T-962-14 Sentencia T-962/14
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
En los casos en que se invoca la protección del derecho a la seguridad social, y específicamente cuando se reclama el reconocimiento de una pensión de invalidez, la Corte ha sostenido que la tutela no es el mecanismo de defensa principal en tanto existen otros medios en las jurisdicciones laboral y administrativa, según el caso. Sin embargo, en ocasiones excepcionales ha dicho que la protección constitucional sí procede, cuando se encuentra comprometido el goce de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como personas de la tercera edad, individuos con disminuciones físicas o sensoriales notables, y niños que necesiten de los recursos para cubrir sus necesidades básicas.
PENSION DE INVALIDEZ-Reglas establecidas por la Corte Constitucional para determinar la fecha de estructuración de la invalidez en los casos de enfermedad degenerativa, crónica o congénita
La jurisprudencia ha establecido que en el caso de las enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas se deben contabilizar los aportes ingresados con posterioridad a la fecha de estructuración dictaminada.
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha de estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y definitiva de la capacidad laboral
La jurisprudencia ha sostenido que la fecha de estructuración debe ser aquella en la cual se pierde definitiva y permanentemente la capacidad para laborar. Y puede asumirse que ese momento corresponde, en algunos casos, a la fecha en que se realiza el dictamen, y en otros, al día en que se ingresó el último aporte al sistema o cuando se reclama ante el respectivo fondo la pensión de invalidez, dependiendo de las particularidades del caso. Teniendo en cuenta que la pensión de invalidez tiene por finalidad garantizar ingresos mensuales autónomos en sustitución de los emolumentos dejados de percibir, el usuario que persigue esta prestación solo tendrá interés en reclamarla y deberá hacerlo cuando se agote su capacidad productiva o funcional debido a que sus condiciones de salud se han agravado. Por ello, se asume que la persona pierde la capacidad efectiva para seguir trabajando cuando deja de cotizar al sistema o se certifica el estado de invalidez a petición suya, pues en esos momentos es cuando los afiliados ven la necesidad de mitigar las consecuencias negativas que materia económica depara la discapacidad.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia para proteger derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social
No se puede desconocer en este caso la importancia de la pensión de invalidez para salvaguardar el derecho al mínimo vital del accionante y su familia, compuesta por su esposa y seis (6) hijos menores de edad. Se trata de sujetos de especial protección constitucional, para quienes la prestación reclamada no solo es un medio para mitigar el impacto económico que genera la invalidez del padre, sino que también se constituye en un vehículo para cubrir efectivamente las necesidades más básicas de educación, vivienda y alimentación. El actor manifestó en su escrito de tutela que atraviesa por una difícil situación económica por su estado de discapacidad y porque su esposa no genera ingresos suficientes como trabajadora de oficios varios, y en este contexto, la pensión de invalidez se erige como un medio para garantizar al actor y su familia una vida en condiciones mínimas de dignidad.
DERECHO A LA SALUD, SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL Y VIDA DIGNA DE PERSONA DISCAPACITADA-Orden a Porvenir reconocer y pagar pensión de invalidez
Acción de tutela instaurada por Indalecio Quiñonez Beltrán contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA (en adelante Porvenir SA) y Mapfre Colombia Seguros SA (vinculada).
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Bogotá el veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014) y, en segunda instancia, por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá el doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014), dentro de la acción de tutela promovida por Indalecio Quiñonez Beltrán contra Porvenir SA.[1]
La demanda y las pretensiones se fundamentan en los siguientes
1.1. Indalecio Quiñonez Beltrán, quien tiene veintinueve (29) años de edad,[2] fue calificado el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) por Mapfre Colombia Seguros SA con una pérdida de capacidad laboral del 67.82% de origen común, causada por un diagnóstico de “insuficiencia renal crónica terminal y síndrome de goodpasture” y con fecha de estructuración del treinta (30) de diciembre de dos mil once (2011).[3]
1.2. Afirma que cotizó al sistema cuarenta y dos punto catorce (42.14) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez (30 de diciembre de 2011),[4] y luego de ese momento aportó al sistema ochenta y un (81) semanas. En los tres (3) años anteriores al dictamen de calificación (3 de mayo de 2013) reportó noventa (90) semanas cotizadas.
1.3. Con base en lo anterior, el accionante solicitó a Porvenir SA el reconocimiento de la pensión de invalidez. Al respecto, dicha entidad emitió los siguientes actos: (i) escrito del veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013), mediante el cual negó el reconocimiento de la prestación reclamada porque “una vez realizado el estudio, se determinó que [el actor] no cumplió con el requisito de las cincuenta semanas de cotización”, consagrado en la Ley 860 de 2003;[5] y (ii) comunicación del doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), a través de la cual el fondo demandado se abstuvo de reconsiderar la decisión anterior bajo el mismo argumento. En esta última comunicación la demandada le explicó al actor, adicionalmente, que para efectos de resolver su situación pensional no era posible contabilizarle los aportes realizados luego de la fecha de estructuración, por cuanto dichas cotizaciones “no le reviven la cobertura del seguro provisional, toda vez que de acuerdo con la teoría del riesgo, este se debe cubrir antes de la ocurrencia del siniestro”.[6]
1.4. Ante la negativa, el actor presentó la acción de tutela que ahora es objeto de revisión por la Corte, pretendiendo el amparo de sus derechos a la seguridad y al mínimo vital, y que se ordene a Porvenir SA el reconocimiento de la pensión de invalidez. Señala que tiene derecho a la prestación reclamada porque, a su juicio, reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que las personas cuya discapacidad es causada por enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas tienen derecho a que les contabilicen las semanas aportadas luego de la fecha de estructuración de la invalidez.[7] Y como él alcanzó a cotizar luego de haber perdido más del 50% de su capacidad laboral, completando noventa (90) semanas en los tres (3) años anteriores al dictamen, puede concluirse que le asiste el derecho.
1.5. De otra parte, el accionante manifiesta que la ausencia de la prestación social lo tiene sometido a él y su familia, compuesta por su esposa y seis (6) hijos menores de edad,[8] a un estado de precariedad económica. Indica que por su discapacidad física está imposibilitado para generarse autónomamente alguna fuente de ingresos, y aunque su esposa trabaja en servicios varios, no se procura suficientes recursos para velar por las necesidades básicas de la familia. Señala que “afortunadamente sus padres no los han dejado solos, y cuando no les alcanza, les colaboran con lo que haga falta para hacer los pagos respectivos a salud”. Explica, además, que no puede dejar de hacer los aportes al sistema de salud porque “requiere constante atención médica, toda vez que si no se somete a los procedimientos de diálisis indudablemente moriría”.[9]
2. Respuesta de las entidades demandadas
2.1. Porvenir SA solicitó que se denegara el amparo a los derechos fundamentales del actor, porque, a su juicio, no cumplía los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez, en especial, el de haber cotizado al menos cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
2.2. Mapfre Colombia Seguros SA fue vinculada al trámite de tutela por el juez de primera instancia, en su calidad de aseguradora encargada de pagar la suma adicional de la pensión de invalidez.[10] La empresa solicitó que se declarara improcedente el amparo constitucional, porque existen otros medios de defensa en la jurisdicción ordinaria laboral y no se observa la ocurrencia de un perjuicio irremediable. De todas formas, indicó que no debía concederse el amparo de fondo, porque el actor “no cumplió con el requisito de semanas cotizadas en los últimos tres años anteriores a la fecha de estructuración, establecido por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 860 de 2003”.[11]
3. Decisiones que se revisan
3.1. El Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Bogotá conoció en primera instancia del proceso de tutela, y mediante sentencia del veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014) declaró improcedente el amparo constitucional. A su juicio, la tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad porque la pensión de invalidez del accionante podía reclamarse en la jurisdicción ordinaria laboral, y no observaba que en este caso ocurriera un perjuicio irremediable.
3.2. La decisión fue impugnada por el accionante. En su criterio, “el juez de primera instancia no se detuvo a analizar que por haber sido calificado como invalido con una pérdida de la capacidad laboral del 67.82% [es] un sujeto de especial protección constitucional”, por lo que la tutela es procedente para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
3.3. En segunda instancia, el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá confirmó el fallo precedente bajo los mismos argumentos, mediante sentencia del doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014).
La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico a resolver
2.1. Con base en los antecedentes expuestos, la Sala Primera de Revisión debe examinar el siguiente problema jurídico: ¿un fondo administrador de pensiones vulnera los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de uno de sus afiliados que padece una enfermedad crónica y degenerativa, al negarle la pensión de invalidez bajo el argumento de que no cotizó al menos cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez, sin contabilizarle los aportes realizados luego de ese momento?
2.2. Este problema jurídico ha sido estudiado por diferentes salas de revisión de la Corte Constitucional en múltiples oportunidades, y al respecto han establecido constantemente que en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, las administradoras de fondos pensionales deben contabilizar las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez para efectos de resolver la situación pensional de la persona interesada.[12] Por tanto, para resolver el problema jurídico, la Sala (i) examinará si la acción de tutela es procedente para buscar el reconocimiento de prestaciones sociales; y luego, si es del caso, (ii) verificará con base en reiterada jurisprudencia si efectivamente se vulneraron los derechos fundamentales de Indalecio Quiñonez Beltrán.
3. La acción de tutela presentada por Indalecio Quiñonez Beltrán es procedente para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez
3.1. La acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, CP), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.
3.2. En los casos en que se invoca la protección del derecho a la seguridad social, y específicamente cuando se reclama el reconocimiento de una pensión de invalidez, la Corte ha sostenido que la tutela no es el mecanismo de defensa principal en tanto existen otros medios en las jurisdicciones laboral y administrativa, según el caso. Sin embargo, en ocasiones excepcionales ha dicho que la protección constitucional sí procede, cuando se encuentra comprometido el goce de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como personas de la tercera edad, individuos con disminuciones físicas o sensoriales notables, y niños que necesiten de los recursos para cubrir sus necesidades básicas.[13]
3.3. Por ejemplo, en la sentencia T-799 de 2012,[14] la Sala Quinta de Revisión determinó que una acción de tutela presentada por una persona de treinta y cuatro (34) años de edad, que tenía una pérdida de capacidad laboral del 57.30% causada por “insuficiencia renal crónica terminal”, era procedente para reclamar la protección de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital, y solicitar el reconocimiento de una pensión de invalidez. En concepto de la Corte, la accionante estaba sometida a un estado de debilidad manifiesta que hacía desproporcionado remitirla a la jurisdicción ordinaria para la defensa de sus derechos, por las siguientes razones:
“[e]n el caso bajo examen, la accionante tiene 34 años de edad, padece de una enfermedad renal crónica estado 5, lo que le impide desenvolverse adecuadamente en el ámbito laboral, afectándose su derecho al mínimo vital al no contar con otro ingreso adicional que le permita suplir sus necesidades. Según el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral realizada por la Aseguradora Bolívar, la señora Gutiérrez Caballero tiene un menoscabo en sus aptitudes físicas del 57.30%, encontrándose en situación de discapacidad.
En consecuencia, si bien la accionante cuenta con mecanismos ordinarios para la obtención del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez; por tratarse de una persona de especial protección, por encontrarse en situación de discapacidad y carecer de recursos económicos que le permitan suplir sus necesidades básicas, con el fin de evitarle un perjuicio irremediable, ésta Sala considera que la acción de tutela en el presente caso resulta procedente.”
3.4. En el caso objeto de estudio diferentes aspectos conducen a concluir que los medios ordinarios de defensa judicial resultan ineficaces, por lo que la tutela es procedente. Primero, el accionante es sujeto de especial protección constitucional porque tiene un diagnóstico de “insuficiencia renal crónica terminal y síndrome de goodpasture”,[15] el cual lo tiene sometido a un nivel de pérdida de capacidad laboral del 67.82%. Segundo, la ausencia de una fuente de ingresos regular le impiden a él y su familia, compuesta por su esposa y seis (6) hijos menores de edad, procurarse autónomamente una vida en condiciones dignas. Según lo manifestado en el escrito de tutela, los ingresos de su esposa como trabajadora de oficios varios no son suficientes para cubrir plenamente las necesidades básicas del hogar, y aunque sus padres “no los han dejado solos”, sus ayudas están destinadas a sufragar sus gastos en salud vitales, por lo que actualmente se hallan en una situación económica precaria. Y tercero, acudir a un proceso ordinario le supone cargas desproporcionadas, que con ocasión de sus condiciones físicas y económicas no le es factible asumir, porque, entre otras cosas, tendría que contratar los servicios de un abogado para que lo represente.
3.5. En este punto debe recordarse que la Constitución Política consagra una protección especial para las personas que por sus condiciones físicas o mentales se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13, CP), prestándoles la atención especializada que requieran (art. 47, CP). Y este no es un mandato meramente retórico, sino que tiene un contenido específico dentro del ordenamiento jurídico, que en materia de estudio de procedibilidad de la acción de tutela impone a las autoridades judiciales especial diligencia, cuidado y atención en el examen formal, teniendo presente que estas personas se hallan en desventaja frente al resto de la población para acceder en condiciones de igualdad a la administración de justicia.
3.6. Bajo estas consideraciones, se hace palmaria la difícil situación por la que atraviesa Indalecio Quiñonez Beltrán, que se hace extensible a sus hijos menores de edad, por lo que a la luz de los postulados constitucionales se evidencia una ausencia de idoneidad y eficacia de los mecanismos judiciales ordinarios para garantizar el ejercicio de sus derechos constitucionales, además de que debe garantizarse su acceso a la justicia en condiciones dignas.
Siguiendo entonces con la metodología propuesta, a continuación se examinará de fondo el asunto.
4. Porvenir SA vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de Indalecio Quiñonez Beltrán, al negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez
La Sala debe establecer si Porvenir SA vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de Indalecio Quiñonez Beltrán, al negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez porque no cotizó cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de su discapacidad, sin que al respecto se tuvieran en cuenta aportes efectuados luego de ese momento.
Al respecto, la Sala considera que los derechos constitucionales fundamentales sí se vulneraron, por las siguientes razones:
4.1. En el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, las entidades administradoras de fondos pensionales tienen el deber contabilizar las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez
4.1.1. Para cubrir las contingencias derivadas de la pérdida de capacidad laboral, la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 860 de 2003, consagró el reconocimiento de la pensión de invalidez para aquellas personas (i) cuya fuerza laboral se ha disminuido en al menos un 50%, y (ii) “[…] hayan cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración” (arts. 38 y 39, L/100 de 1993).[16]
4.1.2. Respecto del segundo requisito, la Corte Constitucional ha sostenido que las personas cuya pérdida de capacidad laboral corresponda una enfermedad crónica, degenerativa o congénita, tienen derecho a que les contabilicen aportes efectuados luego de la fecha de estructuración de la invalidez para verificar su cumplimiento, si es que conservaban aptitudes para ofrecer sus servicios en el mercado laboral.[17] Ello, porque conforme al artículo 3 del Decreto 917 de 1999, la fecha de estructuración de la invalidez es aquella en la cual se “[…] genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva”,[18] y en el caso de estas personas la fuerza de trabajo se desvanece paulatinamente y el momento en que pierden de forma permanente su capacidad para trabajar puede ser diferente a la fecha de estructuración que indica el dictamen de calificación. Por tratarse de enfermedades cuyos efectos se manifiestan de manera difusa en el tiempo, la fuerza de trabajo va menguándose cíclica y progresivamente y, por ello, a pesar del deterioro en el estado de salud, la persona tiene momentos de capacidad productiva y continúa cotizando al sistema de seguridad social, hasta un momento en que debido a que su condición de salud se agrava, no lo puede hacer más.
4.1.3. Desde esta perspectiva se busca atender a una concepción social de la discapacidad como “el resultado de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras que se les imponen y que evitan su participación plena y efectiva en condiciones de igualdad”,[19] y así complementar la acepción médica que se apoya exclusivamente en criterios técnico-científicos para declarar estados de invalidez. Bajo esta configuración, se resalta que en algunas ocasiones, pese al dictamen de invalidez, las personas con deficiencias pueden seguir cotizando al sistema porque aún guardan condiciones para ofrecer en el mercado de trabajo sus habilidades y aptitudes, hasta que llega un momento en que pierden en forma permanente y definitiva su capacidad laboral.
4.1.4. En la sentencia T-886 de 2013,[20] la Sala Tercera de Revisión, al resolver un grupo de casos similares al examinado en esta oportunidad, sintetizó los argumentos por los cuales la jurisprudencia ha establecido que en el caso de las enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas se deben contabilizar los aportes ingresados con posterioridad a la fecha de estructuración dictaminada, así:
“[…] para definir la fecha de la estructuración de la invalidez, es necesario determinar con especial cuidado la incapacidad permanente y definitiva del sujeto evaluado, en especial cuando se parte del diagnóstico de enfermedades catalogadas como degenerativas, congénitas o crónicas, por cuanto si bien pueden ser calificados con un porcentaje mayor al 50% en una fecha que podría ser la del diagnóstico de la enfermedad, lo que haría presumir a su vez la incapacidad laboral, la misma naturaleza de dichas enfermedades, que implican un deterioro paulatino en la salud, necesariamente no conllevan a que el afectado deje de laborar.
En este sentido, cuando con posterioridad a la fecha de la estructuración de la invalidez la persona dictaminada con una pérdida de la capacidad laboral superior al 50% sigue laborando, esta Corte ha concluido que es preciso tener en cuenta dichas cotizaciones que se asumen producidas en ejercicio de una capacidad laboral residual, hasta cuando la persona de manera absoluta no esté en condiciones de continuar trabajando.
Lo anterior, se sustenta en que es posible que con posterioridad a la fecha de la estructuración de la invalidez, la persona conserve, en efecto, una capacidad laboral residual que, sin que se advierta [á]nimo de defraudar al sistema, le haya permitido seguir trabajando y cotizando al sistema hasta que en forma definitiva no le sea posible hacerlo.
Conforme a esta regla, esta Corporación ha avalado las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de invalidez prevista en el dictamen, partiendo del supuesto de que el asegurado tuvo capacidad laboral y, en ese sentido, pudo realizar cotizaciones al sistema, pues el ejercicio de una actividad productiva, debe garantizar el derecho a la seguridad social.”
4.1.5. Ahora bien, si luego de la fecha dictaminada con base en criterios médicos la persona siguió cotizando al sistema porque aún conservaba capacidad laboral residual, ¿cuál es la fecha de estructuración que debe tomarse como referencia para examinar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez?
4.1.6. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que la fecha de estructuración debe ser aquella en la cual se pierde definitiva y permanentemente la capacidad para laborar. Y puede asumirse que ese momento corresponde, en algunos casos, a la fecha en que se realiza el dictamen,[21] y en otros, al día en que se ingresó el último aporte al sistema[22] o cuando se reclama ante el respectivo fondo la pensión de invalidez,[23] dependiendo de las particularidades del caso. Teniendo en cuenta que la pensión de invalidez tiene por finalidad garantizar ingresos mensuales autónomos en sustitución de los emolumentos dejados de percibir, el usuario que persigue esta prestación solo tendrá interés en reclamarla y deberá hacerlo cuando se agote su capacidad productiva o funcional debido a que sus condiciones de salud se han agravado. Por ello, se asume que la persona pierde la capacidad efectiva para seguir trabajando cuando deja de cotizar al sistema o se certifica el estado de invalidez a petición suya, pues en esos momentos es cuando los afiliados ven la necesidad de mitigar las consecuencias negativas que materia económica depara la discapacidad.
4.1.7. En suma, los fondos pensionales tienen el deber de contabilizar las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez, cuando se trata de usuarios que padecen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, porque eventualmente conservan una capacidad para trabajar residual que debe apreciarse al momento de examinar su derecho pensional. Para ello, deben evaluarse todas las circunstancias médicas y sociales que condujeron a la pérdida de la fuerza para trabajar, desde el momento en que ello ocurrió de forma permanente y definitiva.
4.2. Porvenir SA vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Indalecio Quiñonez Beltrán
4.2.1. En el presente asunto, se tiene que Indalecio Quiñonez Beltrán fue calificado por Mapfre Colombia Seguros SA con una pérdida de capacidad laboral del 67.82% de origen común, causada por un diagnóstico de “insuficiencia renal crónica terminal y síndrome de goodpasture”. El dictamen de calificación fue emitido el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), y en él se estableció una fecha de estructuración de la invalidez retroactiva del treinta (30) de diciembre de dos mil once (2011).[24] Además, el accionante cotizó al sistema cuarenta y dos punto catorce (42.14) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez,[25] y luego de ese momento aportó al sistema ochenta y un (81) semanas.
4.2.2. Porvenir SA negó el reconocimiento de la pensión de invalidez del accionante, porque no cumplió el requisito de las cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, aun cuando el actor demostró que pese a su enfermedad conservaba sus capacidades funcionales y cotizaba al sistema.
4.2.3. Como se explicó en párrafos anteriores, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que cuando se analiza una solicitud de pensión de invalidez por enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, los fondos pensionales tienen el deber de contabilizar las semanas aportadas con posterioridad a la fecha de estructuración dictaminada, por cuanto la persona no ha perdido de forma permanente y definitiva su capacidad laboral, por lo que puede seguir trabajando y cotizar a pensiones. Para ello, se ha indicado que deben tenerse en cuenta las semanas cotizadas hasta la fecha de elaboración del dictamen médico de invalidez o hasta el último aporte, momentos en los cuales se asume que la persona pierde la capacidad efectiva para seguir trabajando.
4.2.4. En este caso, Indalecio Quiñonez Beltrán padece una enfermedad crónica terminal[26] y efectuó sendos aportes al sistema con posterioridad a la fecha en que se estableció la estructuración de su invalidez (30 de diciembre de 2011), pues aún conservaba su capacidad productiva y, solo ante el progreso de la enfermedad, la gravedad de su estado de salud y los recurrentes tratamientos médicos a los que tenía que ser sometido, se vio en la necesidad de solicitar la pensión de invalidez y de someterse a la calificación de la pérdida de su capacidad laboral. En efecto, según el reporte de semanas generado por Porvenir SA, Indalecio Quiñonez Beltrán cotizó al sistema quinientos setenta (570) días luego de la fecha de estructuración dictaminada, equivalentes a ochenta y un (81) semanas.
Esas semanas deben contabilizarse para efectos de resolver su solicitud pensional, al menos, por las siguientes razones. Primero, porque sería desproporcionado aceptar que el sistema se beneficie de los aportes efectuados por el actor con posterioridad a la fecha de estructuración de su invalidez, y permita que la persona siga haciéndolos, para luego no tenerlos en cuenta al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos.[27] En este caso, Indalecio Quiñonez Beltrán cumplió con su deber solidario de realizar aportes de buena fe, con la expectativa de que en un futuro iban a servir de base para liquidar su prestación, sin embargo, cuando solicitó la pensión para cubrir el riesgo de invalidez porque siente que su estado de salud no le permite continuar cotizando, el sistema no es recíproco con su solidaridad y le impone una barrera de acceso al goce efectivo del derecho a la seguridad social. Segundo, porque la interpretación más favorable del artículo 3 del Decreto 917 de 1999 es aquella que acoge la noción de discapacidad real o material, según la cual, la pérdida de la capacidad laboral de la persona se infiere a partir del momento en que esta sufre la pérdida “definitiva y permanente” de sus aptitudes físicas o psicológicas para trabajar. Por tanto, no se pueden obviar aspectos fácticos que indican de manera clara que la persona pudo seguir desarrollando su actividad física y mental para solventar sus necesidades básicas. Y tercero, atendiendo a una concepción social de la discapacidad, deben apreciarse positivamente las cotizaciones efectuadas por el actor luego de la fecha de estructuración dictaminada, como una forma de superación de los obstáculos que se imponen a la población con deficiencias físicas.
4.2.5. Para poder contabilizar las semanas mencionadas, se debe establecer la fecha de estructuración el día que Mapfre Colombia Seguros SA elaboró el dictamen de pérdida de capacidad laboral, esto es, el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013).[28] Con posterioridad a esa fecha, al accionante le fueron expedidas siete (7) incapacidades médicas, comprendidas entre el catorce (14) de mayo de dos mil trece (2013) y el nueve (9) de diciembre de dos mil trece (2013),[29] pues debió someterse, incluso, a una “hemodiálisis diaria por dos semanas”.[30] Para ese momento, el accionante no pudo seguir desarrollando las actividades propias de su oficio debido a la disminución sustancial de sus capacidades físicas, y se generó en él una pérdida de fuerza laboral permanente y definitiva, tal como lo exige el artículo 3 del Decreto 917 de 1999.
4.2.6. Bajo estas circunstancias, la Sala observa que se cumplen los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. En efecto, (i) Indalecio Quiñonez Beltrán fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 67.82%, según dictamen elaborado por Mapfre Colombia Seguros SA; y además, (ii) en los tres (3) años anteriores a la fecha de calificación, esto es, entre el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) y el tres (3) de mayo de dos mil diez (2010), cotizó noventa (90) semanas al sistema.[31]
4.2.7. No se puede desconocer en este caso la importancia de la pensión de invalidez para salvaguardar el derecho al mínimo vital del accionante y su familia, compuesta por su esposa y seis (6) hijos menores de edad. Se trata de sujetos de especial protección constitucional, para quienes la prestación reclamada no solo es un medio para mitigar el impacto económico que genera la invalidez del padre, sino que también se constituye en un vehículo para cubrir efectivamente las necesidades más básicas de educación, vivienda y alimentación. El actor manifestó en su escrito de tutela que atraviesa por una difícil situación económica por su estado de discapacidad y porque su esposa no genera ingresos suficientes como trabajadora de oficios varios, y en este contexto, la pensión de invalidez se erige como un medio para garantizar al actor y su familia una vida en condiciones mínimas de dignidad.
El reconocimiento de la prestación, necesaria para asegurarle a las personas involucradas mínimas condiciones de vida digna, no compromete la sostenibilidad financiera del sistema, por cuanto el accionante cotizó más de las cincuenta (50) semanas mínimas que exige la normativa vigente en los tres (3) años anteriores al tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), fecha en la cual, de acuerdo a los elementos de juicio aportados al proceso, se produjo la pérdida permanente y definitiva de capacidad laboral del accionante en el porcentaje mínimo exigido por la ley.
4.2.8. En este caso, entonces, se puede afirmar que la falta de reconocimiento de la pensión por parte de Porvenir SA resulta injustificada y constituye una violación a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante y de su familia, compuesta por su esposa y sus seis (6) hijos menores de edad. En consecuencia, la Sala revocará las decisiones de los jueces de tutela que negaron el amparo y, en su lugar, concederá la protección al señor Indalecio Quiñonez Beltrán. Por lo tanto, se ordenará a Porvenir SA reconocerle la pensión de invalidez.
5. Conclusión y órdenes
5.1 Porvenir SA vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Indalecio Quiñonez Beltrán al negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez, pues resolvió su solicitud sin contabilizarle las semanas aportadas luego de la fecha de estructuración de invalidez dictaminada por Mapfre Colombia Seguros SA, a pesar de que contaba con capacidad laboral residual porque padece una enfermedad crónica terminal. Tratándose de este tipo de enfermedades, y cuando la fecha de estructuración sea anterior a la de pérdida definitiva y permanente de la capacidad laboral establecida mediante el dictamen médico, para determinar el derecho a la pensión de invalidez, se deben tener en cuenta las cotizaciones realizadas con posterioridad a esa fecha cuando aún la persona conserva su capacidad laboral residual, y hasta su calificación como inválido, momento en que se asume que la persona pierde la capacidad total para seguir trabajando.
5.2. En consecuencia, la Sala Primera de Revisión revocará la sentencia del doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014) proferida por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó el fallo del (27) de marzo de dos mil catorce (2014) emitido por el Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Bogotá, el cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por Indalecio Quiñonez Beltrán contra Porvenir SA por no cumplir el requisito de subsidiariedad. En su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante.
5.3. Así mismo, se ordenará a Porvenir SA que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca al señor Indalecio Quiñonez Beltrán la pensión de invalidez, teniendo en cuenta para ello las semanas cotizadas hasta la fecha de elaboración del dictamen, esto es, el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), conforme a las consideraciones de esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia del doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014) proferida por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó el fallo del (27) de marzo de dos mil catorce (2014) emitido por el Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Bogotá, el cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por Indalecio Quiñonez Beltrán contra Porvenir SA por no cumplir el requisito de subsidiariedad. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante.
Segundo.- ORDENAR a Porvenir SA que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca al señor Indalecio Quiñonez Beltrán la pensión de invalidez, teniendo en cuenta para ello las semanas cotizadas hasta la fecha de elaboración del dictamen, esto es, el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), conforme a las consideraciones de esta sentencia.
Tercero.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del veintidós (22) de agosto de dos mil catorce (2014), proferido por la Sala de Selección Número Ocho.
[2] Cédula de ciudadanía de Indalecio Quiñonez Beltrán, en la cual se puede constatar que nació el siete (7) de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco (1985) (folio 48 del cuaderno principal). En adelante, cuando se haga referencia a un folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[3] Dictamen de pérdida de capacidad laboral de Indalecio Quiñonez Beltrán, elaborado por la empresa Mapfre Seguros de Colombia SA el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) (folios 29 al 31).
[4] Relación histórica de movimientos de Indalecio Quiñonez Beltrán, generada por Porvenir SA (folios 5 al 12 del cuaderno de revisión). En el acto de la negativa, además, le informan al accionante que en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez cotizó “42.14semanas” (folio 38).
[5] Folios 32 al 34.
[6] Folios 38 al 40.
[7] Para soportar su afirmación, citó las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-699A de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-710 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez) y T-163 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa).
[8] En el expediente obran los registros civiles de nacimiento de los menores: Steven Santiago Quiñonez Jamaica (10 años), Esteban Quiñonez Jamaica (8 años), Jonathan Thomas Quiñonez Jamaica (7 años), Julián Samuel Quiñonez Jamaica (6 años), Mariana Quiñonez Jamaica (5 años) y Raphael Quiñonez Jamaica (3 años), cuyos padres son Cindy Johana Jamaica Rincón e Indalecio Quiñonez Beltrán (folios 42 al 47).
[9] Folio 151.
[10] La suma adicional es una de las fuentes de financiación de la pensión de invalidez de origen común, la cual está a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez. Al respecto, el artículo 70 de la Ley 100 de 1993 dispone lo siguiente: “[l]as pensiones de invalidez se financiarán con la cuenta individual de ahorro pensional del afiliado, el bono pensional si a éste hubiere lugar, y la suma adicional que sea necesaria para completar el capital que financie el monto de la pensión. La suma adicional estará a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes. […] PARÁGRAFO: El afiliado podrá contratar la pensión de invalidez con una aseguradora distinta de la que haya pagado la suma adicional a que se refiere el inciso primero de este artículo.”
[11] Folio 179.
[12] Más adelante en los fundamentos de la sentencia se expondrán las decisiones relevantes sobre el tema y los argumentos de las mismas. Por el momento, basta señalar que cuando se establece en forma retroactiva la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral de personas que padecen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, deben contabilizarse las semanas cotizadas luego de la fecha de estructuración dictaminada para analizar el cumplimiento de los requisitos. Esto, según lo sostenido, entre otras, en las sentencias T-699A de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-710 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-509 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), T-561 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-268 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-420 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-671 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-427 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), T-556 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-773 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-143 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), T-886 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-479 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) y T-580 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[13] Respecto de la procedencia de la tutela para solicitar la pensión de invalidez puede observarse, entre otras, la sentencia T-043 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño). En esa oportunidad la Corte analizó varios casos sobre los cuales se debatía la procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez originada en una enfermedad común. Dentro de la parte considerativa de la providencia, se afirmó que para “el caso de las personas con discapacidad, es evidente que la intensidad en la evaluación del perjuicio irremediable debe morigerarse en razón de la capacidad material que tiene este grupo poblacional para el acceso a los instrumentos judiciales ordinarios, competencia que se ve significativamente disminuida en razón de la debilidad y la vulnerabilidad que imponen la limitación física o mental.” Igualmente pueden observarse, entre muchas otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-145 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-075 de 2009 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-217 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[14] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[15] Folios 29 al 31.
[16] El artículo 1º de la Ley 860 de 2003 contenía originalmente otro requisito denominado de fidelidad, el cual consistía en cotizar un 20% del tiempo transcurrido entre el momento que la persona interesada cumplía veinte (20) años de edad y la fecha de calificación del estado de invalidez. Ese presupuesto, sin embargo, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-428 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo, SVP María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva), bajo el argumento de que infringía la prohibición de regresividad en materia de seguridad social en pensiones porque imponía un requisito más gravoso de los existentes en el pasado para acceder a la pensión de invalidez, y dificultaba la protección a personas con mayor edad.
[17] Esta postura fue establecida por primera vez en la sentencia T-699A de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), cuando al estudiar el caso de una persona portadora del virus VIH que tenía un pérdida de capacidad laboral del 61.05%, se indicó que debían contabilizarse los aportes efectuados luego de la fecha de estructuración dictaminada para efectos de examinar el derecho a la pensión de invalidez. Allí se dijo que “resulta desproporcionado y contrario a la Constitución, particularmente al mandato de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, la aplicación rigurosa de la Ley 860 de 2003 a una persona que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta en razón de la grave enfermedad que padece, que hubiese cumplido los requisitos del régimen anterior en el cual venía cotizando (Ley 100 de 1993) para acceder a la pensión de invalidez y que, en todo caso, después de la fecha de estructuración de la invalidez, y hasta cuando la misma fue calificada, aproximadamente 6 meses después, continuó ejerciendo la actividad laboral y cotizando al sistema, de modo que a la fecha de calificación de la invalidez ya contaba con más de las 50 semanas de aportes exigidas por la normatividad vigente a ese momento”. En la misma dirección pueden observarse, entre otras, las sentencias T-710 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-509 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), T-561 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-163 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa), T-268 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-420 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-432 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo), T-671 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-427 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), T-556 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-773 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-143 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), T-886 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-479 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) y T-580 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). En tales providencias, diversas salas de revisión de la Corte Constitucional reiteraron la jurisprudencia constitucional sobre el establecimiento en forma retroactiva de la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral de personas que padecen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas; señalando que para analizar el cumplimiento de los requisitos deben contabilizarse las semanas cotizadas luego de la fecha de estructuración dictaminada.
[18] Decreto 917 de 1999, “por el cual se modifica el Decreto 692 de 1995, que adopta el Manual Único para la Calificación de la Invalidez”. Cabe precisar que este decreto estará derogado el doce (12) de febrero de dos mil quince (2015), cuando entre en vigencia el Decreto 1507 de 2014, “por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, conforme a los artículos 5 y 6 de este último cuerpo normativo. Entonces, el caso de Indalecio Quiñonez Beltrán se regula todavía por lo dispuesto en el Decreto 917 de 1999, en lo relativo a la calificación de su invalidez.
[19] Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad, preámbulo.
[20] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] En diversas oportunidades, las salas de revisión de la Corte Constitucional han establecido la fecha de estructuración de la invalidez en el día que a las personas interesadas les dictaminaron la pérdida de capacidad laboral, cuando estas padecían enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas. Al respecto pueden observarse, entre otras, las sentencias T-113 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), T-561 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-432 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo), T-1013 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-147 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-262 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-461 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-773 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-481 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos), T-551 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), T-572 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-690 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-043 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-070 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-443 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-549 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T-580 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[22] En otras ocasiones, las salas de revisión de la Corte Constitucional establecieron la fecha de estructuración de la invalidez el día que la persona interesada efectuó el último aporte al sistema. Entre otras, pueden verse las sentencias T-420 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-962 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-209 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), T-427 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), T-143 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), T-158 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-229 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos).
[23] Sobre la determinación de la fecha de estructuración en momentos específicos del desarrollo de una enfermedad degenerativa, crónica o congénita, diferente al día del dictamen o del último aporte al sistema, pueden verse las sentencias T-773 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-022 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa). En estas providencias, las respectivas salas de revisión establecieron la fecha de estructuración en el día que la persona interesada reclamó ante su fondo administrador de pensiones la pensión de invalidez, sobre la base de que esa fecha representaba el momento en que efectivamente requirieron de la cobertura del riesgo de su discapacidad.
[24] Dictamen de pérdida de capacidad laboral de Indalecio Quiñonez Beltrán, elaborado por la empresa Mapfre Seguros de Colombia SA el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) (folios 29 al 31).
[25] Relación histórica de movimientos de Indalecio Quiñonez Beltrán, generada por Porvenir SA (folios 5 al 12 del cuaderno de revisión).
[26] En el dictamen elaborado por Mapfre Colombia Seguros SA se informó que el accionante padece “insuficiencia renal crónica terminal y síndrome de goodpasture” (folios 29 al 31). Además, en múltiples oportunidades esta Corporación ha reconocido que la insuficiencia renal como una enfermedad crónica y degenerativa, como, por ejemplo, en las sentencias T-799 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-549 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T-580 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[27] Véase la sentencia T-669A de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[28] Folios 29 al 31.
[29] Folios 19 al 28.
[30] Folio 30.
[31] Folios 5 al 12 del cuaderno de revisión.