento de la pensión por los mecanismos ordinarios de defensa, afecta los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, y a la vida de las personas de la tercera edad, que tienen en la pensión que reclaman la única fuente de ingresos para su subsistencia, en cuanto dependían económicamente del causante y por su edad y condiciones personales ya no pueden ingresar a la vida laboral o productiva. En este orden, aunque existan otros medios judiciales para reclamar el derecho pensional, cuando se trata de personas que superan el índice promedio de vida – 71 años- la acción de tutela no sólo procede como mecanismo transitorio para evitar la afectación inminente de sus derechos fundamentales, sino que el amparo debe ser definitivo ante la posibilidad real, dada la avanzada edad, de que el accionante fallezca sin conocer aún los resultados del proceso judicial ordinario.

 

2.4. El derecho a la seguridad social en materia pensional: pensión de sobrevivientes

 

El artículo 48 de la Constitución Política garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, con el fin de garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley. De manera similar, el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que “1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.

 

La pensión de sobrevivientes es una prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a los miembros del núcleo familiar del causante, que les permite asegurar una subsistencia en condiciones dignas y evitar el abandono económico cuando el trabajador o pensionado que contribuía con su sustento fallece^[7]. Como lo recordó recientemente la Corte en la sentencia T- 324 de 2014 “la pensión de sobrevivientes es considerada como un derecho fundamental si de su reconocimiento depende la materialización de garantías de los beneficiarios que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, ya sea por razones de tipo económico, físico o mental”^[8].

De acuerdo con el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, son beneficiarios del derecho a la pensión de sobrevivientes:

 

“a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;

b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).

Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;

c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;

d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de este;

e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.

PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil.”

 

Aunque esta disposición ha sido examinada en distintas decisiones de esta Corporación^[9], a efectos de resolver el problema jurídico que plantea la tutela cabe resaltar que en la sentencia C-1094 de 2003 la Corte Constitucional señaló que “en principio, la norma persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema. En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes”^[10].

 

En relación con la pensión de sobrevivientes para el cónyuge o compañero (a) permanente, al revisar el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional expresó que:

 

“[e]l derecho a la sustitución pensional busca impedir que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales, por lo cual  "el factor determinante para establecer qué persona tiene derecho a la sustitución pensional en casos de conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o compañero permanente es el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes^[11]". Esto significa entonces que la legislación colombiana acoge un criterio material - esto es la convivencia efectiva al momento de la muerte - como elemento central para determinar quién es el beneficiario de la sustitución pensional (…) Criterios de convivencia, apoyo y socorro mutuo durante la última etapa de vida del causante son, entonces, los elementos a ser analizados en cada caso concreto, con el objeto de determinar si dentro del primer orden de asignación la (el) cónyuge o la (el) compañera (o) permanente tienen derecho a percibir el beneficio al que se ha venido haciendo referencia.”^[12].

 

La exigencia de “vida marital”, atiende a la necesidad de beneficiar a las personas que convivieron de manera permanente y efectiva con el causante, que le prestaron apoyo al momento de morir, y quienes dependían económicamente de los ingresos provenientes de su actividad laboral o de la pensión que devengaba, de modo que no se vean desamparados por la muerte de quien derivaba su subsistencia^[13].

 

2.5 Carencia actual de objeto por hecho superado

 

La carencia actual de objeto se cimenta en que la acción de tutela busca garantizar la protección inmediata del derecho fundamental amenazado o vulnerado de quien invoca el amparo, de manera que cuando la situación de violación o amenaza ha cesado o el daño que se pretendía evitar se ha consumado, pierde sentido cualquier orden que la Corte pueda proferir para amparar los derechos de la persona a favor de la cual se interpone la acción de tutela pues resultaría inútil.^[14] La Corte ha señalado al respecto:

 

“Así las cosas, se tiene que el propósito de la tutela, como lo establece el mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos.

 

No obstante, cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto a que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción”.^[15]

 

Hay carencia actual de objeto, cuando la orden que pudiera adoptar el juez de tutela sobre lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto como resultado de: (i) el hecho superado, (ii) el daño consumado, u (iii) otra circunstancia que determine que la orden del juez de tutela sobre lo reclamado por el accionante resulte en vano.

 

(i) Hay hecho superado cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el que se profiere el fallo se satisface la pretensión contenida en la demanda de amparo, en cuanto cesa la violación o la situación de peligro de vulneración de los derechos fundamentales invocados. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna.^[16]

 

(ii) Se considera que hay daño consumado cuando “no se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de tutela”,^[17] de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo único que procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho fundamental^[18].

 

(iii) Es posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto, como cuando las circunstancias existentes al momento de interponer la tutela se modificaron e hicieron que la parte accionante perdiera interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o esta fuera imposible de llevar a cabo.^[19]

 

En los anteriores eventos, la carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte analice si existió una vulneración y como autoridad suprema de la jurisdicción constitucional determine el alcance y deber de protección de los derechos fundamentales invocados, con el fin de prevenir futuras violaciones^[20]. En consideración a lo anterior, esta Sala de Revisión entrará a determinar si se ha desconocido injustificadamente al actor el derecho a la pensión de sobrevivientes y si es procedente mediante acción de tutela ordenar su reconocimiento porque la situación de vulneración subsiste.

 

2.6. El caso concreto

 

Afirma el accionante en su escrito, que el antiguo Instituto de Seguros Sociales ha violado sus derechos porque le ha negado el reconocimiento de la pensión de sobreviviente como compañero permanente supérstite de Tomasa María Solano Díaz, sin considerar que la convivencia entre cónyuges no desaparece  por la sola ausencia física de uno de ellos cuando está justificada, como en este caso, en el cual luego de conocer que padecía cáncer su compañera se fue a vivir con sus padres que también estaban enfermos, pero continuaron apoyándose mutuamente hasta el día en que falleció.

 

A partir de lo expresado, pasa la Sala a analizar la situación del tutelante, los hechos que se encuentran acreditados en el expediente, con el fin de establecer si procede el amparo solicitado y en consecuencia si es viable disponer el reconocimiento del derecho pensional reclamado.

 

De acuerdo con los elementos probatorios allegados al expediente, se encuentra que están demostrados los siguientes hechos:

 

a.                 Efraín de Jesús Mindiola Maestre nació el 12 de abril de 1943, es decir, actualmente tiene 71 años de edad.

 

b.                Tomasa María Solano Díaz y el accionante Efraín de Jesús Mindiola Maestre convivieron durante más de 20 años hasta el fallecimiento de la causante, como se estableció en informe número 6309/2014 del pasado 12 de septiembre rendido dentro del proceso de verificación adelantado por COLPENSIONES.

 

c.                 Desde el 5 de septiembre de 1988, el accionante fue inscrito por su compañera Tomasa María Solano en el Seguro Social como beneficiario del plan obligatorio de salud.

 

d.                El 12 de enero de 1989 Efraín de Jesús Mindiola Maestre y Tomasa María Solano tuvieron un hijo de nombre Efraín José Mindiola Solano.

 

e.                 Mediante Resolución Nº 2230 de 1998 el Instituto de Seguros Sociales reconoció pensión a la señora Tomasa María Solano Díaz quien al momento de su fallecimiento devengaba una pensión por $461.500.

 

f.                  El 18 de enero de 2008 falleció la señora Tomasa María Solano Díaz.

 

g.                 Mediante Resolución 6486 de 2008 se concedió pensión de sobrevivientes a Efraín José Mindiola Solano como hijo de la causante.

 

h.                El 8 de agosto de 2008 el accionante presentó solicitud de la pensión de sobrevivientes ante el Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander.

 

i.                   En marzo de 2009, Efraín de Jesús Mindiola Maestre presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales porque no dio respuesta a las solicitudes de pensión de sobrevivientes del 8 de agosto de 2008 y 5 de marzo de 2009, la cual fue decidida favorablemente en sentencia del 21 de abril de 2009 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar, en la cual tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y de petición, vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales y en consecuencia ordenó a esta entidad dar respuesta de fondo.

 

j.                   Mediante Resolución No. 3228 del 31 de marzo de 2009 el Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander negó el reconocimiento de la pensión, decisión que fue apelada por el señor Mindiola Maestre. Al desatar el recurso, el Gerente de la mencionada Seccional en la Resolución No.1019 del 31 de julio 2009, confirmó el acto impugnado con fundamento en que “el señor EFRAIN DE JESUS MINDIOLA MAESTRE no acreditó el derecho a la pensión de sobrevivientes por cuanto no mantuvo convivencia con la Señora MARIA TOMASA SOLANO DIAZ”, por lo cual no era posible hacer el reconocimiento de acuerdo a los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003.

 

k.      Por la misma razón, mediante acto administrativo 1437 de 2011 nuevamente le fue negada la pensión de sobreviviente al accionante.

 

l.       El 10 de enero de 2014, Efraín de Jesús Mindiola Maestre nuevamente solicita el reconocimiento de la pensión como compañero supérstite de Tomasa María Solano Díaz.

 

m.     Mediante Acta Nº 82 de fecha 14 de Marzo de 2014, el Instituto de Seguros Sociales –ISS en Liquidación remitió a COLPENSIONES el expediente pensional de la causante TOMASA MARÍA SOLANO DIAZ.

 

n.      Finalmente, por medio de Resolución GNR 318452 del 12 de septiembre de 2014 la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES reconoció la pensión de sobrevivientes al señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre, al considerar acreditados los requisitos para el efecto, con base en el informe número 6309/2014 del 12 de septiembre de 2014 rendido dentro del proceso de verificación adelantado por COLPENSIONES que da cuenta de la convivencia del accionante con la causante hasta su fallecimiento.

 

A partir de lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela interpuesta por Efraín de Jesús Mindiola Maestre, aunque pretenda el reconocimiento de una prestación económica es procedente dadas las condiciones particulares del tutelante, quien actualmente tiene 71 años de edad y según lo expresa, dependía económicamente de su cónyuge y no tiene posibilidades para generar recursos que le permitan solventar sus necesidades básicas y procurarse una vida digna. Ante estas circunstancias, los mecanismos ordinarios de defensa carecen de idoneidad y eficacia para garantizar el goce pleno de sus derechos constitucionales, lo cual habilita el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo definitivo, pues el accionante, por su avanzada edad es sujeto de especial protección y debe atenderse de forma pronta y eficaz la solicitud de amparo para la efectividad de sus derechos fundamentales.

 

En orden a entender satisfecho el requisito de inmediatez, es preciso señalar que si bien la decisión inicial del ISS que le negó la pensión de sobreviviente data del 31 de julio de 2009, el 10 de enero de 2014 el ciudadano nuevamente elevó una solicitud en el mismo sentido ante COLPENSIONES, cuya respuesta aún no se conocía al momento de interponer la acción de tutela. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la pretensión del ciudadano es la de que se ordene el reconocimiento y pago de una prestación periódica que hasta ese momento le había sido negada, de tal forma que el hecho vulneratorio de los derechos fundamentales invocados permanecía para el momento que ejerció la acción pública.

 

Aunque existe en este caso carencia actual de objeto por un hecho superado, en virtud de la expedición de la Resolución GNR 318452  mediante la cual COLPENSIONES reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes al accionante con carácter vitalicio y según informa la misma resolución “será ingresada en la nómina del periodo 201409 que se paga en el periodo 201410”, por lo cual no es necesario emitir alguna orden en busca de la protección de los derechos fundamentales invocados por el accionante, advierte la Sala que en este evento si hubo un desconocimiento del derecho al debido proceso del señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre que condujo a la afectación de otros derechos fundamentales como a vivir en condiciones dignas, a la seguridad social y a contar con el mínimo vital pues indican las pruebas que antes de que el asunto estuviera a cargo de COLPENSIONES, el Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución 1019 de 2009, negó al ciudadano la pensión de sobreviviente en condición de cónyuge supérstite de la afiliada Tomasa María Solano Díaz, no obstante que tenía derecho a ese reconocimiento.

 

La anterior determinación se produjo porque el ISS no adelantó las gestiones necesarias que le permitieran establecer con certeza si el tutelante convivió con la causante durante los cinco años anteriores a su fallecimiento^[21] y esta falta de actividad llevó a negarle en repetidas ocasiones la pensión de sobrevivientes al Señor Mindiola Maestre. La expedición misma del acto administrativo pone de manifiesto la violación que desde el año 2008 y hasta septiembre pasado de los derechos del accionante, quien tuvo que esperar más de seis años luego del fallecimiento de su esposa para que se le reconociera el derecho a la pensión de sobreviviente, porque solo hasta el 12 de septiembre pasado, por decisión de COLPENSIONES se adelantó el proceso de verificación mediante una investigación administrativa que determinó con claridad lo que el ciudadano desde la primera reclamación ha manifestado en torno a la convivencia con Tomasa María Solano Díaz.

 

Al margen de lo examinado, la Sala considera necesario llamar la atención de los jueces constitucionales de instancia quienes en sus decisiones no abordaron el análisis de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre, habida cuenta que solo se refirieron al derecho de petición cuya protección no solicitaba el ciudadano en esta oportunidad, el cual dieron por satisfecho porque las accionadas dieron respuesta negativa a la solicitud de pensión de sobreviviente. Además, se advierte una ausencia total de actividad probatoria, no hubo ningún impulso oficioso de la acción encaminado a obtener elementos de juicio durante el trámite de la acción de tutela, pues ni siquiera se llamó al tutelante a declarar. Esta actuación es impropia de un juez encargado de la protección de derechos fundamentales ante la solicitud de un sujeto de especial protección. En el caso concreto, los jueces de tutela de instancia desconocieron que la petición de tutela es una acción pública, que no exige la interposición mediante abogado y su trámite debe ser dirigido por el principio pro homine.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

 

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala Civil- Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar el 9 de abril de 2014, y el proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar el 19 de febrero de 2014 y, en consecuencia, CONCEDER por las razones expuestas, el amparo de los derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la vida digna del señor Efraín de Jesús Mindiola Maestre.

 

SEGUNDO.- DECLARAR que el hecho objeto de la presente acción ha sido superado, por lo tanto, no procede impartir orden alguna para la protección de los derechos de la parte accionante.

 

TERCERO.- Por Secretaría LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada (e)

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

ANDRES MUTIS VANEGAS

Secretario General (e)