C-373-16


Sentencia C-373/16

 

 

NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desconocimiento de límites competenciales para reformar la Constitución/REGIMEN DE INVESTIGACION, ACUSACION Y JUZGAMIENTO DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Sustitución del eje definitorio “separación de poderes y autonomía e independencia judicial”

 

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Alcance general

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros de control

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de los elementos y condiciones para la existencia de un vicio competencial

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisitos específicos del cargo por sustitución de la Constitución/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exigencias

 

Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes: a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso. b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o inconsecuentes. c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales. d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta: ¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma? Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta. La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta sino que exige una interpretación constitucional sistemática.

 

JUICIO DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional

 

LIMITES AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION EN TRAMITE DE APROBACION DE ACTOS LEGISLATIVOS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional

 

LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Especialidad de los cargos por vicios competenciales no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública

CONSTITUCION POLITICA-Interpretación sistemática

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Característica de rigidez de la Constitución

El examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República. 

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos y etapas/JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcción de la premisa mayor/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros para establecer violación/TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Instrumento de control en progresiva elaboración y a partir de casos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Principios de separación de poderes e independencia y autonomía judicial como premisa mayor del juicio de sustitución

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y AUTONOMIA JUDICIAL-Ejes definitorios de la Constitución  

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio de separación de poderes y presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso

ORGANOS CONSTITUCIONALES-Significado y alcance de la incorporación en la Constitución Política

TEORIA DE LOS ORGANOS CONSTITUCIONALES-Características según la doctrina

PLURALISMO INSTITUCIONAL-Se refleja en ámbito estatal mediante la atribución del ejercicio de los poderes públicos a diversas organizaciones estatales que guardan entre si la debida correspondencia y armonía

RAMAS DEL PODER PUBLICO-Roles estatales

RAMAS DEL PODER PUBLICO Y ORGANOS DEL ESTADO-Papel institucional

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido y status

ORGANOS INTEGRADOS EN LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS AUTONOMOS E INDEPENDIENTES QUE HACEN PARTE DEL ESTADO-Contenido

ORGANOS CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS DE CONTROL-Integración/ORGANOS CONSTITUCIONALES-Status en la Constitución Política

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance 

SEPARACION DE PODERES EN LA CONSTITUCION-No es absoluta

ORGANOS CONSTITUCIONALES PERTENECIENTES A RAMAS DEL PODER PUBLICO Y CONTROL INTER-ORGANOS-Relación/ORGANOS CONSTITUCIONALES-Importancia

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Procedimientos para adelantar las funciones de cada rama y cumplir el control inter-órganos

ORGANOS CONSTITUCIONALES-Esencialidad, incidencia en la configuración política establecida por el Constituyente originario y el principio de separación de poderes

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Incidencia en los órganos constitucionales y la teoría de la sustitución de la Constitución

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional 

ORGANOS QUE INTEGRAN LA CUPULA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Régimen constitucional que limita mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada de funcionarios que la integran y suspensión e imposición de sanciones durante el período para el cual sean designados

El Constituyente originario estableció un régimen constitucional que limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada de estos funcionarios, su suspensión y la imposición de sanciones durante el periodo para el cual sean designados. El sistema diseñado buscaba asegurar que la investigación, la acusación y el juzgamiento de los funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el ejercicio imparcial de sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en el vértice de una de las ramas del poder público y (iii) permitiera considerar los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del sistema constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto, elementos sustantivos y procesales confluyen en el régimen mencionado. Los primeros se refieren a la prohibición de la remoción y de la suspensión por causas diferentes a las establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la vigencia de un procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente por causas constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el punto de vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en 1991, una exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta, así como del artículo 233 superior que, tratándose de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso”.

 

INVESTIGACION Y ACUSACION DE MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Participación del Congreso en la función judicial/FUNCIONES JUDICIALES CONFERIDAS AL CONGRESO-Contenido/FUNCIONES JUDICIALES CONFERIDAS AL CONGRESO DE LA REPUBLICA COMO EXCEPCION Y LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION/INCORPORACION DE EXCEPCIONES EN LA CONSTITUCION-Especial significado en juicio de sustitución

PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional 

INDEPENDENCIA JUDICIAL-Elemento estructural del texto constitucional, dado lo cual, las reformas al mismo no podrían suprimirlo o sustituirlo/INDEPENDENCIA JUDICIAL-Atributos

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Introdujo la Comisión de Aforados en la Constitución y no la adscribió a ninguna de las ramas del poder público 

CONGRESO DE LA REPUBLICA, ALTAS CORTES Y FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Órganos constitucionales por decisión del Constituyente originario 

MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION-Órganos de origen popular directo los legitimados para establecer su responsabilidad

CAMARA DE REPRESENTANTES Y SENADO DE LA REPUBLICA QUE CONFORMAN EL CONGRESO-Órgano constitucional en el que tiene su mejor expresión el pluralismo ideológico e institucional

COMISION DE AFORADOS-Carencia de nexo directo con el pueblo, que es titular de la soberanía y origen del poder público

CAMARA DE REPRESENTANTES-Ausencia en el ejercicio de las competencias de investigación y acusación desdibuja el sistema inicialmente  acogido en la Constitución

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Desconoce connotaciones judiciales del procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la manera como el Constituyente originario concibió el equilibrio entre los poderes y su colaboración armónica

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones judiciales

COMISION DE AFORADOS-Quedó situada fuera de los límites de las tres ramas del poder público con la regulación introducida por la reforma de equilibrio de poderes

REFORMA CONSTITUCIONAL-Modificaciones dentro los límites trazados por el Constituyente originario

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES-Sustracción a Magistrados de Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación del control inter-órganos, pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación y juzgamiento, conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de quien haga sus veces

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Sustitución de la Constitución al crear la Comisión de Aforados/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Rompimiento de la paridad de los órganos constitucionales de mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que el Constituyente concibió en forma unificada, en atención al status de órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público y a su régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder

 

INDEPENDENCIA JUDICIAL-Proscripción de injerencia de otro órgano del poder público en las decisiones jurisdiccionales/JUEZ-Autonomía e independencia/MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION-Independencia se materializa no solo mediante el reconocimiento de que sus decisiones solamente están sometidas al imperio de la ley, sino también por el reconocimiento  de instrumentos específicos aplicables a tales funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico

REGIMEN DE SUSPENSION, REMOCION Y SANCION DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Resulta incompatible con los fines que perseguía el establecido en la Constitución, con el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas del poder público y la independencia de la Rama Judicial 

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Reviviscencia del contenido original de los artículos 174 y 178 de la Constitución Política

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN FORMACION DEL ACTO LEGISLATIVO-Observancia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Parámetro de control

JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Resulta aplicable no solo en el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales

Ha dicho la Corte que el principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales. Sobre el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.” Incluso ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria a referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la Carta.”

 

INTERPRETACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado

 

TITULO DE ACTO LEGISLATIVO-Relación con el contenido

La Sala Plena ha tenido también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la Constitución, que consagra el mandato de correspondencia entre el título de la ley y su contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante en atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido que” la pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un título que de noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción de títulos genéricos

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ACTO LEGISLATIVO-Método para determinar su cumplimiento/ACTO LEGISLATIVO-Definición de la materia es la “reforma de la Constitución” y, es a partir de ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes normas que lo integran

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES RELATIVA AL SISTEMA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL-Cosa juzgada constitucional por el cargo planteado en la demanda

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencias

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables/PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Régimen aplicable/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Dimensiones

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye “asunto nuevo”

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos para que solicitud prospere

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas

 

 

Referencia: Expediente D-10947

 

 

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11 , 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del que se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

 

Actor: Eduardo Montealegre Lynett.

Referencia: Expediente D-10947

 

Magistrados Ponentes:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynett, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial), 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

 

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. 

 

A.  NORMAS DEMANDADAS

 

A continuación se transcriben las normas demandadas:

 

“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2015

(julio 1º)

Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

 […]

ARTÍCULO 2o. El artículo 126 de la Constitución Política quedará así:

 

Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.

 

Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior.

Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera.

 

Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.

 

Quien haya ejercido en propiedad alguna de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:

 

Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil”.

 

ARTÍCULO 5o. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.

 

ARTÍCULO 7o. El numeral tercero del artículo 178 de la Constitución Política quedará así:

 

3. Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los Miembros de la Comisión de Aforados.

 

ARTÍCULO 8o. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A:

 

Artículo 178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de estas. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus providencias judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

 

Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.

 

Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes. En ningún caso se podrán imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo. La decisión de la Cámara de Representantes podrá ser apelada ante el Senado de la República. El Congreso en ningún caso practicará pruebas. Contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción.

 

Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado.

 

La Comisión contará con un plazo de sesenta días para presentar la acusación cuando se trate de falta disciplinaria de indignidad por mala conducta, y la Cámara de Representantes tendrá treinta días para decidir. En todo caso, la Comisión podrá continuar con la investigación de la causa criminal de haber lugar a ello y, de encontrar mérito para acusar, adelantará el trámite previsto en el inciso anterior, en el término que disponga la ley.

 

La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley.

 

Los miembros de la Comisión de Aforados deberán cumplir con las calidades exigidas para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

 

Las Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta.

 

La ley establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones administrativas.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 178, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes mantendrá, durante un año contado a partir de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, la competencia para investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo y a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. La Cámara de Representantes adoptará las decisiones administrativas necesarias para que en ese lapso, los representantes investigadores puedan:

 

a) Dictar resolución inhibitoria en los casos que no ameriten apertura formal de investigación cuando aparezca que la conducta no ha existido, que es objetivamente atípica, que la acción penal no puede iniciarse o que está demostrada una causal de ausencia de responsabilidad.

 

b) Remitir la investigación a la autoridad competente si se trata de hechos cometidos por fuera del ejercicio de sus funciones y el investigado hubiere cesado en el ejercicio de su cargo.

 

c) Ordenar la apertura de investigación cuando se encuentren dados los supuestos legales que lo ameriten y remitirla a la Comisión de Aforados para que asuma el proceso.

 

d) Presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en relación con investigaciones abiertas, cuando se encuentren dados los supuestos legales que lo ameriten.

 

e) Remitir a la Comisión de Aforados todas las demás investigaciones, en el estado en que se encuentren, incluidas las adelantadas contra los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Mientras la ley no adopte el procedimiento aplicable, la Comisión de Aforados se regirá por el régimen procesal utilizado en las investigaciones que adelanta la Comisión de Investigación y Acusación y las normas que lo sustituyan y lo modifiquen”.

 

ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.

 

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

 

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor General de la República, Director General de la Policía, Gobernador de departamento o Alcalde”.

 

ARTÍCULO 11. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial.

 

En el conjunto de procesos de selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia.

 

La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reglamentarán la fórmula de votación y el término en el cual deberán elegir a los Magistrados que conformen la respectiva corporación”.

 

ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.

 

El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República.

 

El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.

 

Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.

 

La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial”.

 

ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.

 

La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley”.

 

ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política”.

 

ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.

 

Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria:

 

l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:

 

a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.

 

b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial.

 

Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de dos años, y otro será elegido para un período de tres años.

 

c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.

 

d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial.

 

e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.

 

f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.

 

g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.

 

h) Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad.

 

2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.

 

3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera.

 

4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.

 

5. Las Altas cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de elegibles.

 

6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.

 

7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función”.

 

Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996”.

 

ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

 

Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.

 

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

 

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

 

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

 

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.

 

“ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.

 

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución Política.

 

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 156 de la Constitución Política.

 

Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.

 

Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.

 

La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.

 

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la Constitución Política.

 

Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama Judicial”.

 

Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261”.

 

A.  LA DEMANDA

 

a.    Las pretensiones de la demanda

 

1. El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett presentó a la Corte Constitucional demanda en la que formula tres pretensiones. 

 

En primer lugar, que se declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial), 18 y parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto legislativo No. 02 de 2015, porque durante el trámite de estas reformas constitucionales se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

En segundo lugar, que se declare la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto legislativo No. 02 de 2015, porque su inclusión en esta reforma constitucional vulneró el principio de unidad de materia en el trámite de los actos legislativos.

 

En tercer lugar que se declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) y el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, porque su contenido sustituye los principios del Estado de Derecho, la separación de poderes y el equilibrio entre los poderes públicos, el sistema de frenos y contrapesos, el derecho fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar la función pública.

 

b.                                                                                                                                                                                                                                                                            La fundamentación de los cargos expuestos por el demandante

 

2. Como sustento de los anteriores cargos, expone el demandante las razones por las que los textos acusados transgreden la Constitución Política de 1991.

 

Los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos legislativos

 

3. El principio de consecutividad se garantiza “cuando los ocho debates se llevan a cabo de forma sucesiva ‘en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo’[1]. Este principio que rige el trámite constituyente a cargo del Congreso se encuentra en estrecha relación con el de identidad flexible, contemplado en el inciso tercero del artículo 375 de la Carta al amparo del cual “el articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición de que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del trámite legislativo[2].  

 

La inclusión de asuntos nuevos que carezcan de conexidad plausible y razonable con los temas generales de la iniciativa, afecta la identidad flexible, mientras que la consecutividad se desconoce cuando se introduce un cambio esencial al proyecto en la segunda vuelta del trámite (Cfr. Art. 226 L.5/92). El cambio esencial es definido por el demandante como aquel que se presenta cuando se introducen modificaciones en tal medida significativas y relevantes, que no permiten afirmar que lo que se está haciendo es cambiar lo aprobado previamente, sino que se están incluyendo verdaderas propuestas nuevas[3].

 

Mediante las sentencias C-1092 de 2003, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-033 de 2009 y C-040 de 2010, la Corte Constitucional ha evaluado el cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos legislativos, en especial desde la perspectiva de la ocurrencia del cambio esencial.

 

(i)                                                                                                                                                                                                                                                                            Cargo primero por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial).

 

4. Durante al trámite de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, se introdujeron cambios esenciales en la segunda vuelta del debate, frente al sistema de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, lo que implica que no se dieron frente a este tema los ocho debates exigidos en la Constitución y la Ley.

 

4.1. El Tribunal de Aforados, en su concepción inicial manifestada al término de la primera vuelta, no podía acusar a altos funcionarios del Estado sin agotar previamente el procedimiento especial ante el Congreso de la República. Esto significa que se había contemplado la figura de un antejuicio político, mediante el cual el Senado de la República, previa acusación de la Cámara de Representantes intervenía en ejercicio de su función de control político, de manera que sin su “autorización, se tornaba imposible ejercer la acción penal en contra del funcionario”.

 

4.2. La característica del antejuicio político fue aprobada en el primer debate, se mantuvo en su esencia en el segundo y permaneció en el tercer debate como uno de los elementos definitorios del esquema de juzgamiento[4], aunque en esta instancia del trámite legislativo “se incluyó un nuevo elemento en la discusión, que fue el de la inconveniencia de mantener una instancia de control político a cargo del Congreso de la República, frente al ejercicio de la acción penal en contra de altos funcionarios del Estado[5]. Para el cuarto debate, el modelo que preveía el antejuicio político se mantuvo, aunque también en esta oportunidad, “algunos representantes se manifestaron en contra de mantener el antejuicio político para los altos funcionarios judiciales[6].

 

Las anteriores consideraciones implican que en la primera vuelta del trámite legislativo “si bien [se] dispuso el reemplazo de la Comisión de Investigación y Acusación por un cuerpo colegiado integrado por personas con amplios conocimientos en la técnica jurídica (Tribunal de Aforados), en todo caso preservó un esquema de juzgamiento dentro del cual concurren y participan tanto el Congreso de la República –quien se encarga de adelantar un antejuicio político- como la Corte Suprema de Justicia -a la cual le corresponde adelantar el juzgamiento criminal posterior-[7].

 

4.3. En el quinto debate, el primero de la segunda vuelta, se produjo un replanteamiento total del modelo de enjuiciamiento, puesto que “el antejuicio político ante el Senado de la República deja de ser un requisito de procedibilidad para la viabilidad del juicio penal, y deriva ahora en un juicio autónomo y separado –juicio de indignidad por mala conducta- que pasa a ser adelantado ante la Cámara –en primera instancia- y el Senado –en sede de apelación-, previa investigación y acusación de la Comisión de Aforados[8]. La eliminación del antejuicio político, en los términos decididos en el quinto debate, se mantuvieron en el sexto, séptimo y octavo debate, con lo que la reforma aprobada quedó establecida sin el antejuicio político, en contradicción, en opinión del demandante, con lo decidido en la primera vuelta.

 

4.4. El cambio introducido al proyecto “alteró a tal grado lo aprobado en primera vuelta, que acabó por establecerse un modelo de investigación y juzgamiento penal frente a Altos Funcionarios del Estado completamente nuevo y distinto del que había sido aprobado por las comisiones y plenarias en los primeros cuatro debates de la reforma y, al mismo tiempo, también una estructura de fuero constitucional radicalmente diferente a la adoptada en la primera vuelta[9].

 

En efecto, “la institución política que se reforma[10] es el modelo de juzgamiento de los funcionarios del Estado, que tiene como contracara el fuero constitucional, dispuesto en el artículo 174 Superior, y cuya configuración en primera vuelta correspondió a las siguientes etapas: (i) etapa investigativa a cargo del Tribunal de Aforados, que en caso de hallar mérito, proyectaría un escrito de acusación para ser presentado ante el pleno de la Cámara de Representantes; (ii) una segunda etapa de antejuicio político, en la que la Cámara de Representantes, en caso de admisión de la acusación, presentaría la acusación formal ante el Senado de la República para la realización del juicio político a su cargo. En caso de aprobar la acusación, se impondrían las penas de destitución y restricción de derechos políticos; y (iii) la etapa de juicio criminal, que se daba una vez se diera el antejuicio político, y que tenía lugar en la Corte Suprema de Justicia.

 

En el caso del fuero, los elementos básicos de la institución política tal como se derivarían de la primera vuelta del debate serían: (i) la imposibilidad de ejercer la acción penal sin agotar previamente el juicio político a instancias del Congreso de la República, (ii) la asignación de la competencia para investigar radicada en la Comisión de Aforados y para adelantar el juicio criminal contra los funcionarios aludidos, previa acusación de la Cámara de Representantes y decisión del Senado de la República, ante la Corte Suprema de Justicia.

 

4.5. Para la segunda vuelta, la institución cambió para convertirse en dos procedimientos de juzgamiento distintos y autónomos.

 

El primero, de naturaleza penal, dispone que la Comisión de Aforados tiene la función de investigar y acusar directamente ante la Corte Suprema de Justicia al alto funcionario, y establece dos etapas: (i) la fase de instrucción, a cargo de la Comisión de Aforados; y (ii) la fase de juicio ante la Corte Suprema de Justicia.

 

El segundo es un juicio de indignidad, de carácter político, en el que la Comisión de Aforados adelanta la investigación, y en caso de encontrar mérito, acusa ante el pleno de la Cámara –primera instancia- para que esta decida sobre la responsabilidad política del funcionario siendo posible, en todo caso, apelar la decisión ante el Senado. Tiene dos etapas: (i) una fase de instrucción a cargo de la Comisión de Aforados y (ii) una fase de juicio a cargo del pleno de las cámaras legislativas.

 

Frente al fuero constitucional relacionado con la atribución de responsabilidad penal, los elementos básicos de la institución política, tal como se derivarían de la segunda vuelta del debate serían: (i) la asignación de competencia a la Comisión de Aforados para investigar y acusar, y (ii) la competencia de la Corte Suprema de Justicia para adelantar el juicio criminal contra los funcionarios aludidos.

 

4.6. Los cambios entre lo aprobado en la primera vuelta y lo dispuesto en la segunda implican una alteración esencial en la estructura del fuero constitucional, al eliminar el control político previo en los procesos de responsabilidad penal de los altos funcionarios del Estado[11], en especial porque “la institución jurídica objeto de reforma […] dejó de girar en torno al fortalecimiento y la tecnificación de la instrucción y pasó a gravitar alrededor de otro eje: la escisión del juicio penal de control político, o más concretamente, la eliminación del antejuicio político como requisito previo y sine qua non para la viabilidad de la acción penal[12]. Con esto, se transformó de paso la institución del fuero, que en un primer momento gravitaba en torno a un control político previo de la asignación de responsabilidad penal a cargo de altos funcionarios del Estado, a convertirse solamente en una garantía de juicio ante un Tribunal determinado.

 

Estas consideraciones demuestran el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible y la inconstitucionalidad de la norma analizada para el demandante.

 

(ii)                                                                                                                                                                                                                                                                         Cargo segundo por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

5. Durante el trámite de aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, en el séptimo debate se introdujo una prerrogativa en cabeza de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura “que no fue objeto de debate y aprobación en ninguna de las instancias previas del trámite legislativo[13], lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.

 

5.1. En un principio, mediante aprobación en primer debate, la transición para la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de disciplina Judicial frente al funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura se ideó de forma tal que a la entrada en funcionamiento de la primera, el segundo cesaría en sus funciones, y se optó por “prolongarle la competencia funcional al Consejo Superior de la Judicatura, hasta tanto no se constituya, sean elegidos y tomen posesión [los] miembros [de la Comisión] y, además, hasta que entre en funcionamiento la nueva corporación[14]. Este esquema de prolongación institucional de competencia se mantuvo intacto durante el segundo debate.

 

En el tercer debate, el esquema se modificó para diferenciar entre los procesos que actualmente cursan en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y hubieren sido objeto de audiencia de pruebas o de auto de apertura de investigación y los demás, asignando los primeros a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, prolongando su competencia, y los segundos a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial

 

En el cuarto debate se abandonó la idea de una transición dependiente del estado de los procesos, y se dispuso simplemente que al momento de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, los procesos que se estuvieren adelantando ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pasarían a la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin disponerse explícitamente un régimen para el manejo de los procesos mientras esta última entraba en funciones, como tampoco sobre la suerte que debía correr la primera. El texto se sometió al trámite de conciliación en la primera vuelta, decidiéndose “mantener la fórmula de transición aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes[15].

 

5.2. En el inicio de la segunda vuelta, en el quinto debate, se planteó una nueva fórmula de transición en la que se transformaría la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la nueva Comisión de Disciplina Judicial. La iniciativa aprobada contenía una salvedad en la que se estipulaba que los magistrados actuales, conforme fueran dejando su cargo por cumplimiento de sus periodos, serían reemplazados de acuerdo con los nuevos procedimientos de elección. No existía entonces ni prolongación institucional de la competencia, como tampoco de los miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

En el sexto debate se cambió nuevamente la fórmula de transición, disponiendo que se tendría un año para la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y que una vez fueran elegidos, asumirían las funciones en cabeza de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En este punto el proyecto no fue explícito sobre el destino de la Sala Disciplinaria ni de sus integrantes.

 

En séptimo debate se introdujo el cambio que aseguraría a los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, continuidad en el ejercicio de sus cargos hasta que los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionaran. Esta fórmula se mantuvo en el octavo debate y decidida en la conciliación de la segunda vuelta.

 

5.3. De acuerdo con el anterior recuento, puede constatarse que la idea de prolongar el periodo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no fue una fórmula de transición propia de una reforma constitucional, sino “la instauración de un beneficio subjetivísimo en favor de los actuales magistrados de dicha Sala Disciplinaria, que no había sido objeto de debate y aprobación en las anteriores fases del trámite legislativo […] El beneficio se manifiesta claramente en aquellos magistrados que estaban próximos a que se les culminara su periodo en el cargo, quienes bajo el nuevo parágrafo transitorio se les confiere la gracia de permanecer en el cargo de manera indefinida, hasta tanto no tomen posesión los nuevos magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[16].

 

El demandante destaca, adicionalmente, que se irrespetó el principio democrático en el trámite de la norma demandada, en tanto no se cumplió lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución, y no se agotaron los ocho debates necesarios para la aprobación de la norma, y con ello, se impidió la participación más amplia posible a los ciudadanos. En adición a ello, la introducción de privilegios y beneficios representados en la ampliación del periodo de los magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conlleva el desconocimiento de los principios de imparcialidad y generalidad de las reformas a la Constitución[17]. La norma analizada tendría entonces un carácter eminentemente ad hoc, implicaría afectación del derecho de acceso a la función pública consagrado en el artículo 126 de la Carta y carecería de justificación de su razón de ser.

 

5.4. Las razones expuestas justifican entonces la declaración de inexequibilidad.

 

(iii)                                                                                                                                                                                                                                                                       Cargo tercero por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del parágrafo transitorio del artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

6. El trámite del parágrafo transitorio 1º del artículo 8 del Acto Legislativo 2 de 2015[18], evidencia que el contenido aprobado por el Congreso de la República al terminar la segunda vuelta difiere sustancialmente de lo aprobado en la primera, lo que “permite concluir que la fórmula de transición finalmente aprobada no fue objeto de debate y deliberación durante las dos vueltas que componen el trámite legislativo, y que esta tan solo fue incluida en la segunda vuelta[19], lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.

 

6.1. En la primera vuelta del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición para la entrada en funcionamiento de la Comisión de Aforados (en ese momento Tribunal de Aforados), consistía en (i) reconocerle competencia para aquellos hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma, y para los casos en curso “sería una ley posterior la encargada de definir la autoridad competente y el trámite a seguir frente a estos procesos[20]; y (ii) eliminar definitivamente la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.

 

6.2. En otra dirección, durante la segunda vuelta del trámite de la norma se definió la transición (i) reconociendo a la Comisión de Aforados competencia frente a hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015; (ii) extendiendo la vigencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes por un año, y (iii) otorgando facultades administrativas a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes para declararse inhibida, remitir investigaciones por incompetencia, ordenar la apertura de procesos, acusar ante la Plenaria y enviar los expedientes a la nueva Comisión de Aforados.

 

Este esquema fue aprobado en quinto debate con la extensión de la vigencia de la Comisión de Acusaciones por un año, en sexto debate manteniendo la prórroga de la vigencia y adicionando las facultades administrativas, en séptimo debate manteniendo el esquema de lo aprobado en el sexto y agregando la competencia para investigar provisionalmente a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y en octavo debate con la inclusión de la competencia para acusar ante la Plenaria en el marco de las investigaciones ya abiertas.

 

6.3. La reforma aprobada no respeta los principios de consecutividad e identidad flexible en tanto la decisión en primera vuelta consistió en la eliminación de la Comisión de Acusaciones, mientras que en la segunda se determinó que continuaría por un año más y con competencias administrativas amplias. Estos cambios son cardinales y su inclusión solo hasta la segunda vuelta implica que no se le dieron a estos importantes temas los ocho debates que mandan la Constitución y la Ley, a la par que desconoce el principio de identidad flexible en tanto “se adopta una decisión totalmente contraria al modelo aprobado en primer debate, en el cual claramente la decisión de los congresistas estaba encaminado a eliminar a la Comisión de Acusaciones[21].

 

Resulta entonces que “el diseño en la segunda vuelta no solo decidió prorrogar la vigencia de la mencionada Comisión en contravía evidente de lo pronunciado en los debates iniciales, sino que le confirió facultades que, lejos de ser meramente administrativas, tienen un impacto sustancial en los procesos. Por ejemplo, la decisión de inhibirse en una investigación por considerar que no existe fundamento para continuarla, es una providencia de fondo que genera consecuencias definitivas para el funcionario aforado, el cual ya no será objeto de indagación[22]. Igualmente es particularmente relevante la facultad de presentar acusación ante la Plenaria en relación con acusaciones abiertas, pues con ella se abre una nueva etapa procesal que puede conducir, mediando decisión del Senado, a un juicio de responsabilidad, así como la facultad de remitir investigaciones a otras autoridades por incompetencia, pues ello implica la realización de un análisis detallado y sustancial de los hechos puestos a su consideración y es presupuesto de la realización del derecho al debido proceso del aforado, en cuanto a la garantía del juez natural.

 

La posibilidad de que estas atribuciones administrativas impacten los derechos fundamentales de los aforados, hacen de estos cambios trascendentales, y de su inclusión en segunda vuelta una violación a los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

6.4. En la segunda vuelta también se modificó la competencia de la Comisión de Aforados, puesto que en la primera se contempló que solo podría conocer de hechos posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, mientras que en la segunda se dispuso que la misma tendría a su cargo todos los procesos que se encontraran vigentes. De otra forma dicho “se previó que, una vez surtida una etapa de saneamiento y depuración del conjunto de procesos tramitados en [la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes], la Comisión de Aforados asumiría el conocimiento incluso de los hechos consumados antes de la aprobación de la reforma constitucional. Con ello, se le dio alcance retroactivo a la competencia investigativa y acusatoria de la nueva corporación[23].

 

La cuestión relativa a la competencia temporal de la Comisión de Aforados fue una decisión legislativa consciente y deliberada en la primera vuelta, en la que se optó por una competencia sobre hechos nuevos, incluso surgiendo en el debate posiciones de Congresistas en torno a la incertidumbre que una decisión en otro sentido acarrearía para los aforados y la eventual violación de normas del bloque de constitucionalidad. Teniendo en cuenta lo anterior, se afectarían “principios jurídicos vitales dentro del ordenamiento colombiano como i) la seguridad jurídica, ii) el principio de legalidad, iii) la certidumbre ex ante del proceso aplicable[24], pues el cambio conlleva la aplicación retroactiva de normas jurídicas de procedimiento penal y disciplinario, dándole competencia a la Comisión de Aforados para conocer de hechos ya consumados, transformando con ello el proyecto en uno radicalmente diferente.

 

6.5. Examinando la aplicación de la disposición, se evidencia que los efectos jurídicos de una y otra disposición serían totalmente dispares y ayudan a mostrar cómo es esencial la alteración argumentada.

En primer lugar, en caso de haber persistido el diseño de la primera vuelta, existirían dos modelos de investigación y juzgamiento, que aplicarían de acuerdo al momento de comisión de la conducta, mientras que, en el esquema finalmente aprobado, solo uno sería el modelo con competencia sobre todas las conductas, anteriores o posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo.

 

En segundo lugar de acuerdo con la sentencia C-1092 de 2003, la restricción en el alcance de una institución política en segunda vuelta implica un vicio de constitucionalidad, lo que llevaría a suponer que la ampliación y expansión de una institución política, como ocurren en el presente caso, también conduciría a una situación de inconstitucionalidad. En este caso, lo aprobado en la primera vuelta conducía a una competencia restringida de la Comisión de Aforados, mientras que en la segunda vuelta se transformó en una institución con competencia mucho más amplia, lo que desfiguró y transformó lo aprobado inicialmente en una disposición esencialmente distinta.

 

6.6. La modificación en segunda vuelta de la vigencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, el alcance de la competencia temporal de la Comisión de Aforados y la asignación de facultades administrativas a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes implica el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(iv)                                                                                                                                                                                                                                                                       Cargo cuarto por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

7.  El trámite del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 evidencia que el contenido aprobado por el Congreso de la República en la segunda vuelta del trámite normativo implicó la adopción de un modelo provisional sustancialmente diferente al aprobado en la primera.

 

7.1. En la primera vuelta del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición del esquema regido por el Consejo Superior de la Judicatura hacia el Sistema de Administración y Disciplina Judicial consistía en “meras generalidades sin entrar a regular en detalle hasta que la ley estatutaria estableciera lo definitivo[25].

 

Así, en primer debate fue una sola la disposición aprobada, que estableció un artículo provisional sobre el Tribunal Nacional Disciplinario, “en el sentido de mantener las competencias en el Consejo Superior mientras entra en funcionamiento el nuevo Tribunal[26], posición que se mantuvo en segundo debate.

 

En tercer debate se incluyeron asuntos relacionados con “(i) elección del Director Ejecutivo de Administración Judicial; (ii) plan de transición administrativo y funcional presentado por el Director indicado; (iii) la continuación de las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura mientras se integran la Sala de Gobierno Judicial y la Junta Ejecutiva de Administración Judicial; (iv) la permanencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y de los Consejos Seccionales de la Judicatura mientras se expide la ley estatutaria; (v) el trámite de los procesos adelantados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ; (vi) el paso de los Magistrados de las salas disciplinarias seccionales a los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial; y (vii) los derechos adquiridos de los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura[27].

 

En el cuarto debate se mantuvieron las discusiones antes aludidas, con excepción de lo relativo a la permanencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales hasta tanto no se expidiera la ley estatutaria, y lo relativo al paso de los Magistrados de las Salas Disciplinarias seccionales a los consejos Seccionales de Disciplina Judicial.

 

7.2. En la segunda vuelta del trámite legislativo se adoptó un modelo de transición “consistente en establecer disposiciones puntuales que regulen provisionalmente la nueva institucionalidad y señalen los parámetros para realizar la transición del antiguo Consejo Superior de la Judicatura al Sistema de Gobierno de Administración y Disciplina Judicial[28].

 

En quinto debate se decidió “establecer un régimen detallado de transición con disposiciones específicas en relación con cada una de las nuevas institucionales creadas por la reforma de la Constitución Política[29]. El modelo detallado del quinto debate se mantuvo en el sexto, séptimo y octavo debate.

 

7.3. La modificación, desde un modelo general hasta uno específico y detallado, implica el quebrantamiento de los principios de unidad de materia e identidad flexible, en tanto la variación evidenciada en el quinto debate no corresponde a un asunto instrumental, sino a un cambio en la esencia del régimen de transición hacia el Sistema de Administración y Disciplina Judicial, en el que la mayor parte de cambios sustanciales se dieron en el quinto debate y algunos, como las atribuciones nominadoras de las autoridades judiciales, solo habrían aparecido en el séptimo u octavo debate[30].

 

7.4. Las modificaciones introducidas al esquema generan contradicciones con otras normas de la reforma, como en el caso de la facultad nominadora de las respectivas altas cortes para los cargos de sus respectivas corporaciones, que sería contrario a lo dispuesto en el Art. 231 Superior reformado, o el hecho de mantener la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura que iría en contra del objetivo de la reforma misma.

 

7.5. La declaración de inexequibilidad de esta disposición implicaría “la pérdida de unidad, integridad y coherencia del sistema de gobierno y administración judicial[31], pues “la desaparición de esta norma del sistema normativo implica que la Rama Judicial no podrá operar hasta que se conformen las entidades que se encargarán definitivamente del gobierno y la administración de la Rama Judicial. Esta situación es abiertamente contraria al sistema constitucional, porque, además del caos social que generaría, implica la imposibilidad por parte del Estado de garantizar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia[32].

 

En la sentencia C-251 de 2002, se decidió realizar una integración normativa ante la importancia cardinal de las normas demandadas, declarándose inexequible en su integridad la Ley 684 de 2011. La Corte debería seguir la misma dirección pues la declaratoria de inexequibilidad de la norma transitoria atacada implica la pérdida de la integridad, unidad y coherencia del Sistema de Administración y Disciplina Judicial, por lo que la decisión de inexequibilidad debería extenderse, previa integración normativa, a los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015.

 

El principio de unidad de materia en el trámite de Actos Legislativos.

 

8. El principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta, que disponen que el proyecto de ley debe referirse a una misma materia y que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Esto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no implica que la leyes solo puedan referirse a una sola materia sino que “está prohibido ‘introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación en el Congreso’[33].

 

En las sentencias C-222 de 1997, C-551 de 2003 y C-1057 de 2005, la Corte Constitucional trató el tema de la aplicación del principio de unidad de materia en el trámite de actos legislativos. Sin embargo las dos primeras no constituyen precedente vinculante dado que su ratio decidendi no se refiere a tal aspecto, mientras que la tercera si es un precedente vinculante en tanto una de sus subreglas establece “que, aunque en este tipo de reformas constitucionales se desarrollen varios temas, todos ellos deben tener una relación de conexidad con el asunto predominante de la reforma[34].

 

El principio hermenéutico del efecto útil[35] conduce no solo a la verificación de que todas las normas en efecto busquen reformar la Carta, sino que es necesario analizar el contenido material de la reforma para verificar la conexidad temática de sus componentes normativos. Tal camino fue seguido en la interpretación realizada por la Corte en sentencia C-816 de 2004.

 

(v)                                                                                                                                                                                                                                                                         Cargo quinto por vulneración del principio de unidad de materia debido a la aprobación de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015

 

9. Dentro de las tres materias a las que se refiere la reforma analizada, de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto del Acto Legislativo, se encuentra los temas relativos (i) a la administración de justicia (ii) al régimen electoral dirigido a fortalecer la democracia y (iii) a la eficacia del sistema de controles.

 

9.1. Para la determinación del tema predominante de la reforma, se analizó el objetivo planteado en la exposición de motivos, de acuerdo con el cual “debe concluirse que el reequilibrio del sistema de frenos y contrapesos es el asunto predominante de esta reforma constitucional”.

 

Teniendo en cuenta que la noción de frenos y contrapesos implica la interrelación entre las distintas ramas del poder público, se concluye que “el sistema de gobierno y la administración de la rama judicial y el control disciplinario de los funcionarios y empleados vinculados a ella no tienen conexidad con el sistema de pesos y contrapesos, porque estos temas no desarrollas la forma en la que la Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder público”.

 

9.2. En atención a ello “no era necesario modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial en la forma en la que se ejerce el control disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella” para reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos. Así, no existe conexidad causal, como tampoco teleológica, pues las reformas en materia judicial no tienen el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las demás ramas del poder público, o sistemática, pues no era necesario emprender las modificaciones en materia judicial para lograr el reequilibrio de los poderes públicos.

 

9.3. Así las cosas la regulación de los sistemas de gobierno y administración judicial no corresponde a la materia dominante del Acto Legislativo, esto es, al sistema de frenos y contrapesos, por lo que se incumple el requisito de unidad de materia frente a los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Por lo anterior deben ser declarados inexequibles.

 

Los límites al poder de reforma de la Constitución en el trámite de aprobación de actos legislativos por el Congreso de la República.

 

10. La jurisprudencia constitucional ha elaborado ampliamente la doctrina de la sustitución de la Constitución y, a partir de ella, ha establecido que el Congreso de la República solo se encuentra habilitado para reformar la Constitución y no para sustituirla. La Corte ha definido los elementos centrales del juicio de sustitución precisando que se encuentra compuesto, en primer lugar, por la premisa mayor compuesta por el elemento definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso. La premisa menor se encuentra conformada por un razonamiento orientado a evidenciar el alcance o impacto de la reforma constitucional en el eje definitorio identificado. Finalmente la conclusión exige establecer “si la premisa menor significa o no el reemplazo y la desnaturalización de la premisa mayor.”  Ha señalado también la Corte que el juicio de sustitución no puede asimilarse, bajo ninguna condición, a un “juicio de contenido material” o a un “juicio de intangibilidad”.  

 

La Corte ha acudido en varias oportunidades al juicio de sustitución. En particular ha declarado la ocurrencia de una sustitución de la Constitución en las sentencias C-1040 de 2005, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-249 de 2012.

 

(vi)                                                                                                                                                                                                                                                                       Cargo sexto por sustitución de la Constitución debido a la creación de la Comisión de Aforados y a la eliminación del antejuicio político (Arts. 5, 7, 8 y 9 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015), en tanto reemplazan el principio de Estado de Derecho, la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.

 

11. Los artículos 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 implican una sustitución de la Constitución. Ello se evidencia al aplicar el denominado juicio de sustitución.

 

11.1. La premisa mayor en este caso la constituyen los principios de Estado de Derecho, separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, en tanto son definitorios de la identidad de la Carta de 1991. Tales principios ya han sido identificados como definitorios de la Constitución de 1991 en las sentencias C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-141 de 2010.

 

El principio de Estado de Derecho supone que “no hay ningún tipo de inmunidad del poder y este siempre está regulado por normas jurídicas”, estableciendo un escenario de ejercicio limitado del poder, salvaguarda de los derechos ciudadanos y repartición del poder para evitar su concentración. El principio de separación de poderes implica la existencia de “una vigorosa división de poderes con autonomía funcional de cada uno de ellos”.

 

11.2. El antejuicio político para el juzgamiento de altos funcionarios del Estado constituye una expresión del principio de Estado de Derecho y de separación de poderes, pues es una de las formas en la que las ramas se controlan mutuamente, en concreto, una expresión de la modalidad que permite que uno de los poderes vete las iniciativas de otro a través de “separar a la persona de la majestad del cargo, la cual siempre debe ser preservada”.

 

11.3. La primera premisa menor del juicio de sustitución en este caso se configura por tres afectaciones de los ejes definitorios antes identificados. Tales afectaciones se desprenden de los artículos 7 y 8 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. A continuación se indican.

 

En primer lugar “El Acto Legislativo No. 02 de 2015 no estipula a qué rama del poder público pertenece la Comisión de Aforados”. Como no se determina a qué rama del poder público pertenece la Comisión, “el control de sus actividades y decisiones se torna difuso en la medida en que no hay un organismo encargado de hacer un control de legalidad y constitucionalidad de las decisiones tomadas” por ella. Esta circunstancia rompe el equilibrio de los poderes y el Estado de Derecho, pues dicho organismo actuaría sin controles dentro del sistema político, afectando los derechos fundamentales al debido proceso y a la doble instancia de los funcionarios sujetos a su jurisdicción.

 

En segundo lugar el derecho al debido proceso se transgrede al establecer el artículo 8 de la reforma que los aforados constitucionales “no podrán presentar pruebas ni controvertir las que se alleguen en su contra”, y que contra la decisión proferida por el Senado de la República, que resuelve la apelación de la decisión de la Cámara de Representantes, no procede recurso ni acción alguna, excluyendo con ello incluso una eventual acción de tutela, con lo que las decisiones consistentes en la suspensión o destitución del funcionario carecerían de cualquier tipo de control (además de vulnerar el Art. 86 de la Carta). Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que por el diseño del procedimiento aplicable a la actuación de la Comisión de Aforados, termina teniendo el Congreso el poder de suspender o destituir a sus jueces naturales, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, pues estos últimos quedan sometidos a la competencia de una entidad elegida por la rama legislativa.

 

En tercer lugar, conceder a la Comisión de Aforados la competencia para investigar y acusar a los Magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación por la comisión de delitos implica un desconocimiento del principio de Estado de Derecho, pues no se atiende la reserva judicial en materia de afectación de derechos fundamentales, reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia C-979 de 2005. En el marco de la investigación se pueden afectar derechos fundamentales como la libertad y la intimidad de las personas, sin autorización judicial previa y por una entidad que no pertenecería a la Rama Judicial. Especialmente grave sería el caso del registro del domicilio o la interceptación de las comunicaciones de los Magistrados o del Fiscal, pues esto configuraría una interferencia en el correcto funcionamiento de las entidades que integran, y con ello, un quebrantamiento de la separación de poderes.

 

En cuarto lugar es un elemento esencial en la idea de un Estado de Derecho que solo los poderes políticos puedan controlarse entre sí. Por esto, conceder a una entidad que no pertenece a ninguno de ellos, la posibilidad de juzgar a los funcionarios aforados, implica una afectación a este eje definitorio

 

En quinto lugar la reforma es contraria a la Constitución dado que no se justificó suficientemente por el constituyente derivado por qué mantenía el antejuicio político para el presidente mientras lo eliminaba para los aforados. Adicionalmente no hay una explicación que justifique la razón para establecer el antejuicio político para los miembros de la Comisión de Aforados, si no pertenecen a ningún poder público.

 

En sexto lugar la reforma “permite la concentración de poder en la rama legislativa del poder público a través del ejercicio de la nominación y elección de los miembros de la Comisión de Aforados”. En efecto, dado que el Congreso de la República tiene frente a los miembros de la Comisión de Aforados, las funciones de nominación e investigación, los miembros de la Comisión “no tendrían la neutralidad necesaria para cumplir” la función de investigar a los Magistrados, que a su vez son jueces de los Congresistas. Este diseño institucional desconoce el principio de separación de poderes.

 

Finalmente, en séptimo lugar, “el Congreso de la República se convierte en juez y parte, porque el legislador es quien escoge a los miembros de esa Corporación a través del antejuicio político que se adelante ante la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes”. Conforme a ello la “neutralidad desaparece si el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los investiga, acusa y juzga. Esto ocurre en el caso de la Comisión de Aforados, pues aparece un círculo vicioso donde no se puede distinguir de forma clara una garantía institucional para evitar el proceder arbitrario de la misma”. En este escenario es imposible que se realice el requisito de neutralidad del juez, necesario para la obediencia al derecho al debido proceso.

 

11.4. La segunda premisa menor del juicio de sustitución en este caso se configura a partir de la eliminación del antejuicio político dispuesta en los artículos 5, 7, 8 y 9 del Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo que afecta los ejes definitorios de separación de poderes y sistema de frenos y contrapesos. A continuación se indican.

 

En primer lugar, el antejuicio político constituye una garantía institucional en el ordenamiento colombiano, es expresión directa del esquema de frenos y contrapesos y es un elemento esencial para la vigencia del equilibrio entre los poderes públicos. En este sentido, eliminarlo no solo retira uno de los elementos esenciales del fuero constitucional, sino que “desconoce el principio de separación de poderes y equilibrio entre los poderes públicos, porque deja expuestos a los magistrados de las Altas cortes y al Fiscal General de la Nación a presiones e injerencias indebidas en el ejercicio de sus funciones, situación que finalmente debilita el poder de las instituciones que estos representan”. De esta manera, se elimina una garantía previa al juzgamiento penal que resultaba esencial en el texto original de la Constitución de 1991.

 

En segundo lugar, la alteración de la estructura básica de la Constitución se acentúa con el hecho de que se mantiene el esquema de antejuicio político para el Presidente de la República y los miembros de la Comisión de Aforados, pues con ello se concentra indebidamente el poder en la Rama Legislativa, en desmedro de la Rama Judicial.

 

(vii)                                                                                                                                                                                                                                                                    Cargo séptimo por sustitución de la Constitución debido a la aprobación de las disposiciones sobre la competencia transitoria para el conocimiento de los procesos contra los funcionarios y empleados de la rama judicial (parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015), por afectación del derecho al debido proceso y a los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública.

 

12. El parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica una sustitución de la Constitución. Ello se puede constatar una vez se aplica el denominado juicio de sustitución. 

 

12.1. La premisa mayor del juicio de sustitución se encuentra conformada por el derecho fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública. El derecho fundamental al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Carta y constituye “un pilar esencial de la Constitución porque hace parte indispensable de toda sociedad democrática que se erige contra las actuaciones absolutistas de algunos estados, gobernantes o funcionarios públicos que sancionaban al presunto autor de una falta sin considerar formas o ritos que aseguraban un debate procesal serio y respetuoso de los derechos de los implicados”. Igualmente constituye la piedra angular sobre la que se asienta todo el esquema de represión civilizada. De especial importancia para el caso son los componentes de (i) juez natural, (ii) derecho a la observancia de los procedimientos preestablecidos y (iii) el derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas.

 

A su vez, los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública son de significativa importancia en tanto la función pública constituye la expresión del Estado Social de Derecho, en tanto se orienta al cumplimiento de los fines del Estado. En este contexto es el derecho disciplinario el principal mecanismo para la realización de los fines de la función pública.

 

12.2. La premisa menor del juicio de sustitución se conforma  evidencia que se sustituye el derecho al debido proceso puesto que la disposición acusada “desconoce las garantías del juez natural, el derecho a ser juzgado con fundamento en un procedimiento previamente establecido y la garantía de que el proceso se tramitará de manera ágil y sin dilaciones injustificadas, respecto de los empleados de la Rama Judicial que venían siendo investigados por Entidades y funcionarios distintos al Consejo Superior de la Judicatura”. La situación para los empleados de la Rama Judicial a partir de la reforma es de incertidumbre, pues la norma exhibe un vacío frente a la situación de sus procesos disciplinarios dado que en ella “[n]o se establece con la claridad exigida qué autoridad será la encargada de tramitarlos desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015 y hasta que se posesionen los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

 

12.3. La norma de transición exhibe graves deficiencias, a saber: “(i) no precisa qué pasa con los procesos disciplinarios que están adelantándose actualmente en contra de los empleados de la rama judicial y que tienen a su cargo la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, como los Magistrados y Jueces respecto de sus empleados; (ii) tampoco resulta claro quién será el competente para iniciar procesos disciplinarios contra los empleados de la rama judicial mientras se posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, o para dar trámite a las quejas disciplinarias que se promuevan entre el lapso comprendido desde que entró en vigencia el acto legislativo y hasta que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En suma, con la transición solo se atendió la situación de los funcionarios de la Rama Judicial, no así de los empleados, frente a los cuales parece existir un vacío que afecta la identidad de la Constitución.

 

12.4. La situación normativa creada por la reforma implica el desconocimiento de la garantía del juez natural, puesto que mientras se posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los disciplinados quedan en una situación de incertidumbre acerca del funcionario competente para tramitar los procedimientos correspondientes. En efecto, las entidades encargadas de la disciplina de los empleados judiciales perdieron competencia al momento de promulgación de la reforma frente a los procesos en curso y, adicionalmente, el tránsito normativo modifica la naturaleza del juez natural, dado que hasta el momento el encargado era una autoridad administrativa y pasará ahora a ser una autoridad judicial.

 

12.5. Las normas de competencia son normas de orden público y por ende, no es posible que las autoridades administrativas que hasta el momento adelantaban los procedimientos disciplinarios continúen haciéndolo, así como tampoco podría el Consejo Superior de la Judicatura asumir los procesos, pues es posible que de hacerlo incurra en nulidades por falta de competencia. Quedarían estas investigaciones en una zona gris que no resolvió el constituyente derivado, incurriendo con ello en una sustitución de la Carta.

 

12.6. Debido al caos institucional y la parálisis de los asuntos disciplinarios que se presentan por el vacío normativo, se quebrantará el componente del debido proceso que asegura que no habrá dilaciones injustificadas en los trámites procesales. Por la parálisis en el trámite de los procedimientos disciplinarios y la imposibilidad de iniciar nuevos trámites, se genera con la reforma una situación de “impunidad disciplinaria” que desconoce los principios de la función pública. La situación es especialmente grave desde el punto de vista constitucional por el término de prescripción al que está sujeto el ejercicio de la acción disciplinaria.

 

12.7. El examen constitucional contenido en la demanda permitiría entonces concluir (i) que se desconoció el principio de Estado de Derecho porque no se estableció ningún mecanismo de control para la investigación y acusación que hace la Comisión de Aforados; (ii) que se afectó el principio de separación de poderes al concentrar el poder público a favor del legislativo; (iii) que la eliminación del antejuicio para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación desconoce la división de poderes; (iv) que se sustituyó el debido proceso con la regulación transitoria del régimen disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, pues desconoció sus componentes de juez natural, y un procedimiento previamente establecido y sin dilaciones injustificadas; (v) que la regulación transitoria implica una situación de “impunidad administrativa”, que impide hacer realidad los principios que orientan el ejercicio de la función pública.

 

B.   INTERVENCIONES

 

1. Intervenciones de entidades públicas

 

a.    Ministerio del Interior

 

Gustavo García Figueroa interviene a nombre del Ministerio del Interior, de conformidad con el poder especial otorgado por el Jefe de la Oficina Jurídica de esta entidad, con el fin de solicitar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2015. Como fundamento de la anterior solicitud el interviniente expone los siguientes argumentos:

 

1. Después de analizarse los antecedentes y objetivos de la Reforma de Equilibrio de Poderes, debe indicarse que contrario a lo afirmado en la demanda objeto de estudio, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 constituye un avance en términos de fortalecimiento del sistema democrático, de garantía de eficacia del principio de separación de poderes y de reforzamiento de la autonomía e independencia del poder judicial.

 

2. Los cargos presentados en la demanda en contra de la reforma constitucional con sustento en los principios de consecutividad e identidad flexible, no están llamados a prosperar. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que durante la primera vuelta se aprobaron múltiples iniciativas relacionadas con la tensión entre investigación efectiva e independencia judicial de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, por lo que el tema debatido en primera vuelta corresponde al tema discutido en la segunda. Es decir, que las modificaciones entre una vuelta y otra se centraron en los instrumentos concretos utilizados para asegurar la investigación efectiva sin poner en riesgo la independencia judicial y, en ese contexto, la eliminación de antejuicio político en materia penal siempre se propuso como una opción viable.

 

El recuento de la demanda es incompleto y resume de manera parcial los artículos aprobados en cada debate y trascribe algunas intervenciones de congresistas, pero no realiza un análisis global de todo lo discutido, lo propuesto y de lo que fue votado. Un análisis completo del trámite legislativo arroja un panorama completamente distinto al que se presenta en la demanda, dado que durante la primera vuelta se debatió un tema complejo, el de equilibrio entre la investigación efectiva y la independencia judicial. En efecto, se propusieron al menos siete opciones para lograr el equilibrio adecuado y se adoptó provisionalmente una de ellas.

 

Para la segunda vuelta, de acuerdo con el artículo 375 de la Constitución, el Congreso tenía la facultad de seguir debatiendo este tema y de adoptar una decisión en sentido diferente o contrario al de las votaciones de primera vuelta. Así, la permanencia del antejuicio político era una discusión instrumental pero la esencia del debate siempre fue la misma y se centró en la pregunta clave de cómo asegurar una investigación efectiva sin poner en riesgo la independencia de los funcionarios aforados, adoptando una opción de las siete que ya habían sido discutidas. En síntesis, la eliminación del antejuicio político en materia penal y su sustitución con la irresponsabilidad de los magistrados y el Fiscal por sus votos y opiniones, no constituyó un cambio esencial violatorio del artículo 375 de la Constitución, ni se trató de una iniciativa cuya deliberación fue omitida en todo el trámite legislativo.

 

3. El artículo 18 transitorio del acto legislativo acusado, contrario a lo asegurado por el demandante, no constituye un cambio esencial respecto de lo aprobado en primera vuelta en razón de que (i) delimita el alcance de la decisión adoptada, ya que acopló la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura a los nuevos órganos de administración y gobierno, (ii) reafirma las consecuencias de la decisión de primera vuelta, en virtud de que las disposiciones transitorias confirman la decisión de eliminar el Consejo superior de la Judicatura, (iii) fija pautas derivadas de una discusión que siempre estuvo presente, tal como lo es la garantía de la seguridad jurídica en el periodo de transición y finalmente, (iv) cuenta con una relación instrumental con el artículo principal[36].

 

4. En relación con los cargos relativos al principio de unidad de materia en contra del acto legislativo acusado, se debe advertir que según la jurisprudencia constitucional el juicio aplicable en estos casos debe ser menos riguroso que cuando se trata de leyes. Así, de acuerdo con los antecedentes del proyecto, la reforma de la administración de la Rama Judicial se identificó en los ocho debates como uno de los ejes definitorios de la discusión. En ese orden de ideas, los artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, cuentan con un vínculo obvio con el propósito de reformar la administración de la Rama Judicial.

 

5. La precisión del régimen de responsabilidad de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación contenido en la reforma, no puede reputarse como inconstitucional. La creación de la Comisión de Aforados, junto con el régimen de investigación y juzgamiento previsto en el artículo 178A de la Constitución, contribuye a consolidar el Estado de Derecho al permitir el tránsito de una situación de completa irresponsabilidad e inmunidad de facto, que había sido la constante bajo el imperio de la Comisión de Investigación y Acusación, a una situación de responsabilidad limitada para altos funcionarios con la investigación y acusación a cargo de un órgano autónomo y profesional. Además, el establecimiento de un órgano de investigación autónomo no puede, por sí solo, sustituir el principio de separación de poderes, pues en este caso él es un mecanismo de control para limitar los posibles excesos de una de las Ramas del Poder Público.

 

Con todo, debe tenerse en cuenta que como contrapartida de la eliminación del antejuicio político en materia penal, la reforma constitucional consagró expresamente la inviolabilidad de las decisiones judiciales al señalar que a los Magistrados de las más altas corporaciones judiciales (…) no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus providencias judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos”[37].  Esta inviolabilidad de las decisiones judiciales, se ha consagrado para los Magistrados del Tribunal Constitucional de España, a favor de los miembros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y ha sido desarrollada en las recomendaciones de la Comisión de Venecia, entre otros.

 

6. Es necesario considerar, en adición a lo señalado, que si bien el Congreso de la República tiene una serie de límites al poder de reforma, su competencia es amplia e incluye la posibilidad de introducir modificaciones importantes. Por ende, si bien el Estado de Derecho y la separación de poderes son elementos definitorios de la Constitución, el Acto Legislativo 02 de 2015 avanza en su efectividad al permitir la sujeción de todos los funcionarios al imperio de la ley, desarrollar la colaboración armónica y los controles recíprocos entre las ramas del Poder público. Además, en este marco el antejuicio político no es un elemento esencial de la Constitución sino uno de varios instrumentos posibles para proteger la independencia judicial.

 

7. Finalmente los cargos de sustitución de la Constitución Política de 1991 no están llamados a prosperar en consideración a que los aspectos señalados como inconstitucionales en la demanda son preexistentes a la reforma y provienen de la misma Carta en su texto original. De esta manera, la supuesta concentración del poder en la Rama Legislativa, la condición del Congreso de la República como juez y parte, la atribución de funciones investigativas a un órgano autónomo que no pertenece a las ramas del Poder Público y la limitación de derechos fundamentales por un órgano no judicial, se encontraban presentes en la Constitución desde su expedición. En ese sentido, si los supuestos cargos se sustentan en cuestiones contenidas en el mismo ordenamiento constitucional, no pueden ser motivo suficiente para determinar la inconstitucionalidad de una reforma que las reproduce.

 

A su vez, no es cierto que los actos investigativos de la Comisión de Aforados no estén sujetos a control y por el contrario, sí lo es que la atribución de funciones investigativas a la Comisión de Aforados disminuye el poder del Congreso sobre la Rama Judicial, lo que termina por fortalecer el Estado de Derecho y la separación de poderes. Además, la prohibición al Congreso de practicar pruebas no impide que ellas puedan ser presentadas y controvertidas ante la Comisión.

 

b.    Ministerio de Justicia y del Derecho

 

Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de ciudadano y de Ministro de Justicia y del Derecho, interviene dentro para defender la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015. En ese orden de ideas, en la intervención se exponen los siguientes argumentos:

 

1. Contrario a lo afirmado por el demandante, existe una relación de conexidad entre los artículos 8º (transición de Comisión de Aforados) y 19 (transición de Comisión Nacional de Disciplina Judicial) con los temas debatidos en la primera vuelta de la reforma constitucional de Equilibrio de Poderes. En ese sentido, debe indicarse que el asunto de transición hacía estas dos nuevas instituciones estuvo presente en los debates del congreso desde la primera vuelta, ya que si bien el proyecto radicado no contempló este tipo de transiciones, a partir del primer debate en el Congreso se empezaron a debatir disposiciones de esa naturaleza.

 

2. Respecto al cargo dirigido a cuestionar el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el sentido de que la expresión “los actuales magistrados” instaura un beneficio subjetivo a favor de los magistrados de la Sala Disciplinaria que no fue discutido de forma inicial, se debe concluir que desde la primera vuelta se trató el tema de la suerte de los procesos disciplinarios a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Dado que, como ya se afirmó, desde el debate en la Comisión Primera del Senado se introdujo una solución de transición para evitar que un vacío jurídico afectara la continuación de importantes procesos disciplinarios. Contrario a lo apreciado por el demandante, la definición de los temas debatidos y su conexidad con otros, no puede girar en torno a los instrumentos concretos que se adopten sino al tema de política pública que se busca resolver, que para el caso es la continuidad de los procesos disciplinarios que se discutió en ambos periodos legislativos.

 

3. No puede predicarse la existencia de un cambio esencial, prohibido por el artículo 375 de la Constitución, respecto del parágrafo transitorio del artículo 8º de la reforma. En efecto, con apoyo en los criterios empleados por la Sentencia C-1052 de 2012, no se considera un cambio esencial aquel que delimita el alcance de la decisión adoptada, tal como lo es en el presente caso, exigir que la Comisión de Aforados conociera de los procesos anteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo pero exigiendo que estos hubieren sido depurados en primer lugar por la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara. Tampoco es un cambio esencial, en razón de que se reafirman las consecuencias de la decisión en primera vuelta al mantener intacto el fuero del Presidente de la República y crear un Tribunal de Aforados, sólo que como mecanismo de transición se le permite a la Comisión de Acusación depurar el inventario antes de transferirlo al nuevo órgano.

 

Adicionalmente, el referido parágrafo transitorio se ocupó de fijar pautas concretas derivadas de una discusión que siempre estuvo presente, como lo fue el hecho que desde segundo debate el Senador Carlos Fernando Galán hubiera manifestado su inconformidad con una fórmula de transición que impedía a la Comisión de Aforados asumir procesos anteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo, motivo por el que se optó por una solución intermedia. Debe indicarse además que el texto aprobado guarda una relación instrumental necesaria con el artículo principal que se encaminó a la creación de la Comisión de Aforados, lo que imponía prever un régimen de transición.

 

4. Es preciso advertir que el sistema consagrado en los artículos 5º, 7º y 8º de la reforma acerca de la Comisión de Aforados, no constituyen un cambio esencial respecto de lo aprobado en primera vuelta, ya que como lo afirmó en su oportunidad el Ministro de Justicia, lo aprobado en séptimo debate constituye una solución distinta para un mismo problema[38], el que en todo caso, ya había sido considerado desde el segundo debate. De cualquier forma, no debe perderse de vista que las modificaciones efectuadas en segunda vuelta son de menor entidad que otras declaradas exequibles por la Corte Constitucional en ocasiones anteriores[39] y las similitudes entre lo aprobado en primera y segunda vuelta son mayores que las diferencias, dado que se aprobó un órgano conformado por magistrados de las más altas calidades para reemplazar a la Comisión de Investigación y Acusación.

 

Debe además tenerse en cuenta que lo introducido en segunda vuelta (i) concreta la fórmula aprobada en la primera sobre la protección de la independencia judicial frente a posibles abusos del derecho en la investigación y acusación, (ii) es una figura instrumental que protege a los aforados no por medio de un antejuicio político sino de una cláusula sustantiva de inmunidad y (iii) es consecuencia directa de todas las investigaciones que se hicieron en todo el esquema de investigación y juzgamiento. Debe concluirse, en consecuencia, que estando este tema dotado del mayor debate posible y de la legitimidad democrática exigida, la eliminación del antejuicio político en materia penal, no constituyó un cambio sustancial violatorio del artículo 375 de la Constitución.

 

5. Similares consideraciones pueden desarrollarse frente a los cargos de la demanda contra el artículo 18 transitorio del acto legislativo, ya que lo aprobado no constituye un cambio esencial en razón de que en primera vuelta se decidió eliminar la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se adoptaron otras disposiciones de transición, mientras que en segunda vuelta se delimitó el alcance de la decisión adoptada al precisar algunas disposiciones del régimen de transición, al acoplarlas al diseño definitivo para los nuevos órganos de administración y las condiciones para su entrada en funcionamiento.

 

Se reafirmaron las consecuencias de la decisión de primera vuelta de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y se fijaron pautas concretas dirigidas a garantizar la seguridad jurídica en el periodo de transición, como ya había sido tratado en primera vuelta. El Ministerio de Justicia no conoce precedente jurisprudencial alguno donde una norma haya sido declarada inexequible porque la versión aprobada en segunda vuelta sea más detallada que la aprobada en primera, como parece ser la pretensión del demandante. Con todo, si la Corte llega a considerar que sí ocurrió alguno de los vicios de forma presentados por el demandante, es necesario que se tenga en cuenta la separabilidad de las disposiciones cuestionadas.

 

6. Frente al cargo por violación del principio de unidad de materia, debe advertirse que él no es aplicable a los actos legislativos, pues la materia predominante de ellos está dada por la finalidad de reformar la Constitución. En todo caso, la Sentencia C-1057 de 2005 advierte que el juicio de unidad de materia frente a este tipo de actos debe ser menos riguroso que el juicio efectuado cuando se trata de leyes. Adicionalmente, no debe perderse de vista que una ley o un acto legislativo pueden tener más de un único núcleo temático, que para el caso concreto se centran en el reajuste institucional, el equilibrio de poderes y la reforma a la justicia. En ese orden de ideas, los artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, tienen un claro vínculo con el propósito de reformar la administración de la Rama Judicial para mejorar la eficiencia de ella y, por tanto, los argumentos contenidos en la demanda sobre este tema no pasan de ser juicios de conveniencia y oportunidad sobre la reforma, los que no comportan un verdadero cargo de inconstitucionalidad.

 

7. Respecto de los cargos formulados con sustento en el juicio de sustitución, el Ministerio de Justicia y del Derecho acoge y hace suyas las apreciaciones contenidas en las páginas 140 a 150 de la demanda, sobre los aspectos generales de la teoría de la sustitución de la Constitución y la existencia de los principios del Estado de Derecho y la separación de poderes como elementos esenciales definitorios de la Constitución. Sin embargo, el hecho de que el Acto Legislativo 02 de 2015 realice cambios drásticos en la organización del Estado, no basta para afirmar que se ha sustituido la carta.

 

7.1. La no adscripción explícita de la Comisión de Aforados a una rama del poder público, no se puede entender que afecte un eje transversal, ya que la propia Constitución de 1991 en su texto original creó varios órganos autónomos que no se encuentran adscritos a ninguna de las tres ramas. Además, frente a la reserva del demandante en que la comisión se convierta en órgano sin control, debe indicarse que el artículo 178A, no le impide al legislador establecer controles judiciales para los actos investigativos de forma, en aras de garantizar el respeto al principio de reserva judicial en la limitación de los derechos fundamentales. Por otra parte, la propia función de acusación cuenta con un control político a cargo del Congreso cuando se trata de una falta disciplinaria de indignidad por mala conducta y de control jurisdiccional por la Corte Suprema de Justicia cuando se trata de un delito, sin que se pueda concluir que con la disposición acusada se excluya la acción de tutela contra las actuaciones de la Comisión de Aforados que vulneren derechos fundamentales y no cuenten con otro mecanismo de protección.

 

De cualquier manera, el principio de Estado de Derecho como elemento definitorio no prohíbe la limitación de derechos fundamentales por parte de una autoridad no judicial, pues la Procuraduría General de la Nación en el diseño original de la Constitución ya estaba facultada para hacerlo, por lo que mal haría que en este punto se cuestione el acto legislativo acusado cuando la misma Carta Política ya lo permitía.

 

7.2. Respecto a la atribución de funciones investigativas a la Comisión de Aforados en lugar de la Cámara de Representantes, se debe indicar que no hay cabida para la objeción dado que sólo tendrá a su cargo la función de investigación y acusación. Precisamente, para proteger la independencia de la Rama Judicial desde el primer debate el gobierno y la mayoría de ponentes defendieron la idea relativa a este nuevo órgano no debía tomar la decisión final sobre la responsabilidad del Fiscal General de la Nación o de los magistrados.

 

7.3. En cuanto a la presunta afectación de los ejes estructurales de la Constitución por la supresión del antejuicio político y por la ausencia de “un juez natural” en el procedimiento de investigación y juzgamiento, el demandante no demuestra por qué el eje estructural se ve afectado con ello no obstante que el antejuicio político es apenas un mecanismo, de muchos, para proteger la independencia judicial. Si bien la reforma disminuye el poder del Congreso respecto de la Rama Judicial, no por ello es inconstitucional en razón de que al atribuirse la investigación de los aforados a un órgano técnico e independiente se fortalece el principio del Estado de Derecho. Con mayor razón, si en realidad las presiones sobre el Fiscal General de la Nación y los magistrados se eliminan, al remover la injerencia de los congresistas como sus investigadores.

 

7.4. La prohibición del Congreso de practicar pruebas cuando el juicio disciplinario por indignidad llegue al Congreso no sustituye la Constitución. Esta regulación se erige en una garantía para el funcionario aforado, ya que las pruebas no serán practicadas por un órgano político e inexperto sino que lo serán por la Comisión de Aforados. Igualmente la prohibición de interponer recursos o acciones contra la decisión del Senado es una consecuencia necesaria de la inviolabilidad parlamentaria, que no excluye la interposición de la acción de tutela por violación al debido proceso, motivo por el que la disposición acusada debe declararse constitucional.

 

7.5. En relación con el cargo de sustitución de la Constitución por la transición respecto de procesos disciplinarios contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, se encuentra que la Corte Constitucional mediante Auto 178 de 2015[40] ya se pronunció sobre el tema. Así, para el Ministerio de Justicia y del Derecho esta Corporación debe inhibirse.

 

c.     Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

 

Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando en nombre de la Secretaría de la Presidencia de la República mediante poder especial otorgado, presenta intervención a nombre de ella en la que solicita que se declaren exequibles los textos acusados por vicios formales, con excepción de la norma cuestionada que estableció el régimen de transición del Consejo Superior de la Judicaturas al nuevo sistema de Administración de Disciplina Judicial. Respecto de esta última advierte que la Corte debería declarase inhibida por los cargos presentados. Finalmente, solicita la Presidencia de la República a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo por los cargos del juicio de sustitución o declare la exequibilidad de las normas acusadas. Como fundamento de estas solicitudes en la intervención se plantean los siguientes argumentos:

 

1. Frente a la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible dirigidos en la demanda contra los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, debe tenerse en consideración que las modificaciones que fueron introducidas en quinto debate sí están íntimamente vinculadas con el proceso de investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado. Así, desde el punto de vista teórico la jurisprudencia constitucional admite que en virtud de la identidad flexible, los textos sometidos a aprobación del Congreso puedan experimentar variaciones, modificaciones, supresiones o adiciones en cualquiera de las etapas del procedimiento siempre que guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores[41].  

 

El objetivo de esta perspectiva es permitirle al Congreso ajustar su voluntad legislativa durante todo el trámite del proyecto, aprovechando justamente la riqueza de la dinámica deliberativa que aporta ideas de forma constante. En este contexto, tal como lo reconoce el Fiscal en su demanda, durante los cuatro primeros debates en el Congreso se discurrió en torno a conservar la figura del antejuicio político en los procesos adelantados por el tribunal de abogados (Tribunal de Aforados), conformado por expertos que habrían de juzgar el comportamiento de altos funcionarios del Estado. Significa lo anterior que el antejuicio político sí fue objeto de reflexión y de debate por parte de los congresistas.

 

No obstante, en el quinto debate –primer debate de segunda vuelta-, el proyecto experimentó un cambio de dirección al suprimirse el antejuicio político como requisito de procedibilidad del juicio penal. Sea de paso afirmar, que aunque este cambio supone una modificación al proyecto inicial en cuanto al procedimiento de juzgamiento penal de los aforados, esta modificación fue propuesta justamente como un ajuste a la iniciativa original de someter los procesos penales a un antejuicio político. En estos términos, no se trataba de un tema nuevo sino de una nueva perspectiva sobre un tema ya tratado pues por razones de simple lógica, nadie modifica lo que no existe.

 

Con fundamento en la Sentencia C-706 de 2005[42] que consideró que pueden introducirse modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto que se consideren necesarias siempre que durante el primer trámite se hayan discutido y aprobado, puede afirmarse que la modificación cuestionada está vinculada con el proyecto inicial ya que el límite a la introducción de cambios es la identidad temática de la novedad, no la integridad literal del articulado. En ese sentido, los argumentos indicados en la demanda realizan una comparación de la institución del antejuicio político con otras similares en otros países desarrollando argumentos de conveniencia, que en nada tienen que ver con el fundamento del cargo de identidad flexible.

 

2. En relación con el cargo de violación de los principios de consecutividad e identidad flexible en contra del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, se debe tener en cuenta que el demandante cuestiona la modificación introducida en séptimo debate del proyecto, relativa al régimen de transición dispuesto para permitir la asunción de funciones por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como consecuencia de la supresión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, para la Secretaría de la Presidencia de la República, la anterior cuestión no es violatoria del principio de identidad flexible por cuanto fue concebida como una salida transitoria y necesaria, que fue ampliamente discutida.

 

Del mismo modo, en cuanto al reproche según el que la reforma constitucional habría establecido un beneficio individual para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura que a la fecha de aprobación de ella ocupaban sus cargos, se debe tener en cuenta que el reclamo de inconstitucionalidad está indebidamente formulado. Esto en razón de que el cargo no es de contenido procedimental sino sustancial y que correspondía al demandante acreditar que el mecanismo transitorio aprobado por el constituyente incurrió en una sustitución de la Constitución, de manera particular, al desconocer la prohibición de expedir normas ad hoc para lo que era necesario desarrollar el test de efectividad[43].

 

En ese orden de ideas, frente al anterior cuestionamiento, debería la Corte inhibirse en razón de que los argumentos de la demanda son insuficientes. Con mayor razón, si en el caso concreto es evidente que la reforma constitucional en la que se enmarca la norma acusada es una reforma estructural, compleja y de grandes implicaciones jurídicas y políticas para el país, respecto de la cual, la extensión de las competencias de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura es apenas un componente instrumental, dispuesto para permitir una tranquila transición de un sistema a otro.

 

3. Respecto de la supuesta violación de los principios de consecutividad e identidad flexible con la aprobación del parágrafo transitorio del artículo 8º de la reforma, el cargo de inconstitucionalidad ofrece los mismos reparos ya analizados relativos a la necesidad de un régimen de transición. En efecto, la norma acusada prevé que la Comisión de la Cámara seguirá funcionado por un año más, tiempo en el que se espera que se ponga en funcionamiento la Comisión de Aforados. Así, con independencia de que esta fórmula haya surgido en un debate posterior a la presentación del proyecto original, es claro que la norma responde a una necesidad institucional de gran importancia que consiste en garantizar la continuidad del ejercicio de la función de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.

 

En ese sentido, se trata de una propuesta diferente para un propósito planteado desde la primera vuelta, esto es encontrar una salida provisional para el cambio institucional adoptado. De lo contrario, es decir, obligar que a partir de los anteriores principios se conserve el mismo articulado del proyecto en todo el trámite legislativo, equivale a negar la razón de ser de ocho debates y cercenar la posibilidad normativa de las plenarias, así como el propósito de la existencia de una segunda vuelta en las reformas constitucionales. En ese orden de ideas, el texto acusado es acorde con el principio de identidad flexible al guardar conexión temática con el texto inicialmente aprobado.

 

4, El cargo por violación del principio de unidad de materia, no está llamado a prosperar, en virtud de que este principio no es aplicable a los procedimientos de aprobación de reformas constitucionales[44] y que, de cualquier manera, si así lo advirtiera el Tribunal Constitucional, no sería con la misma intensidad con la que el demandante adelantó el juicio correspondiente contra el Acto Legislativo 02 de 2015. Ciertamente, el principio de unidad de materia adquiere sentido en el rango legal ante la generosa producción de leyes que expide de manera constante el legislador, pero pierde justificación en el nivel constitucional, en el que sólo existe un texto único fácilmente identificable, en este caso la Constitución.

 

Asimismo, si se compartiera la tesis del demandante según la que la reforma constitucional debe guardar una relación temática con el asunto “predominante” de la reforma y que si bien los asuntos desarrollados en la reforma pueden agruparse en temas distintos, lo cierto es que la intención común de todos ellos fue la de fortalecer las instituciones públicas con el fin de equilibrar las anomalías detectadas en el ejercicio de las competencias de los órganos superiores del Estado. Esto implica que al responder a un fin común, todos los asuntos de la reforma tienen una conexidad teleológica, posibilidad que ya ha sido reconocida la Corte Constitucional[45].

 

Después de analizar el trámite legislativo, puede concluirse que la reforma pudo haberse enfocado en aspectos puntuales de la Rama Judicial, pero siempre con el objetivo mayor de fortalecer la legitimidad de las instituciones en aras de garantizar un mejor equilibrio de poderes.

 

5. En el cargo relativo a la sustitución de la Constitución como consecuencia de la creación de la Comisión de Aforados, la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de funcionarios del Estado y la aprobación de las disposiciones transitorias, no le asiste razón al demandante.

 

5.1 La no adscripción de la Comisión de Aforados a ninguna rama específica del poder público, no constituye una sustitución de la Constitución ya que como es de conocimiento público la Carta Política tiene ejemplos de organismos que comparten estas características como el Banco de la República. Ahora bien, aunque el demandante asegura que por vía de no estar adscrita a ninguna rama del poder público, los actos proferidos por la Comisión de Aforados no tienen ningún tipo de control, es necesario considerar que la regulación que desarrolle los procedimientos que se adelantarán por dicha comisión deben incluir los mecanismos de defensa del debido proceso, que hagan de dicho procedimiento una pieza compatible con la Constitución Política.

 

Sumado a ello, la Comisión de Aforados tendrá, por disposición del propio artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, control por parte de la Cámara de Representantes y del Senado en asuntos disciplinarios de indignidad por mala conducta, y de la Corte Suprema de Justicia en asuntos penales. Ello desvirtúa la apreciación contenida en la demanda en el sentido de que este organismo es una pieza sin control en el escenario jurídico.

 

5.2. Con relación a la acusación en contra del artículo 8 del Acto Legislativo, según la cual se vulnera el debido proceso dado que la disposición indica que ante el Congreso no pueden practicar pruebas y contra la decisión del Senado no procede ningún recurso, es preciso indicar que la primera limitación no se extiende al procedimiento adelantado por la Comisión de Aforados, que es el escenario propicio para debatir el material probatorio del proceso. De otra parte, el hecho de que la decisión del Senado no tenga recursos no viola el debido proceso, pues el Senado actúa en este caso como órgano de cierre del proceso y como es apenas lógico se requiere que la decisión sea definitiva para ponerle fin al litigio en algún momento. No obstante, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional admite que cualquier decisión judicial pueda ser objeto de la acción de tutela cuando quiera que se configuren las causales de procedencia admitidas por la jurisprudencia.

 

5.3. No resulta correcto afirmar que la no adscripción a la Comisión de Aforados a la Rama Judicial es violatoria del Estado de Derecho y de la reserva judicial. En efecto, en el derecho colombiano ya existe la posibilidad de que se ejerza una determinada función jurisdiccional sin hacer parte del poder judicial, tal como es el caso de la Justicia Penal Militar y de la Procuraduría General de la Nación. De hecho, la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes ejercía las mismas funciones, sin formar parte de la Rama Judicial, lo que nunca fue reprochado con éxito ante el juez constitucional.

 

De igual manera, el cuestionamiento relativo a que con la Comisión de Aforados se establece una concentración excesiva de poder el Congreso, porque en estas condiciones el legislativo se vuelve juez y parte en el proceso, debe descartarse dado que con esta reforma no se produjo ningún cambio sustancial pues los integrantes de las comisiones respectivas siempre han sido nombradas por el Congreso.

 

Debe cuestionarse el hecho de que sea considerado por el demandante que el antejuicio político es un componente esencial del régimen constitucional colombiano. Su argumentación no logró demostrar esta afirmación y, por el contrario, termina por ignorar que durante el trámite legislativo lo que se pretendió era eliminarlo para evitar que continuara siendo fuente de impunidad frente a violaciones a la ley de ciertos servidores públicos. Ignorar este debate es desconocer la importancia que tiene el asunto en relación con la garantía de justicia y de preservación del Estado de Derecho. En consecuencia, el constituyente derivado frente a este aspecto, no sustituyó la Constitución sino que buscó darle efectividad a valores superiores como la justicia, la igualdad así como a la obligación del Estado de investigar y sancionar el incumplimiento de la ley penal.

 

5.4. No resulta correcto afirmar que el régimen de transición contenido en el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2014 es inconstitucional. En efecto, si se retoma el Auto 278 de 2015[46] de esta Corporación, debe concluirse que en él se estableció que las autoridades disciplinarias mantienen su competencia hasta que se posesionen los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

2.    Intervenciones de instituciones académicas y educativas 

 

a.    Instituto Colombiano de Derecho Procesal

 

Alfredo Beltrán Sierra fue designado por el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para elaborar el concepto sobre las disposiciones acusadas por inconstitucionales en la demanda de la referencia. En la intervención, se solicita la exequibilidad de las normas acusadas por los motivos que se expondrán:

1. A pesar de que la demanda advierte que los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2015 fueron trasgredidos, ello desconoce la evolución constitucional. Dado que el Congreso de la República en Colombia es bicameral, la función de hacer las leyes exige que ellas sean aprobadas tanto por la Cámara de Representantes como por el Senado de la República, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la Constitución Política.

 

Es así, como a partir del Acto Legislativo No. 01 de 1945, con el fin de racionalizar el ejercicio de la función legislativa, fueron creadas las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras para que en ellas se surtiera el primer debate de los proyectos de ley o de acto legislativo. Por esta razón, en el artículo 81 de la Constitución anterior se dispuso que una vez presentado el proyecto respectivo debía ser publicado oficialmente por el Congreso, aprobarse en primer debate de la Comisión Constitucional Permanente respectiva, luego en la Cámara, en segundo debate y por último, obtener la sanción presidencial.

 

De esta manera, durante la vigencia de la norma acabada de mencionar, es decir desde el año de 1945 hasta 1991 en el que entró a regir la nueva Constitución, la doctrina y la jurisprudencia dieron por sentado que esta norma constitucional exigía identidad esencial en el proyecto de ley respectivo en todos sus debates, y que estos debían surtirse de forma sucesiva, lo que fue conocido como el principio de identidad y de consecutividad, respectivamente. Sin embargo, con la Constitución de 1991 estos dos principios aparecen regulados de forma específica por los artículos 157 y 160 de la Constitución.

 

2. Conocido el trámite del proyecto de Acto Legislativo que hoy es cuestionado, se debe concluir que a un proyecto de reforma constitucional en el que el Congreso de la República actúa como constituyente derivado, no le es exigible una identidad absoluta en los textos aprobados durante sus debates en dos periodos ordinarios y consecutivos como fue previsto en el artículo 375 de la Carta Política.

 

De allí que se deba indicar que la naturaleza misma de las normas con las cuales se pretenda modificar la Constitución imponen la más amplia discusión por el Congreso, sin perder, en todo caso, la identidad sobre el asunto materia del debate. En el presente caso, lo que se quiso reformar se enunció desde la presentación del proyecto de acto legislativo y fue lo atinente al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado investidos con fuero constitucional. De ello se concluye que esta identidad se mantuvo durante todos los debates, ya que lo que varió fue la denominación de la institución encargada de la investigación pero no sus atribuciones. En consideración a lo expuesto, la acusación contra los artículos 2 (parcial), 5, 7, 8 y 9 (parcial), no debe prosperar.

 

3. En cuanto al artículo 19 del acto legislativo acusado, ha de observarse que la acusación se refiere únicamente a lo dispuesto en el parágrafo transitorio primero del artículo en mención dado que, supuestamente, no fue objeto de debate en primera vuelta. Los cargos contra la anterior disposición transitoria no están llamados a prosperar, en tanto se trata apenas de una previsión del constituyente con el objeto de que las funciones desempeñadas antes por unos organismos y ahora por los que los reemplazan, no queden en el vacío y se evite la afectación de la función pública de administrar justicia en materia disciplinaria. Es decir, se trata de una adición al proyecto aprobado de forma inicial con el fin de dotar de continuidad al ejercicio de la función. No implica una alteración sustancial al proyecto, ni implica el establecimiento de prerrogativas o de privilegios a algunos funcionarios del Estado.

 

4. Con relación a la acusación en contra del parágrafo del artículo 8 del acto legislativo demandado, es necesario advertir que cuenta con una finalidad legítima destinada a garantizar la continuidad de las investigaciones por hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de Aforados. Este parágrafo no es una norma distinta por completo del contenido normativo que venía en discusión respecto de la investigación y juzgamiento de los servidores públicos investidos con fuero constitucional, sino que por el contrario guarda relación con el nuevo régimen que sustituyó al anterior y se introdujo para garantizar que con motivo de la implementación de la Comisión de Aforados, no se produjera la parálisis de las investigaciones en curso y la impunidad de los hechos investigados. Las mismas consideraciones son aplicables al artículo 18 de carácter transitorio, que con la finalidad de garantizar la continuidad del funcionamiento y administración de la Rama Judicial, fijó un término perentorio al Gobierno Nacional para la presentación del proyecto de ley estatutaria, nada de lo cual afecta los principios de identidad flexible y de consecutividad.

 

5. El principio de unidad de materia tiene como finalidad evitar la introducción sorpresiva de normas en un proyecto de ley o de reformas constitucionales. Así, las disposiciones del Acto Legislativo No. 2 de 2015 cumplen con este principio en cuanto se refieren al equilibrio de poderes y el reajuste institucional que desde siempre se anunció en el proyecto con el propósito de mejorar, en conjunto, el adecuado funcionamiento de los distintos órganos del Poder Público. Por lo anterior, es apenas lógico que en esta reforma constitucional se hubiera incluido lo atinente al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado y del gobierno y administración de la Rama Judicial.

 

6. Respecto a los cargos por sustitución de la Constitución enunciados en la demanda, se debe concluir que con la reforma no se transgrede ningún eje transversal de la Constitución Política de 1991. Frente al primer cargo, relativo al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado con fuero constitucional, si bien el acto legislativo acusado creó la Comisión de Aforados la realidad es que la variación que esta norma introdujo con respecto a la Constitución en su texto original, mantiene incólume el principio de acuerdo con el cual estos funcionarios pueden ser sujetos de procesos disciplinarios y penales. Esto significa que no hay sustitución del principio del Estado de Derecho que impone a todos los servidores públicos el sometimiento a la Constitución y a la ley. Si la reforma no afecta lo esencial sino sólo el procedimiento que ha de seguirse, no existe sustitución de la Constitución, con mayor razón si tal modificación no afecta derechos fundamentales.

 

En cuanto a la supuesta afectación del debido proceso de los aforados constitucionales con el cambio de procedimiento en materia disciplinaria por causales de indignidad, el artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015 consagra en su inciso 2º que en el proceso adelantado por la Comisión de Aforados, la investigación y la acusación se deben realizar conforme a la ley y a los principios de debido proceso. La Corte Suprema de Justicia actuará como juez a partir de la acusación que se formule, de manera que se separan las funciones de investigación, acusación y juzgamiento, es decir, que en lugar de suprimir garantías propias del debido proceso se expanden las hoy existentes para el juzgamiento jurídico-penal, al diferenciar entre quienes realizan cada una de las funciones.

 

b.    Facultad de Derecho de la Universidad Libre

 

Los señores Jorge Kenneth Burbano Villamarín (Director del Observatorio de intervención ciudadana constitucional), Jorge Ricardo Palomares García (Profesor del Área de Derecho Público), Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz (Ciudadanos y estudiantes), presentan intervención en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá con el fin de que se declaren exequibles los preceptos acusados. Como fundamento de la anterior solicitud en la intervención presentada se exponen los siguientes argumentos:

 

1. En relación con los cargos por vicios de procedimiento, en particular por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, se debe tener en cuenta que la demanda no cumple con el requisito de especificidad, dado que lo expuesto por el demandante es una reflexión generalizada acerca de una posible escisión de los procesos de juzgamiento de los aforados. Sin embargo, no se explicó en el concepto de la violación por qué las inclusiones realizadas en el trámite legislativo constituyen un cambio esencial. En todo caso, la inclusión de una aparente escisión entre el juicio político y el penal, no significa que el legislador haya creado nuevas instancias no previstas en anteriores debates, sino que se trata de la reafirmación de la responsabilidad que tienen los aforados ante la sociedad y el Estado, así como la necesidad de ser juzgados por conductas reprochables.

 

2. Respecto de los cargos de sustitución de la Constitución, en particular el relativo a la concentración de funciones en el órgano legislativo en perjuicio de la Rama Judicial, debe advertirse que el hecho de que el Congreso de la República elija a los miembros de la Comisión de Aforados no impone un desequilibrio en contra de una rama del Poder Público. El sentido de la reforma constitucional fue la de otorgarle a un órgano ajeno al Congreso las funciones de investigación.

 

Tampoco está llamado a prosperar el cargo por sustitución de la Constitución fundado en afirmar que la Comisión de Aforados no tiene controles. En efecto, contrario a lo dicho sus actuaciones tienen control ante el Senado de la República y los funcionarios que la componen están sujetos a una serie de inhabilidades e incompatibilidades. De la misma manera, no se advierte una sustitución de la Constitución derivada de la prohibición del Congreso de practicar pruebas ya que lo acaecido en el presente caso es una antinomia constitucional que debe resolverse en favor de permitirle sólo a la Cámara de Representantes que las practique.

 

3. Debe concluir que no tiene razón el demandante cuando se opone a la prohibición de cuestionar las decisiones del Senado de la República, ya que por la naturaleza del juicio político realizado por el Congreso de la República se puede entender que el Senado es la entidad de cierre en estos asuntos. Esa prohibición en vez de sustituir la Constitución, es una expresión del sistema de pesos y contrapesos que impide que el debate sea reabierto por el poder judicial.

 

c.     Academia Colombiana de Jurisprudencia

 

Augusto Ibáñez Guzmán presenta intervención a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en la que advierte que los cargos propuestos en la demanda no están llamados a prosperar. Expone las siguientes razones:

 

1. Respecto de la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible así como el relativo a la unidad de materia desarrollados en la demanda, no es posible pronunciarse en tanto para ello se requeriría el estudio técnico de las actas de las sesiones y su contenido, a las cuales no tiene acceso.

 

2. Frente a la supuesta sustitución de la Constitución debe considerarse que con apoyo en abundante jurisprudencia constitucional, este juicio se encuentra en construcción y se fundamenta en que el Congreso de la República no puede sustituir un eje esencial de ella.

 

No es correcto afirmar que la Comisión de Aforados no pertenece a ninguna rama del poder público dado que por u ubicación y alcance se encuentra referida a las funciones a cargo de la Cámara de Representantes y, en particular a aquellas de naturaleza judicial.  Asimismo, debe decirse que los actos de esta comisión sí tienen controles, ya que de manera general será una ley estatutaria la que regule los límites y los controles sobre ella. En todo caso, no debe perderse de vista que existen ciertos principios transversales del debido proceso que le serán aplicables a la Comisión de Aforados.

 

Por su parte, frente al cuestionamiento por la presunta sustitución de la Constitución derivada de la concentración del poder en el legislador, al tener la facultad de nominar y controlar la Comisión de Aforados, se advierte que en vigencia del texto original de la Constitución de 1991 la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y su homóloga en el Senado, se nombraban a sí mismas y tenían entre sus funciones las de investigación y juzgamiento, por lo que ninguna diferencia se observa en el caso en mención con la precipitada reforma. Del estudio de la demanda no se pueden extraer los motivos por los que se rompe con el sistema de pesos y contrapesos y mucho menos, la suplantación de las competencias de otros órganos.

 

En síntesis, después de analizar el nuevo diseño constitucional introducido por el Acto Legislativo No. 02 de 2015 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al juicio de sustitución de la Constitución, se advierte que los límites competenciales del Congreso de la República no fueron sobrepasados y por ende, los cargos de la demanda no están llamados a prosperar

 

d.    Universidad Sergio Arboleda

 

Los señores Rodrigo González Quintero (Director del Departamento de Derecho Público), Camilo Guzmán Gómez (Director del Grupo de investigación en Derecho Público) y Andrés Sarmiento Lamus (investigador), fueron comisionados para intervenir a nombre de la Universidad Sergio Arboleda en aras de defender la constitucionalidad de los preceptos acusados. Como fundamento de esta solicitud en la intervención se desarrollan los siguientes argumentos:

 

1. En lo relativo a la supuesta sustitución de la Constitución por la creación de la Comisión de Aforados puede concluirse que el demandante estableció de manera correcta la premisa mayor del juicio de sustitución, es decir el Estado de Derecho y el principio de separación de poderes y la premisa menor al desarrollar el contenido de la reforma. Sin embargo, la premisa de síntesis es insuficiente desde el punto de vista argumentativo. En ese sentido, es necesario advertir que como lo ha establecido la Corte Constitucional, el juicio de sustitución no es un juicio de compatibilidad y debe demostrarse que el cambio en la Constitución altera el sistema existente. No obstante, más allá de que el sistema actual de juicio de aforados sea contrario a la teoría o dogmática del Estado de Derecho y de la separación de poderes, no es un sistema transversalmente distinto al establecido originalmente por el Constituyente de 1991.

 

2. Lo mismo ocurre con el cargo de sustitución por la eliminación del antejuicio político, en razón de que si bien en la premisa de síntesis se establece que dicha figura desparece y esto constituye un cambio importante realizado por el acto legislativo en cuestión, no se puede concluir de la argumentación del demandante que la modificación sustituya los principios identificados como definitorios.

 

3. Respecto al régimen transitorio de juzgamiento disciplinario de empleados de la Rama Judicial se debe considerar que en la demanda sí se logra demostrar que existen vacíos en esta regulación, pero no que el Congreso de la República haya excedido su facultad de reformar la Constitución. En esa medida, debe ser el Congreso quien resuelva estas dificultades en la aplicación práctica de las disposiciones.

 

1.    Intervenciones ciudadanas

 

a.    Intervención de la ciudadana Angélica Lozano Correa

 

Angélica Lozano Correa, en su calidad de ciudadana y de Representante a la Cámara por Bogotá, interviene con el fin de defender la constitucionalidad de los artículos 5º, 7º y 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Como fundamento de esta solicitud expone los siguientes argumentos:

 

1. No existe violación de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de los mencionados artículos de la reforma constitucional de Equilibrio de Poderes. La propuesta de eliminación del antejuicio político en materia penal no fue un asunto nuevo que se haya tratado en la segunda vuelta del acto legislativo. Por el contrario, esta circunstancia fue ampliamente debatida y aprobada por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en su primer debate. Así, en segunda vuelta, como consecuencia lógica de los avances de las reflexiones y de las discusiones en el Congreso y con la participación activa de la sociedad civil, se fue perfeccionando la propuesta de su eliminación.

 

La interpretación dada por la Corte Constitucional al artículo 375 de la Constitución, no le prohíbe al legislativo introducir modificaciones a lo aprobado sino que obliga a que dichas variaciones versen sobre las iniciativas presentadas en la primera vuelta. En ese orden de ideas, es evidente y directa la conexidad existente entre el denominado Tribunal de Aforados que fue aprobado en los primeros debates en el Senado de la República y la eliminación del antejuicio político, aprobada en el primer debate de la Comisión Primera de la Cámara. La conformación de una Comisión de Aforados para que instruya la investigación y la lleve a la Corte Suprema de Justicia sin pasar por el antejuicio político, no es una idea que haya aparecido por generación espontánea en la segunda vuelta, como lo pretende hacer ver el demandante, sino que es una evolución directa de las iniciativas discutidas y aprobadas en primera vuelta.

 

2. La eliminación del antejuicio político no sustituye un elemento definitorio de la Constitución de 1991. No es cierto que la Comisión de Aforados no pertenezca a ninguna de las ramas del Poder Público, ya que de la ubicación en la Constitución, se encuentra que ella pertenece a la rama legislativa. Tampoco es cierto que con la reforma se altere el sistema de frenos y contrapesos originalmente consagrado en la Carta Política dado que, por el contrario, el Acto Legislativo 02 de 2015 buscó equilibrarlo a fin de generar un control cruzado entre la rama legislativa y la judicial. En todo caso, la Comisión de Aforados se encuentra bajo el control del Congreso de la República por lo que no es cierto que se trate de un órgano sin limitaciones de poder.

 

Bajo la premisa de que un Estado de Derecho es aquel en donde “no hay ningún tipo de inmunidad del poder y éste está regulado por normas jurídicas”, la reforma cumple directamente con este cometido, al generar un sistema realmente imparcial e idóneo para investigar a los altos miembros del poder judicial y al Fiscal General de la Nación, funcionarios que no pueden estar cubiertos por ninguna inmunidad. El antejuicio político no es un elemento definitorio de la Constitución sino una garantía para los aforados, que ha demostrado su ineficacia en la protección de los derechos de las víctimas e incluso del mismo aforado. De lo anterior, es plausible concluir que con los cuestionados artículos de la reforma en realidad no se está reemplazando ningún eje definitorio de la Constitución.

 

3. Debe tenerse en cuenta la inconveniencia del antejuicio político en Colombia que ha comportado una violación masiva y sistemática de los derechos fundamentales, causada por la arquitectura constitucional del mecanismo de enjuiciamiento de ciertos aforados. No debe de perderse de vista que el juzgamiento de los aforados constitucionales no ha superado unos pocos casos paradigmáticos. La carencia de conocimientos jurídicos ya comporta una violación al derecho constitucional a ser investigado y juzgado por un tribunal competente y con la observancia de las reglas propias de cada juicio (art. 29).

 

No debe ignorarse que la efectividad de este antejuicio ha sido ampliamente cuestionada. Ello podría oponerse a los múltiples tratados suscritos por el Estado colombiano que lo obligan a investigar, sancionar y castigar todas aquellas conductas que representen graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario.

 

3.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El representante del Ministerio reitera la posición que ha defendido sobre la “teoría de la sustitución de la Constitución”, para posteriormente referirse a los cargos esbozados contra el Acto Legislativo 02 de 2015 por vicios formales y concluir con el estudio de los reparos presentados por el demandante a la reforma con sustento en el juicio de sustitución:

 

1. La Corte Constitucional no tiene la facultad para determinar si el constituyente derivado excedió su competencia o si la enmienda que se analiza, implica una sustitución de la Constitución. Tal consideración, se extrae de una interpretación literal y sistemática de la Carta, en el sentido de que el control de constitucionalidad de un acto legislativo procede sólo por vicios de forma y como el constituyente no fijó límites materiales o cláusulas pétreas, este control carece de un parámetro externo al juez constitucional a partir del que se pueda identificar si la demanda ha eliminado uno de los ejes axiales de la Constitución.

 

Con la modalidad de control que fue creada en la Sentencia C-551 de 2003[47], se otorga una nueva función en cabeza del Tribunal Constitucional que no encuentra fundamento alguno en la Constitución y que por el contrario, quebranta el principio de legalidad y la configuración de Colombia como un Estado Social de Derecho. Dicho control, además desconoce el carácter democrático del Estado, al permitir que una reforma que fue aprobada por los representantes del pueblo pueda ser declarada inconstitucional por una mayoría simple de jueces.

 

2. Surgen diferentes preocupaciones del control realizado por la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo 01 de 2012 conocido como el “Marco Jurídico Para la Paz”. El estudio realizado por la Corte en la Sentencia C-579 de 2013[48], introdujo nuevos elementos al juicio de sustitución tales como (i) la integración normativa que podría implicar un análisis material, (ii) el uso de la ponderación para analizar normas de justicia transicional que no puede utilizarse para resolver antinomias sino tensiones entre principios y (iii) la posibilidad de modular una sentencia que estudie un acto legislativo.

 

En adición a lo anterior la doctrina de la sustitución (i) le impone a los ciudadanos una carga argumentativa acentuada que resulta problemática, (ii) establece un procedimiento paralelo en tanto no resultan claros los criterios de admisibilidad de las demandas fundadas en este cargo. Igualmente la referida doctrina constituye un mecanismo a fin de evadir el control popular del constituyente primario en relación con las reformas constitucionales. Finalmente, considerando el contenido del artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 la teoría de la sustitución podría entrar en crisis en tanto evidencia que los límites que ha establecido la Corte a la reforma de la Constitución tendrían el mismo efecto y alcance de los límites expresos ahora establecidos directamente en la Carta.  

 

3. Respecto a los cargos por violación al principio de unidad de materia de indicarse, con sustento en la Sentencia C-1057 de 2005[49], que la diversidad de la materia que puede tener un acto legislativo impide una titulación unívoca a diferencia de lo que sucede con las leyes.

 

En ese sentido, el Acto Legislativo 02 de 2015 al titularse como una “reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional”, da cuenta de todas las normas que contiene. Por ello, a pesar de lo afirmado por el demandante, los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) de la reforma constitucional estudiada deben declararse exequibles en virtud de que la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y su reemplazo por otros órganos, están encaminadas a regular la administración de una de las Ramas del Poder Público y su interacción con las otras.

 

4. Con relación a los cargos por violación al principio de consecutividad e identidad flexible, puede concluirse que no se desconocen en el caso de la aprobación del artículo 19 del Acto Legislativo de Equilibrio de Poderes. Dicha disposición sí fue objeto de discusión durante las diferentes etapas del trámite legislativo, ya que la ampliación de los periodos de los actuales magistrados del Consejo Superior de la Judicatura guarda conexidad con lo aprobado en segunda vuelta y, a su vez, tiene una función instrumental para implementar las decisiones adoptadas en las anteriores instancias legislativas, pues busca dar mayores garantías y estabilidad jurídica a los procesos que dicha sala venía adelantado.

 

Revisadas las actas de sesiones de algunos debates al interior de las células legislativas durante el proceso de formación del Acto Legislativo 02 de 2015[50], se concluye que el supuesto elemento nuevo introducido en los debates no representa un cambio esencial, siguiendo el criterio establecido en la Sentencia C-1052 de 2012[51]. Lo anterior, en razón de que la disposición cuestionada se introdujo con el fin de precisar decisiones adoptadas en la primera vuelta como lo fue establecer un régimen de transición tras la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura.

 

A igual conclusión debe llegarse en lo referente al tema del control realizado por el Tribunal de Aforados que si bien sufrió cambios a lo largo del trámite legislativo, ellos no fueron sustanciales y por el contrario, representó la concreción de una preocupación que tuvo el legislativo desde el primer debate de la Comisión Primera del Senado de la República[52].

 

5, No están llamados a prosperar los cargos de sustitución y de manera puntual el que expone que la reforma desconoce los principios del Estado de Derecho, de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como consecuencia de la creación de la Comisión de Aforados y la consecuente eliminación del antejuicio político.

 

Si bien es correcta la premisa mayor estructurada por el demandante en el sentido de que tanto el Estado de Derecho como la separación de poderes pueden entenderse como elementos estructurales de la Constitución, el actor se equivoca al asegurar que la Comisión de Aforados no hace parte de ninguna de las ramas del poder público, pues aunque no es en estricto sentido una comisión del Congreso hace parte de la Rama Legislativa. Prueba de ello, es que en el artículo 8 de la misma reforma, por virtud del que se creó esta comisión, se decidió incorporar un nuevo artículo a la Constitución dentro del Título VI, que precisamente regula la Rama Legislativa.

 

No puede concluirse que los miembros de la Comisión de Aforados sean miembros de la Rama Judicial por el hecho de que tengan las calidades de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y por el tipo de funciones que desempeñarán. Se trata de un órgano que hace parte de la legislativa.

 

6. La imposibilidad de practicar pruebas por parte de la Comisión de aforados no constituye una afectación intensa a los pilares desarrollados en la demanda. Por el contrario, si bien la Comisión de Aforados al hacer parte de la Rama Legislativa no tiene las mismas potestades que un juez, esto no impide que pueda comisionar por conducto de la Cámara de Representantes, la práctica de pruebas. En todo caso, se debe advertir que a pesar de pertenecer a esta rama, dicha comisión puede investigar y juzgar a los aforados, sin que se sustituya ningún eje, ya que la distribución del poder público dentro de la Constitución de 1991 no supone una separación tajante de las funciones atribuidas al Estado, sino que el modelo acogido en ella supone la existencia de una serie de funciones separadas pero con colaboración armónica[53].

 

Asimismo, frente al cargo que indica que la reforma concentra indebidamente el poder en la Rama Legislativa, concluye el Ministerio Público que él no se estructura sobre una supuesta afectación del eje sustituido, sino en una presunta falta de neutralidad por parte de los miembros de la Comisión de Aforados, lo que la hace una consideración hipotética que tiene que ver más con el funcionamiento en concreto de dicha comisión que con su diseño constitucional y su impacto en la separación de poderes y el Estado de Derecho.

 

7. La improcedencia de los recursos contra la decisión del Senado de la República es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución, por cuanto se garantiza la posibilidad de revisar la decisión tomada por la Cámara de representantes. Darle el alcance contrario al derecho a impugnar la sentencia condenatoria, sería extender una garantía que la propia Constitución en su redacción original no trajo, por limitarse a los procesos penales.

 

No obstante, lo que sí sustituye la Constitución Política de 1991 es la improcedencia de cualquier acción contra las anteriores decisiones, en tanto que la eficacia de los derechos fundamentales puede tenerse como un eje axial de ella. En ese sentido, la ausencia de mecanismos de protección concreta afecta varios principios estructurales contenidos en la Constitución como la dignidad humana (art. 1º), la prevalencia de los derechos fundamentales (art. 2º), el acceso efectivo a la administración de justicia, la primacía del derecho sustancial (art. 228) y el bloque de constitucionalidad (art.93), en especial el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, así como el sometimiento de las autoridades públicas a la ley y a la Constitución (art.121) y el pleno control de los actos administrativos, incluso políticos, de la Administración (art. 238).

 

Las funciones de naturaleza disciplinaria asignadas a la Cámara de Representantes y cuyas decisiones son apelables ante el Senado, tienen desde el punto de vista material el carácter de actos administrativos. En ese orden de ideas, es preciso distinguir entre las funciones jurisdiccionales que ejerce el Congreso de la República de naturaleza estrictamente penal, de las funciones disciplinarias que son administrativas y concluyen con la expedición de un acto administrativo sancionatorio.

 

La improcedencia de acciones contra dichos actos resulta lesivo de uno de los ejes estructurales de la Constitución, pues priva a los disciplinados de poder controvertir sanciones graves como la suspensión o destitución que podrían afectar los derechos fundamentales. Así, para el Ministerio Público, la prohibición de efectuar cualquier tipo de acción contra actuaciones judiciales como la investigación y la imposición de sanciones disciplinarias en contra de los funcionarios aforados, los priva indebidamente de tener algún mecanismo eficaz contra dicho actos. En consecuencia, la expresión “ni acción” contenida en el inciso 3º del artículo 8º del Acto Legislativo 02 de 2015, efectivamente sustituye el pilar fundamental de la Constitución de 1991, que consiste en el control jurídico de los actos expedidos por el poder público como una garantía institucional de la plena vigencia de los derechos fundamentales.

 

8. El cargo por sustitución de los principios del Estado de Derecho, separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como consecuencia de la eliminación del antejuicio político dispuesto por la Constitución de 1991 para funcionarios como el Fiscal General de la Nación y los Magistrados de la altas cortes no puede prosperar. La reforma simplemente optó por excluir de un antejuicio político a funcionarios cuya función, precisamente, no tiene tal naturaleza, en tanto la cúpula de la Rama Judicial no debe ocuparse de asuntos políticos, sino de investigar y resolver los casos concretos. Por ende, la independencia de estos funcionarios se garantiza mediante el establecimiento de un fuero penal especial, como así fue descrito en la Sentencia C-545 de 2008 de esta Corporación[54].

 

Tampoco puede abrirse paso el cargo por sustitución de la Constitución respecto de la transición en relación con los procesos contra funcionarios de la Rama Judicial. No pueden entenderse las conclusiones fatalistas del demandante, ya que es forzoso concluir que los procesos disciplinarios que se venían adelantado contra estos empleados seguirán en cabeza de la autoridad competente de manera original, la que sólo será desplazada funcionalmente cuando inicie su funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial designada para tal fin. Esto en el entendido de que, a diferencia de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial que originalmente eran competencia del Consejo Superior de la Judicatura, para los demás empleados la entidad originalmente competente sigue existiendo y, en esa medida, no resultaba indispensable que el constituyente derivado estableciera un régimen de transición, como sí lo era en el primer escenario. Al no generar duda este sobre la existencia de una sustitución y fundarse en conjeturas, la Corte Constitucional debe declararse inhibida.

 

En síntesis, el Jefe del Ministerio Público le solicita a la Sala Plena de la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de la presente demanda por carecer de competencia y en subsidio, que declare exequible los artículos acusados por vicios de procedimiento, así como las expresiones demandadas de los artículos 2, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 con fundamento de la teoría de la sustitución, con excepción de la expresión “ni acción” contenida en el artículo 8º respecto del cual solicita que sea declarado inexequible.

 

4.    AUDIENCIA PÚBLICA DE FECHA 30 DE MARZO DE 2016

 

A continuación se presenta una síntesis de las intervenciones realizadas en la audiencia pública llevada a efecto en la tarde del 30 de marzo de 2016 en virtud de lo ordenado en el Auto del 7 de marzo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Posteriormente, se hará una síntesis de las réplicas y adiciones realizadas por los intervinientes y las preguntas formuladas por los magistrados ponentes.

 

1.    Intervenciones

a.    Intervención del demandante en el proceso D-10947: Eduardo Montealegre Lynett

 

El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett, intervino como demandante del proceso de la referencia para solicitar la inexequibilidad de los artículos 2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Con fundamento en los siguientes argumentos:

 

En el trámite legislativo de formación del Acto Legislativo demandado, se afectaron los principios de consecutividad e identidad flexible al aprobar las normas relativas al sistema de investigación y juzgamiento de ciertos funcionarios de la Rama Judicial, que eliminaron el antejuicio político para dar lugar a una responsabilidad exclusivamente penal. El Congreso modificó en la segunda vuelta de la reforma constitucional, la garantía del antejuicio político. Es decir, que a este Acto Legislativo le faltaron cuatro debates para estar aprobado en su integridad, porque hasta la primera vuelta se mantuvo este antejuicio, pero fue en el segundo periodo que fue suprimido.

 

Es necesario tener en cuenta que la responsabilidad política y la jurídica tienen naturaleza diferente, en la medida en que la responsabilidad jurídica se encuentra regida por una subsunción formal de la conducta penal al ordenamiento jurídico mientras que, por otra parte, la responsabilidad política es flexible y tiene mayores alcances al juicio de legalidad formal, razón por la cual en el antejuicio político es posible realizar una ponderación de los bienes constitucionales en conflicto, especialmente entre el valor de la justicia y la estabilidad democrática.

 

En la Constitución Política de 1991, se consagró el antejuicio político para ciertos funcionarios con el fin de ser la entrada al ejercicio de la acción penal, como una garantía institucional y no personal de la función. No obstante, el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en el esquema que finalmente se aprobó, suprimió totalmente el concepto de antejuicio político para dar lugar a la responsabilidad penal. Por ende, se menoscabó la garantía institucional del antejuicio político que venía desde la Constitución de 1886. Así, el Acto Legislativo modificó competencias y vulneró la garantía institucional del antejuicio político, lo cual afecta el eje de separación de poderes. Con ello, se sustituyó la Constitución por transgredir los ejes trasversales de separación de poderes, romper el equilibrio de pesos y contrapesos y violar principios fundamentales del debido proceso, como la contradicción y las garantías inherentes al derecho de defensa.

 

b.    Intervención de la Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente: María Teresa Garcés Lloreda

 

La ciudadana María Teresa Garcés Lloreda intervino en la audiencia solicitando que se declare inconstitucional el Acto Legislativo No. 02 de 2015 en síntesis, a partir de los siguientes argumentos:

 

(i) Sobre el impacto del nuevo sistema en el funcionamiento de la administración de justicia

 

El Acto Legislativo demandado no hizo ninguna modificación al juzgamiento del Presidente de la República, lo que hace suponer que la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, por falta de capacidad y voluntad, seguirá actuando sin asumir las responsabilidades que la Constitución le asigna. El antejuicio político ha sido sinónimo de impunidad, teniendo en cuenta que las denuncias presentadas contra algunos Presidentes, nunca han llegado a la etapa de juzgamiento a pesar de estar relacionadas con la violación de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

En lo que respecta al juzgamiento de los altos magistrados y del Fiscal General, la Comisión de Aforados tiene repercusiones positivas. En primer lugar (i) descongestiona la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, al suprimir la función de investigar y solicitar la acusación de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General por conductas que constituyan delito. Solo conocerá de los casos en contra del Presidente de la República y de los miembros de la Comisión de Aforados. En segundo lugar (ii) la dedicación exclusiva de los miembros de esta Comisión. Finalmente (iii) la atribución de la Comisión de acusar de manera directa a los magistrados de altas cortes y al Fiscal General por los delitos que cometan, es una medida eficaz y eficiente, en razón a que, suprime el trámite inocuo del sistema anterior.

 

No obstante, la elección de los miembros de la Comisión de Aforados por parte del Congreso y la ausencia de requisitos que garanticen su idoneidad profesional y especialidad en las materias que son sometidas a su consideración, genera desconfianza en la imparcialidad del ejercicio de sus funciones, dejando vigentes el intercambio de favores y los intereses partidistas, en vez de la selección por méritos. De igual modo, es preocupante la naturaleza jurídica sui génesis de la nueva Comisión, porque no está definida como un ente autónomo, ni de control y tampoco fue incluida como una autoridad que administra justicia, a la luz del artículo 116 de la Carta.

 

En lo relacionado con la nueva función de la Cámara de Representantes de resolver sobre las acusaciones que la Comisión de Aforados formule en contra de los magistrados de altas cortes y al Fiscal por faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, persiste el miedo de que por falta de voluntad política dichas decisiones queden congeladas en el tiempo.

 

En conclusión, resulta evidente que el nuevo esquema de juzgamiento, a pesar de incluir algunas medidas positivas, no mejora para nada el anterior, en tanto no logró el propósito de evitar el “yo te juzgo, tú me juzgas”, es decir, los controles cruzados que han hecho tan inoperante a la justicia de los aforados.

 

(ii) Sobre el nuevo modelo a la luz de los principios constitucionales y en particular de la independencia y autonomía judicial

 

El modelo instaurado por el Acto Legislativo 02 de 2015, debe tener en cuenta la situación de ilegitimidad en que se encuentra el Congreso colombiano, porque entre otras cosas en veinticinco (25) años no ha dado trámite, o lo ha hecho de manera contraria a la racionalidad del derecho, a las solicitudes de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado. El diseño institucional no es suficiente para asegurar la democracia política y el respeto por la soberanía popular, cuando los distintos órganos del poder se coaligan por prácticas corruptas en busca de la impunidad. Por ello, para evaluar si los mecanismos constitucionales de la garantía de la legalidad son eficaces y efectivos, es necesario partir no solo de juicios de carácter abstracto sobre las normas que los consagran, sino de la realidad política, histórica y sociológica, donde dicha normatividad debe aplicarse.

 

El Congreso al aprobar los artículos 5, 7, y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, incurrió en un vicio de competencia al sustituir los principios constitucionales de Estado de Derecho, separación de poderes y equilibrio entre poderes públicos y, el sistema de pesos y contrapesos. El órgano legislativo estableció una acumulación de poder a su favor, puesto que, tiene la potestad de nombrar a los miembros de la Comisión de Aforados, ente investigador de quienes serán sus jueces, es decir, la Corte Suprema de Justicia, y a la vez está a cargo de investigarlos y sancionarlos. Aunque el Congreso escoge a los miembros de la Comisión de Aforados de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública, este sistema no garantiza la idoneidad profesional de los candidatos, ya que, no funda dicha elección en los méritos.

 

En este sentido, tal como el Congreso diseñó la Comisión de Aforados no se puede garantizar su imparcialidad e independencia porque no solo nombra a sus miembros sino que también los disciplina. De igual modo, el nuevo esquema de investigación y juzgamiento por faltas de indignidad de magistrados de las altas cortes y del Fiscal, representa una acumulación de poderes para el Congreso, porque es el encargado de juzgar en primera y segunda instancia a los miembros aforados.

 

Por otro lado, la supresión del antejuicio político para los magistrados de altas cortes y del Fiscal, en sí misma, no desconoce la división de poderes, porque justamente garantiza que pueda haber investigación, acusación y juzgamiento en materia penal de estos funcionarios aforados, sin impunidad. Sin embargo, el Acto Legislativo demandado si sustituye principios constitucionales como el Estado Social de Derecho y de la administración de justicia autónoma e imparcial, en la medida que, el organismo al que le otorgó la competencia -Comisión de Aforados-, por las razones anotadas, carece de autonomía e independencia para investigar y acusar, no está concebida como una corporación jurisdiccional y, en consecuencia, deja a los ciudadanos, en particular a las víctimas de arbitrariedades, sin la posibilidad de establecer la verdad, ni de determinar responsabilidades de sus representantes en el Estado y lograr reparación.

 

La reforma constitucional no soluciona el problema de la inoperancia por el Congreso en materia disciplinaria y penal de los aforados y, por el contrario, contribuye para que permanezca la situación de inmunidad de los altos dignatarios del Estado.

 

c.                                                                                                                                                                                                                                                                         Intervención del Ex delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente: Juan Carlos Esguerra Portocarrero

 

El ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero intervino en la audiencia pública, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, basado en los siguientes argumentos:

 

El marco sustancial del debate se fundamenta en tres premisas principales: (i) la Constitución de 1991 fue construida de manera muy flexible en cuanto a la posibilidad de admitir reformas, diferenciándose del esquema rígido de la Constitución de 1886; (ii) la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución sí tiene límites, los cuales se encuentran en el propio texto de la Carta, al utilizar la expresión “sólo” de manera repetida en los artículos 241.1 y 379; y (iii) el concepto de sustitución de la Constitución se ha construido para afirmar que el Tribunal Constitucional puede pronunciarse sobre los actos reformatorios de la Carta sólo por vicios de forma, pero puede entrar a examinar el fondo cuando se trate de eventos en los cuales no hay propiamente una reforma a la Constitución, sino una sustitución de la misma.

 

En virtud de lo anterior, es necesario hacer un énfasis en que el concepto de la Constitución debe entenderse de manera estricta, en los términos propuestos por la Carta. Por ello, si bien no puede permitirse la sustitución de la misma por medio de mecanismos de reforma, tampoco se puede llegar al punto de denominar una “sustitución de la Constitución” a cualquier tipo de modificación con el propósito de abrir la competencia de control de la Corte sobre el acto reformado. Se requiere tener un cuidado especial para determinar cuál es el alcance de este concepto, que ha sido ampliamente interpretado pero que por esa vía no puede llegarse al punto de contradecir la propia Carta, que señala que los actos reformatorios de la Constitución sólo pueden ser declarados inconstitucionales por vicios de procedimiento en su formación.

 

En cuanto al Acto Legislativo No. 02 de 2015 se está ante una reforma de la Constitución que, según el demandante, implicó una sustitución de la misma, al crear una Comisión de Aforados encargada de investigar y acusar a unos funcionarios específicos, en relación a materias disciplinarias o de carácter penal. A juicio del demandante, con esto se contravinieron los principios de: (i) separación de poderes; (ii) Estado de Derecho y; iii) pesos y contrapesos.

 

En cuanto al principio de separación de poderes, la reforma introducida con el acto legislativo demandado no le otorga mayores competencias al órgano legislativo, pues éstas ya eran asumidas de manera autónoma y ahora, las ejercerá la Comisión de Aforados que, a pesar de ser elegida por el Congreso, es conformada por candidatos presentados por la rama judicial.

 

Respecto al principio de pesos y contrapesos, no puede verse afectado por el hecho de no haber adscrito la Comisión de Aforados a ninguna rama del poder público, pues la Carta no impide la composición de órganos independientes; teniendo en cuanta que el Acto Legislativo utiliza estrictamente dos verbos para describir las funciones de la Comisión de Aforados: investigar y acusar. Por ello, no es posible considerar que este nuevo órgano administre justicia.

 

En lo relativo al antejuicio político, debe advertirse que la Constitución no hace referencia a éste en ninguna parte, en la medida en que fue regulado por medio de la ley, por lo que sería absurdo considerar que un acto reformatorio de la Carta no pudiera modificar leyes, cuando puede incluso modificar la Constitución misma; por lo que nada obsta para que una ley en el futuro establezca que las funciones de investigación y acusación adelantadas por la Comisión de Aforados estén antecedidas de un antejuicio político.

 

Por último, ante los vicios en materia de trámite que le son atribuidos al Acto Legislativo No. 02 de 2015, si se logran verificar tal como lo alega el accionante, que la modificación de las funciones de la Comisión de Aforados vino a aparecer apenas en segunda vuelta del debate constitucional, la reforma debe ser invalidada por este vicio, más no por el rompimiento de pilares constitucionales, pues como se vio, acá no hay una sustitución de la Constitución.

 

d.    Intervención del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes Alvarado

 

El ciudadano Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de Ministro de Justicia y del Derecho, intervino en la audiencia para solicitar que se declare exequible el Acto Legislativo No. 02 de 2015, a partir de los siguientes fundamentos:

 

En el trámite legislativo de aprobación del Acto demandado, se cumplieron los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

Respecto a las características y rasgos de la investigación y juzgamiento de los aforados, el nuevo sistema permite que este proceso sea más efectivo y eficiente, en particular en casos de responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal cuando involucre altos funcionarios de la Rama Judicial, pero preservando la garantía de independencia de esta última.

 

En ese sentido, la reforma constitucional adoptó un sistema que diferencia entre la responsabilidad penal y la disciplinaria, siendo competente para estudiar el primero, la Corte Suprema de Justicia, cuando la conducta constituya un delito, garantizándose un juicio en derecho y otorgando la última palabra sobre la responsabilidad penal a la jurisdicción ordinaria. Por el contario, si la responsabilidad es disciplinaria, deberá decidir el Congreso, previa investigación y acusación de la Comisión de Aforados, manteniendo de esta forma un filtro de naturaleza política. Respecto a la responsabilidad fiscal, esta se mantiene incólume respetando el principio de integralidad del fuero, consagrado en la sentencia SU-431 de 2015[55].

 

Otro tema importante introducido por la reforma consiste en garantizar la independencia de la Rama Judicial. El antejuicio no es el único mecanismo plausible para proteger la independencia de la mencionada rama. Por ello se llegó a la conclusión de introducir una cláusula sustantiva de inmunidad funcional que implica la prohibición de investigación y acusación contra los magistrados de altas cortes en virtud del contenido de sus fallos, a menos que tengan como fin último la satisfacción de intereses propios o ajenos. En virtud de lo señalado, el antejuicio político no es un eje axial de la Constitución, sino un instrumento dirigido a la protección de la independencia judicial, que se puede lograr por otros medios, por lo que no puede hablarse de una sustitución de la Constitución por el hecho de haberse eliminado.

 

Por otra parte, respecto al impacto del nuevo sistema de administración de justicia no presenta ninguna novedad, pues estas competencias ya las tenía la Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes y en realidad, el cambio sustancial tuvo que ver con el sistema de elección especializada de los funcionarios que conforman la Comisión de Aforados. Este nuevo cuerpo será independiente y tendrá la competencia de investigar y acusar a los aforados. La elección de esta Comisión de Aforados, contrario a las consideraciones del demandante, sí garantiza la independencia judicial y la idoneidad, dado que su conformación se realiza por una postulación del Consejo de Gobierno Judicial respecto de personas que deben cumplir los mismos requisitos de cualquier magistrado de alta Corte, siendo personas más calificadas para el desempeño de las funciones de investigación y acusación.

 

Asimismo, frente al cuestionamiento relativo a que la reforma permite con el nuevo diseño que el Congreso sea juez y parte, fue precisamente esta situación la que se quiso modificar. Ahora va existir una separación entre las funciones en razón a que la etapa de juzgamiento la va a llevar a cabo la Corte Suprema de Justicia, pero previo a la investigación y acusación que realice la Comisión de Aforados.

 

En el mismo sentido, aunque la Comisión de Aforados sea un órgano autónomo, como lo estableció la Constitución respecto de varios órganos, sí tiene controles, como el de naturaleza política que realizara el Congreso cuando apruebe o no la acusación y uno judicial, cuando la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia conozca sobre la acusación formulada. Además, por medio de la ley que va a desarrollar el procedimiento consagrado en el Acto Legislativo No. 02 de 2015, se podrá estructurar otro tipo de control de garantías cuando se soliciten medidas por parte de la Comisión de Aforados. Finalmente, el Acto Legislativo no sustituye la Constitución por alterar la separación de poderes y otorgar competencias de la Cámara de Representantes a la Comisión de Aforados, pues su finalidad es dispersar el poder de investigación y juzgamiento para garantizar la independencia judicial.

 

Del mismo modo, la prohibición de practicar pruebas en el juicio disciplinario no es contrario a la Constitución, porque los temas probatorios serán tratados por la Comisión de Aforados como organismo técnico y especializado; mientras que el Congreso se limitará a deliberar y votar sin necesidad de reabrir investigaciones.  Respecto a la prohibición de recursos o acciones contra el Congresos, es en el fondo un desarrollo del principio de la inviolabilidad parlamentaria que fue desarrollado por la Sentencia SU-047 de 1999[56].

 

En todo caso, se debe tener en cuenta que la separación de poderes sólo se sustituye, de conformidad con la Sentencia C-141 de 2010[57], cuando una Rama del Poder Público subordina a otra a sus designios, lo que no sucede con el Acto Legislativo de Reforma de Equilibrio de Poderes y, por tanto, debe declararse exequible al tampoco ser procedente este cargo.

 

e.                                                                                                                                                                                                                                                                         Intervención del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo Bustos

 

El ciudadano Juan Fernando Cristo, en su calidad de Ministro del Interior, intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar exequible las normas demandadas. Para el efecto presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:

 

Los propósitos iniciales para realizar el Acto Legislativo No. 02 de 2015, de iniciativa del Gobierno, no fueron nunca modificados. Por ello, en los ocho debates fueron discutidos los temas principales, esto es, el equilibrio de poderes y el reajuste institucional, teniendo un cuidado especial en cumplir con los parámetros constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.

 

Con el fin de realizar el reajuste propuesto por el mencionado Acto, se plantearon tres objetivos principales, a saber: (i) eliminar la reelección de altos funcionarios en Colombia, (ii) reformar la administración de la Rama Judicial y, (iii) eliminar la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes.

 

En cuanto a la reelección esta modificación fue necesaria para reequilibrar las instituciones, para no concentrar tanto poder en una Rama. Con el fin de reformar la administración de la Rama Judicial se decidió crear un nuevo órgano de gobierno y administración de la misma. En el punto relacionado con el trámite de la reforma a la administración de la Rama Judicial, se evidencia que este objetivo estuvo presente en todos los debates, sufriendo ciertas modificaciones pero siempre respetando los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

Desde el primer momento del debate, se buscaba eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y reemplazarlo por un sistema de administración que implicara que fuera la misma rama quien se administrara. También la eliminación de la Comisión de Acusaciones estuvo presente en los ocho debates, manteniéndose siempre la idea de eliminar este órgano y crear, en su lugar, un Tribunal de Aforados. Eso sí, si bien es cierto que al principio se consideró que debía acusar y juzgar, y luego que debía investigar y acusar, no por ello se puede afirmar que estamos en presencia de una violación del principio de consecutividad, pues estas modificaciones se dieron dentro del debate normal de los trámites legislativos. Asimismo, tampoco es posible considerar que por el hecho de que sean jueces de tiempo completo los que investiguen a los aforados, se está sustituyendo la Constitución.

 

A pesar de todo lo anterior, debe preguntarse: ¿Se le disminuyó poder a la Rama Judicial con el Acto Legislativo No. 02 de 2015? La respuesta a este interrogante debe ser negativa.

 

La composición de la Comisión de Aforados tiene su origen en la Rama Judicial, quien envía listas para que el Congreso elija, diferenciándose de la Comisión de Acusación que es elegida internamente por el legislativo. Por otro lado, al eximir de responsabilidad a los funcionarios de la Rama Judicial por los votos y opiniones emitidas en los fallos, se le otorgó más independencia, porque la blindó para que no surjan procesos en su contra sobre estos aspectos.

 

En conclusión, no hubo vicios de trámite en la aprobación del Acto Legislativo demandando, ni se sustituyó la Constitución porque las instituciones necesitan reformas para seguir preservando el sistema democrático del país.

 

Para terminar, se debe reconocer que el accionante está en lo cierto cuando establece que el antejuicio político fue eliminado en último debate de la primera vuelta. Sin embargo, la creación de una Comisión de Aforados fue un tema que estuvo presente desde el primer debate, siendo objeto de múltiples modificaciones que se enmarcaron dentro del mismo propósito general.

 

f.      Intervención de Dejusticia: Rodrigo Uprimny Yepes

 

El ciudadano Rodrigo Uprimny, en condición de representante de Dejusticia intervino, desarrollando su posición alrededor de dos aspectos: (i) alcance del juicio de sustitución y (ii) Comisión de Aforados y juicio a aforados. Destacó que en su ponencia no iba a hacer referencia al trámite de la reforma.

 

(i) Juicio de sustitución de la Constitución

 

Es necesario diferenciar el juicio de sustitución del juicio de conveniencia, es decir, no se debe evaluar si la reforma fue buena, mala o regular, ni tampoco se trata de un juicio de confrontación en el que se compare las normas preexistentes con las consagradas en la reforma. Tal como lo ha referido esta Corte, la Constitución no tiene cláusulas pétreas, por el contrario, se trata de un complejo juicio hermenéutico, en el cual tanto el demandante como la Corte establecen un eje axial, es decir, un pilar de la Constitución, cuya modificación es de tal entidad que sustituye la Carta por algo que resulta irreconocible.

 

En la sentencia C-053 de 2016 la Corte aclaró que debido a la complejidad del juicio de sustitución, debe tener prudencia al realizarlo. Sin embargo, un juicio de sustitución solo es viable en casos extremos, cuando la sustitución es clara y evidente, porque es necesario tener en cuenta dos factores: (a) el tema interpretativo, pues la pauta normativa utilizada por la Corte para hacer el análisis es indeterminada y (b) la enorme tensión con el principio democrático, comoquiera que se trata de anular una reforma constitucional, en la que se supone que hubo mayor deliberación, más mayorías en el trámite y cierra el debate constitucional.

 

Es necesario distinguir entre un pilar de la Constitución que no podría ser sustituido, por ejemplo, la democracia, el debido proceso, la autonomía judicial, entre otras y, las distintas expresiones regulatorias que devienen de ese pilar. En efecto, no se puede incurrir en la equivocación de convertir la regulación en parte del pilar y, luego de ello, advertir que la sustitución de la regulación, implica que también fue sustituido el pilar. Lo anterior podría advertirse como una petición de principio y si no se hace la distinción, se traiciona la voluntad del constituyente de 1991 que permitió que la Constitución pudiera ser reformada. En este sentido, la Corte debe asegurar la vigencia de la Constitución, pero también respetar la deliberación democrática.

 

(ii) Juicio a los aforados

 

La modificación del antejuicio político a la luz de la demanda, sustituye la Constitución porque estima que sustituye pilares como el equilibrio de poderes, el debido proceso y el Estado de Derecho. Sin embargo, ese argumento es errado porque una eliminación o regulación del antejuicio de manera diferente, no implica una sustitución.

 

La esencia del Estado de Derecho es que todos los ciudadanos, incluyendo altos funcionarios, en principio, estén sometidos a las mismas reglas, jueces y, especialmente al mismo juez penal. De ahí que los fueros sean una excepción al Estado de Derecho y, en esa medida, cuando se juzga a los altos funcionarios de manera semejante al ciudadano ordinario, es un avance al Estado de Derecho.

 

Respecto al equilibrio de poderes el estado actual del juicio de aforados le otorga amplias facultades al Congreso: llamar a todos los magistrados de las altas cortes a la Comisión de Acusaciones, acusarlos en la Cámara de Representantes y el Senado declararlos cesantes del cargo; mientras que la nueva regulación impone un filtro, la Comisión de Aforados, para que los magistrados no estén sometidos a la influencia política de los congresistas. Además, la reforma consagra que los magistrados no podrán ser juzgados por sus votos y opiniones en sentencias, por ende, no serán acusados por prevaricato, con lo cual queda resguardada la autonomía judicial de los órganos superiores como órganos de cierre.

 

La Comisión de Aforados es elegida de manera semejante a como se eligen los magistrados de la Corte Constitucional. El Consejo de Gobierno Judicial elabora una lista y después elije el Congreso, tienen inamovilidad por ocho años y en caso de indignidad están sometidos a un juicio político. Por lo tanto, al igual que la Corte Constitucional, podría decirse que la Comisión de Aforados es imparcial e independiente, pues cumple con todos los atributos de un juez: (a) predeterminación, (b) imparcialidad e, (c) inmovilidad. Ello aunque la reforma no haya determinado su naturaleza jurídica ni se hubiera pronunciado sobre su ubicación en el esquema institucional.

 

En conclusión, la Corte Constitucional debe defender los límites al poder de reforma del Congreso, pero con suma prudencia para no encubrir con el juicio de sustitución un juicio de conveniencia y así, petrificar la Carta Política.

 

g.    Intervención de la Representante a la Cámara: Angélica Lozano

 

La ciudadana Angélica Lozano, en su condición de Representante a la Cámara de Representantes, intervino en la audiencia para solicitar la exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2015, con fundamento en los siguientes argumentos:

 

Con referencia al primer cargo de la demanda sobre la violación del principio de consecutividad e identidad flexible en la eliminación del antejuicio político, tanto en primera como en segunda vuelta se discutió, debatió y aprobó la eliminación de esa figura. En la primera vuelta ello ocurrió el 18 de noviembre de 2014 con una proposición de la Representante a la Cámara y una votación de 25 a 1 en el tercer debate de la primera vuelta. En virtud de lo anterior, no existiría el supuesto vicio aludido por el demandante.

 

El régimen transitorio propuesto por la reforma tampoco vulnera los principios alegados sobre el trámite legislativo. En la misma, surgió una tensión entre consagrar una Constitución normativista que entrara al detalle o, una que establezca los problemas estructurales y que sea la ley quien la desarrolle. El Congreso prefirió una Constitución de tipo normativista en la adopción del artículo 178A.

 

Por otro lado, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 no sustituye la Constitución, comoquiera que el esquema vigente de acusación de aforados es un estado de cosas inconstitucional pues tiene problemas estructurales. El primero de ellos, es el reparto, que es realizado por el presidente de la Comisión de Acusación pero para ello conoce los procesos, los sujetos procesales y el tema a debatir. Por lo tanto, se demora mucho el trámite, volviéndose no una comisión de acusación sino una de prescripciones.

 

En segundo lugar, las reuniones y sesiones que realiza la Comisión de Acusación son mínimas, pues desde el 20 de julio de 2014 hasta el 30 de marzo de 2016, solo se han realizado 10 sesiones, sin que haya algún tipo de sanción por inasistencia. De ahí que, tal Comisión no cumpla con uno de los presupuestos del Estado de Derecho: la permanencia de la justicia.

 

La Comisión de Acusaciones tampoco puede realizar un procedimiento de enjuiciamiento independiente y autónomo porque son sujetos de investigación de quienes juzgan, razón por la que deben declararse impedidos por cada caso que se inicie contra ellos. Explicó que eso es un bloqueo institucional, por lo que los magistrados del Consejo de Estado se estarían quedando sin justicia.

 

Finalmente, los ciudadanos que interponen una queja o denuncia contra un aforado nunca reciben una respuesta en derecho, razón por la cual los aforados deberían tener un juicio en derecho pues son expertos en derecho y el juicio político solo debería limitarse a los políticos.

 

h.    Intervención del Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá: José Alfonso Isaza Dávila

 

El ciudadano José Alfonso Isaza Dávila, en su condición de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, intervino en la audiencia y solicitó que se declare inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en síntesis, por las siguientes razones:

 

(i) Sobre el impacto del nuevo modelo de administración de justicia por la Comisión de Aforados

 

La reforma no va a tener el impacto positivo que se espera, toda vez que en la práctica se trata de un tribunal que estará por encima de otros altos tribunales, por lo cual habrá una sujeción jurídica y disciplinaria de las altas cortes frente a la Comisión de Aforados. En este sentido, si la reforma parte del supuesto que la Comisión de Acusación es inoperante, no tiene sentido alguno que el nuevo sistema no se haya implementado para el Presidente de la República. Esta situación va a generar un desequilibrio porque la cabeza del órgano ejecutivo seguirá siendo investigada y acusada por la Comisión de Acusación, mientras que las máximas autoridades de la Rama Judicial tienen un órgano especial para que cumpla dichas funciones.

 

(ii) Sobre el nuevo modelo a la luz de los principios constitucionales y en particular de la independencia y autonomía judicial

 

En lo concerniente al componente de justicia, la reforma sustituye la Constitución, pues el anterior sistema fue adoptado por el constituyente primario como una garantía para mantener el sistema de pesos y contrapesos, el cual es inherente al principio de separación de poderes. En ese sentido, no puede haber separación real de poderes si no se mantiene un sistema igualitario o similar de control entre las cabezas del órgano ejecutivo y judicial.

 

Así las cosas, el Acto Legislativo demandando sustituye la Carta Política en la medida en que modifica el sistema de juzgamiento de altos dignatarios que había sido diseñado por el constituyente primario con el fin de evitar la impunidad y garantizar la igualdad y el equilibrio de los poderes, modificándolo por uno que establece una acusación directa a cargo de la Comisión de Aforados en materia penal y disciplinaria, simultáneamente.

 

Por otro lado, si se tiene en cuenta que el juicio político previsto antes de la reforma es una garantía constitucional, no es suficiente que el artículo 178A Superior consagre una disposición que indica que no habrá responsabilidad de los magistrados de las altas cortes por el sentido de sus fallos. En efecto, esta disposición puede ser fácilmente trastornada por una denuncia por prevaricato o por cualquier materia disciplinaria.

 

En el ordenamiento constitucional ninguna de las jurisdicciones puede tener otro órgano por encima de su cabeza. Por ello, no es posible poner a la Comisión de Aforados por encima de las otras jurisdicciones, además, prescindiendo del juicio político. Por ejemplo, el tribunal disciplinario de los altos magistrados que estuvo en la Constitución de 1886 fue muy controversial en su momento, tanto así, que no fue acogido en la Constitución de 1991.

 

(iii) En lo relativo al principio de consecutividad y unidad de materia

 

El Acto Legislativo 02 de 2015 desconoció los principios de consecutividad y unidad de materia. En un principio, el objetivo del Acto legislativo acusado era suprimir la reelección presidencial, pero luego reformó la administración justicia sin la participación real y directa de esta rama del poder público, que tenía todo el derecho a ser oída.

 

La reforma constitucional demandada desconoció el principio de consecutividad, porque en primera vuelta no estaban contemplados aspectos que fueron incluidos en la segunda vuelta, tales como, el procedimiento de investigación de los aforados y la ampliación del periodo de los magistrados de la Sala Disciplinaria. También eliminó el derecho de los empleados judiciales a tener un proceso disciplinario administrativo, para tramitarse un proceso disciplinario de naturaleza judicial, prescindiendo de la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Es necesaria una reforma a la justicia y al sistema de juzgamiento de los altos funcionarios. Pero no se puede hacer mezclando temas políticos como la reelección presidencial con el funcionamiento de la administración de justicia. Esa tarea la puede hacer el constituyente primario pero no el derivado.

 

2.    Réplicas.

 

a. La representante a la Cámara, Angélica Lozano formuló a la Dra. María Teresa Garcés Lloreda la siguiente pregunta: ¿Por qué la Corte Constitucional sí es imparcial, pero la Comisión de Aforados no lo sería, si ambas Corporaciones tienen el mismo sistema de nombramiento a cargo del Congreso de la República?

 

La Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente respondió que existe un acuerdo indiscutible frente a la inoperancia de la Comisión de Acusación, que se encuentra en un estado de cosas inconstitucional por lo cual se justifica la reforma. No obstante, el Acto Legislativo acusado no es satisfactorio en las modificaciones introducidas pues crea una Comisión de Aforados cuyos miembros son elegidos por el Congreso, institución que se ha visto involucrada en actos de corrupción, lo que no permite que ejerzan bien sus funciones. Por esta razón, es claro que dicha situación requiere no solo de unas reformas jurídicas, sino culturales.

 

Debido a que la Comisión de Acusación no tiene la capacidad, ni la voluntad política de cumplir con sus funciones, se creó una Comisión de Aforados que, si bien en principio resulta interesante, tiene unas características que no convencen, porque (i) no se reforma para nada la investigación de los Presidentes de la República; (ii) no fue diseñada como un organismo judicial; y (iii) sus miembros no son magistrados. Además, aunque investiga y acusa por causas de indignidad a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General, la decisión es tomada por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, órganos que no van a ejercer con responsabilidad sus funciones por la corrupción que lo afecta.

 

b. La Representante a la Cámara Angélica Lozano preguntó a la Dra. María Teresa Garcés Lloreda lo siguiente: ¿La Corte Constitucional no es imparcial pese a que es elegida por el Congreso de la República?

 

La Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente contestó que la inconformidad con la Comisión de Aforados radica en que sus competencias son recortadas, no soluciona la totalidad del problema y es elegida por el Congreso. Un ejemplo del mal funcionamiento de este modelo de elección, es la forma en que se nombran a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. Este sistema de nombramiento no asegura que las personas que lleguen a las altas cortes, realmente tengan la idoneidad que demanda el cargo. Aunque se propuso en la Asamblea Nacional Constituyente, en la Constitución de 1991 no se incorporó que los nombramientos para las altas cortes fueran por méritos.

 

El Acto Legislativo No. 02 de 2015 no garantiza que la Comisión de Aforados vaya a cumplir las funciones asignadas dado que, a pesar de que la lista de elegibles la elabora el Consejo de Gobierno, no cambia en esencia el sistema de elección que se venía utilizando. 

 

En conclusión, el actuar de la antigua Comisión de Acusación y la nueva Comisión de Aforados, creada por la reforma, no es satisfactoria por su diseño en sí mismo, sino por su realidad. Esto sustituye los principios constitucionales del Estado de Derecho y de la administración de justicia, además, porque con este nuevo sistema tampoco se van a poder establecer las responsabilidades de los altos funcionarios.

 

c. Atendiendo a lo expuesto por la congresista Angélica Lozano, el Dr. José Alfonso Isaza Dávila, Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en su réplica manifestó:

 

En la segunda vuelta del Acto Legislativo No. 02 de 2015 hubo una variación, toda vez que en el Decreto 158 de 2015, mediante el cual se publicó el proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta, no se encuentra el aparte que finalmente quedó en el artículo 178A Superior reformado, de acuerdo con el cual, contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción. Esta disposición excluye a la acción de tutela, estableciendo un juicio disciplinario o de indignidad que no podría ser susceptible de ninguna acción ante los jueces, lo cual es contrario al Estado de Derecho, en el cual ninguna decisión de autoridad pública puede estar excluida de revisión judicial.

 

Adicionalmente, no se respetó el principio de consecutividad, en razón a que el cambio de temas tratados, aunque es sutil, también ocurrió en el tema del sistema de gobierno judicial, la conformación de la Sala de Gobierno Judicial y las funciones del Director Ejecutivo, al cual que se le cambió el nombre por Gerente de la Rama Judicial.

 

No se trata de que la reforma se haga para después, sino que debe hacerse bien para que cumpla con sus objetivos. No hay discusión sobre la necesidad de reformar la justicia y la administración judicial, pero ¿De qué forma debe hacerse? ¿De cualquier manera? ¿No importa como sea la reforma? ¿Esto es lo que se requiere para que funcione bien?

 

d. El demandante, Dr. Eduardo Montealegre Lynett replicó: ¿En primera vuelta del acto legislativo se aprobó un modelo con dos elementos estructurales: antejuicio político y ejercicio de la acción penal, luego en segunda vuelta se suprime el antejuicio político, eso es válido desde el punto de vista constitucional?

 

¿Cuál es la naturaleza de la Comisión de Aforados, si se tiene en cuenta que en el texto de la reforma dice que no es un órgano que administra justicia, por lo tanto se pueden crear nuevos órganos que administran justicia distintos a los previstos por la Constitución?

 

El Dr. Rodrigo Uprimny Yepes respondió que en primer lugar, el demandante hace un juicio de confrontación, al decir que como el artículo 116 superior no incluye dentro de los órganos que administran justicia a la nueva Comisión de Aforados, entonces aquella no puede administrar justicia. Así las cosas, explicó que la nueva reforma había modificado implícitamente el artículo 116 CP, por lo que al interpretarlo de manera sistemática con la nueva disposición, la Comisión de Aforados está incluida en los órganos que administran justicia.

 

Aclaró que no todos los órganos que materialmente tengan independencia y autonomía, con predeterminación, periodo y estabilidad deban otorgársele funciones judiciales, sino que pueden ejercer dichas funciones si el ordenamiento así lo autoriza y en el caso en discusión, la reforma le otorgó esa atribución a la Comisión de Aforados y, por error de técnica, no se incluyó dentro del mencionado artículo, pero eso no genera una sustitución de la Constitución.

 

En segundo lugar, se refirió al juicio político en el sentido de indicar que el tema del Presidente de la República en toda democracia es la cuadratura del círculo, en los términos de Carrara, porque es muy complicado juzgar a quien conserva toda la legitimidad democrática y por ello se hace en ese caso el juicio político. Sin embargo, destacó que ello no ocurre en el caso de los magistrados de las Altas cortes y aclaró el ejemplo de Estados Unidos, en el que los jueces federales tienen la garantía del “impeachment”, a fin de no ser destituidos por razones de indignidad, pero son juzgados por cualquier juez, no tiene que haber antejuicio político para que se autorice su investigación penal, simplemente deben tener garantías para la autonomía funcional  de los jueces, las cuales están dadas por la inviolabilidad de sus votos y opiniones.

 

Así, la Comisión de Aforados conserva el antejuicio político, no porque sean políticos, sino para evitar el juzgamiento cruzado como ocurre con la actual Comisión de Acusaciones que investigan a los magistrados del Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia y éstas a su vez, investigan a los Congresistas.

 

Finalmente, se refirió al debido proceso y a las indebidas interpretaciones. Señaló que puede que existan regulaciones que requieran interpretación y, en ese caso, la Corte puede hacerlo. En cuanto a las que requieren regulación de ley estatutaria será facultad del Congreso. Puede que la Corte tenga que hacer lineamientos en su sentencia, pero eso no hace que el Acto Legislativo 02 de 2015 hubiere sustituido la Constitución.

 

Adicionalmente, indicó que el inciso tercero del artículo 178A del Acto Legislativo No. 02 de 2015 determina que los aforados tienen la segunda instancia, contrario a lo afirmado por el actor, que insiste en que la reforma desconoce la doble instancia para los aforados. Aclaró que el pilar fundamental del Estado de Derecho es que no exista colombiano sin justicia y actualmente hay 78 colombianos que están exentos de justicia.

 

3.    Ampliación de las intervenciones

 

a.    Del demandante Eduardo Montealegre Lynett

 

Afirma que existe un acuerdo entre los intervinientes acerca del hecho consistente en que en la primera vuelta del debate del Acto Legislativo demandando, en el tema de investigación y juzgamiento de aforados constitucionales, se aprobó la conservación de un antejuicio político. En primera vuelta, se aprobó una reforma con dos elementos esenciales, siendo el primero el antejuicio político y el segundo, unas formas de ejercicio de la acción penal que estaban subordinadas al antejuicio político. Para el demandante, en la segunda vuelta del trámite de la reforma constitucional estudiada, se modificaron elementos de la esencia de lo aprobado en la primera, como lo es la eliminación del antejuicio político.

 

En consideración a lo anterior, al cuestionar la intervención de la Congresista Angélica Lozano, se afirma que en el artículo 226 de la Ley 5º de 1992, se estableció que sólo podrán considerarse y debatirse disposiciones en segunda vuelta siempre que no alteren la esencia de lo aprobado en la primera sobre la institución política que se reforma, que fue precisamente lo que sucedió con el acto legislativo estudiado. Así, el hecho de que se hubiera aprobado una proposición en la primera vuelta sobre el tema, que después se hubiera modificado, no convalida el hecho de que se hubiere modificado el texto aprobado en primera vuelta.

 

Asimismo, se cuestiona la argumentación del Ministro de Justicia, en el sentido de afirmar que con la reforma se protege la inviolabilidad parlamentaria, porque lo cierto es que sí hubo un cambio sustancial con un modelo que indica que contra las decisiones que tome el Congreso de la República por indignidad no cabe ningún recurso, ni ninguna acción, lo que por demás limita la acción de tutela, existiendo actos del Congreso de la República que no tienen control judicial. Esto sí cambia la esencia de lo aprobado en primera vuelta y además, como si fuera poco, los aforados una vez son acusados, no pueden controvertir ninguna prueba.

 

Tampoco es cierto, que se hubiera mantenido el antejuicio político para los políticos como el Presidente de la República y no para los funcionarios por su calidad de tal, porque en realidad también este fuero quedó concebido para los magistrados de la Comisión de Aforados, bajo esta argumentación surgiría la duda entonces ¿Si es que entonces son políticos los miembros de esta Comisión?

 

Al cuestionar la intervención del Ministro Yesid Reyes y del profesor Rodrigo Uprimny, se advierte que no es un tema adjetivo la definición del órgano de la Comisión de Aforados, porque este nuevo órgano tiene una naturaleza indefinida y no quedó dentro de los órganos que administran justicia dentro de la Constitución. Así, debe preguntarse ¿Podemos crear nuevos órganos para administrar justicia, distintos a los que permite la Constitución Nacional? Si no fuera así, sería preocupante que un órgano que no administra justicia defina derechos fundamentales, circunstancia que sin lugar a dudas, afecta la reserva judicial por primera vez desde la vigencia de la Constitución de 1991 y transgrede un pilar fundamental de ella.

 

Debe tenerse en cuenta que, la Corte Constitucional ha dicho que si el rompimiento es tan profundo, la violación de una sola cláusula de la Carta Política puede implicar la sustitución de la misma. Así, si se considera que la Comisión de Aforados es un órgano autónomo e independiente que materialmente administra justicia, se podría llegar al absurdo de concluir que el Banco de la República, como parte de estos órganos, podría decidir sobre derechos fundamentales y administrar justicia.

 

b.    Del Ministro de Justicia y del Derecho Yesid Reyes Alvarado

 

Yesid Reyes Alvarado, Ministro de Justicia y del Derecho, advierte que no encuentra problema alguno en que lo aprobado inicialmente se haya modificado en segunda vuelta del Acto Legislativo No. 02 de 2015, porque los principios de consecutividad e identidad flexible, no contrastan textos sino iniciativas. Desde este punto de vista, se debe tener en cuenta que a partir del primer debate, se propuso el tema de la indignidad así no se hubiera aprobado este texto y por tanto, no se incurrió en el defecto reseñado por el demandante.

 

En relación con si son o no susceptibles de tutela las decisiones del Congreso en los casos disciplinarios, el demandante entiende de la norma que contra la decisión como tal, no procede ninguna acción, además porque iría en contra de la inviolabilidad. No obstante, esto no implica que si en el proceso se incurre en una afectación del debido proceso o del derecho de defensa, no proceda la acción de tutela contra ella.

 

4.    Preguntas de los magistrados ponentes

 

a.    Pregunta del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez

 

Sobre el tema de la sustitución de la Constitución se han dado debates muy importantes que serán decididos en su oportunidad. Con independencia de ello cabría preguntar ¿si más allá del diseño normativo, desde el punto de vista práctico qué se espera a nivel institucional de la investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado? ¿Dónde se ha pensado que esté ubicada físicamente esta Comisión, la planta y en general, se de su funcionamiento? ¿En 25 años cuál esperarían que sea el resultado de las investigaciones de la Comisión de Aforados?

 

-         Responde Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior

 

El Dr. Juan Fernando Cristo se refirió al tema de la inviolabilidad de las decisiones judiciales, en la medida en que un alto porcentaje (casi el 90%) de los casos contra magistrados de altas cortes se inician en virtud de sus votos u opiniones en las decisiones adoptadas. En ese orden de ideas, si se tiene en cuenta que se creó un órgano especializado para investigar y acusar exclusivamente a los aforados por las infracciones a las normas disciplinarias y penales, cometidas en ejercicio de sus funciones o con ocasión a éstas, solo en términos cuantitativos, los resultados de la nueva Comisión de Aforados serán significativos.

 

Por ello, lo que se debe esperar es que en 25 años la nueva Comisión de Aforados sea un cuerpo profesional, independiente, con un trabajo específico y delimitado que pueda resolver de manera ágil y eficaz los casos puestos bajo su conocimiento.

 

-         Responde Angélica Lozano, Representante a la Cámara

 

Angélica Lozano respondió que una Comisión que recupere el respeto por la justicia, es decir, justicia para todos, se busca tener una comisión de altas dignidades (convocatoria pública reglada), lo que se busca es responder las quejas y denuncias que nunca han tenido una respuesta en derecho.

 

-         Responde Yesid Reyes Alvarado, Ministro de Justicia

 

El Dr. Yesid Reyes manifiesta que la reforma está pensada para que no sean cinco (5) magistrados de la Comisión de Aforados trabajando de forma individual. Debe tratarse de un grupo de comisionados rodeados de un equipo de trabajo, de manera similar a como funciona la Fiscalía, en donde existe todo un grupo de personas con los medios para realizar las investigaciones de manera técnica y eficiente. Entre la propuesta que está hoy en el Congreso, se dispone la existencia de un secretario, unos comisionados auxiliares, unos profesionales especializados, unos profesionales universitarios, unos auxiliares, unos escribientes administrativos y unos citadores, es decir, que se trata de un equipo de trabajo con medios que permitan desarrollar y consolidar unas sólidas investigaciones.

 

b.    Pregunta del magistrado Alejandro Linares Cantillo

 

¿Existe un riesgo de que al sólo existir setenta y ocho (78) aforados, los cinco (5) magistrados del Tribunal de Aforados que son de tiempo completo, queden sin muchas ocupaciones, lo que podría llevar a crear procesos inexistentes?

 

-         Responde el Ministro de Justicia

 

Para el Dr. Yesid Reyes el panorama no es tan optimista pues incluso en el Sistema Penal Acusatorio se afirmó que no se requería tanto personal y medios, pero ahora se ve que sí se necesitaban grandes inversiones para la implementación de dicha reforma.

 

Cuando se discutió este tema en el Congreso de la República, se habló de una cifra cercana a 2.700 expedientes en la Comisión de Investigación y Acusaciones, que hizo que estuvieran tan preocupados por evitar que se colapsara a la Comisión de Aforados. En consecuencia, para el Ministro sería ideal que con la reforma existieran despachos al día; sin embargo que esto suceda, no lo parece que sea un tema tan sencillo.

 

II. CONSIDERACIONES

 

A.  COMPETENCIA

 

1. La Corte es competente para pronunciarse respecto de la presente demanda en virtud de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 241 conforme al cual le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación. 

 

B.   SINTESIS DE LOS CARGOS. 

 

2. En la presente oportunidad el demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. Dicha pretensión comprende, de una parte, la totalidad de los artículos 5, 7, 8, 15, 17, 18 y 19 y, de otra, algunos segmentos de los artículos 2, 9, 11 y 26. Con el propósito de fundamentar su solicitud plantea tres tipos de acusaciones.

 

La acusación inicial se fundamenta en la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible reconocidos en los artículos 375 de la Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992. Con fundamento en dicha infracción el demandante propone cuatro cargos separados. En primer lugar dirige su pretensión de inexequibilidad contra los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) que regulan el sistema de investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales. En segundo lugar, impugna la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 8, que prevé el régimen de transición para la implementación del nuevo sistema de investigación y acusación de funcionarios aforados. En tercer lugar cuestiona el artículo 18 transitorio que estableció el régimen de transición al sistema de gobierno y administración creado en el acto legislativo. En cuarto lugar objeta la validez del parágrafo transitorio del artículo 19 que establece el régimen de transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de empleados y funcionarios judiciales y que, a su juicio, prevé la ampliación del período de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria.    

 

La segunda acusación se apoya en la vulneración del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución. A partir de ella objeta la constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) en cuanto regularon el sistema de gobierno y administración del poder judicial así como el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.

 

La tercera acusación se fundamenta en la infracción de las normas que definen la competencia del Congreso para reformar la Constitución (art. 374). Plantea entonces dos cargos, aduciendo la sustitución de algunos ejes definitorios de la Constitución de 1991. El primero de ellos se dirige en contra de los artículos 5, 7, 8 y 9 (parcial) en los que se crea la Comisión de Aforados y se elimina el antejuicio político sustituyendo el principio de Estado de Derecho, la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. El segundo cuestiona el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que establece el régimen de transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de empleados y funcionarios judiciales sustituyendo, a juicio del demandante, el derecho fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública.

 

 

C.                                                                                                                                                                                                                                                                           RESUMEN DE LA DECISIÓN Y ESTRUCTURA DE LA SENTENCIA

 

3. Después del examen de cada uno de los cargos formulados en contra de las diferentes disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte ha llegado, en síntesis, a las conclusiones principales que se indican a continuación.

 

3.1. Decisión de inexequibilidad de los artículos 2 (parcial) 5, 7, 8 (parcial) y 9 (parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 debido a la prosperidad del cargo por el desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar la Constitución.

 

El desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y sanción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación aprobado en el Acto Legislativo no solo es completamente novedoso, sino que resulta incompatible con los fines que perseguía -a efectos de asegurar la independencia de la Rama Judicial- el régimen de suspensión, remoción y sanción establecido en la Constitución de 1991. Ello por las siguientes razones:

 

La vigencia de un régimen de acusación y juzgamiento penal que prescinde absolutamente de la participación del Congreso de la República con procedimientos de deliberación y votación especiales implica la modificación radical del procedimiento de remoción de los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, y en ese sentido, afecta el pilar esencial de independencia y autonomía judicial. La independencia y autonomía judicial se manifiesta en distintas garantías específicas, siendo una de ellas la protección de su estabilidad laboral, con el fin de que se garantice que los jueces no podrán ser removidos de sus cargos como consecuencia de las decisiones que adopten en ejercicio de sus competencias. Esta garantía de la independencia y autonomía se suprime en el diseño constitucional previsto por el Acto Legislativo 02 de 2015 al no permitir la participación del Congreso en la valoración de los méritos para seguir adelante con la acusación contra los funcionarios judiciales aforados. Esta modificación no se reemplaza con otra garantía y por ello se incrementan los riesgos de interferencias indebidas provenientes de intereses extra jurídicos” susceptibles de “canalizarse por conducto de funcionarios de investigación o juzgamiento”.

 

3.2. Decisión de inhibirse respecto del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. No es procedente un pronunciamiento de fondo  debido a que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la disposición acusada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la rama judicial.

 

La interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de las decisiones precedentes de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.

 

3.3. Decisión de inhibirse respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015. No es procedente un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición aplicable al sistema de gobierno y administración de la rama judicial, dado que los cargos por la infracción del principio de consecutividad e identidad flexible no satisfacen las condiciones mínimas. El demandante se limitó (i) a enunciar las diferencias de enfoque y (ii) a destacar algunas particularidades de los regímenes de transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos suficientes que evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de conexidad con la regulación previamente aprobada o que no revista la condición de disposición instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la reforma. Su planteamiento, en suma, solo formuló discrepancias con las modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.

 

3.4. Decisión de exequibilidad respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La aprobación del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los Magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión.

 

Además de tratarse de una norma instrumental, constitucionalmente posible para hacer posible la transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el demandante, que el legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un beneficio personal que asegurara la permanencia de los Magistrados por un tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la disposición constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes de la Comisión tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996 habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la continuidad indefinida de los “actuales magistrados” de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.

 

Esta conclusión sigue el precedente establecido por esta Corporación en la sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una disposición que fijaba la extensión del tiempo durante el cual ocuparía su cargo el Registrador que en ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible la implementación de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.   

 

3.5. Decisión de estarse a lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados en esta sentencia, declaración de exequibilidad respecto del cargo por violación del principio de unidad de materia. Respecto de las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016, que declararon inexequibles varios apartes de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 la Corte dispuso estarse a lo resuelto en esa providencia. Las disposiciones que subsisten después de las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 y en las que se dispone la creación de nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y la asignación a ellas de funciones de diversa naturaleza, (modifican, derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación del Capítulo 7º del Título VIII) se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.

 

3.6. Con el propósito de fundamentar las conclusiones precedentes, la Corte seguirá el siguiente orden. En primer lugar, presentará el alcance general del Acto Legislativo 02 de 2015, refiriéndose también a los efectos que en su contenido tuvo la sentencia C-285 de 2016 (Sección D). A continuación, se ocupará de cada grupo de cargos iniciando por los relativos a la infracción de los limites competenciales del Congreso de la República para reformar la Constitución (Sección E), siguiendo con el análisis del cargo por violación del principio de unidad de materia (Sección F) y, terminando dicho examen, con la revisión de los cargos que señalan la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible (Sección G). Finalmente, la Corte adoptará las decisiones que correspondan. El referido orden no corresponde a un criterio de prevalencia entre los cargos en el entendido que los vicios alegables en contra de un acto reformatorio de la Carta son todos de procedimiento en su formación.

 

Debe precisarse, adicionalmente, que en cada una de las secciones relativas al análisis de los cargos (i) se caracterizará el parámetro de control, (ii) se hará el examen formal del cargo, (iii) se delimitará el problema jurídico que debe resolver la Corte y (vi) se concluirá con el análisis específico de constitucionalidad.  

 

D.  EL ALCANCE GENERAL DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015

 

4. Las disposiciones demandadas hacen parte del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. El proyecto tuvo origen en la iniciativa gubernamental radicada ante el Senado de la República por los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.[58] En la exposición de motivos del proyecto, se indicó que el objetivo de la reforma consistía en “sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas, que ha resultado reciamente afectadas por un ejercicio político que, por causas diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una reforma que afectó los períodos en los cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991.

 

5. En la iniciativa gubernamental tres eran los ejes de la propuesta: la modificación de disposiciones electorales, la adopción de normas para promover la eficiencia de la administración de justicia y la aprobación de reglas para mejorar el sistema de controles. Cada uno de ellos se encontró acompañado de estrategias específicas. En primer lugar (1) en materia de reforma al sistema electoral se propuso, entre otras cosas, la eliminación de la reelección presidencial, la supresión del sistema de listas con voto preferente y la modificación de la forma en que se integra el Senado. Adicionalmente (2) en materia de administración de justicia se plantearon cambios referidos a la participación de las Cortes en la elección o postulación de servidores públicos, a la administración de los recursos de la Rama Judicial, a la responsabilidad de los magistrados de las Cortes y el Fiscal General de la Nación así como a la competencia disciplinaria respecto de servidores judiciales. Finalmente (3) en materia de controles se promovían ajustes para impedir el intercambio de favores entre organismos que inspeccionan o vigilan y los organismos controlados, para instituir procedimientos objetivos, transparentes y públicos para la postulación y elección de los candidatos a los organismos de control y, finalmente, para prohibir la reelección y establecer causales de inhabilidad a fin de que el ejercicio de la función judicial no sea objeto de aprovechamiento político.

 

6. Luego de su curso en el Congreso de la República, fue aprobado el Acto Legislativo 02 de 2015 en el que se adoptaron disposiciones relacionadas (i) con el régimen electoral -arts. 1, 4, 6, 20 y 21-; (ii) con el régimen aplicable al nombramiento de servidores públicos –art.2-; (iii) con la prohibición de reelección del Presidente y Vicepresidente de la República -arts. 3, 9 y 10-; (iv) con el régimen de investigación y juzgamiento del Presidente de la República y de los miembros de la Comisión de Aforados –arts. 5 y 7-; (v) con el régimen de responsabilidad del Fiscal General de la Nación y de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial –arts. 8 y 13-; (vi) con la forma de elección de los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado así como las condiciones para ostentar tal condición o la de Magistrado de la Corte Constitucional –arts. 11 y 12-; (vii) con las funciones a cargo de la Corte Constitucional -art. 14-; (vii) con el régimen de gobierno y administración de la Rama Judicial -arts. 15, 16, 18-; (viii) con las autoridades y régimen disciplinario de funcionarios y empleados de la Rama Judicial –art. 19-; y (ix) con la Contraloría y la Defensoría -arts. 22, 23, 24 y 25-.

 

7. Recientemente, en sentencia C-285 de 2016, esta Corporación declaró la inexequibilidad de varias disposiciones del acto legislativo que establecían modificaciones al sistema de gobierno y administración judicial. La decisión adoptada condujo, entre otras cosas, a la expulsión de las normas que creaban y regulaban el funcionamiento del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial, por una parte, y de aquellas que derogaban las normas constitucionales relativas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

 

8. La referida providencia no implicó pronunciamiento alguno respecto de la constitucionalidad de las normas que establecieron el nuevo régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados judiciales no aforados que prevén, entre otras cosas, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Tampoco se ocupó de adelantar juicio alguno respecto de las nuevas disposiciones relativas al fuero especial de juzgamiento de los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, esto es, el régimen de investigación, acusación y juzgamiento aplicable a dichos funcionarios.

 

9. El anterior contexto incide en varios sentidos en el pronunciamiento que le corresponde a la Corte Constitucional en esta oportunidad. En efecto, algunas de las disposiciones acusadas por el demandante fueron ya declaradas inexequibles y, en consecuencia, las objeciones que planteaba la demanda respecto de ellas han perdido relevancia por haber desaparecido el objeto de control. Igualmente, en otros casos, los efectos de la sentencia C-285 de 2016 deben ser considerados a fin de establecer el alcance del régimen constitucional vigente en materias que deben ser objeto de este pronunciamiento, tal y como ocurre con el fuero especial de juzgamiento. Sobre ello volverá la Corte más adelante.  

 

 

E.   EXAMEN DE LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LAS NORMAS QUE DEFINEN LA COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN

 

a.    La demanda y la aptitud de los cargos referentes a la sustitución de la Constitución

 

(i)                                                                                                                                                                                                                                                                       Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del Congreso de la República

 

10. La jurisprudencia ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[59]. Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[60] En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita desafíos argumentativos especiales[61].

 

11. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes:

 

a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.

 

b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o inconsecuentes.

 

c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.

 

d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:

 

¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?

 

Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta. 

 

12. La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta sino que exige una interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se indicó:

 

“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.

 

En atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una obligación de argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostración concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después de la reforma, desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su función de intérprete autorizado de la Constitución[62]

 

13. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República. 

 

(ii) Cargo en contra del parágrafo transitorio 1 del artículo 19. Ineptitud del cargo por falta de certeza y procedencia de una decisión inhibitoria

 

14. El demandante solicita que se declare inexequible el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que establece el régimen de implementación de los cambios surgidos de la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la eliminación de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. El aparte pertinente indica lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

 

(…)

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.

 

15. Según la acusación, la regulación transitoria contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la Constitución sustituye el derecho fundamental al debido proceso y los principios que orientan el ejercicio de la función pública, esenciales en el ordenamiento constitucional. Ello ocurre dado que se desconoce dicho derecho respecto de los empleados de la rama judicial que en la actualidad son investigados disciplinariamente por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía, por los jueces y magistrados con potestad disciplinaria o por la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, el régimen transitorio propicia impunidad disciplinaria contraria a los principios que rigen el ejercicio de la función pública dado que “deja un vacío temporal de competencia para asumir el conocimiento de los procesos que actualmente están en curso en contra de empleados de la rama judicial y/o para iniciar nuevos procesos en contra de ellos o dar trámite a las quejas disciplinarias que, contra los empleados de la rama judicial, se presenten desde que entró en vigencia el Acto Legislativo 02 de 2015 y hasta que se posesiones los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”

 

La sustitución del debido proceso se produciría puesto que la disposición desconoce la garantía de juez natural, el principio de legalidad en materia de procedimientos y la prohibición de dilaciones injustificadas. En efecto, (i) el artículo acusado únicamente se refiere a los procesos disciplinarios que adelanta el Consejo Superior de la Judicatura y no resulta claro el resto de procedimientos por cuál autoridad serán conocidos. El acto legislativo (ii) no indica que ocurre con los procesos en contra de los empleados judiciales que se encuentran actualmente en curso y (iii) no señala quien tendrá la competencia para el inicio de procedimientos de naturaleza disciplinaria contra los empleados de la Rama Judicial mientas se posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, ni tampoco cuál será el trámite que se impartirá a las nuevas quejas.

 

16. En síntesis, a juicio del demandante, la norma cuestionada dejó sin juez natural a los empleados de la rama judicial que actualmente son investigados y a aquellos en contra de los cuales deban iniciarse investigaciones posteriormente. La disposición desconoció el principio de legalidad del procedimiento dado que un trámite que era administrativo termina convirtiéndose en un procedimiento jurisdiccional. Igualmente, el artículo demandado desconoce el mandato de agilidad y la prohibición de dilaciones injustificadas dado que las incertidumbres surgidas de la nueva regulación dan lugar a la paralización de los procesos correspondientes. En adición a ello las circunstancias anteriores impiden el ejercicio adecuado del poder disciplinario afectando los principios que rigen el ejercicio de la función pública y suscitando el riesgo de prescripción de la acción disciplinaria.

 

17. El cuestionamiento de un acto legislativo por el posible exceso en el ejercicio de las competencias de reforma constitucional por parte del Congreso de la Republica exige, como toda demanda de inconstitucionalidad, el cumplimiento del requisito de certeza. Esta condición, necesaria para propiciar un pronunciamiento de fondo, implica la demostración de que la proposición normativa que se acusa como sustitutiva de un eje definitorio de la Carta, en verdad pertenece al ordenamiento jurídico y no se trata de una norma supuesta por el demandante o deducida equivocadamente. Le asiste al demandante, en consecuencia, la obligación de demostrar adecuadamente que el acto legislativo consagra las prohibiciones, mandatos o permisiones que, a su juicio, constituyen el reemplazo de un eje definitorio por otro haciendo irreconocible la Carta.       

 

18. La Corte considera que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la rama judicial. El silencio que al respecto se puede desprender del acto legislativo no implica o al menos el demandante no lo demuestra, un régimen que modifique al juez que ha iniciado las investigaciones ni supone, necesariamente, que se impida el inicio de otras por hechos ocurridos con anterioridad.     

 

19. Una interpretación sistemática de la Constitución y de los pronunciamientos de la Sala Plena de este Tribunal en relación con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015, permite concluir que la premisa en la que se funda el ataque del demandante resulta constitucionalmente incorrecta.

 

19.1. En primer lugar, para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19. En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.  

 

19.2. En segundo lugar, la Sala Plena de esta Corporación en recientes providencias que se han ocupado de resolver el problema relativo a la autoridad competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones –atribución asignada a la Corte Constitucional en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015- ha señalado:

 

“De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.”[63]

 

Tal posición, reiterada por esta Corporación en los autos 309 de 2015 y 084 de 2016, indica entonces que el régimen preexistente al Acto Legislativo 02 de 2015 en lo relativo a las funciones a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará hasta tanto puedan entrar en funcionamiento los nuevos cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

19.3. En tercer lugar y aun de manera mucho más específica de cara al cuestionamiento formulado en la demanda, la Corte Constitucional se ha referido a las autoridades competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, considerando que dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sobre el particular, se sostuvo en auto 504 de 2015 al interpretar la Constitución:

 

“Ahora bien, ciertamente, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se estableció la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, competencia que le fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo, teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015 y 369 de 2015, es palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren.  Entre tanto, las entidades que actualmente las desempeñan, deberán continuar ejerciéndolas. Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo No. 02 de 2015 se adscribió a la Corte Constitucional  la atribución relacionada con la definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (artículo 256, numeral 6) estaba asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir del momento en que esta última Corporación efectivamente desaparezca, esto es, se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace.  Mientras ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.” (Subrayas no hacen parte del texto original) 

 

Y más adelante indicó:

 

“Frente a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos 278  y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes.  Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho hasta el momento, lo cual supone que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual, resulta inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su naturaleza administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos establecidos por el constituyente derivado a objeto de que, efectivamente, entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la integración de los órganos sustituidores.(Subrayas no hacen parte del texto original) 

 

En suma, encuentra la Corte que la interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de las decisiones de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.

 

Conforme a lo anterior, el punto de partida del demandante carece de certeza. En efecto, la inexistencia de una regulación específica para los supuestos referidos en la demanda, no conduce a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo en tanto una interpretación integral de la Carta, así como de los pronunciamientos recientes de este Tribunal evidencian lo que prohíbe y ordena en esta materia el Estatuto Superior.

 

20. En consideración a lo expuesto, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015.

 

(ii) Cargos por la creación de la Comisión de Aforados y la eliminación del antejuicio político

 

21. Arguye el demandante que la creación de la Comisión de Aforados, prevista en el Acto Legislativo No. 02 de 2015, así como la eliminación del antejuicio político sustituyen la Constitución. Dejando para después la enunciación de los motivos que en la demanda sirven de sustento a las anteriores aseveraciones, inicialmente la Corte destaca que, al decidir sobre la admisión, en Auto fechado el primero (1º) de Octubre de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador[64] estimó que la solicitud del actor “muestra en este análisis preliminar suficiencia en sus argumentos, pues el demandante aportó elementos aptos para la realización del juicio de sustitución diseñado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

 

22. La Sala Plena comparte estas consideraciones, así como las atinentes al cumplimiento de los restantes requisitos. En efecto, la Corporación está de acuerdo con los criterios expuestos por el Magistrado Sustanciador en el Auto citado, pues estima que la demanda es clara, por cuanto “sigue un hilo conductor” respecto de la sustitución de ejes definitorios como el Estado de Derecho, la separación de poderes y la autonomía e independencia judicial, lo que la hace también cierta, en la medida en que los argumentos del libelista “no provienen de deducciones subjetivas” y “se atienen al contenido auténtico de la norma reformatoria”.

 

Al admitir la demanda, mediante consideraciones que la Corte reitera, se estimó que los cargos esgrimidos son específicos, en cuanto dirigidos a demostrar cómo “lo realizado por el Congreso en el presente caso pretendió alterar de manera definitiva la identidad de la Carta de 1991, desatendiendo lo dispuesto en el Título XIII de la Constitución” y también pertinentes, “pues están referidos a materias constitucionales y se dirigen con claridad a permitir el ejercicio de control abstracto de constitucionalidad deferido a la Corte, no basándose en motivos de conveniencia o amaño”.

 

b.    Reforma constitucional, sustitución de la Constitución y control de constitucionalidad

 

23. Previamente la Sala Plena reitera que, desde su concepción original, la sustitución de la Constitución ha sido estimada como un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como Constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la Constitución, inserta en ella elementos que cambian su sentido, haciéndola radicalmente distinta de la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991[65], lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o transitorio[66].

 

24. Hallándose la Constitución vertida en un documento que se sirve de un lenguaje natural para la consignación de sus diversas cláusulas, por definición, la reforma constitucional implica variación o reformulación de los textos sometidos a cambio, de forma tal que, en virtud del principio de certificación y evidencia, las modificaciones deben constar por escrito y de preferencia en la misma sede o lugar ocupado por las disposiciones que son objeto de reforma[67]. En su prístino sentido, la reforma es, entonces, variación o cambio textual y, además, ha de ser susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le confieren a la Carta una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada, pues de serlo, so pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de la Constitución.

 

25. La posibilidad de ejercer el control constitucional de la sustitución parece no tener cabida en la enunciación de la competencia que le ha sido asignada a esta Corporación para controlar las reformas, ya que, según el artículo 241-1 superior, a la Corte le corresponde decidir “sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.

 

La mención expresa de los vicios de procedimiento podría dar a entender que el control confiado a la Corte Constitucional se circunscribe al examen de la regularidad del trámite surtido para la expedición de la respectiva reforma, pero, conforme se ha sostenido en repetida jurisprudencia, siempre el procedimiento se encuentra precedido de la competencia y solo puede ser adelantado válidamente por quien está dotado de la competencia que, por lo tanto, se erige como condición previa del trámite a cuyo desarrollo únicamente accede el órgano o funcionario encargado de cumplir una acción que antes le ha sido autorizada[68].

 

Tratándose de la reforma constitucional, su “formación” ciertamente es el resultado de seguir el procedimiento para tal efecto dispuesto, pero ese procedimiento está antecedido por el discernimiento de la competencia y por los términos en que esa competencia se otorga.

 

26. En cuanto hace a la competencia, en el caso de los Actos Legislativos le corresponde al Congreso de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 374 y 375 de la Constitución, pero se debe tener en cuenta que no siempre le atañe ya que, por ejemplo, cuando el artículo 376 superior señala que a partir del momento en que es elegida una Asamblea Constituyente con el cometido de reformar la Carta, “quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus funciones”, se pone de manifiesto que una cosa es la competencia y otra el procedimiento para actuar esa competencia, pues si durante el funcionamiento de la Asamblea el órgano legislativo actúa como reformador de la Constitución, la pretendida reforma que llegara a expedir carecería de validez por falta de competencia, y ello aunque se hubiese desarrollado a la perfección el procedimiento[69].

 

De otra parte, según lo enunciado, es importante tener en cuenta los términos en que esa competencia ha sido conferida, porque en la materia que ahora ocupa la atención de la Corte, claramente la jurisprudencia ha indicado que la competencia se le ha atribuido al Congreso de la República para reformar la Constitución, mas no para sustituirla, de donde surge, con nitidez, que la sustitución de la Carta es un vicio de competencia, debido a que el órgano reformador va más allá de lo que le concierne, es decir, excede los límites de la competencia que se le ha reconocido y, superando el ámbito de la reforma constitucional, sustituye la Constitución afectando sus ejes definitorios al punto de desfigurarlos hasta hacerlos irreconocibles y esto mediante la inclusión en el texto superior de cláusulas opuestas a las configuradoras de una identidad que no puede desaparecer al emplear los mecanismos previstos para hacer posible la reforma.

 

27. La distinción entre reforma y sustitución tiene su base en la teoría del Poder Constituyente que distingue entre el Constituyente originario, de reconocido carácter político, que actúa soberanamente en un momento fundacional para formular el texto constitucional y el denominado poder de reforma que, siendo secundario o derivado, corresponde ya a una competencia jurídica fundada en la propia Constitución que la confiere y la delimita, con la finalidad de abrirle un cauce jurídicamente regulado a la posibilidad de modificar el texto constitucional no para subvertirlo, sino para permitirle su adaptación a nuevas circunstancias, asegurando, por esta vía, la permanencia del pacto creado por el Constituyente originario y, por lo tanto, el mantenimiento de su identidad acordada en la etapa fundacional.

 

El poder de reforma está llamado a actuar con posterioridad a la adopción de la Constitución y, por tratarse de una competencia constitucional, su ejercicio está vinculado a la Constitución que crea la facultad reformadora, pero la somete a sus propios dictados que emanan del pueblo soberano, en cuanto indiscutible titular del poder Constituyente originario. El establecimiento de la competencia para reformar la Constitución significa, en primer lugar, que todas las cláusulas constitucionales pueden ser objeto de modificación en ejercicio del poder reformatorio o, en otros términos, que no hay en la Constitución de 1991 cláusulas superiores sustraídas al poder de reforma.

 

28. Lo anterior es indicativo de que la sustitución de la Constitución no equivale a la petrificación de contenidos superiores que en ordenamientos distintos del colombiano se busca mediante la técnica de las cláusulas pétreas o de intangibilidad cuyo propósito es, precisamente, dejar por fuera de la posibilidad de variar el texto ciertos asuntos expresamente contemplados en la Constitución. En este orden de ideas, a disposición del poder reformatorio se encuentra toda la Carta, sin que ello implique que el órgano encargado de la reforma esté dotado de facultades orientadas a hacer de la Constitución algo totalmente diferente de lo plasmado en el documento superior por el Constituyente originario[70].

 

29. La razón de lo precedente radica en la delimitación del alcance de la competencia que, como se ha expuesto en abundante jurisprudencia, ha sido conferida para reformar, actuación que ciertamente comporta la introducción de modificaciones, aunque operadas dentro de los márgenes que sustentan la identidad de la obra del Constituyente originario, pues si los mencionados márgenes son traspasados y se produce una desfiguración que impida reconocer en la pretendida reforma la Constitución, se habrá dado lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de competencia.

 

Es el desbordamiento en el ejercicio de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que constituye el vicio de competencia que no es vicio sustancial, puesto que la activación del poder derivado necesariamente comporta la variación de los textos superiores sometidos a la reforma, de donde se desprende que el texto reformado y el surgido de la reforma materialmente divergen, por lo cual un control de fondo basado en la simple comparación de los textos tornaría imposible la posibilidad de reformar la Constitución, pues siempre habrá diferencia entre la reforma y el texto superior que es objeto de ella[71].

 

30. Por lo mismo, la normal divergencia entre el texto anterior a la reforma y el posterior que recoge los cambios no constituye sustitución de la Carta, pues la sustitución requiere de la existencia de una modificación que sobrepase el ámbito de la reforma y transforme radicalmente el documento superior o alguno de sus ejes definitorios en otro opuesto al aportado por el pueblo soberano en ejercicio de su poder constituyente originario.

 

31. El descubrimiento de una sustitución de la Constitución es cuestión mucho más compleja que el simple e improcedente cotejo material entre textos anteriores y posteriores a la reforma, lo que ha conducido a hacer de la teoría de la sustitución un instrumento de control en progresiva elaboración y a partir de los casos que lleguen al conocimiento de esta Corte, ya que resulta apresurado cerrar la discusión e intentar la enumeración definitiva y excluyente de los casos en que una sustitución podría producirse.

 

En concordancia con lo anterior, las situaciones concretas que la Corte ha examinado ya han dejado un importante acervo que permite analizar los nuevos casos con fundamento en decantados elementos suficientemente afianzados en la jurisprudencia y entre los que se encuentra la adopción de una metodología destinada a determinar cuándo se ha producido una sustitución de la Constitución y cuándo el resultado del ejercicio del poder reformador se mantiene dentro de los límites de la reforma y no da lugar a la variación integralmente opuesta a los dictados del Constituyente originario.

 

c.     El juicio de sustitución

 

32. Bajo la denominación de “juicio de sustitución” se ha conocido la metodología elaborada para discernir si en un evento específico se ha producido una reforma o se ha operado una sustitución de la Carta, y la formulación del mencionado juicio parte de estimar que el parámetro de control de los actos reformatorios de la Constitución está conformado por las disposiciones superiores establecidas en el título XIII de la Carta, pero también por aquellas que concretan las previsiones superiores y que, por ejemplo, están contempladas en la Ley 5ª de 1991 y todo esto “en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas[72].

 

Así las cosas, el juicio de sustitución permite determinar si se han violado o no las disposiciones que fijan los límites que condicionan la actuación de los titulares de la competencia para reformar la Constitución y, a su vez, la realización del mencionado juicio se impone como mecanismo orientado a evitar los riesgos asociados al subjetivismo que puede ser estimulado por la falta de referentes claros para juzgar el alcance de una reforma y precisar confiablemente si se ha generado una sustitución.

 

33. Tres son las etapas que conforman el juicio de sustitución. En primer lugar, se debe proceder a la construcción de una premisa mayor compuesta por “los aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio”[73], paso al que sigue la consideración del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación con los elementos que, de conformidad con la construcción de la respectiva premisa mayor, identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima sustituido, para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido en un vicio de competencia o no, es decir, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución, caso en el cual ha de quedar claramente establecido que el documento constitucional, o alguno de sus elementos definitorios, ha sido completamente reemplazado por otro diferente y opuesto[74].

 

34. La fijación de la premisa mayor exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente desvirtuado por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como auténtico eje definitorio de una identidad configuradora de la Carta, de tal manera que se evite incurrir en la petrificación de contenidos superiores sustrayéndolos del ámbito concerniente al poder de reforma y, además, convertir el juicio de sustitución en un control material que, con base en la normal discrepancia entre el texto reformado y el surgido de la modificación, diera por establecida la sustitución, porque ello, igualmente, propiciaría la práctica desaparición del ejercicio de la competencia reformadora en espacios que no le están vedados a la reforma, siempre y cuando mantenga su condición de tal.

 

En atención a lo anterior, la enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de una sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de “múltiples referentes normativos[75] para proyectar la especificidad o el impacto de la premisa mayor en la Constitución y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparación con los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado.

 

35. Desde luego es la Corte Constitucional la llamada a adelantar el juicio de sustitución, pero, en situaciones como la que ahora se analiza, para emprender su realización debe contar con la demanda ciudadana de la cual se reclama, en razón de la importancia del tema, una argumentación que provea puntos de apoyo al control constitucional que le corresponde adelantar a esta Corporación.

 

No significa lo anterior que la argumentación vertida en la demanda deba ser exhaustiva y absolutamente concluyente, pues, aunque es cierto que lo relativo a la sustitución de la Carta es de innegable relevancia, también lo es que, en virtud de su carácter público, la acción de inconstitucionalidad está al alcance de cualquier ciudadano y que, por lo mismo, se restringiría el derecho a presentarla si a su titular se le rodeara de exigencias difíciles constitutivas de alguna especial técnica que pusiera esta opción lejos del dominio del ciudadano común e implícitamente la reservara para los dotados de pericia jurídica. El balance entre la importancia del tema y el derecho del ciudadano exige de la Corte una actuación ponderada que simultáneamente permita hacer uso del derecho ciudadano a demandar y preservar la seriedad que las materias relacionadas con la reforma constitucional siempre ha tenido.

 

(i)   Los argumentos de la demanda

 

36. Ya se ha señalado que la demanda presentada por el ciudadano Montealegre Lynett cumple con los requisitos indispensables para activar el control destinado a establecer si se ha producido o no una sustitución de la Carta y, por lo tanto, a la Corte le corresponde emprender el examen de conformidad con el juicio que en su jurisprudencia ha decantado e iniciar, como lo indica la metodología pertinente, con la fijación de la premisa mayor.

 

37. En la demanda que ahora ocupa a la Corporación, se ha planteado un cargo apto y, conforme fue expuesto, esa acusación se refiere a la posible sustitución de la Carta debida a la creación de la Comisión de Aforados y a la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, en cuyo caso, según el actor, habrían sido sustituidos dos pilares fundamentales de la Constitución, a saber: el principio de Estado de Derecho y el sistema de frenos y contrapesos.

 

37.1. Tratándose de la creación de la Comisión de Aforados, el demandante dirige su acusación contra algunos apartes de los artículos 2º y 9º y también contra los artículos 7º y 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, mientras que, en cuanto hace a la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, la acusación está dirigida contra los artículos 5º, 7º y 8º del mismo acto reformatorio.

 

El artículo 2º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 reforma el artículo 126 de la Constitución y, en su parte final, establece una lista de cargos antecedida por un inciso en el que se indica que quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos de esa lista no podrá ser reelegido para el mismo, tampoco nominado para otro de estos cargos, ni elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Entre los cargos señalados en la lista se encuentra el de Miembro de la Comisión de Aforados, mención que es, precisamente, el objeto de la demanda en contra del artículo 2º de la denominada reforma de equilibrio de poderes.

 

Por su parte, el artículo 9º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 reformó el artículo 197 de la Constitución y también contiene una lista de cargos, en este caso para señalar que no podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien un año antes de la elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los cargos enlistados, entre los que, otra vez, aparece el de Miembro de la Comisión de Aforados, mención cuya separación del ordenamiento se pide bajo la acusación de sustituir la Constitución.

 

El artículo 178 de la Carta establece las atribuciones de la Cámara de Representantes y su numeral 3º fue reformado por el artículo 7º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 que le asigna la función de “Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los Miembros de la Comisión de Aforados”. En concordancia con esta competencia se encuentra la asignada al Senado de la República en el artículo 174 de la Carta, que fue variada por el también demandado artículo 5º de la reforma de equilibrio de poderes en los siguientes términos: “Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los Miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso será competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

 

El artículo 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, demandado bajo la acusación de sustituir la Carta, adiciona a la Constitución Política el artículo 178-A, de acuerdo con cuyas voces, “Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de estas”, enunciado al que más adelante se añade que “una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso en el cual “será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

 

La disposición censurada preceptúa que “Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes”, sin que se pueda imponer pena diferente a la suspensión o a la destitución del empleo, pudiendo ser apelada la decisión de la Cámara de Representantes ante el Senado de la República, cuya decisión no podrá ser objeto de recurso o acción.

 

Tratándose de delitos, el precepto acusado señala que la Comisión de Aforados “presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento” y que, cuando el juicio se adelante contra Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, “los conjueces serán elegidos por el Consejo de Estado”.

 

Por lo demás, el artículo 8º de la reforma de equilibrio de poderes se ocupa de fijar algunas pautas sobre la presentación de la acusación y procedimientos a seguir, conformación y elección de la Comisión de Aforados, calidades que deben reunir sus miembros, régimen de incompatibilidades e inhabilidades, procedimientos para determinar la responsabilidad fiscal y solicitudes de suspensión de Magistrados de las Altas Cortes presentadas a la Comisión de Aforados por las Salas Plenas de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

El artículo demandado está acompañado de un parágrafo transitorio que mantiene por un año, contado a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, la competencia de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes “para investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo y a los Magistrados del Consejo Superior de la Magistratura”, confiriéndole a la Cámara de Representantes competencia para adoptar las decisiones administrativas necesarias para que, en ese lapso, los representantes investigadores puedan dictar resolución inhibitoria, remitir la investigación a la autoridad competente cuando sea del caso, ordenar la apertura de la investigación, presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes y remitir a la Comisión de Aforados las restantes investigaciones, en el estado en que se encuentren e incluidas las adelantadas contra los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.

 

37.2. Conforme se observa, las disposiciones demandas reforman algunos artículos de la Constitución cuyo contenido contribuye a perfilar el ámbito en el cual se desenvuelve la acusación por sustitución de la Carta. Así, en su redacción anterior al Acto Legislativo No. 02 de 2015, el artículo 178-4 superior le confería a la Cámara de Representantes la atribución especial consistente en “Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación”.

 

A su turno, en su redacción original, el artículo 174 le atribuía al Senado la competencia “para conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso éste último en que conocía “por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

 

37.3. Nótese que, de conformidad con la reforma de equilibrio de poderes, la atribución conferida a la Cámara de Representantes para acusar ante el Senado quedó limitada al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados, “previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación”, cambio que armoniza con el introducido en el artículo 174 por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, que le otorga al Senado atribución para “conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”.

 

Lo primero que se destaca es la conservación de la mención que en los textos previos se hacía al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces y la evidente desaparición, en los dos artículos, de la mención anterior a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación que, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2015, compartían con el Presidente de la República, y con quien hiciera sus veces, la posibilidad de que, en ejercicio de competencias constitucionalmente conferidas, pudieran ser acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado de la República, encargado de conocer esas acusaciones y, en su caso, de adelantar el correspondiente juicio.

 

Así las cosas, después de la reforma de equilibrio de poderes, la acusación y el juicio siguen unas reglas cuando el acusado es el Presidente de la República o quien haga sus veces, por cuanto se han creado reglas distintas respecto de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación. Esto explica la adición del artículo 178-A por la reforma de equilibrio de poderes, disposición que establece, en los términos previamente resumidos, lo atinente a la responsabilidad de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Fiscal General de la Nación por infracciones a la ley disciplinaria o penal, confiando la investigación y la acusación ante la Cámara de Representantes a la Comisión de Aforados, nuevo organismo cuya elección y composición es tratada en el precepto adicionado, junto con otros detalles referentes a su actuación.

 

37.4. La creación de la Comisión de Aforados explica que se le mencione en la nueva redacción de los artículos 178 y 174, en la medida en que a la Cámara de Representantes se le asigna la función de acusar ante el Senado, fuera del Presidente de la República o de quien haga sus veces, a los Miembros de la Comisión de Aforados, mientras que al Senado se le atribuye la función de conocer de la acusación también cuando se presente en contra de los Miembros de la referida Comisión, adicionalmente mencionada en los artículos 126 y 197 de la Constitución, modificados, en su orden, por los artículos 2º y 9º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 también demandados, aunque parcialmente, porque incorporan a la Carta la mención del nuevo organismo.

 

37.5 Para demostrar la sustitución de la Carta por la creación de la Comisión de Aforados y la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, el demandante esgrime argumentos dirigidos a cuestionar la introducción en el ordenamiento superior de la mencionada Comisión.

 

Así, señala que de conformidad con la regulación que de ella hace el Acto Legislativo No. 02 de 2015, la Comisión de Aforados “no está adscrita a ninguna rama del poder público y, por lo tanto, no es una autoridad judicial”, lo que, tratándose de la investigación y la acusación de los Magistrados de las Cortes y del Fiscal General, tiene especial gravedad, ya que el cumplimiento de una función de esta índole necesariamente implica la afectación de los derechos fundamentales correspondientes a los investigados y en un Estado de Derecho “la afectación media e intensa de derechos constitucionales tiene reserva judicial”, condición de la que carece la Comisión que no hace parte de la rama judicial y, sin embargo, debe incidir “en derechos fundamentales de las personas”.

 

El actor anota que esta función de control confiada por la reforma de equilibrio de poderes a la Comisión de Aforados recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y sobre el Fiscal General de la Nación quienes, por expresa disposición superior, forman parte de la Rama Judicial del Poder Público que, según el esquema de los controles constitucionales diseñado por el Constituyente Primario en 1991, no puede ser controlada sino por otra rama del poder público y, en particular, por el Congreso de la República, órgano directamente elegido por el pueblo y en cuyo seno se acoge la más amplia representación de diversos sectores y tendencias, como corresponde al pluralismo propio de las democracias contemporáneas.

 

Observa el libelista que en la materia objeto de la reforma, del diseño original el Acto Legislativo No. 02 de 2015 conservó para la Cámara de Representantes la competencia de investigar y acusar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y para el Senado la función de conocer de esa acusación, lo que, en su criterio, genera un desequilibrio desfavorable a la Rama Judicial, desequilibrio que resulta mayor si se tiene en cuenta que la reforma de equilibrio de poderes prevé que la acusación y su conocimiento, respectivamente corresponden a la Cámara de Representantes y al Senado de la República también en el caso de los Miembros de la Comisión de Aforados, quienes, sin ser parte de la Rama Judicial, acceden a un control del que inexplicablemente se priva a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación, miembros, por excelencia, de la Rama Judicial.

 

El demandante añade que para actuar en contra de los mentados miembros de la Rama Judicial, la Comisión de Aforados carece de la legitimidad democrática, solo asegurada por la especial composición y origen del Congreso de la República, órgano este último que, al investigar y juzgar a los Miembros de la Comisión, se convierte en juez y parte, dado que el artículo 178-A, adicionado por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, establece que “La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años”.

 

El ciudadano Montealegre Lynett explica que la reforma constitucional le otorga al Congreso de la República “las funciones de nominar y disciplinar a los miembros de la Comisión de Aforados”, duplicidad que afecta la imparcialidad, pues “esta neutralidad desaparece si el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los investiga, acusa y juzga”, sin que sea posible “predicar la neutralidad de un juzgador que tiene una relación tan estrecha con el que pretende juzgar”.

 

Consecuencia de lo expuesto es, según la demanda, una concentración de poder que beneficia a una de las ramas, en detrimento de alguna otra. En efecto, la falta de legitimidad democrática de la Comisión de Aforados “configura un desbarajuste” institucional, porque, fuera de reservar para el Presidente de la República o quien haga sus veces y para los Comisionados la posibilidad de que puedan ser disciplinados por uno de los poderes públicos, concentra excesivamente el poder en el Congreso de la República, dado que la de Aforados “es una comisión creada y nombrada por el legislativo para disciplinar a los funcionarios que pertenecen a la rama judicial”.

 

La censura afirma que lo anterior “afecta las funciones propias del poder judicial”, en la medida en que miembros suyos “en el ejercicio de sus funciones podrían ser investigados y acusados por una comisión nombrada por el legislativo”, procedimiento por obra del cual “la rama judicial pierde su autonomía y podría ser intimidada por la función disciplinaria entregada por el Constituyente a la Comisión de Aforados”.

 

Además, el actor sostiene que la Comisión de Aforados, encargada de tan importantes funciones, “no está sujeta a ningún control ni legal ni constitucional diferente al de su propio nominador”, situación que la pondría en condiciones de “interferir de manera grave” en el funcionamiento del poder judicial, en razón de las facultades que le fueron asignadas y de la falta de control.

 

De lo indicado, el demandante concluye que la reforma de equilibrio de poderes al crear la Comisión de Aforados, asignarle funciones y establecer su control, introdujo “un desbalance en la distribución del poder público en favor de la rama legislativa y en detrimento de la autonomía de la rama judicial”. De acuerdo con la demanda, ese desequilibrio se torna patente en (i) la privación a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de la posibilidad de ser disciplinados por el órgano legislativo, (ii) en el sometimiento de estos funcionarios a una Comisión no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público y, por ende, carente de índole judicial y, (iii) en el impacto que esta nueva configuración tiene en el desarrollo de las funciones inherentes a la Rama Judicial del Poder Público.

 

(ii) La demanda y los principios de separación de poderes e independencia y autonomía judicial como premisa mayor del juicio de sustitución

 

38. Las conclusiones que anteceden permiten ubicar el foco de la discusión en el principio de separación de poderes y en el principio de independencia y autonomía judicial, alrededor de los cuales gravitan las argumentaciones plasmadas en la demanda, tales como las atinentes al desconocimiento del Estado de Derecho, del sistema de frenos y contrapesos o a la afectación del derecho al debido proceso.

 

Los principios de separación de poderes y de autonomía e independencia judicial articulan debidamente los distintos componentes del alegato presentado por el demandante, ya que la concentración de facultades en el órgano legislativo y el predicado detrimento para la Rama Judicial no son, en la demanda, cosa distinta a un desequilibrio de poderes de fácil adscripción en el principio de separación que sería el sustituido, desequilibrio que, además, el libelista proyecta hacia el principio de  autonomía e independencia judicial, también sustituido, según su criterio.

 

39. Separación de poderes e independencia y autonomía judicial son, entonces, los ejes definitorios de la Constitución, que conforman la premisa mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad debe llevarse a cabo, siendo del caso poner de manifiesto que no se trata de dos ejes independientes sino interconectados, porque, conforme lo ha explicado la Corte, “la independencia judicial es manifestación del principio de separación de poderes, pero también un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente replicables en las demás funciones estatales”[76].

 

40. Entra la Corte, pues, a analizar, en primer término, el principio de separación de poderes en cuanto eje transversal del ordenamiento constitucional adoptado por el Constituyente originario en 1991 y se ocupará luego del principio de autonomía e independencia judicial que, hallándose vinculado al de separación, comparte con él el carácter transversal que permite identificar varias manifestaciones suyas en el texto superior.

 

(iii)           El principio de separación de poderes

 

41. En asuntos como el ahora abordado ya es usual la cita del célebre artículo 16 de la Declaración Francesa de Derechos, de acuerdo con cuyas voces “Una sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución”. De manera inescindible se han juntado desde entonces los dos elementos que conforman este enunciado para integrar un contenido mínimo que debería tener toda Constitución, debiéndose destacar que la separación de poderes y la carta de derechos no son elementos aislados, sino que, por el contrario, mantienen una estrecha relación, pues la separación sirve a la eficacia y protección de los derechos, como se alcanzará a percibir más adelante en estas consideraciones.

 

42. De la misma manera como en el campo de los derechos se han experimentado transformaciones, a lo largo del tiempo el principio de separación de poderes ha tenido variaciones reflejadas en sucesivas previsiones superiores que, con todo y ello, lo han mantenido como uno de los elementos basilares de los contenidos superiores del ordenamiento recogidos en el documento constitucional, sin que haya variado en lo esencial la finalidad que preside su establecimiento, cual es la limitación del poder y el control de su ejercicio por el poder mismo.

 

43. Esta tradición también ha sido expresada en la Constitución colombiana de 1991 que, en el primer inciso de su artículo 113, señala que son “Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”. Una buena parte de las aproximaciones teóricas al principio de separación de poderes hace énfasis en las funciones básicas asignadas a cada una de las ramas, caracterizándolas con fundamento en las tareas que respectivamente cumplen, de conformidad con el reparto que elabora el Constituyente originario, justamente para evitar la concentración de todas las funciones estatales en una sola instancia que, a causa de ser única, terminara ejerciendo el poder estatal arbitrariamente y sin alternativas de control.

 

Desde la perspectiva que se acaba de enunciar, reiteradamente se ha sostenido que el Estado de Derecho no es cosa distinta a un reparto de competencias que, para posibilitar el cumplimiento de las distintas funciones estatales, se hace entre diferentes instancias. Sin perjuicio de la indudable importancia de las funciones estatales, puestas en primer plano por numerosos autores, no se puede perder de vista que las funciones básicas consistentes en legislar, ejecutar y juzgar se traducen en competencias y que, a su turno, las competencias son asignadas a variados órganos.

 

44. Dentro de la estructura generada para conferirle efectividad al principio de separación de poderes, al lado de las funciones básicas que le confieren identidad a cada una de las ramas del poder público, se encuentran los órganos encargados de cumplir las competencias orientadas a concretar tales funciones en la actividad estatal, de modo que la separación de poderes tiene, además, una relevante dimensión orgánica, uno de cuyos rasgos definitorios es la pluralidad que busca combatir la concentración del poder y el monopolio incontrolado de su ejercicio.

 

El citado artículo 113 de la Constitución, en el segundo de sus incisos, da a entender, con toda nitidez, que las ramas del poder público están integradas por órganos que, conforme se desprende de su inciso tercero, tienen “funciones separadas”, aunque “colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Esta previsión mantiene la alineación del constitucionalismo colombiano con las tendencias contemporáneas del derecho público que, tratándose del contenido de las constituciones, postulan no solo la inclusión de la separación de poderes, sino también la introducción en los textos superiores de los órganos que el Constituyente primario estima esenciales para determinar el perfil de la estructura del poder público acogida en cada Constitución.

 

(iv)           Los órganos constitucionales

 

45. La recurrente presencia en las constituciones de los órganos considerados principales no ha pasado inadvertida para distintos enfoques doctrinales que han intentado construir la llamada teoría del órgano constitucional, objeto de debates y discusiones entre los autores de la misma o de distinta época acerca del acierto o del desacierto de las diversas formulaciones con las que se ha intentado contribuir a su construcción. Desde luego, el control constitucional que desarrolla esta Corte no es la sede adecuada para recrear las diversas teorías, ni para tomar partido por alguna de ellas o pretender solucionar con carácter definitivo las controversias que han alentado el debate académico, pero los argumentos que se han esgrimido son de innegable importancia para entender la incorporación en los textos constitucionales de algunos órganos tenidos, por esta y por otras circunstancias, como los más relevantes del ordenamiento.

 

46. Los elementos teóricos que puedan prestar utilidad para comprender el significado y el alcance de la incorporación en la Carta de algunos importantes órganos, ciertamente están mediatizados por el derecho positivo que, precisamente, opera la mencionada incorporación en el texto superior del ordenamiento. El texto constituye la base de cualquier interpretación, pero la actividad hermenéutica, si bien está condicionada por los datos positivos, no puede prescindir de las aportaciones teóricas forjadas por los doctrinantes.

 

47. Para efectos de fijar la premisa mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad adelanta la Corte, conviene recordar que ya se ha hecho referencia a la mención que de los órganos integrados en las ramas del poder público contiene el artículo 113 superior, dato inicial que, sin avanzar todavía hacia las diferentes manifestaciones que esa incorporación tiene en la Carta de 1991, permite explorar algunas explicaciones relativas a la evidente presencia de ciertos órganos relevantes en la regulación constitucional.

 

47.1. Así, en su Teoría General del Estado, Georg Jellinek apuntó que el Estado como “asociación organizada” requiere “la existencia de órganos”, pues el Estado sin ellos es “una representación” que no puede “llegar a existir”, por lo cual “el Estado moderno requiere de una pluralidad de órganos” correspondiéndole a “la ciencia” la labor de “ordenarlos y reducirlos a tipos fijos”. A continuación, Jellinek se refirió a los que él llamó “órganos inmediatos”, necesarios en “todo Estado” y “cuya existencia es lo que determina la forma de las asociaciones”, siendo inmediatos, “porque su carácter de órganos es una consecuencia inmediata de la constitución de la asociación”, lo que significa que “de cualquier suerte que se establezcan estas asociaciones, estos órganos no están obligados, en virtud de su cualidad de tal, hacia nadie, sino solo y de un modo inmediato con respecto al Estado mismo[77].

 

47.2. En época más reciente, el profesor García Pelayo expuso que conceptos como los de órgano constitucional “responden a la necesidad inherente a cualquier organización de cierta amplitud y complejidad -y por lo tanto al Estado- de jerarquizar sus unidades y subunidades de decisión y acción, es decir, sus órganos”, habiendo destacado que el concepto de órgano constitucional “es lógicamente coherente con la idea de Estado constitucional de derecho de nuestro tiempo, con la idea de que los órganos fundamentales del Estado no pueden ser otros que aquellos que reciben directamente de la Constitución su status y competencias esenciales a través de cuyo ejercicio se actualiza el orden jurídico fundamental proyectado por la misma Constitución[78].

 

De acuerdo con el maestro español, “una primera característica de los órganos constitucionales consiste en que son establecidos y configurados directamente por la Constitución, con lo que quiere decirse que ésta no se limita a su simple mención ni a la mera enumeración de sus funciones o de alguna competencia aislada, como puede ser el caso de los órganos o instituciones ‘constitucionalmente relevantes’, sino que determina su composición, los órganos y métodos de designación de sus miembros, su status institucional y su sistema de competencias, o, lo que es lo mismo, reciben ipso iure de la Constitución todos los atributos fundamentales de su condición y posición de órganos[79].

 

48. Conforme se anotó, a causa de su origen doctrinal, el concepto de órgano constitucional es objeto de intensas disputas, lo que no impide que de sus diversas formulaciones sea posible extraer consecuencias prácticas dotadas de mayor seguridad cuando la cuestión no es analizada en abstracto, sino desde la perspectiva de una organización política específica, caso en el cual el derecho positivo aporta los elementos primordiales para identificar cuáles son los órganos principales de un concreto Estado que ha sido organizado jurídicamente.

 

48.1. En este sentido resulta de singular pertinencia el ya citado criterio del profesor García Pelayo, quien resalta como condición primera de estos órganos su establecimiento y configuración por la Constitución misma, característica que se liga a otras surgidas del papel que la Norma Suprema desempeña en el ordenamiento jurídico. De este modo, a los órganos cuya regulación constitucional cumple las exigencias consistentes en ser establecidos y configurados por la Carta adquieren una relevante posición institucional que se traduce en la esencialidad de tales órganos para la estructura estatal que el Constituyente originario concibe y plasma en el documento superior[80].

 

48.2. Como quiera que la Constitución es norma de Derecho, el estatuto superior de los órganos constitucionales es un estatuto eminentemente jurídico, por obra del cual, fuera de la anotada esencialidad, su privilegiada posición institucional implica que, por derivar directamente de la Constitución, operan dentro de los límites que ella les impone, pero sin encontrarse subordinados a otros órganos o ser dependientes de ellos, lo que entraña la exclusión del concepto de jerarquía en el cumplimiento de las tareas propias o de las que, por así preverlo la Constitución, deban ser resultado de la actuación de varios órganos constitucionales.

 

48.3. Si la posición constitucional de estos órganos comporta que no estén subordinados entre sí, a este predicado sigue la independencia en el obrar, pues como lo puso de presente Jellinek “órganos independientes son aquellos que pueden exteriorizar una voluntad que tiene fuerza para obligar inmediatamente al Estado y a sus súbditos”, a diferencia de los órganos dependientes que “carecen de esta fuerza obligatoria[81].

 

48.4. En estrecha relación con la independencia se encuentra la idea de paridad que también es consecuencia de la posición institucional de los órganos. De esta característica es indispensable destacar, una vez más, su connotación jurídica que permite trazar la frontera entre la importancia surgida del Derecho y la que tiene su origen en la política o en la percepción común del rol de los órganos constitucionalmente establecidos.

 

En esta dirección Santi Romano, precursor de la teoría de los órganos constitucionales, señaló que “la mencionada paridad jurídica”, no se extiende a la “dignidad formal” de los órganos, “mayor en general, en la jefatura del Estado”, ni “a su eficiencia política” o “a la función coordinadora que puede corresponder más particularmente a algunos entre ellos”, ya que “su paridad jurídica significa, por tanto, en cambio, que su actividad es siempre libre, en un ámbito más o menos vasto, sin posibilidad de coerción preventiva o de modificación o anulación sucesivas, puesto que no están sometidos a relación alguna de jerarquía[82].

 

48.5. Al decir de Biscaretti di Ruffia, los órganos constitucionales son “llamados también supremos”, por cuanto “se encuentran en el vértice de la organización estatal y, por esto, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí[83], sin que la condición de igualdad jurídica que los caracteriza o su predicada independencia comporte el aislamiento de cada uno o su actuación absolutamente desvinculada de sus pares, pues siendo órganos de un mismo poder estatal están llamados a coordinar sus actividades con miras al cumplimiento de las finalidades del Estado.

 

49. La relación entre los órganos constitucionales es, entonces, un elemento que forma parte de la estructura elaborada por el Constituyente, porque, conforme lo señala García Pelayo, “un sistema constitucional está integrado por unos componentes (que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones entre ellos[84], conjunto de vínculos que incluye la colaboración, pero también, en palabras de Mazziotti, “la idoneidad para frenar, controlar y equilibrar a los otros órganos dotados de competencias similares[85] y ello sin menoscabo de la independencia y paridad que les atañe en cuanto poseedores del mismo rango constitucional.

 

(v) La Constitución de 1991, los órganos constitucionales y el principio de separación de poderes

 

50. La presencia de diversos órganos como integrantes de la estructura del Estado ha llevado a la Corte Constitucional a sostener que existe un pluralismo institucional que se refleja en el ámbito estatal mediante “la atribución del ejercicio de los poderes públicos a diversas organizaciones estatales que guardan entre sí la debida correspondencia y armonía[86], predicado que aparece directamente conectado con el principio de separación de poderes, “en cuanto implica una distribución de competencias entre distintos centros de decisión”, de tal manera que “una diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones[87].

 

El artículo 113 de la Constitución establece que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”, haciendo eco así de la formulación clásica fundada en la identificación básica de “los roles estatales”, para luego asignar esos papeles institucionales, “derivados de los fines esenciales de la organización política”, a “cada una de las ramas y órganos del Estado[88].

 

51. Sin embargo, esta Corporación ha interpretado que “en la medida en que la vida social se ha tornado más compleja, y en la medida en que el Estado ha debido asumir nuevas tareas para dirigir la vida social en su nueva dimensión, han surgido otras tareas como la función electoral y la función de control, y en esta medida han aparecido nuevos órganos separados de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, como acontece con el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil[89].

 

Consciente de ello fue el Constituyente primario y por eso indicó, en el artículo 113 superior, que además de los órganos que integran las tradicionales ramas del poder público, “existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”, entre los cuales la Constitución expresamente alude al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República que, según el artículo 117, “son órganos de control”, así como a la organización electoral, conformada, de acuerdo con el artículo 120 “por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley” y, además, al Banco de la República encargado, por el artículo 371 de la Carta, de “ejercer las funciones de Banca Central”.

 

52. Desde el punto de vista de la mencionada teoría de los órganos constitucionales a partir de una simple aproximación es imposible determinar si los “otros órganos” que no están integrados en las tradicionales ramas del poder público tienen esa categoría, pues, como se ha advertido, con apoyo en la doctrina, la simple mención en la Constitución no determina un status que viene dado, además, por la directa configuración constitucional, comprensiva de datos tales como la composición del respectivo órgano, los métodos de designación de sus miembros, su posición institucional y su sistema de competencias que son rasgos definidores de “los atributos fundamentales de su condición”, recibidos ipso iure de la propia Constitución[90].

 

53. Pero en esta oportunidad no le corresponde a esta Corporación entrar a definir si los órganos que el artículo 113 superior califica como autónomos e independientes son susceptibles de adscripción en la categoría de los órganos constitucionales, pues el problema que el demandante le ha planteado a la Corte tiene que ver con la circunstancia de haberle confiado el Acto Legislativo No. 02 de 2015 a una Comisión de Aforados la investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, tratándose del establecimiento de la responsabilidad por infracciones a la ley disciplinaria o penal, a lo que se suma la eliminación del antejuicio político.

 

La no pertenencia de la Comisión de Aforados a la Rama Judicial, el traslado a este organismo de competencias que el Constituyente originario había confiado al Congreso de la República o el alegado desequilibrio producido por la regulación de la mentada Comisión y del juzgamiento de sus miembros que, en sentir del actor, genera una concentración de competencias en el Legislativo y en detrimento de la Rama Judicial y de su autonomía e independencia, son argumentos axiales de la demanda que ubican la discusión en los dominios del principio de separación de poderes, de conformidad con su formulación tradicional que comprende, exclusivamente, las tres ramas clásicas, cuyas relaciones y controles recíprocos se encuentran en la raíz de la sustitución de la Carta operada, según el libelista, por la reforma de equilibrio de poderes.

 

(vi)           Las tres ramas clásicas del poder público y la teoría de los órganos constitucionales

 

54. Conforme ha sido formulada, la teoría de los órganos constitucionales adquiere mayores probabilidades y certeza respecto de los pertenecientes a las tres ramas del poder público, tradicionalmente encargadas de las funciones de legislar, ejecutar y juzgar. Estas funciones básicas que le confieren su identidad esencial a cada uno de los tres poderes y a los órganos incardinados en ellos, presiden el planteamiento de Mazziotti, para quien los órganos merecedores del calificativo de constitucionales ejercen en grado supremo “un conjunto de funciones públicas” que, de acuerdo con el comentario del Profesor Gómez Montoro, los ubican como “sucesores del príncipe absoluto”, puesto que “poseen en su conjunto la titularidad de aquella potestad de gobierno, superior a cualquier otra, que antes se concentraba en la persona del Monarca[91].

 

Sin pretender armonizar teorías, sino solo con la intención de medir la importancia constitucional de algunos órganos y de alumbrar con elementos teóricos la comprensión necesaria para la fijación de la premisa mayor del juicio de sustitución que ahora lleva a cabo la Corte, es importante destacar que para Mazziotti “cualquier noción de órgano constitucional que no incluya al Jefe del Estado, al Gobierno y a las Asambleas legislativas no será válida[92], mientras que Chelli, con base en una argumentación diferente, destaca la cualidad de “aquellos órganos que en el ejercicio de sus principales competencias, se mueven y operan preferentemente aunque no exclusivamente, en el interior de una esfera o de un sector del ordenamiento calificable como constitucional”, encargándose de actividades “caracterizadas por el hecho de situarse en una posición que no es inferior a la que resulta del poder inmediatamente sometido a la constitución formal”, de donde deduce que no todos los órganos situados en el vértice de los distintos poderes son constitucionales, sino solo aquellos que, en razón de ejercer una función de dirección política, traducen “los fines políticos en formulaciones jurídicas”, como acontece con el parlamento o el Gobierno, en cuanto órganos de carácter representativo, y con los órganos que ejercen competencias conectadas con la función de dirección política, para garantizar que esta se cumpla dentro de los límites impuestos por la norma fundamental, como serían el Jefe del Estado y la Corte Constitucional[93].

 

55. Reparando en las previsiones contenidas en la Constitución de 1991 y relacionadas con los órganos que hacen parte de las ramas del poder público, la Corte observa que el artículo 114 de la codificación superior le atribuye al Congreso de la República las funciones de “reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la Administración”, al paso que el artículo 115 señala que “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa” y el artículo 116 indica que “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces administran justicia”, lo que también hace “la Justicia Penal Militar”.

 

55.1. Al ocuparse de la Rama Legislativa, la Constitución fija el período de los senadores y representantes en el artículo 132, establece las facultades de cada una de las cámaras en el artículo 135, dedica el artículo 136 a enumerar las prohibiciones al Congreso y a cada una de sus cámaras y prevé lo concerniente a la reunión y funcionamiento del órgano legislativo en los artículos 138 a 149, mientras que a partir del artículo 150, que reitera el cometido asignado al Congreso de “hacer la leyes”, se ocupa de esta especial fuente del derecho, en una regulación que va hasta el artículo 170. A continuación, la Carta dedica sendos capítulos al Senado y a la Cámara de Representantes, así como al régimen de los congresistas.

 

55.2. En cuanto hace a la Rama Ejecutiva, a ella se refiere la Constitución en un título que inicia con la regulación de la institución presidencial ocupándose, en primer término, del Presidente de la República, quien, según el artículo 188, “simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”, en tanto que el artículo 189 contempla un amplísimo listado de las funciones que se le atribuyen “como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa”. El artículo 190 superior alude a su elección y período, el 191 fija las condiciones para ser Presidente, el 192 regula su posesión, el 193 se refiere a las licencias, el 194 a sus faltas absolutas y temporales y el artículo 198 se ocupa de su responsabilidad por violación de la Constitución o las leyes.

 

55.3. En el título correspondiente a la Rama Judicial, los artículos 234 y 235 establecen lo relativo a la Corte Suprema de Justicia “como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, señalando, además, la forma de su composición y división y sus atribuciones. Por su parte, los artículos 236 y 237 se refieren al Consejo de Estado e igualmente a su composición, división en salas y secciones y a sus atribuciones. Adicionalmente, desde el artículo 239 y hasta el 245, la Constitución regula la Corte Constitucional haciendo referencia al número de sus miembros, a su elección, a las funciones del Tribunal, a los procesos que se adelanten ante ella y a los efectos de sus fallos.

 

También dedica la Constitución un capítulo a la Fiscalía General de la Nación, conformado por los artículos 249 a 251, en los cuales se establece su composición, la elección y período del Fiscal General de la Nación, sus funciones especiales y las que se le disciernen a la institución como tal. Se cierra la regulación de la Rama Judicial con el señalamiento de la composición del Consejo Superior de la Judicatura, de las calidades de sus Miembros y de sus funciones, en los artículos 254, 255, 256 y 257 de la Carta.

 

56. Descontando los datos adicionales que la Constitución trae respecto de cada uno de los órganos mencionados, los incluidos en los párrafos precedentes son suficientes para concluir que el Congreso de la República, el Presidente de la República, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación son órganos constitucionales en el sentido en que los configura la doctrina atrás reseñada, por cuanto han sido establecidos por la misma Constitución que directamente determina los más relevantes aspectos de su estatuto jurídico, al proveer sobre su conformación, sus miembros o las competencias principales que a ellos atañen.

 

Al importante status que les otorga su incorporación en la Constitución por el Constituyente originario, se añade su especial posición en el vértice de la estructura estatal y, desde luego, el catálogo de sus competencias que concretan en el campo confiado a cada uno alguna de las funciones básicas que le confieren identidad a las tres ramas del poder público, es decir, legislar, ejecutar o juzgar, de conformidad con el principio de separación de poderes que, como eje fundamental, impregna el texto constitucional y, principalmente, su parte orgánica.

 

(vii)        El principio de separación de poderes, los órganos constitucionales y su colaboración armónica

 

57. Sin embargo, procede tener en cuenta que, sin desmedro alguno para la consideración como órganos constitucionales de los arriba referidos, la Constitución no ha dotado al principio de separación de poderes de un carácter rígido o absoluto, lo que tiene incidencia en el cumplimiento de las tradicionales funciones de legislar, ejecutar y juzgar. Ciertamente el artículo 121 de la Carta prescribe que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, pero este predicado no se opone a la conjugación del principio de separación de poderes “con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 113 superior[94].

 

Así, aun cuando “las tareas indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes”, el principio de separación de poderes resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de colaboración armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones” y también por la participación de unos órganos “en el ámbito competencial de los otros, bien sea como complemento” necesario o contingente, como ocurre en el caso de la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o “como una excepción a la regla general de distribución funcional”, conforme sucede con “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso” y con “la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas[95].

 

58. En cualquier caso, la función básica y predominante es la que le confiere identidad a cada una de las ramas del poder público, a la vez que determina la singularización de los órganos y su adscripción a la rama correspondiente, en todo lo cual se evidencia el papel que le corresponde al aspecto funcional en la catalogación de determinada institución como órgano constitucional, en confluencia con otros criterios como la configuración por la propia Carta, su posición en la cúspide de la estructura estatal y la participación directa o la influencia decisiva del respectivo órgano en el cumplimiento de la función general de dirección política.

 

59. Consecuencia primordial de la adscripción de los referidos órganos en la categoría de los órganos constitucionales es su participación en los atributos ligados a esa condición. Así, por ejemplo, ya se ha explicado que uno de los atributos característicos de los órganos constitucionales es la paridad, que implica una idéntica legitimidad jurídica, independiente del origen de cada órgano y de su proyección en el ámbito propiamente político, igualdad de situaciones fundada en el derecho positivo y que excluye el criterio de jerarquía entre los referidos órganos.

 

Esa paridad se desenvuelve de diferentes maneras, pero en ningún caso significa el aislamiento autárquico de los órganos constitucionales o su concentración absoluta y excluyente en la función que la Constitución les haya asignado, pues, conforme se ha visto, el principio de separación de poderes no ha sido incorporado a la Carta con un carácter rígido, sino que se impone su morigeración, en virtud de la colaboración armónica exigida por el artículo 113 superior a los diferentes órganos del Estado, aunque tienen “funciones separadas”.

 

(viii)      El principio de separación de poderes, las relaciones entre los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público y el control inter-órganos

 

60. Así las cosas, desde su posición, jurídicamente igual en importancia a la que corresponde a otros órganos constitucionales y respaldada por el criterio de paridad, cada órgano ha sido concebido para establecer relaciones con los demás y de tal forma han sido asumidas tales relaciones entre los órganos constitucionales que las principales maneras de relacionarse también hacen parte de la configuración constitucional del principio de separación de poderes, siempre que los órganos supremos involucrados en las conexiones recíprocas pertenezcan a alguna de las tres ramas del poder público, y esto en razón de que un sistema no se construye solamente con la institucionalización de los órganos, porque, para ser tal, un sistema requiere de la interactuación de sus distintos componentes.

 

Como lo ha explicado Biscaretti di Ruffia, esas relaciones son “jurídicas, porque aparecen reguladas por el derecho” y “asumen, con frecuencia, relevante importancia, porque, en general, la voluntad del Estado se constituye precisamente mediante largos y complicados procedimientos, en los que colaboran, de modo diverso, numerosos órganos[96].

 

61. Las relaciones entre los órganos constitucionales incardinados en cualquiera de las ramas del poder público y, por ende, dotados de competencias distintas en la medida en que obedecen a una función básica diferente, tienen una manifestación destacada en la realización del control de su actuación, ya que, hallándose orientadas las competencias de cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de las competencias que les son propias.

 

La aptitud jurídica de los órganos constitucionales pertenecientes a una cualquiera de las tradicionales ramas del poder público para frenar a los demás se encuentra también en el núcleo del principio de separación de poderes, pues una de las finalidades relevantes de la distribución funcional entre distintas instancias es, precisamente, lograr que el poder controle al poder, lo que comporta la reciprocidad propiciada por los mecanismos establecidos para llevar a cabo el control, mecanismos que integran el denominado sistema de frenos y contrapesos tan caro al constitucionalismo desde sus orígenes en el Estado moderno.

 

62. Tratándose de las tres clásicas ramas del poder público y de sus respectivos órganos constitucionales, desde la perspectiva del control recíproco, también llamado inter-órganos según la terminología de Leowenstein[97], interesa precisar que los sujetos llamados a adelantar la función controladora son, justamente, los órganos constitucionales, pues la predicada reciprocidad del control no tolera que, por ejemplo, un órgano inferior o alguno que no cuente con el status propio de los órganos constitucionales se inmiscuya en el cumplimiento de competencias importantes para el desarrollo de un control que comprometa a órganos cuyas relaciones estén signadas por el atributo de la paridad concerniente a cada uno de ellos.

 

El equilibrio entre las distintas ramas del poder público y el control que realizan los órganos de cada rama sobre los otros tienen uno de sus fundamentos en la paridad, a falta de la cual se mengua o desaparece el equilibrio y se trastoca el control en perjuicio, además, de otra de las características esenciales de la separación de poderes y de la actuación de sus respectivos órganos constitucionales, igualmente vinculada a la paridad, cual es la autonomía e independencia.

 

Esta Corte ha subrayado que “la separación de poderes como instrumento de limitación del poder y como garantía institucional de las libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún sentido y tampoco podría materializarse, si los órganos que asumen de manera separada las funciones y los roles del Estado no contaran con instrumentos para garantizar su independencia[98].

 

63. Queda aquí el anterior dato solo para poner de manifiesto la adscripción de la autonomía e independencia de ramas y de órganos en el principio de separación de poderes, porque, según se anunció, en razón del orden en que se atienden los elementos de la demanda, lo relacionado con la autonomía e independencia y su armonización con las relaciones entre órganos y ramas y con el control inter-órganos se abordará después con mayor detenimiento.

 

(ix)           El principio de separación de poderes y los procedimientos para adelantar las funciones de cada rama y cumplir el control inter-órganos

 

64. Por ahora, importa proseguir señalando que, además de los sujetos encargados de efectuar el control inter-órganos, elementos indispensables de esta actividad controladora son los diversos procedimientos mediante los cuales se lleva a cabo. Del principio de separación de poderes hace parte una inevitable dimensión procedimental que se descompone en una variedad de procesos que se desarrollan ya sea para actualizar la función básica o típica que identifica a cada una de las ramas del poder público o para cumplir las tareas que requieren de la colaboración armónica entre distintas ramas y varios órganos.

 

Los procedimientos están condicionados por la estructura del órgano que, a su vez, es dependiente de la función típica que desarrolla la rama del poder a la cual pertenezca el órgano del que se trate, pues por bien sabido se tiene que unos son los rasgos del procedimiento legislativo para la elaboración de las leyes y otros muy distintos los correspondientes a los diversos procesos que se desarrollan ante la Rama Judicial del poder público para resolver las controversias suscitadas entre particulares o para decidir, por ejemplo, respecto de la constitucionalidad de las leyes.

 

65. En un Estado Constitucional de Derecho todos los procedimientos tienen un vínculo inescindible con los derechos de las personas y, especialmente, con el debido proceso, y algunos de singular relevancia son diseñados en sus bases esenciales, y con mayor o menor densidad regulativa, por el propio Constituyente que inserta las correspondientes cláusulas en el texto constitucional, ya se trate de procedimientos previstos para el cumplimiento de alguna de las funciones básicas asignadas a las ramas del poder público o de asuntos en los que prevalece la colaboración armónica entre los poderes o en los que se manifiesta el control inter-órganos.

 

66. Surge de lo precedente que, en sentido general, los procedimientos constituyen elemento esencial del principio de separación de poderes y que, en ciertos casos, hacen parte de la configuración superior de los órganos constitucionales caracterizados, como se indicó al inicio, por un “criterio de esencialidad o indefectibilidad” integrado a su status y por obra del cual se trata de órganos “necesarios para individualizar el Estado o asegurar su unidad[99].

 

(x) La esencialidad de los órganos constitucionales, su incidencia en la configuración de la forma política establecida por el Constituyente originario y el principio de separación de poderes

 

67. De la mencionada esencialidad se sigue como consecuencia que los órganos constitucionales tienen tal grado de importancia que, al decir de Jellinek, su desaparición “o desorganiza completamente al Estado, o lo transforma fundamentalmente[100], idea compartida por el profesor García Pelayo, quien afirma que “cada estructura constitucional tiene unos órganos que le son propios, necessari e indefettibile, cuya desaparición afectaría a la sustancialidad y, con ello, a la globalidad del sistema constitucional, ya que un sistema está integrado por unos componentes (que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones fundamentales entre ellos, de tal manera que un cambio significativo en uno de los términos (órganos y/o relaciones fundamentales) produce un cambio en el sistema[101].

 

68. La visión sistémica de García Pelayo ya estaba presente en el pensamiento de Jellinek que, al referirse a los órganos que él llamó inmediatos, enfatizó que “su existencia es lo que determina la forma de las asociaciones[102], con lo cual expuso un criterio que la Corte Constitucional ha compartido al precisar que la Constitución de 1991 establece una forma política que “se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del poder político, a partir de una opción ideológica, igualmente decidida por el Constituyente originario[103].

 

69. Esa forma política incluye la forma de Estado, “que de modo principal alude a la organización territorial”, así como “el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen político constitucionalmente adoptado”. La Corporación ha explicado que el sistema de gobierno “depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio”, en tanto que el régimen político “enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la Constitución[104].

 

La Corte sostuvo que la Constitución de 1991 adoptó una forma de gobierno republicana, acorde con un régimen político cuyo “soporte se encuentra en la filosofía liberal decantada en occidente, influencia que entraña una determinada concepción acerca del origen y del ejercicio del poder, un entendimiento de la dinámica del régimen en ella inspirado y una comprensión de la estructura de la sociedad organizada conforme a los postulados de la democracia de derivación liberal[105].

 

La democracia que se remite al pueblo como titular de la soberanía y origen del poder, ha sido establecida en la Carta apelando a elementos provenientes de la concepción representativa y de la concepción directa que, en conjunto, le otorgan una connotación participativa concordante con una estructura social heterogénea expresada mediante la constitucionalización del pluralismo a cuya faceta ideológica se agrega, como ya se ha visto, una faceta institucional que, fuera de aludir a los diferentes grupos en los que el ser humano desarrolla sus actividades, se refiere también a la atribución de las funciones públicas a distintas instancias.

 

70. El principio de separación de poderes encuentra aquí su lugar dentro de la forma política decidida por el Constituyente originario que, además, previó diferentes órganos asignándoles variadas competencias para evitar así la concentración del poder, habiendo instaurado también la interactuación basada en la colaboración armónica, posible gracias a “las relaciones que se presentan entre los diversos órganos” que, “en lugar de configurarse a partir de la dependencia jerárquica, se estructuran con base en la paridad, así como en las responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controles recíprocos que se cumplen en el entramado institucional[106].

 

La Corte culminó su análisis sobre la forma política haciendo énfasis en que “con fundamento en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitución”, tipo que en Colombia es el sistema presidencial de cuyo análisis dedujo la Corte, en la sentencia que se viene citando, la sustitución de la Carta por una segunda reelección presidencial[107].

 

(xi)           Los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, su esencialidad y la teoría de la sustitución

 

71. En esta oportunidad el Acto Legislativo No. 02 de 2015, llamado de equilibrio de poderes ha sido acusado ante esta Corte por sustituir la Constitución y romper el sistema de frenos y contrapesos diseñado por el Constituyente de 1991, sustitución que tendría su causa en la creación de la Comisión de Aforados y en la eliminación del antejuicio político, tratándose del procedimiento diseñado para adelantar el juicio en contra de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación cuando hubiere motivos suficientes para enjuiciarlos.

 

Dado que ese juicio se adelanta en contra de funcionarios como los Magistrados de las supremas corporaciones judiciales y el Fiscal General de la Nación y que en el diseño original plasmado en la Carta de 1991 radicaba la acusación en la Cámara de Representantes y el conocimiento de esas acusaciones en el Senado de la República, resulta palmario que la controversia involucra a varios órganos constitucionales, a las relaciones que establecen a propósito del control inter-órganos y al procedimiento constitucionalmente previsto para llevar a cabo el mencionado juicio.

 

En las condiciones anotadas, la esencialidad o indefectibilidad de los órganos constitucionales que determina su innegable incidencia en la estructuración de la forma política decidida por el Constituyente, al punto de ser elementos necesarios que “no pueden ser sustituidos por ningún otro[108] o cuya modificación es capaz de alterar significativamente la forma política hasta desorganizar el Estado o transformarlo en lo fundamental[109], ubica el debate planteado por el actor en el campo teórico correspondiente a la teoría de la sustitución de la Constitución, como quiera que, de conformidad con esta teoría, el reformador de la Carta incurre en un vicio de competencia cuando se excede en el ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida para reformar e incurre en un cambio de tal magnitud que cambia la Constitución por otra diferente a la adoptada por el Constituyente originario o sustituye un eje definidor de la regulación superior transitoria o permanentemente.

 

(xii)        El Acto Legislativo No. 02 de 2015, su incidencia en los órganos constitucionales y la teoría de la sustitución de la Constitución

 

72. La incorporación de la Comisión de Aforados reemplaza a la Cámara de Representantes en las funciones de investigación y acusación relativas a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación e incide, así, en la configuración superior de órganos constitucionales como el Congreso, las Cortes o la Fiscalía y, desde luego, también en el diseño de un especial mecanismo de control inter-órganos y en el procedimiento establecido en la Constitución para hacer efectivo ese tipo de control, procedimiento del cual el Acto Legislativo No. 02 de 2015 hizo desaparecer el antejuicio político.

 

73. Aunque a primera vista la condición de órganos constitucionales que tienen el Congreso de la República, las Altas Cortes y la Fiscalía General de la Nación y la importancia del principio de separación de poderes advierten con notable suficiencia acerca de la posibilidad de que las modificaciones mencionadas hayan generado una sustitución de la Carta, es importante cumplir todas las etapas del juicio destinado a establecerlo, pues la condición de órganos constitucionales no implica, per se, que una reforma constitucional que incida sobre ellos o que modifique algún aspecto de su configuración constitucional sea inconstitucional, lo cual también ocurre cuando se invoca la alteración del principio de separación de poderes.

 

74. Así lo demuestra la ya amplia jurisprudencia constitucional sobre el juicio de sustitución, en la que hay casos en los que una pretendida reforma produjo, en realidad, la sustitución de la Carta, así como ejemplos en los cuales se evidencia que, pese a haberse operado una modificación en el campo propio de la separación de poderes o de los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, se actuó dentro de los márgenes de la reforma constitucional, es decir, sin incurrir en sustitución de la Constitución.

 

74.1. Valga mencionar, a título de ejemplo, que en la Sentencia C-970 de 2004, por no constituir sustitución de la Carta, fue declarada la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo No. 03 de 2002 que, con carácter transitorio, le concedía la Presidente de la República facultad para expedir los preceptos legales indispensables para que entrara en funcionamiento un nuevo sistema penal, siempre y cuando el Congreso de la República no los expidiera durante el término contemplado en esa misma reforma. Para declarar la constitucionalidad, la Corporación estimó que la Constitución permite excepcionar la regla general de distribución de competencias “en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones” y añadió que ni el principio de separación de poderes, ni el de reserva de ley tienen carácter absoluto.

 

En aquella oportunidad, la Corte consideró que la habilitación conferida al Presidente de la República era subsidiaria, materialmente limitada, circunscrita a la expedición de las disposiciones necesarias para el nuevo sistema, así como temporal y, aun cuando su eventual ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos dotados de la condición de ley en sentido material, este Tribunal puso de presente que en cualquier tiempo podían ser “derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario”, a más de lo cual quedaban “sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior[110].

 

74.2. Así mismo, en la Sentencia C-757 de 2008, al descartar la inconstitucionalidad por sustitución de la Carta, esta Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2007, modificatorio de las reglas sobre moción de censura, para permitir, entre otros cambios, que cada Cámara pudiera obrar independientemente y esto tras puntualizar que “cuando se introducen reservas a los instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”.

 

Empero, la Corporación advirtió que la constitucionalidad de reformas de esta índole depende de que “se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental”, ya que solo “existe sustitución cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto”, como sucedería con una reforma que “condujese a la concentración de las funciones del Estado en un solo órgano que, escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos” o que afirmara “la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier tipo de control por otros[111].

 

74.3. La Sentencia C-288 de 2012 contiene la decisión de la Corte acerca de la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de 2011, mediante el cual se estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, cuya constitucionalidad fue declarada dejando indemne el incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones de las Altas Cortes, sin que ello dé lugar a una sustitución de la Constitución por trastocar el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia de la Rama Judicial, porque tal incidente “es una instancia de interlocución entre los poderes públicos, que se explica en el principio de colaboración armónica”, tampoco comporta usurpación de la función judicial, “pues se limita al debate en sede judicial de los efectos de las sentencias que profieren las altas cortes, y no de las decisiones que protegen derechos” e “implica que las altas cortes conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación, modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación original”.

 

74.4. Pero, así como en los casos reseñados se impuso la declaración de constitucionalidad, en otras ocasiones la Corte llegó a la conclusión contraria, luego de demostrar que se había producido una sustitución de la Carta. Tal es el caso de la Sentencia C-1040 de 2005 referente a la reelección presidencial inmediata, por una sola vez, providencia en la cual fue hallada inconstitucional la habilitación extraordinaria que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 confería al Consejo de Estado para que expidiera una regulación referente a las garantías electorales para candidatos distintos al presidente en ejercicio, si el Congreso de la República dejaba de expedir la respectiva Ley Estatutaria en el término fijado por ese Acto Legislativo.

 

La Corporación fundó su decisión en que semejante habilitación producía el reemplazo temporal del órgano legislativo y eludía o tornaba inocuo el control de constitucionalidad que la Constitución encomienda a la Corte Constitucional tratándose de las Leyes Estatutarias reguladoras de los derechos fundamentales. Esta Colegiatura destacó que el poder legislativo del Estado había sido atribuido “a un órgano de la Rama Judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006[112].

 

74.5. En parecido sentido, mediante la Sentencia C-588 de 2009, la Corte decretó la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2008 que, entre otras cosas, encargaba a la Comisión Nacional del Servicio Civil de implementar los mecanismos indispensables para que pudieran ser inscritos extraordinariamente en carrera administrativa, sin concurso público de méritos, aquellos servidores que, en condición de provisionales, hubiesen ocupado cargos de carrera que estuvieran vacantes.

 

A juicio de este Tribunal esa atribución tenía por efecto la suplantación del legislador, “en abierta oposición con el principio de separación de poderes”, no solo “porque el Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas a la ley, sino también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos implementados por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la República” al que se le impide “que, durante el tiempo señalado para que rija la modificación introducida (…) se ocupe de esos mecanismos o de los instrumentos de calificación dispuestos al efecto por la Comisión Nacional del Servicio Civil”, sustrayéndole, entonces, al Legislador “una parcela de regulación” y suplantándosele temporalmente “en lo que tiene que ver con esa materia”, por medio de una “modificación no expresa del artículo 150 de la Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del artículo 130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del Servicio Civil una función diferente de las allí señaladas y tan contraria a la Carta que, también por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente”, afectando de paso “el control de constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente pudiera corresponderle[113].

 

74.6. Para cerrar este breve repaso de la jurisprudencia resta volver a aludir a la Sentencia C-141 de 2010, por cuya virtud quedó fehacientemente demostrada la inconstitucionalidad de una segunda reelección presidencial inmediata o mediata, habida cuenta de la sustitución de la Carta que tal posibilidad genera, por el inequívoco desconocimiento de la forma política decidida por el Constituyente de 1991, concretado en el desbarajuste del principio de separación de poderes, con consecuente y grave afectación del pluralismo en todas sus vertientes, de la idea de democracia constitucionalmente prohijada o de las garantías de la oposición.

 

La Corte enfatizó que “los controles recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su gobierno” son los que “hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos”, de modo que sin ellos “se pierde todo el equilibrio en las altas instancias estatales”, equilibrio a falta del cual colapsa la separación de poderes “que, precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos públicos”, hasta el punto de desfigurar “las características de los sistemas presidenciales hasta convertirlos en la versión deformada conocida como presidencialismo que, precisamente, está caracterizada por ese predominio exagerado y por la tendencia a superar el lapso máximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto político[114].

 

En esa sentencia la Corte recordó que “el objetivo fundamental de la separación de poderes no es la mera eficacia en el desarrollo de las funciones estatales, sino la garantía de los derechos de los asociados, de modo que cuando el principio de separación se desvirtúa sufren mengua esos derechos y los principios y valores en que se apoya”, o los que pretenden ser realizados en el Estado mediante la separación de poderes, como es el caso del pluralismo institucional “en la medida en que una diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones”, motivo por el cual “la concentración del poder en el ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo institucional e imponen trabas al pluralismo en su dimensión ideológica, ya que la afectación de las posibilidades de minorías y de opositores para acceder al poder a causa de una segunda reelección frustra las oportunidades de quienes, legítimamente, pertenecen a tendencias contrarias a la dominante y defienden ideas diferentes sobre la gestión gubernamental[115].

 

(xiii)      La investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como forma de control inter-órganos en la versión original de la Constitución de 1991

 

75. De la última cita importa retomar la idea del pluralismo institucional en la vertiente relativa a la separación de poderes, a las tres ramas tradicionales del poder público, a los órganos constitucionales incardinados en esas ramas, a la función básica que desempeñan, a las relaciones entre las ramas y entre los órganos caracterizadas por la colaboración armónica, a los controles recíprocos o inter-órganos y a los procedimientos establecidos para el cumplimiento de esos controles, procedimientos de los cuales hace parte el juicio, constitucionalmente previsto, que comprende la investigación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, así como la acusación ante el Senado de la República, investigación y acusación que según el Acto Legislativo No. 02 de 2015 corresponde a la Comisión de Aforados.

 

76. Dado que la creación de la mencionada Comisión y la regulación que para su funcionamiento ha introducido la reforma de equilibrio de poderes han sido acusadas porque, en criterio del demandante, comportan la sustitución de uno de los ejes definidores de la Carta, cual es la separación de poderes, resulta inevitable que al fijar la premisa mayor del juicio de sustitución se haga referencia a la manera como estaba regulado en la Constitución el juicio en contra de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, antes de la reforma operada mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2015.

 

77. Que los sujetos sometidos a investigación y acusación sean los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación y que esa acusación, cuando se formule, sea conocida por el Senado de la República revela que el procedimiento corresponde a un control inter-órganos inscrito dentro de las formas de colaboración armónica entre las ramas del poder público. Llama la atención que sean personas individualmente consideradas las sometidas a este juicio, pero debe tenerse en cuenta que se trata de sujetos que integran órganos situados en la cúspide del poder judicial, pues, conforme lo explica Biscaretti di Ruffia, el Estado moderno “debe necesariamente valerse de personas físicas para querer y obrar[116].

 

Es de gran relevancia precisar lo anterior, porque la teoría de los órganos constitucionales que ha servido de marco a estas consideraciones comporta el reconocimiento y garantía de un ámbito de autonomía funcional compuesto, según el caso, por potestades de organización interna, por la autonomía financiera y, por lo que importa poner de relieve aquí y ahora, “un determinado status de los titulares del órgano” asociado a la previsión de figuras tales como la inmunidad, la inviolabilidad o los fueros constitucionales[117].

 

78. Bajo esta convicción, el Constituyente de 1991 previó en el artículo 178-3 de la Carta que una de las atribuciones especiales de la Cámara de Representantes consistía en “acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación”, competencia concordante con la asignada al Senado, consistente en “Conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, evento este último en que el Senado “conocerá por hechos u omisiones en el desempeño de los mismos”.

 

78.1. Para completar el panorama del juicio suscitado en razón de la acusación presentada por la Cámara de Representantes y facilitar su comprensión es necesario señalar que en la versión original de 1991, el artículo 175 superior estableció las reglas que “se observarán” en los juicios que se sigan ante el Senado, a saber: (i) El acusado queda “de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea públicamente admitida”, (ii) si la acusación “se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a la indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”, (iii) si la acusación “se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema” y (iv) el Senado “podrá cometer la instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos de los senadores presentes”.

 

78.2. En síntesis, el régimen preexistente al Acto Legislativo No. 02 de 2015 estaba configurado de la siguiente manera: tratándose de delitos cometidos en ejercicio de funciones o de indignidad por mala conducta, la función de investigación y acusación le correspondía a la Cámara de Representantes, de conformidad con los numerales 2 y 4 del artículo 178, mientras que, según lo prescrito en el artículo 175-2, el juzgamiento era atribuido al Senado de la República, que solo podía disponer la suspensión o destitución y, en caso de ser aplicable otra pena, a la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con el artículo 235-2. A su vez, tratándose de delitos comunes la función de acusación recaía en la Cámara de Representantes por disponerlo así los numerales 2 y 3 del artículo 178, en tanto que, en atención a lo dispuesto en el artículo 175-3, al Senado le correspondía declarar si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso de ser ello así, el artículo 235-2 asignaba el juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia. Además, en armonía con el artículo 268-5 superior, este régimen se complementaba con la atribución de responsabilidad fiscal a los funcionarios aforados que exigía el agotamiento previo de las etapas previstas en los artículos 174, 175 y 178, tal y como lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.

 

(xiv)      La participación de la Cámara de Representantes y la índole del control inter-órganos previsto para la investigación, acusación y juzgamiento de los funcionarios aforados

 

79. Es de anotar que, según el artículo 178-4 de la Constitución, a la Cámara de Representantes también se le adscribió como atribución especial la de “Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado”, lo que lleva a indagar acerca de las razones explicativas de la participación de la Cámara en estos juicios que se adelantan ante el Senado, interrogante que, según el criterio de esta Corte, no se puede solucionar sin determinar, previamente, la índole que en la concepción original de la Constitución de 1991 tenía el específico control que ahora ocupa la atención de este Tribunal.

 

80. Para averiguar la índole del control es menester tener en cuenta que, según el esquema de la separación de poderes adoptado por el Constituyente, aunado a la caracterización de los órganos constitucionales, y en armonía con la independencia judicial -ligada al principio de separación y que será objeto de posterior análisis-, a los funcionarios sometidos al control que se viene analizando, en razón de su alta investidura y de las tareas de cierre en el sistema de administración de justicia que se les confió, el Constituyente de 1991 les dotó de instrumentos específicos que tienen como punto de partida la existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos que integran la cúpula de la administración de justicia, mediante un conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de designación de los mismos.

 

81. Con fundamento en este presupuesto, el Constituyente originario estableció un régimen constitucional que limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada de estos funcionarios, su suspensión y la imposición de sanciones durante el periodo para el cual sean designados. El sistema diseñado buscaba asegurar que la investigación, la acusación y el juzgamiento de los funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el ejercicio imparcial de sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en el vértice de una de las ramas del poder público y (iii) permitiera considerar los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del sistema constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto, elementos sustantivos y procesales confluyen en el régimen mencionado.

 

81.1. Los primeros se refieren a la prohibición de la remoción y de la suspensión por causas diferentes a las establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la vigencia de un procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente por causas constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el punto de vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en 1991, una exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta, así como del artículo 233 superior que, tratándose de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso”.

 

Desde su versión original, la Carta impide que al margen de las sanciones constitucionalmente previstas se invoquen causas o motivos de suspensión o destitución diferentes, habiéndose prohijado así un sistema de numerus clausus de las causas de suspensión, remoción y sanción, lo cual, entre otras cosas, implicaba que los aforados solo podían ser separados de sus cargos cuando hayan llegado a la edad de retiro forzoso, no observen buena conducta o su rendimiento sea insatisfactorio y esto de conformidad con lo previsto en el artículo 233 que, conjuntamente entendido con los artículos 174, 175 y 178, indica que las dos causas diferentes a la llegada a la edad de retiro forzoso se configuraban cuando era declarada la comisión de delitos o la indignidad por mala conducta.

 

81.2. Tratándose de la remoción anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación a causa de la comisión de delitos o de la indignidad por mala conducta, el régimen inicial instaurado por el Constituyente originario exigía el agotamiento de un procedimiento complejo en el cual el titular de la acción o de la función de acusación era un cuerpo colegiado legitimado democráticamente por su elección popular directa, como acontece con la Cámara de Representantes, cuerpo en el cual, según los artículos 174, 178 y 175 superiores, la Asamblea Nacional Constituyente radicó la titularidad de la acción por causas penales o de indignidad a lo que, en refuerzo del esquema así delineado, la Constitución suma el artículo 268-5 que le otorga al Contralor General de la República la atribución de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”, competencia que, en el caso de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, solo puede activarse después de agotado el procedimiento previsto en los artículos 174, 175 y 178 superiores, conforme lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.

 

82. La participación de la Cámara de Representantes constituía una garantía esencial que requería de causas graves y constitucionalmente establecidas y le otorgaba al proceso de desafuero una índole política, pues el juzgamiento de un aforado solo era posible cuando un organismo político decidía acusar. Tratándose del control inter-órganos desarrollado por órganos constitucionales de distintas ramas del poder público, es indispensable observar que, sin perjuicio de la paridad jurídica que les concierne, algunos de esos órganos se mueven dentro de una esfera en la que la libertad de decisión “solo está limitada por la Constitución y los instrumentos normativos previstos por ésta para fijar o regular el ejercicio de sus competencias decisorias, pero que en ningún caso pueden determinar el contenido concreto de la decisión, sino tan solo quién ha de tomarla, bajo qué formas y con qué límites”, como lo afirma García Pelayo al explicar que hay “subunidades, dentro del orden jurídico cuyo objeto es precisamente, regular la materia política[118].

 

82.1. Así las cosas, la asignación a un órgano popularmente elegido de la titularidad de la acción o de la función de acusación por causas constitucionales cuando se trate de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, tiene por finalidad proveer de legitimidad democrática directa a la suspensión, remoción o sanción del funcionario que se encuentre en el vértice de la Rama Judicial, posición relevante que justifica el régimen constitucional de un control especial que toma en consideración la entidad de las competencias asignadas a los órganos de los que hacen parte los funcionarios aforados, ya que se trata de órganos que cumplen tareas complejas y decisivas que, por ejemplo, tienen que ver con el control de validez de actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley según lo contemplado en el artículo 241 de la Carta, con el juzgamiento de las actuaciones del Gobierno Nacional y las decisiones sobre la pérdida de la investidura de los Congresistas, de acuerdo con el artículo 237 superior o con el juzgamiento penal de altos funcionarios, conforme al artículo 235 de la Constitución.

 

82.2 De conformidad con la versión original de la Constitución de 1991, la suspensión o destitución del cargo o la imposición de otras sanciones estaba precedida por un procedimiento de alta complejidad, previsto en la misma Carta, en la cual se contempló el desafuero de los principales funcionarios judiciales por órganos de representación política que operan con procesos de deliberación y votación especiales y todo esto, como una salvaguarda fundamental que le confiere una fuente de legitimidad política especial a la desvinculación de funcionarios judiciales que adoptan, como órganos de cierre en cada una de sus especialidades, determinaciones de enorme trascendencia jurídica y política, ya que, aun cuando también hay “unidades o conjuntos jurídicos cuya materia no es rigurosamente política”, ello no impide su influencia en las funciones de dirección política o que “en una determinada coyuntura algunos de sus preceptos o instituciones puedan sufrir un proceso de politización y, consecuentemente, adquirir significación política[119].

 

82.3 La atribución de la función de acusación a organismos legitimados democráticamente comprendía la inviolabilidad del voto establecida en el artículo 185 de la Carta en favor de los congresistas, a quienes también en este caso se les imponía, al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 superior, “actuar consultando la justicia y el bien común”, lo que autorizaba tener en cuenta valoraciones que no se agotan en lo estrictamente jurídico, sino también aquellas relativas a la estabilidad institucional, al bien común o a la conveniencia, tratándose, entonces, de un régimen procesal con consecuencias directas en el régimen sustantivo aplicable.

 

Este importante rasgo constituye un elemento cardinal del sistema de acusación y juzgamiento diseñado por el Constituyente de 1991, en la medida en que, como lo advirtió la Sentencia SU-047 de 1999, refiriéndose al alcance de la inviolabilidad del voto parlamentario, “bien podría un congresista considerar que existen fuertes pruebas contra un alto dignatario, pero estar convencido de que su destitución puede tener efectos catastróficos para el país y, por ello, consultando el bien común, opinar y votar en favor del investigado”, de donde surge, como consecuencia, que razones asociadas al bien común, dirigidas por ejemplo, a amparar la estabilidad del poder judicial, pueden ser planteadas en el Congreso de la República, apelando a valoraciones justificadas por las competencias especiales otorgadas a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación.

 

83. El componente político de la modalidad controladora que se analiza encuentra apoyo en la doctrina que ha inscrito dentro del control político los juicios ante el Senado originados en la acusación presentada por la Cámara de Representantes, junto con la citación o el requerimiento a los ministros, la moción de censura y el control al gobierno durante los estados de excepción, como lo hace el profesor Henao Hidrón, al precisar que la Cámara hace las veces de fiscal y que, con el fin de investigar las denuncias y quejas, “la Cámara puede requerir el auxilio de otras autoridades y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo estime conveniente”, por permitírselo el artículo 178-5 de la Carta[120].

 

Por su parte, el profesor Sáchica Aponte puntualizó que al emplear las expresiones “causas constitucionales” para referirse a la acusación, el artículo 178 de la Constitución “restringió su posibilidad exclusivamente a las que señale directamente el estatuto constitucional, sin que quepan adiciones legales ni interpretaciones extensivas, lo que casa muy bien con el carácter (político) del control y la responsabilidad que se quiere deducir, que es de índole puramente política; no penal, disciplinaria, civil o patrimonial”, motivo en razón del cual “su ámbito natural es la Constitución Política y su ambiente propio, una corporación política: el Senado, y un acusador político: la otra Cámara”, siendo públicas tanto la acusación como su admisión, “como lo impone el carácter político del juicio[121].

 

84. Este juicio en cuanto mecanismo de control inter-órganos estaba contemplado en la Constitución de 1886 y, tal como lo reconoció esta Corte, la Carta de 1991 amplió el radio de acción del Congreso, “habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991[122], debiéndose precisar que los ministros del despacho, quienes también eran pasibles de la acusación por la Cámara de Representantes, fueron sustraídos en la Constitución vigente, habiéndose previsto, en su caso, la posibilidad de la moción de censura actualmente prevista, como facultad de cada Cámara, en el artículo 135, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 1 de 2007.

 

También en el régimen anterior el juicio era de índole política y así lo comentó Sáchica Aponte cuando en comentario a la Carta de 1886 sostuvo que “establecidas netamente las justas causas para estas acusaciones, es lógico aceptar que los altos empleados no comparecen ante el Senado como delincuentes comunes, sino a que se les deduzca su responsabilidad política”, ya que “su responsabilidad propiamente penal cuando aquella infracción configure también un delito” corresponde juzgarla a la Corte Suprema de Justicia, porque “el Senado obra como juez de hecho, no como juez de derecho, fallando en conciencia sobre la infracción constitucional o legal, no con las pautas y de acuerdo con la tarifa legal probatoria, sino por el contenido político administrativo de la infracción”, pudiendo suceder que, con base en los mismos hechos, ocurran dos juicios “adelantados por jurisdicciones diversas, por procedimientos diferentes, con consecuencias de distinto tipo, y con intención no coincidente: uno político ante el Senado en el cual se aprecia libremente la responsabilidad política del funcionario, y otro criminal ante la Corte, el primero, con sanciones políticas; el segundo, con sanciones estrictamente penales”, aunque “puede ocurrir, también, cuando no hay infracciones de la norma penal, sino violación de funciones que no inciden en ese campo, que solo se tramite el juicio político[123].

 

Muy anterior en el tiempo es el planteamiento de don José María Samper que, tratando de explicar “por qué la Cámara de Representantes ha de acusar a determinados funcionarios públicos”, indicó que para estos funcionarios “debe haber formas protectoras que los defiendan del odio y resentimiento de los particulares sobre quienes tiene que hacer sentir el peso de la autoridad”, dado que “cuanto más abajo en la escala oficial se encuentran los funcionarios públicos, mayor número de tribunales y empleados superiores hay que los puedan amparar, y menos expuestos están a ser blanco de las pasiones políticas”, a diferencia de los más altos funcionarios, “comúnmente objeto de las mayores iras, porque en ellos se resume la autoridad superior”, debiéndose tener en cuenta que “su eminente categoría exige, por respeto a la nación, que no se los sujete sino a la más alta jurisdicción posible”, todo lo cual “justifica, respecto de los más eminentes empleados nacionales, que no se les someta a juicio sino por el consentimiento del Senado, y mediante acusación de la Cámara de Representantes[124].

 

85. La índole política del control queda en evidencia cuando se repara en el tipo de sanciones que el Senado puede imponer, como que estas “tienen una exacta significación política, puesto que se reducen a la suspensión en el cargo, la interdicción de derechos políticos o funciones públicas, o sea, la pérdida de los honores y prerrogativas adquiridas en la vida pública por el empleado condenado[125], lo que guarda perfecta armonía con la responsabilidad que todos los altos funcionarios aforados, y no solo los encargados de labores estrictamente políticas, tienen con la Nación o con el pueblo, titular de la soberanía, según el artículo 3º de la Carta vigente, lo cual explica que el control llevado a cabo por el órgano legislativo se realice “en nombre de la opinión pública[126], como tempranamente lo subrayó esta Corte, y que haya sido confiado a organismos de origen democrático directo, como la Cámara de Representantes y el Senado, integrantes del Congreso de la República que es órgano constitucional por excelencia.

 

86. Tanto de las disposiciones constitucionales citadas, como de su interpretación doctrinal y jurisprudencial resulta que, en ciertas oportunidades, al funcionario sometido al control se le sigue juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia si, para el Senado, los hechos constituyen infracción que merezca pena distinta de las de índole política que son las únicas imponibles por la denominada Cámara Alta, aspecto que también forma parte del fuero constitucional de estos funcionarios y que encuentra su complemento en la atribución asignada a la Corte Suprema de Justicia en el artículo 235-2 superior, de conformidad con cuyas voces le corresponde “Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2º y 3º”.

 

(xv)        La investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como participación del Congreso en la función judicial

 

87. Ahora bien, las particularidades políticas del control no desdibujan la índole de la función que es judicial, pues, ya se trate del juicio que culmine con las sanciones políticas impuestas por el Senado o del que lleve al seguimiento de juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, es menester acatar un procedimiento contemplado en la misma Constitución, observar las garantías del funcionario investigado, acusado por la Cámara de Representantes ante el Senado y eventualmente puesto a disposición de la Corte Suprema, pues a este le asisten todos sus derechos y, en especial, los referentes al debido proceso que deben ser asegurados durante el procedimiento que se surta en las dos cámaras que conforman el Congreso.

 

88. Que la Cámara de Representantes y el Senado de la República hayan sido encargados de una función materialmente judicial obedece a una larga tradición constitucional que, mediante la atribución de estas competencias al órgano legislativo, busca “garantizar la dignidad del cargo y de las instituciones” representadas por los aforados, así como “el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares”, valiéndose para tales efectos de “un trámite procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del juicio penal”, para lograr los objetivos propios y esenciales del Estado Social de Derecho que, entre otros cometidos, se ocupa también de garantizar “la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues solo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder[127].

 

Al ejercer el control al que la Corte se ha venido refiriendo, la Cámara de Representantes y el Senado cumplen tareas de investigación y acusación, motivo por el cual en otra oportunidad esta Corporación sostuvo, enfáticamente, que “es indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, ante la Comisión de Instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones, tiene categoría de función judicial, solo para los efectos de acusar, no acusar y declarar, si hay lugar a seguimiento de causa”, actuaciones con las que los congresistas concurren colegiadamente “a la configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa[128].

 

89. Como ha sido expuesto a largo de esta providencia, el mutuo control que en virtud de la colaboración armónica y de las relaciones suscitadas por ella, tiene lugar entre las ramas del poder público, justifica que, en circunstancias preestablecidas, algún órgano constitucional perteneciente a una rama asuma y cumpla funciones propias de otra rama y ordinariamente encargadas a un órgano constitucional diferente e integrado a esa otra rama, tal como sucede, por ejemplo, cuando el ejecutivo cumple funciones legislativas y expide decretos con fuerza de ley, previa la habilitación correspondiente, cuando la Rama Judicial cumple funciones administrativas amparada en su autonomía administrativa y financiera y cuando “el legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la Carta, cumple funciones de carácter judicial[129].

 

90. El artículo 116 de la Constitución expresamente señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales y, al adelantar el control sobre el proyecto que luego fue la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Corporación estudió la constitucionalidad de los artículos del título VII, dedicado al “ejercicio de la función jurisdiccional por parte del Congreso de la República”, función que tiene lugar cuando “de conformidad con lo establecido en la Constitución Política” se formulen acusaciones contra “el Presidente de la República, o quien haga sus veces, contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación[130].

 

En esa oportunidad, la Corte indicó que el respaldo constitucional del ejercicio de esa función judicial por el órgano legislativo se encuentra “en lo prescrito en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política”, con fundamento en los cuales reconoció “que los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial deben ser procesados bajo unas competencias y procedimientos especiales determinados en la Carta”, a fin de que se garantice, como lo hace la Constitución mediante tales normas, que no exista ninguna clase de interferencia “por parte de unos órganos judiciales en las funciones que ejercen otros con igual rango constitucional[131], de manera que el fuero “no equivale a un privilegio en favor de los funcionarios que a él puedan acogerse”, puesto que, hallándose a cargo de “otra rama del poder público”, constituye “una garantía institucional de mayor control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado de Derecho[132].

 

(xvi)      Las funciones judiciales conferidas al Congreso de la República como excepción y la sustitución de la Constitución

 

91. Merece ser tenido en cuenta que estas funciones judiciales le fueron confiadas al Congreso de la República con un indudable carácter excepcional que se alcanza a advertir en el texto del artículo 116 superior, cuando precisa que las funciones judiciales que ejercerá el Congreso son funciones “determinadas”. Así lo ha entendido este Tribunal que en su jurisprudencia ha hecho énfasis en que el sistema de checks and balances acepta que, en circunstancias establecidas, algún órgano constitucional “asuma y cumpla funciones de otro”, sin que ello se oponga a que las diferentes ramas y los órganos pertenecientes a cada una de ellas se identifiquen con una función básica que los caracteriza “esencialmente[133], ya que, como lo estima García Pelayo, “de acuerdo con el principio de división de funciones y poderes del Estado, la paridad jurídica de los órganos constitucionales es compatible con el predominio de uno de ellos con relación al ejercicio de sus propias competencias, y con las potestades que el orden constitucional pueda conferir a otros órganos para el nombramiento de sus titulares, para iniciar su acción o para ciertas formas de control, siempre que no afecten a su independencia decisoria[134].

 

Esta Corporación ha puesto de presente que “la confrontación de la experiencia histórica con los postulados teóricos que sustentan el modelo de estado que encuentra en el principio de división de poderes uno de sus pilares fundamentales”, conduce a la conclusión de que cada uno de ellos, “en algún momento y bajo determinadas circunstancias, asume funciones propias del otro, en aras precisamente de preservar el sistema”, lo que, de todos modos, acontece con “carácter excepcional”, o a “título de excepción y en algunos casos específicos previamente estipulados en la Constitución o en la ley[135].

 

El predicado carácter excepcional también fue puesto de relieve en la sentencia mediante la cual esta Corte declaró la inconstitucionalidad de la posibilidad de una segunda reelección presidencial al señalar, conforme ha sido recordado aquí con la cita pertinente, que la participación de unos órganos en el ámbito competencial de otros puede ser una especie de complemento necesario o contingente, como en el caso de la iniciativa gubernamental en materia legislativa, u obrar “como una excepción a la regla general de distribución funcional”, excepción de la cual la Corporación puso por ejemplo “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso[136].

 

92. Así pues, “las posibles excepciones a la realización por el órgano de su actividad típica requieren, por tanto, de justificación (constitucional o legal) y encuentran el límite infranqueable del ámbito funcional esencial[137] y, precisamente, para no traspasar ese límite se impone la interpretación restrictiva que se utiliza para establecer el significado y alcance de las excepciones. No de otra manera puede entenderse que esta Corte haya puntualizado que “el ejercicio de la función judicial que la Carta Política consagró para el poder legislativo es restringido”, por lo cual “solo es aplicable respecto de los funcionarios del Estado que gocen de un fuero especial, constituyéndose dicha condición en otro de los elementos esenciales para el normal funcionamiento de aquellos estados cuyo esquema de organización se basa en el equilibrio en el ejercicio del poder público[138].

 

93. La incorporación de excepciones en la Constitución adquiere un especial significado tratándose del juicio de sustitución, porque uno de los supuestos en que esta se produce tiene que ver con las excepciones que impliquen la “rotura” o el “quebrantamiento de la Constitución”, definido como la violación de prescripciones constitucionales “para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor”, hipótesis que “corresponde a un caso particular de modificación de la Constitución” que se produce “cuando se derogan sus normas solo en un supuesto determinado en tanto que en todos los demás posibles tales normas continúan vigentes[139].

 

Al explicar la figura, esta Corte ha señalado que las excepciones pueden ser incorporadas por el Constituyente originario en el texto constitucional, de forma tal que “cuando la Constitución prevé desde el principio la posibilidad de quebrantamiento, la producción efectiva de la ‘rotura’, con base en lo constitucionalmente previsto se diferencia claramente de la reforma, pues la propia Carta abre la posibilidad de que la continuidad de alguno de sus preceptos se altere en supuestos específicos[140].

 

Así las cosas “el núcleo de la discusión gira en torno a la facultad de introducir excepciones de este tipo mediante reforma constitucional”, habiéndose señalado al respecto que “procede aceptar que las excepciones comentadas puedan ser introducidas a través de reforma constitucional, ya que así se desprende del concepto doctrinario de quebrantamiento que se presenta cuando la prescripción constitucional se vulnera ‘sin atender al procedimiento previsto para las reformas constitucionales’, de donde se deduce que la reforma es mecanismo válido para incorporar a la Constitución excepciones del tipo comentado[141], como lo ha aceptado la Corte Constitucional, al señalar, a título de ejemplo, que no constituyen sustitución parcial sino reforma “las excepciones específicas, es decir la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general”, como sucedería con el establecimiento “de una inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas[142].

 

Sin embargo, tras considerar que, de acuerdo con algún sector de la doctrina, la incorporación de las excepciones se justifica en “un caso singular extremo” o “en casos concretos bien ponderados”, la Corte enfatizó que “no cabe concluir a priori que la introducción, por la vía de la reforma constitucional, de excepciones a disposiciones constitucionales que no se aplicarían en el caso concreto excepcionado es siempre e indefectiblemente válida, pues sin desconocer la procedencia general de la reforma para exceptuar, los riesgos también han sido puestos de manifiesto por la doctrina y exigen del juez constitucional el análisis riguroso de la excepción, a fin de evitar que mediante este mecanismo se desborde el poder de reforma[143].

 

Según la Corte, el quebrantamiento o la rotura de la Constitución “puede en las circunstancias de una situación específica, conducir a una sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total[144] y no bastando señalar que se han incluido excepciones o restricciones por la vía de la reforma constitucional, debe analizarse si tales excepciones o restricciones dan lugar, en su conjunto, a “una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulte manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma”[145].

 

Apoyándose en los criterios precedentes, la Corporación remató su análisis indicando que “no existe absoluta incompatibilidad entre la introducción, por vía de reforma, de excepciones a la aplicación de un precepto constitucional y el eventual desarrollo del juicio de sustitución de la Carta que, en tales eventualidades, deberá cumplirse atentamente y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad concreta[146].

 

Al analizar el Acto Legislativo No. 01 de 2008 que, como se ha recordado en esta providencia, introdujo un sistema extraordinario de inscripción en carrera administrativa favorable a quienes venían ocupando, en condición de provisionalidad, cargos de carrera administrativa vacantes, sistema que operaba sin necesidad de concurso ni de evaluación del mérito, la Corte Constitucional estimó que esa “sustitución parcial de la Constitución”, encajaba “en una categoría distinta de la reforma constitucional y que, según la denominación doctrinaria reproducida en esta sentencia, es el quebrantamiento o rotura de la Constitución, pues el parágrafo demandado contempla una excepción de amplio espectro, la cual sustrae de aquella el régimen de carrera administrativa, el principio del mérito y la regla que impone el concurso público como medio de ingreso a los empleos estatales e impide, además, el ejercicio del derecho de acceso al desempeño de cargos públicos, así como de los derechos de carrera y del derecho a la igualdad a los ciudadanos que no ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad de provisionales o de encargados[147].

 

94. En cuanto hace al primero de los cargos formulados por sustitución de la Carta, las anteriores consideraciones son suficientes para estructurar la premisa mayor del juicio que ahora lleva a cabo la Corte, pero procede tener en cuenta que la independencia de la Rama Judicial también ha sido invocada como eje definitorio sustituido por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, razón por la cual pasa la Corte a referirse a ella a fin de completar la premisa mayor.

 

(xvii)   El principio de separación de poderes y los principios de independencia y autonomía judicial

 

95. Aunque la independencia de la Rama Judicial tiene entidad propia y suficiente relevancia por sí misma, la jurisprudencia constitucional siempre ha destacado su nexo inescindible con el principio de separación de poderes del que hace parte. En efecto, esta Corporación ha señalado que “la autonomía e independencia del poder judicial son expresiones del principio de separación de poderes[148], de tal forma que “la independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los derechos, y la eficacia en la actuación estatal[149].

 

96. La anotada circunstancia permite conectar este acápite con lo precedentemente abordado para reiterar que, sin perjuicio de sus relaciones y de su colaboración armónica, de cada una de las ramas del poder público se predica una independencia estrechamente ligada a la función básica o típica en la que se finca su respectiva identificación, sin la cual sería imposible su funcionamiento autónomo y el del principio de separación de poderes.

 

La independencia de cada rama resguarda su correspondiente ámbito funcional de indebidas injerencias provenientes de otros poderes y ni siquiera puede ser desconocida por la recíproca colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones estatales, pues, conforme lo ha afirmado esta Corte, la mencionada colaboración entre los poderes, “en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de los designios de otro”, de modo que “ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público[150].

 

97. La independencia de las ramas del poder público se transmite a los órganos constitucionales pertenecientes a cada una de ellas y, desde luego, también a los funcionarios que cumplen las tareas propias del órgano y del poder público al que sirven. Así lo asevera el profesor García Pelayo, quien, refiriéndose a los órganos constitucionales, puntualiza que todos “pertenecen al mismo rango jurídico público” y que, por lo tanto, “no son agentes, comisionados, partes integrantes o subórganos de otros órganos, sino que cada uno de ellos es supremo in suo ordine, lo que en una estructura racionalizada del Estado quiere decir que son jurídicamente independientes de los demás órganos en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por el orden constitucional[151].

 

La paridad que caracteriza a los órganos constitucionales se concilia así con “el predominio de uno de ellos con relación al ejercicio de sus propias competencias[152], aspecto este que sirve de base a la independencia del órgano y de la rama a la que pertenece, independencia que, a su vez, deriva de la función de cada rama rasgos propios e inconfundibles, como que, si bien “la independencia judicial es manifestación del principio de separación de poderes”, también es “un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso”, y en virtud de esta última particularidad, “la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las demás funciones estatales[153].

 

98. Con todas sus singularidades, la independencia judicial es principio presente en todo el ordenamiento superior y, en virtud de su incidencia, “constituye un elemento estructural del texto constitucional”, dado lo cual “las reformas al mismo no podrían suprimirlo o sustituirlo[154]. En su condición de “presupuesto de la administración de justicia”, la independencia judicial “reclama, en función del derecho al debido proceso, que las decisiones de los operadores judiciales estén motivadas y sean el resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular”, lo que significa “que la validez y la legitimidad de las decisiones judiciales depende, entre otras cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso particular y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal como institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a las demás instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en general, a todo el sistema de poderes[155].

 

La no injerencia de otros órganos o poderes en las decisiones judiciales contribuye a erigir al juez en tercero imparcial sometido exclusivamente al Derecho, tal como lo ordenan los artículos 228 y 230 de la Constitución, al prescribir, respectivamente, que las decisiones de la administración de justicia “son independientes” y que “los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley”, cláusulas superiores entendidas “como un límite para las actividades de los demás poderes y los particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al análisis imparcial y objetivo de los hechos materia de debate judicial[156].

 

Esta presentación tradicional de la independencia judicial (i) se refiere a la labor jurisdiccional, “pues son las decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las garantías de neutralidad e imparcialidad” para servir, además a “la realización de los derechos”, (ii) compromete a “los operadores de justicia considerados individualmente” y (iii) “tiene una connotación esencialmente negativa”, en la medida en que está fundamentalmente orientada “a impedir las interferencias indebidas en la labor de administración de justicia[157].

 

99. Sin embargo, la dimensión clásica del principio de independencia judicial que busca “blindar las decisiones de los operadores de justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional”, se ha visto acompañada del paulatino desarrollo de un perfil positivo centrado “en las garantías institucionales de la independencia”, entre las que se cuenta la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la administración de la carrera judicial, el suministro oportuno de recursos, la formación y capacitación de funcionarios judiciales y, entre muchos otros aspectos, “las garantías de permanencia para jueces y la estabilidad laboral[158].

 

De estas temáticas ha indicado la Corte que tienen una incidencia decisiva, aunque a veces indirecta, “en la independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado como presupuesto de dicha independencia”, presupuesto que equivale a la autonomía judicial, “entendida como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial” y que, fuera de ser condición y garantía de la independencia judicial es, también, “expresión y manifestación directa del principio de separación de poderes[159].

 

100. Empero, el concepto de autonomía ha tenido su propia evolución, por cuanto con el paso del tiempo ha venido a incorporar la urgencia de definir un ámbito de autogobierno que responda a las peculiaridades de la Rama Judicial en la que un elevado número de funcionarios ejerce la función jurisdiccional, sin que resulte posible “radicar la facultad de autogestión en el titular de la función”, porque en ese caso se tendrían “múltiples titulares, dispersos funcional y geográficamente y sin relación de articulación jerárquica entre sí”. A esa urgencia de definir el ámbito de autogobierno se añade la necesidad “de encontrar el diseño orgánico que mejor se adecue a este objetivo[160].

 

Tratándose del ámbito de autogobierno, “el principio de autonomía desborda los aspectos meramente operativos y financieros que tradicionalmente se han considerado como presupuesto de la independencia judicial”, proyectándose también “hacia la que podría denominarse como dimensión de gobierno propiamente dicho de la administración de justicia, y que tiene que ver con las gestiones necesarias para materializar el mandato constitucional de una pronta y cumplida justicia”, de manera que “las estructuras de gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e implementación de las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde la perspectiva ‘macro’ y global del sistema[161].

 

101. En lo atinente al diseño orgánico, baste mencionar que, a tono con las tendencias actuales, el Constituyente de 1991, en atención al principio de autogobierno, radicó las instancias de conducción de la Rama Judicial “en este mismo poder, sustrayendo de los actores gubernamentales las competencias que tenían en la gestión de la Rama”, habiéndose creado “una institucionalidad endógena a la Rama Judicial: el Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente, su Sala Administrativa, encargada de la dirección de la Rama Judicial”, de conformidad con los artículos 254, 256 y 257 de la Constitución[162].

 

Como consecuencia de lo anterior, la dispersión funcional y orgánica anterior a la Carta de 1991 cedió su espacio “a un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional cohesionado, cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder judicial”, porque, “a partir de una visión sistemática, se creó una institucionalidad cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos asociados a la conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los distintos niveles de gestión[163].

 

102. Adicionalmente, la Carta de 1991 propició la separación orgánica y funcional “entre la actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y administración de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias encargadas de la administración de justicia no intervienen en el gobierno del poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la Rama Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos y problemáticas del sector justicia a través de la Comisión Interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por la propia Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[164].

 

103. El breve repaso jurisprudencial que antecede facilita la comprensión del principio de separación de poderes y responde a los términos en que está planteada la demanda, pues el actor ha invocado el eje conformado por la independencia de los jueces y la autonomía judicial. La autonomía es, igualmente, “expresión directa del principio de separación de poderes” y, debido a ello, “guarda una relación directa con el sistema de limitaciones al poder, con el principio democrático, la realización de los derechos fundamentales y la potenciación de la eficacia de la actuación estatal[165].

 

104. En las condiciones que se dejan expuestas, el principio de autonomía judicial “es también un componente esencial del texto constitucional, no susceptible de ser eliminado o suprimido por el Congreso” y el autogobierno judicial, encuadrado dentro de la autonomía, es, así mismo, presupuesto de la separación de poderes y de la independencia de los jueces y, dotado de ese status, “constituye un límite al poder de reforma constitucional[166], siendo de destacar, en este contexto, que “para el caso particular del poder judicial, los instrumentos de colaboración armónica y de control recíproco operan sin perjuicio del ámbito, constitucionalmente protegido, de plena autonomía para la adopción de decisiones judiciales”, lo que, con otras palabras, implica que “el ejercicio de la competencia jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales[167].

 

(xviii) La premisa menor del juicio de sustitución

 

105. Conforme se anotó al principio de estas consideraciones, el demandante se queja de la creación de la Comisión de Aforados y de la eliminación del antejuicio político y, en cuanto hace al primer motivo de inconformidad, orienta sus acusaciones en contra de los artículos 7 y 8 y de apartes de los artículos 2 y 9 del Acto Legislativo No. 02 de 2015, mientras que, tratándose de la segunda causa de inconstitucionalidad esgrimida, dirige la acusación en contra de los artículos 5, 7 y 8 de la también llamada reforma de equilibrio de poderes.

 

106. Como ha quedado expuesto en párrafos precedentes, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 modificó el sistema de investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, régimen que en la concepción inicial de la Constitución de 1991 encargaba las competencias de investigación a la Cámara de Representantes cuando se trataba de delitos cometidos en ejercicio de las funciones o de indignidad por mala conducta, correspondiéndole el juzgamiento al Senado de la República que únicamente podía disponer la suspensión o destitución y, si había lugar a otra pena, tal juzgamiento correspondía a la Corte Suprema de Justicia. A su turno, siempre que se tratara de delitos comunes la acusación estaba atribuida a la Cámara de Representantes, mientras que el Senado declaraba si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, el juzgamiento recaía en la Corte Suprema de Justicia.

 

106.1. Las modificaciones que en el esquema brevemente reseñado introdujo el Acto Legislativo No. 02 de 2015 comienzan por radicar en un organismo no elegido popularmente y denominado Comisión de Aforados, las funciones de investigación y acusación cuando el comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, a los que el artículo 8 se refiere como infracciones a la ley disciplinaria, -empleando un término que no usó el Constituyente de 1991-caso en el cual la mencionada Comisión investiga y acusa, correspondiéndole el juzgamiento a la Cámara de Representantes y al Senado de la República, en primera y en segunda instancia, respectivamente.

 

Así fue previsto en el mismo artículo 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, al indicar que “Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes”, que en ningún caso podrá “imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo”, mediante una decisión que “podrá ser apelada ante el Senado de la República”, a lo que añade que “El Congreso en ningún caso practicará pruebas”, que “Contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción” y que “Las Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta”.

 

Cuando se trata de delitos, la reforma de equilibrio de poderes atribuye las competencias de investigación y acusación a la Comisión de Aforados, mientras que la competencia para el juzgamiento queda radicada exclusivamente en la Corte Suprema de Justicia, pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º que se viene citando, “Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se delante el juzgamiento”, previéndose, adicionalmente que “En el caso de juicios contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado” y que “La ley establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones administrativas”.

 

106.2. Las anteriores disposiciones constituyen el núcleo de las modificaciones que, fuera de los cambios ya enunciados, implican la privación a órganos popularmente elegidos de la competencia para acusar, lo cual, a su turno, comporta excluir de este ámbito los procedimientos de votación y deliberación especiales y propios de los órganos representativos directamente escogidos mediante votación ciudadana, con lo que se varía el régimen de remoción de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación.

 

En las condiciones anotadas, el nuevo régimen impide que en los procesos de acusación y juzgamiento de magistrados se efectúen valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común y, por lo tanto, a diferencia del esquema diseñado por el Constituyente originario, la acusación y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones solo puede tomar en consideración el régimen sancionatorio correspondiente, mas no razones vinculadas al bien común, con lo que se opera un cambio en el parámetro de valoración de la conducta de los aforados.

 

Como consecuencia de lo precedente, la fuente de legitimidad prevista para la remoción y sanción de los integrantes de las corporaciones que conforman el vértice del poder judicial fue trasladada de un órgano elegido popularmente, radicándola en un organismo nuevo carente de legitimación democrática directa, de donde se desprende que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 permite que los funcionarios que en el vértice representan el poder judicial, como órganos de cierre, puedan ser removidos por cuerpos no elegidos por el pueblo.

 

106.3. Adicionalmente, cabe destacar que el esquema del control inter-órganos resulta variado al privar a uno de los poderes de una facultad que le correspondía según el sistema de separación, trasladándola a otros de índole y composición diferente. En efecto, en lo relativo a la acusación el Congreso de la República pierde toda participación y, por ello, la intervención de la Corte Suprema de Justicia ya no está precedida por la decisión de acusar que tenía a su cargo el Congreso, lo cual equivale a un cambio en el régimen de controles inter-órganos establecido en la Constitución de 1991.

 

106.4. En suma, la reforma de equilibrio de poderes establece una instancia ad hoc de investigación y acusación, cuyos únicos destinatarios son los funcionarios que integran la cúpula de la Rama Judicial, pues quedan sometidos a la investigación y acusación de la Comisión de Aforados, siendo del caso destacar que a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación se les sustrae de un régimen que compartían con el Presidente de la República, a quien se le conserva el sistema de investigación y acusación contemplado en la versión original de la Carta de 1991, del que ahora, junto con el Presidente, también son beneficiarios los Miembros de la Comisión de Aforados.

 

En efecto, el artículo 7 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 modificó el artículo 178-3 superior, atribuyéndole a la Cámara de Representantes la competencia para “Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o quien haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados”, mientras que el artículo 5 de la reforma de equilibrio de poderes le asignó al Senado el conocimiento “de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, supuesto este último en el que “será competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

 

(xix)      La comparación entre la premisa mayor y la premisa menor del juicio de sustitución

 

·       La Comisión de Aforados y los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público

 

107. Al confrontar el régimen establecido en la Constitución de 1991 con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo primero que se destaca es la creación de la Comisión de Aforados como organismo nuevo llamado a actuar en un trámite antes confiado al Congreso de la República merced a una repartición de competencias entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República, distribución competencial de conformidad con la cual, en términos generales, a la Cámara le correspondía investigar y acusar, en tanto que el Senado conocía de las acusaciones y, en los casos específicamente previstos, intervenía la Corte Suprema de Justicia para desarrollar el juicio penal a que hubiere lugar.

 

108. En el panorama brevemente esbozado, sin mayor esfuerzo se alcanza a percibir que el adelantamiento del control que recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación se había encomendado, exclusivamente, a órganos constitucionales pertenecientes a las tradicionales ramas del poder público y, en particular, al Congreso, cuya participación se confiaba a sus dos cámaras, y en los supuestos que lo ameritaran se preveía la intervención de la Corte Suprema de Justicia, sin que pueda pasarse por alto que los funcionarios investigados y eventualmente acusados ocupan las más altas posiciones en órganos constitucionales de la cúpula de la Rama Judicial del Poder Público.

 

109. En un escenario en el que la actuación estaba encomendada e involucraba de modo exclusivo a órganos constitucionales de las ramas del poder público, se suscita un interrogante relativo a las condiciones de la nueva Comisión de Aforados para desplazar a la Cámara de Representantes en las atribuciones de investigación y acusación y para obrar sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación en cuanto miembros de órganos constitucionales del poder judicial.

 

Tratándose de un control inter-órganos desarrollado por las más altas instancias de las ramas del poder público y que compromete a funcionarios aforados por ocupar también esa elevada posición, la Corte observa que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 al introducir la Comisión de Aforados en la Constitución no la adscribió a ninguna de las ramas del poder público, por lo cual no puede calificársele como legislativa o como perteneciente al poder judicial, pese a que se le atribuyen funciones que, sin desconocer las connotaciones políticas del juicio, también han sido ampliamente reconocidas como judiciales, conforme se expuso al fijar la premisa mayor.

 

En efecto, el artículo 8 de la reforma de equilibrio de poderes se limita a crear la Comisión de Aforados y al revisar las disposiciones constitucionales en las que el Constituyente de 1991 se refirió a la composición de cada una de las tres ramas del poder público, se observa que el artículo 114 conserva su redacción de siempre, al señalar que el Congreso está integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, que lo mismo sucede con el artículo 115 cuando prevé que el Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Suprema autoridad administrativa y con el artículo 116 que conserva la referencia expresa a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación como administradores de justicia, junto con los tribunales, los jueces y la Justicia Penal Militar.

 

Ya se ha señalado que, en razón de la diversificación de los fines y actividades del Estado, los órganos pertenecientes a las ramas del poder público comparten espacio con otros que no hacen parte de ellas y que igualmente han sido establecidos en la Constitución y están llamados a la colaboración armónica, sin que ello suponga que estos otros órganos, por su sola presencia en la Constitución, sean órganos constitucionales en el sentido que aquí se le ha dado a esa expresión. Que lo sean o no depende del alcance de la respectiva regulación constitucional, siendo importante destacar ahora que el Congreso de la República, las Altas Cortes y la Fiscalía General de la Nación son órganos constitucionales por haberlo decidido así el Constituyente originario.

 

110. Sin embargo, dejando en claro el status de órganos constitucionales que, según el esquema original de la Constitución de 1991, tienen los órganos encargados de la investigación y juzgamiento de los funcionarios que representan a otros órganos constitucionales, la Corte considera que ahora no se trata de averiguar si la nueva Comisión de Aforados accede o no a ese status, ya que para determinar si se ha configurado una sustitución de la Carta tal indagación no es indispensable, pues el foco de la comparación radica en examinar la incidencia de esa Comisión en las relaciones que, de acuerdo con la primera versión de la Constitución de 1991, se cumplían entre órganos constitucionales de las ramas del poder público a propósito de la investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, habida cuenta de que este control inter-órganos y el procedimiento a que da lugar también son de incuestionable raigambre constitucional.

 

111. Así las cosas, la innegable pertenencia de órganos constitucionales como el Congreso, las Altas Cortes y la Fiscalía General de la Nación al poder legislativo y a la Rama Judicial, respectivamente, no aparece correspondida por el Acto Legislativo No. 02 de 2015 que creó una Comisión de Aforados no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público, motivo por el cual lo que procede ahora es recordar, para el caso de la investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, las razones que subyacen a la distribución de competencias entre distintos órganos constitucionales, según la concepción que inspiró al Constituyente originario y, posteriormente, examinar si las transformaciones operadas por la reforma de equilibrio de poderes mantienen, mejoran o sustituyen esas razones.

 

112. De conformidad con el análisis que se hizo cuando se fijó la premisa mayor, habida cuenta de que los investigados acusados o juzgados son los más destacados miembros de órganos constitucionales situados en el vértice de la Rama Judicial  no es irrelevante que el Constituyente originario hubiera confiado la investigación, acusación y juzgamiento a órganos constitucionales de otras ramas del poder público, dada la paridad que jurídicamente les atañe a esos órganos, en cuanto encargados de las más importantes competencias destinadas a actualizar la función básica e identificadora de cada una de las tres ramas del poder público.

 

De acuerdo con lo visto, la paridad jurídica de estos órganos constitucionales es característica consecuente con la independencia que las ramas, y sus respectivos órganos constitucionales, requieren para el cumplimiento de sus funciones y competencias, así como con la esencialidad o indefectibilidad de esos órganos constitucionales, importante característica que no implica exclusión de las posibilidades de reforma constitucional, pero sí especial cuidado y atención cuando haya necesidad de reformar los órganos constitucionales o las relaciones establecidas entre ellos, relaciones que, según lo examinado en esta providencia, también son parte fundamental del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta de 1991.

 

113. Dejando para ulterior estudio la independencia de ramas y de órganos, la Corte no abriga dudas acerca de que la creación de un organismo no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público es inconciliable con las características de paridad y esencialidad que, siendo propias de los órganos constitucionales, presiden el diseño, aportado por el Constituyente, de las relaciones entre órganos pertenecientes a las ramas del poder público y, en especial, de las suscitadas con ocasión de la investigación, acusación y eventual juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación.

 

114. Esta Corporación reitera que la cuestión puesta en su conocimiento por el demandante no encuentra solución mediante la simple creación de un órgano constitucional nuevo y que, por ello, no se trata de indagar si la Comisión de Aforados tiene o no ese status, sino de destacar, de una parte, que su introducción en el ordenamiento superior rompe una paridad que estaba dada por la pertenencia a las ramas del poder público de todos los órganos encargados de la investigación, acusación y juzgamiento de los aforados y, de la otra, que la selección del órgano al cual se le confiaron determinadas competencias para llevar a cabo el mencionado control inter-órganos, lejos de obedecer a una casualidad, respondió a propósitos sopesados por el Constituyente de 1991 y que tienen una larga historia en el constitucionalismo colombiano.

 

·       La índole de la responsabilidad de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República como órgano constitucional de origen popular y la nueva Comisión de Aforados

 

115. Desde luego, siempre se ha perseguido que aún los más altos funcionarios del Estado sean responsables, porque un sistema constitucional, si auténticamente lo es, no admite la irresponsabilidad en el ejercicio del poder público, pero, dada la relevancia de los órganos encargados de las principales competencias y, a través de ellas, de concretar en la práctica las más importantes funciones del Estado, se ha estimado que la responsabilidad de los funcionarios que han llegado a las posiciones de mayor relevancia constitucional, es una responsabilidad que se tiene ante la Nación o, para ponerlo en los términos del artículo 3º de la Constitución vigente, ante el pueblo, exclusivo titular de la soberanía y “del cual emana el poder público”.

 

116. Siendo esto así y no pudiendo verse los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación sometidos a la investigación acusación o juzgamiento de sus mismos colegas encargados, como ellos, de administrar justicia, lo coherente con una responsabilidad que se tiene ante el pueblo es que, de preferencia, sean los órganos de origen popular directo los legitimados para establecer esa responsabilidad que, de acuerdo con lo indicado al establecer la premisa mayor de este juicio de sustitución, es una responsabilidad de carácter político conducente a sanciones políticas como la destitución, la privación temporal o la pérdida de los derechos políticos, a causa de hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus elevados cargos, y todo esto sin perjuicio de las connotaciones jurídicas que se ponen de manifiesto especial, mas no únicamente, cuando la infracción merece otra pena o el acusado ha incurrido en delitos comunes, eventos que requieren la intervención de la Corte Suprema de Justicia.

 

117. Ese vínculo con el pueblo que en las causas seguidas contra los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación se procuraba mediante la intervención de la Cámara de Representantes y del Senado de la República que conforman el Congreso, órgano constitucional en el que tiene su mejor expresión el pluralismo ideológico e institucional, no se advierte, sin embargo, en la Comisión de Aforados, por completo carente de ese nexo directo con el pueblo, que es el titular de la soberanía y origen del poder público.

 

En este contexto, la óptima representación del pueblo ante el cual los altos funcionarios del Estado son responsables la tiene el órgano legislativo y, debido a ello, la Cámara de Representantes estaba encargada de investigar y de acusar, mientras que al Senado de la República le correspondía conocer de las acusaciones, admitirlas si había lugar a ello, imponer las sanciones correspondientes y, en su caso, poner al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia.

 

118. De acuerdo con precedentes consideraciones, la Cámara de Representantes, antes encargada de investigar y acusar, ha sido desplazada del ejercicio de esas competencias, pues cuando el comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, el artículo 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, tras confiar la investigación y acusación a la Comisión de Aforados, repartió la competencia para juzgar entre la Cámara y el Senado, llamados a ejercerla en primera y segunda instancia, mientras que, si se trata de delitos, a la Comisión de Aforados se le ha adjudicado la competencia para investigar y acusar ante la Corte Suprema de Justicia, órgano en el cual queda radicada la etapa de juzgamiento.

 

118.1. En la primera de las hipótesis planteadas en el párrafo anterior, aunque el juzgamiento se le atribuye a la Cámara y al Senado en primera y segunda instancia, la reforma de equilibrio de poderes no alcanza con ello a mantener los fundamentos del equilibrio construido por el Constituyente de 1991, porque al entregar las tareas de investigación y acusación a la Comisión de Aforados diluye el carácter político de la responsabilidad que, como se analizó, no es un rasgo accidental en el diseño original de este control inter-órganos, pues el hecho de que la responsabilidad de los funcionarios aforados se tenga ante el pueblo es, por entero, concordante con la participación del Congreso en el cumplimiento de las labores de investigación y acusación, dado el origen popular directo del principal órgano representativo y su condición eminentemente política que lo habilita para dotar a la investigación y a la acusación del contenido político que tiene la responsabilidad de los funcionarios a los que el Constituyente originario amparó con el fuero.

 

La ausencia de la Cámara de Representes en el ejercicio de las competencias de investigación y acusación desdibuja el sistema inicialmente acogido en la Constitución, pues no hay manera de que un órgano, como la Comisión de Aforados, privado de origen popular directo y de cuyo funcionamiento están ausentes los procedimientos inherentes a la deliberación legislativa y a la índole de las decisiones que adopta el Congreso, pueda imprimirle a su actuación la valoración política propia de un control inter-órganos diseñado para hacer valer una responsabilidad que, conforme se ha indicado, se tienen ante el pueblo, titular de la soberanía y fuente del poder público.

 

118.2. Mayor fuerza adquieren estos argumentos cuando se observa que en la segunda de las hipótesis arriba esbozadas desaparece no solamente la actuación de la Cámara de Representantes sino la de todo el Congreso, dado que, tratándose de delitos, la Comisión de Aforados investiga y acusa ante la Corte Suprema de Justicia directamente, con lo cual, fuera de trastocar la responsabilidad ante el pueblo y los rasgos políticos que tiene el establecimiento de esa responsabilidad, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 olvida por completo las connotaciones judiciales del procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la manera como el Constituyente originario concibió el equilibrio entre los poderes y su colaboración armónica al señalar en el artículo 116 de la Constitución que “El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales”.

 

119. En efecto, si como se ha anotado, una de esas “determinadas” funciones judiciales que ejerce el Congreso de la República es, justamente, la que tiene que ver con la manera de hacer efectiva la responsabilidad de los aforados y, en especial, la que atañe a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y si, además, se repara en que el propio Constituyente diseñó el sistema de investigación, acusación y juzgamiento dentro de las coordenadas del principio de separación de poderes, no es explicable que en el supuesto analizado el Congreso de la República haya sido totalmente apartado del ejercicio de unas competencias que, por excepción, le confió el mismo Constituyente originario.

 

120. Una Comisión de Aforados que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público y que, por lo mismo, carece de índole judicial, no puede, sin sustituir la Carta, desplazar al Congreso de la República en lo que el texto constitucional inicialmente le confió bajo la convicción de que, en un supuesto determinado, le entregaba el ejercicio de una competencia inscrita dentro de la función judicial a un órgano que, por no pertenecer a la Rama Judicial, debía cumplir al menos dos condiciones: (i) ser del mismo rango de los órganos constitucionales representados por los funcionarios sometidos a investigación y eventual acusación y (ii) garantizar una actuación coherente con una responsabilidad debida al pueblo y en cuyo establecimiento pudieran apreciarse y sopesarse las connotaciones políticas y de impacto institucional propias de esa clase de responsabilidad.

 

·       La investigación, acusación y enjuiciamiento de los altos funcionarios de la Rama Judicial, las ramas del poder público y sus órganos constitucionales y el cumplimiento de funciones judiciales por el Congreso

 

121. Además, al construir el régimen especial del control inter-órganos que tiene lugar cuando se trata de establecer la responsabilidad de los funcionarios aforados, el Constituyente lo diseñó para que operara dentro de los confines de las tres ramas clásicas del poder público y de sus correspondientes órganos constitucionales. Así pues, según la concepción original de la Constitución, el ejercicio de las competencias para la investigación, la acusación y el juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación estaba condicionado por la función básica que identifica como tal a la Rama Judicial, de modo que cuando el cumplimiento de esa función típica se desplazara de la rama a la que le corresponde, según la formulación tradicional del principio de separación de poderes y, excepcionalmente, tuviera que ser asumido por otros órganos, esos otros órganos tendrían que ser los constitucionales pertenecientes a otras ramas y, en especial la legislativa, dada la importancia de la función judicial, el tipo de responsabilidad que le cabe a los principales funcionarios de los órganos límite de la Rama Judicial y las nociones de paridad, esencialidad e independencia que caracterizan a los órganos constitucionales.

 

122. De conformidad con la regulación introducida por la reforma de equilibrio de poderes la Comisión de Aforados quedó situada por fuera de los límites de las tres clásicas ramas del poder público e incumple la condición que emerge de la configuración constitucional de los poderes hecha por el Constituyente y que, según lo visto, consiste en que los órganos comprometidos en el control previsto para hacer efectiva la responsabilidad de los aforados pertenecientes a la Rama Judicial deben ser órganos constitucionales de las otras ramas del poder público y, en especial, de la legislativa y todo esto por las razones ampliamente expuestas en esta providencia.

 

123. Lo anterior significa que el Constituyente trazó un límite que debe ser atendido al legislar sobre la materia o al modificar la Constitución, pero esto no significa que sea imposible la reforma del control inter-órganos que ahora ocupa la atención de la Sala, o de cualquiera otra modalidad de control directamente establecida por el Constituyente o que únicamente involucre a órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas tradicionales del poder público.

 

En este orden de ideas, singular atención merece cualquier reforma cuando, de acuerdo con el diseño aportado por el mismo Constituyente originario, la función básica que le confiere identidad a cada una de las tres ramas debe ser cumplida por órganos constitucionales de ramas diferentes a aquella a la que, según la distribución tradicional, le corresponde de manera principal ejercer la función que se traslada a otras ramas. Empero, esa singular atención no excluye la posibilidad de la reforma, siempre que las modificaciones tengan lugar dentro de los márgenes trazados por el Constituyente originario.

 

123.1. Ya en esta sentencia se ha hecho alusión a la declaración de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2007 que, aunque modificó las reglas sobre moción de censura, lo hizo sin alterar los límites impuestos por el principio de separación de poderes. En esa oportunidad la Corte observó que “cuando se introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”, a lo cual la Corporación agregó que “mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución[168].

 

Es de destacar que en esa ocasión la reforma recayó sobre un mecanismo de control inter-órganos, e igualmente que el Congreso de la República se mantuvo dentro de las coordenadas del principio de separación de poderes en la forma en que el Constituyente lo concibió, tratándose del caso específico de la moción de censura.

 

123.2. Similar razonamiento fue tenido en cuenta para declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de 2011 que estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, encontrado constitucional por esta Corporación, pues tal criterio, siendo “instancia de interlocución entre los poderes públicos”, según la colaboración armónica constitucionalmente exigida, “no usurpa la función judicial”, puesto que comporta un debate “en sede judicial” sobre los efectos de las sentencias de las Altas Cortes que, adicionalmente, “conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación, modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación original[169].

 

123.3. A diferente resultado llegó la Corte al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2008, pues decretó su inexequibilidad por sustituir la Constitución, entre otras razones, porque encargó a la Comisión Nacional del Servicio Civil de adoptar los mecanismos indispensables para hacer efectiva la inscripción extraordinaria en carrera administrativa de servidores que ocupaban, en provisionalidad, cargos de carrera administrativa definitivamente vacantes. Dado que la carrera administrativa es materia reservada a la ley por el artículo 125 superior, la Corte estimó que el Congreso había sustituido el principio de separación de poderes al asignarle a un organismo carente de carácter legislativo una competencia exclusiva del legislador, sustrayéndola del ámbito de la función propia de este y, por consiguiente, del control de constitucionalidad que esta Corte ejerce sobre las leyes[170].

 

Nótese que la Comisión Nacional del Servicio Civil fue incorporada a la Constitución por el Constituyente de 1991 que, en el artículo 130 de la Carta, le encargó “la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, luego es claro que no basta la presencia o la incorporación de un organismo en la Constitución para que, por ese solo hecho, esa entidad se torne receptora de competencias trasladadas desde órganos constitucionales de cualquiera de las tres ramas del poder público, pues lo normal es que cada rama se ocupe de la función básica que la identifica y la distingue de las demás y que cuando, por excepción, se le tengan que confiar a alguna otra instancia competencias diferentes a las que comúnmente desarrolla, se impone apreciar el rango del órgano que ejercerá esas competencias y la pertenencia de ese órgano a las ramas del poder público, encargadas de las principales funciones del Estado.

 

124. Los límites están dados por la función, de evidente importancia, y por la estructura orgánica de las tres ramas del poder público cuyos linderos no pueden ser traspasados para entregarle a entidades que no sean órganos constitucionales pertenecientes a cualquiera de los poderes clásicos, competencias destinadas a actualizar alguna de las funciones básicas desarrolladas por los órganos constitucionales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial.

 

125. Por más que haya sido introducida en la Constitución por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, es claro que la Comisión de Aforados no pertenece a ninguna de las tres ramas del poder público y que las atribuciones que se le confiaron son judiciales, ya que así fueron catalogadas por el Constituyente al asignarlas al Congreso de la República, órgano constitucional al que, se repite, ha desplazado la nueva Comisión de Aforados en el ejercicio de estas competencias que, por excepción, el propio Constituyente le confió al legislativo, en razón de su origen popular directo y de la índole de una responsabilidad que los aforados tienen ante el pueblo, representado, en toda su complejidad, por el Congreso.

 

·       El Acto Legislativo No. 02 de 2015, las relaciones entre las ramas del poder público y entre sus respectivos órganos constitucionales, y la paridad y otras características de estos órganos

 

126. Ya se ha manifestado que del principio de separación de poderes forma parte, con la condición de eje definitorio, el conjunto de relaciones que entre los órganos constitucionales de las ramas del poder público estableció el Constituyente originario, vínculos que resultan alterados por las disposiciones acusadas del Acto Legislativo No. 02 de 2015, según las razones que se dejan expuestas, pero, además, la Corte advierte que, tratándose de los órganos mencionados, la paridad que se predica de ellos, así como su esencialidad e independencia, fueron características garantizadas en la versión original de la Carta por el sometimiento a idéntico rasero de los funcionarios situados en la cúspide del poder estatal, de conformidad con una selección hecha por el mismo Constituyente.

 

127. En la redacción inicial del artículo 178 superior se le otorgaba competencia a la Cámara para acusar no solo a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación, sino también al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces, y esta atribución tenía plena correspondencia con la asignada en al artículo 174 al Senado de la República, encargado de “conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, por “hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

 

128. Como se ha puesto de presente en esta providencia, la reforma de equilibrio de poderes sustrajo a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de esa regulación del control inter-órganos orientado a establecer la responsabilidad de estos funcionarios, pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación y juzgamiento, conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de quien haga sus veces.

 

129. Con fundamento en importante doctrina, se ha indicado que la paridad de los órganos constitucionales es característica definida por su condición eminentemente jurídica, mas no por la importancia que en el plano político pueda corresponderle a algunos órganos dotados de una especial incidencia en la opinión pública, interactuación de singular relevancia política que no es tan directa en el caso de otros órganos, lo cual en nada afecta la paridad, la esencialidad o la independencia de unos u otros órganos, dado que la igualdad de los órganos constitucionales, que surge de estas características, tiene una base normativa proporcionada por el Constituyente.

 

De ahí que en el diseño original de la Constitución un mismo supuesto de hecho cobijara al Presidente de la República, a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y que, en cumplimiento del control inter-órganos previsto para el establecimiento de su responsabilidad, unas mismas consecuencias jurídicas estuvieran previstas para todos estos aforados.

 

130. Sin embargo, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 varió radicalmente este esquema y sustituyó la Constitución, no solo al crear la Comisión de Aforados como instancia exclusiva para la investigación y juzgamiento de los más importantes Magistrados y del Fiscal General de la Nación, sino por romper la paridad de los órganos constitucionales de mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que el Constituyente de 1991 concibió en forma unificada, en atención al status de los órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público y a su régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder.

 

131. Que la idea que tuvo el Constituyente originario al seleccionar los altos funcionarios y concederles un fuero no fue producto de la casualidad lo demuestran los argumentos sustentados a lo largo de esta providencia y, además, la tradición del constitucionalismo colombiano que respalda ampliamente la opción avalada en la Carta de 1991, siendo de destacar que la concepción en ella plasmada no diverge radicalmente de la acogida en la Constitución de 1886, salvo por la inclusión de funcionarios pertenecientes a órganos que no existían en el régimen constitucional anterior y por alguna exclusión, cuyo análisis sirve para apuntalar el análisis que la Corte ha hecho en esta sentencia.

 

132. En efecto, interesa mencionar que antes de 1991 el grupo de aforados comprendía a los Ministros del Despacho, de quienes se apuntó que su inclusión era acertada, puesto que colaboraban “íntimamente” con el Presidente, hallándose “en la categoría más elevada de la administración”, por lo cual “someterlos al juicio de funcionarios de menor jerarquía o igual a la suya, sería exponer la justicia a interferencias políticas[171]. La Constitución de 1991 excluyó a los ministros de la lista de los sometidos al control inter-órganos contemplado en los artículos 174 y 178 superiores, pero debe advertirse que en los numerales 8º y 9º del artículo 135, actualmente modificados por el Acto Legislativo No. 01 de 2007, el Constituyente introdujo, entre las facultades de cada Cámara, la de citar a los Ministros y la de “proponer moción de censura” respecto de ellos y “por asuntos relacionados con funciones propias del cargo”.

 

Es de destacar que aun cuando los Ministros ya no hacen parte de los funcionarios que pueden ser investigados y acusados por la Cámara ante el Senado, mediante la figura de la moción de censura lo relacionado con su responsabilidad fue confiado al Congreso de la República y no a algún organismo inferior o ajeno a los órganos constitucionales de las tres ramas clásicas del poder público, con lo que prevalecieron las ideas de fondo relativas a la paridad, la importancia de las competencias asignadas y la adscripción de esas competencias a alguna de las funciones cumplidas por cada una de las tres ramas clásicas del poder público, luego el límite conformado por estas ramas tampoco fue superado en el diseño ideado por el Constituyente originario.

 

133. Adicionalmente, importa mencionar que tanto en la Constitución de 1886, como en la versión original de la de 1991, la lista de funcionarios acusables por la Cámara ante el Senado es taxativa, lo cual denota el carácter exclusivo del fuero y del mecanismo para el establecimiento de la responsabilidad, todo lo cual quedó alterado por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, pues privar de la función de acusar a órganos elegidos popularmente, con procedimientos de deliberación y votación especiales, constituye una modificación radical de un control que puede tener como consecuencia la remoción anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación.

 

134. No tiene duda la Corte en sostener que esta modificación de la titularidad de la acción por causas penales, de indignidad o fiscales no es nada diferente a la eliminación del desafuero político cuyo resultado es la desaparición de una garantía institucional que el Constituyente de 1991 consideró central, reemplazándola por una instancia ad hoc de investigación y acusación que tiene como únicos destinatarios a los funcionarios que integran la cúpula de la Rama Judicial, y como única competencia la referida función de investigación y acusación, orientada a que, de manera periódica, se produzcan sanciones de suspensión o destitución, como forma de disciplinar a los Magistrados de las Altas Cortes en asuntos penales, disciplinarios y fiscales.

 

135. Del delicado equilibrio que forjó el Constituyente solamente sobrevive el fuero del Presidente o de quien haga sus veces y ahora, tras haber sido separados los Magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, así como el Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República decidió que, en reemplazo de ellos, los Miembros de la Comisión de Aforados, junto con el Presidente de la República, pueden ser acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado, con lo que a la nueva Comisión, ajena a las Ramas del Poder Público, se le sitúa en una posición que está lejos de tener, acabándose así de trastocar el régimen cuidadosamente decantado a lo largo del proceso histórico del constitucionalismo colombiano.

 

136. Después del Acto Legislativo No. 02 de 2015 de lo que era un solo mecanismo de control inter-órganos quedan dos, a saber: uno que funciona de conformidad con la regulación proporcionada por el Constituyente de 1991, en el que son sujetos de investigación y acusación el Presidente de la República o quien haga sus veces y los Miembros de la Comisión de Aforados y otro previsto únicamente para los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, según la regulación de la reforma de equilibrio de poderes que, conforme se ha visto, propicia el mantenimiento de las connotaciones políticas de la investigación y la acusación tratándose del Presidente de la República y de los Miembros de la Comisión de Aforados, haciéndolas desaparecer en el caso de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, de cuyos procesos de acusación y juzgamiento, en forma completamente opuesta al régimen anterior, se extirpan las valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común, de tal forma que la acusación y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones solo puede tomar en consideración el régimen sancionatorio correspondiente y no, como ocurría en el régimen previo, razones vinculadas al bien común.

 

137. Este último cambio en el parámetro de valoración, tiene profundas consecuencias, ya que, según lo previsto originalmente en la Constitución de 1991, no toda presunta falta implicaba que fuera necesario un pronunciamiento que resolviera, pues era posible que el Congreso, teniendo en cuenta consideraciones extra jurídicas, decidiera que la estabilidad y adecuado funcionamiento de las instituciones ameritaba que, en casos concretos, la investigación no llegara a dicha instancia, sin que se tratara de una garantía de impunidad, dado que lo pretendido no era hacer menos efectivo el proceso de atribución de responsabilidad, sino racionalizar su uso para garantizar la debida estabilidad a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y, por supuesto, a las instituciones de las cuales los mencionados funcionarios son miembros.

 

·       El procedimiento para la investigación, acusación y juzgamiento de los funcionarios de la Rama Judicial, el debido proceso y la sustitución de la Constitución

 

138. Conforme fue puesto de presente al momento de fijar la premisa mayor, las connotaciones asociadas a la estabilidad institucional y a la racionalización en el uso del control inter-órganos que ahora se analiza, no desplazan las implicaciones jurídicas, especialmente manifestadas mediante un procedimiento constitucionalmente diseñado, que también hace parte del principio de separación de poderes.

 

139. A causa de las modificaciones operadas por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el único procedimiento establecido en la versión original de la Constitución de 1991 se bifurca, manteniéndose el inicial para el Presidente de la República o quien haga sus veces y para los Miembros de la Comisión de Aforados, y habiéndose introducido el segundo para los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, con un diseño desprovisto de mecanismos y oportunidades para las valoraciones asociadas al bien común, así como exclusivamente orientado a hacer valer el régimen sancionatorio correspondiente, por lo cual también en el procedimiento se evidencia la sustitución de la Constitución que el demandante le pidió verificar a esta Corte.

 

140. Consideraciones ligadas al debido proceso como derecho constitucional de orden fundamental también avalan la precedente aseveración, puesto que, siendo el procedimiento escenario por excelencia para hacer valer los derechos y garantías procesales, resulta inconciliable con el régimen de investigación, acusación y juzgamiento prohijado por el Constituyente originario que, cuando se trata de actos de indignidad por mala conducta, en el juzgamiento, dividido por el Acto Legislativo No. 02 de 2015 entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República, se prescinda de pruebas y de recursos.

 

En efecto, el artículo 8 de la reforma de equilibrio de poderes estableció que el Congreso “en ningún caso practicará pruebas” y que “contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso o acción”, y esto aun en aquellos casos en que se desconozca el debido proceso, debiéndose tener en cuenta, además, que en este trámite a la Comisión de Aforados se le atribuye la facultad para suspender a algún magistrado, cuando así lo solicite la respectiva Sala Plena.

 

141. En estas condiciones, fuera de que, tratándose de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, se expulsaron del control las valoraciones referentes al bien común, en el nuevo procedimiento, orientado, según se ha visto, a lograr periódicas sanciones de suspensión o destitución, se suprimen muy relevantes garantías procesales, con total olvido de la índole de la función, inequívocamente definida como judicial por el Constituyente originario, al plasmar, en el artículo 116 superior, que el Congreso ejercerá “determinadas funciones judiciales”, entre las que se encuentra la contemplada en los artículos 174 y 178 de la Carta.

 

·       La investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como funciones judiciales cumplidas por el Congreso y su carácter excepcional

 

142. Conviene recordar aquí que, al abordar la premisa mayor del juicio de sustitución, se puso de manifiesto que si una función, como en este caso la judicial, debe ser asumida por una rama u órgano perteneciente a otra rama del poder público identificada por el cumplimiento de una función básica distinta, como cuando al Congreso se le encomienda investigar, acusar o juzgar, tal posibilidad debe estar muy bien justificada, por cuanto constituye una excepción, por lo demás interpretable de manera restrictiva, conforme corresponde a las excepciones.

 

143. Ya se ha indicado que la investigación, acusación y enjuiciamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación por parte del Congreso de la República es un control inter-órganos configurado como una excepción por el mismo Constituyente originario, razón por la cual su desarrollo legislativo ha de ser cuidadoso y su reforma, aunque posible, está sometida a los límites trazados por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

 

144. Con base en la jurisprudencia constitucional, también se ha expuesto que los quebrantamientos o roturas de la Constitución, que no son más que excepciones, pueden ser establecidas en la Carta por el propio Constituyente originario y que la posibilidad de su incorporación mediante reforma constitucional no está excluida, si bien esta Corporación, en ejercicio del control de constitucionalidad de los actos reformatorios ha de estar atenta para evitar que una excepción introducida por el Constituyente derivado quebrante la Constitución y la sustituya total, parcial, permanente o transitoriamente[172].

 

145. El Acto Legislativo No. 01 de 2015, mediante la creación de la Comisión de Aforados y la asignación a este nuevo organismo de funciones de investigación y acusación respecto de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, obró sobre una excepción concebida e incorporada a la Carta por el Constituyente de 1991. Con fundamento en lo discurrido a largo de esta sentencia, la Corte está en condiciones de afirmar que el Congreso no le prestó la debida atención al carácter excepcional acogido por el Constituyente originario, pues en lugar de mantener el equilibrio en las relaciones entre las ramas del poder público o de mejorar el mecanismo ya excepcional de por sí, traspasó los límites impuestos por el principio de separación de poderes y sustrajo a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación del ámbito de un control que antes compartían con el Presidente de la República o con quien hiciera sus veces.

 

146. Al dejar vigente el régimen de investigación y acusación anterior únicamente para el Presidente de la República y ahora también para los miembros de la Comisión de Aforados, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 creó un supuesto especial dentro del mecanismo de investigación y acusación, supuesto solo aplicable a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y construido con base en elementos distintos del régimen al que estuvieron sometidos según la versión original de la Carta de 1991, como por ejemplo, una Comisión de Aforados distinta de la Cámara de Representantes de origen popular, un parámetro de investigación y acusación fundado en el correspondiente régimen disciplinario que excluye las valoraciones relativas a la estabilidad institucional y al bien común o un procedimiento privado de algunas garantías procesales, así como diferente del que en relación con ellos se adelantaba y del que ahora solo se benefician el Presidente de la República y los Miembros de la Comisión de Aforados.

 

147. Los anteriores datos claramente dan a entender que, al expedir el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el Congreso de la República le introdujo excepciones a una excepción ya elaborada por el Constituyente originario que le dispensó plena atención al principio de separación de poderes, a las relaciones entre las ramas del poder público y a la colaboración entre los distintos órganos constitucionales de las tres ramas clásicas, forjando un control inter-órganos equilibrado, cuya reforma lo ha desvirtuado, tal como ha sido expuesto en esta providencia.

 

148. El carácter de excepción, presente ya en la versión inicial de la Constitución de 1991, conducía a que, en razón de las particulares exigencias en la configuración de los órganos situados en el vértice de la Rama Judicial del Poder Público, el sistema de investigación y acusación operara solo por causas constitucionales y realmente graves que dieran lugar a la indignidad por mala conducta o constituyeran delitos, de manera que únicamente en circunstancias excepcionales se activaban los mecanismos orientados a suspender o retirar de su cargo al fiscal y a los magistrados y, en caso de resultar indispensable, a habilitar el juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia.

 

149. Al excepcionar una excepción del modo como se hizo, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó la Constitución parcial y permanentemente, conclusión esta que resulta corroborada al analizar las implicaciones de la creación de un tribunal ad hoc y de un procedimiento especial únicamente para la investigación acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación en los principios de independencia y autonomía judicial, que constituyen ejes definitorios de la Carta de 1991 y son expresión de la separación de poderes en el ámbito correspondiente a la Rama Judicial.

 

·       Los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial y la sustitución de la Constitución

 

150. De conformidad con lo anotado al establecer la premisa mayor, el principio de separación de poderes comporta, sin perjuicio de las relaciones de colaboración y control, que cada una de las ramas goce, como forma de garantía institucional, de un ámbito de libertad para el ejercicio de sus funciones, ámbito que no puede ser interferido o afectado indebidamente. En su debido lugar quedó expuesto que en relación con la Rama Judicial tal garantía se manifiesta en dos dimensiones, pues, en primer término, a la autonomía de la Rama Judicial se adscribe el principio de autogobierno, en virtud del cual es imprescindible la existencia de un órgano autónomo y separado que, situado dentro de la propia Rama Judicial, se encargue de gestionar su funcionamiento, mientras que, en segundo término, la independencia de la Rama Judicial implica el poder de los funcionarios judiciales para administrar justicia únicamente con sujeción al ordenamiento jurídico y a la libre apreciación de las pruebas, garantía esta que constituye un fin en sí mismo en tanto que, al margen del contenido de las decisiones judiciales, es una condición necesaria de imparcialidad.

 

151. En consecuencia, la independencia judicial proscribe cualquier tipo de injerencia de otro órgano del poder público en las decisiones jurisdiccionales, puesto que la única restricción que puede sujetar a las autoridades que administran justicia es el Derecho y la imparcial apreciación de los hechos. Esta garantía inexpugnable de la que es titular cada juez se refleja en el reconocimiento del principio de legalidad y en la cláusula de Estado de Derecho, al tenor de lo previsto en los artículos 1 y 6 de la Carta, en el deber de asegurar los derechos de todos los ciudadanos, contemplado en el artículo 6 superior, en el mandato de trato igual establecido en el artículo 13 constitucional, en el significado de la función de administrar justicia derivado del artículo 116 y, principalmente, en la prescripción expresa de la autonomía de la función judicial y de su sometimiento al imperio exclusivo de la ley, respectivamente contenidos en los artículos 228 y 230 de la Constitución.

 

152. Precisamente, la sujeción del juez únicamente al Derecho es la principal garantía de su autonomía en independencia que, como manifestación del régimen constitucional de separación de poderes, garantiza un ámbito irreductible, libre de toda intervención indebida de otras ramas del poder público, que se concreta en el sometimiento de las decisiones judiciales exclusivamente al ordenamiento jurídico.

 

153. En este contexto, en la Constitución la independencia de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación se materializa no solo mediante el reconocimiento de que sus decisiones solamente están sometidas al imperio de la ley, sino también por el reconocimiento de instrumentos específicos aplicables a tales funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico. Conforme ha sido puesto de presente, tales instrumentos tienen su punto de partida en la existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos constitucionales que integran la cúpula de la administración de justicia, con un conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de designación de los mismos.

 

154. Con ese presupuesto, la Constitución de 1991, en su versión original estableció un régimen constitucional para limitar, mediante reglas sustantivas y procedimentales, la remoción anticipada, la suspensión y la imposición de sanciones, a fin de asegurar, como se indicó, que la investigación, acusación y juzgamiento de los más altos funcionarios judiciales, no afectara negativamente el ejercicio imparcial de sus competencias, tomara en cuenta su posición en la cúpula de la Rama encargada de la administración de justicia y permitiera considerar los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad institucional. De conformidad con lo señalado en su momento, el régimen diseñado para cumplir tales propósitos integraba elementos sustantivos y procesales.

 

154.1. Los primeros referentes a las causas de remoción o suspensión específicamente establecidas en la Constitución y los segundos atinentes a la vigencia de un procedimiento especial, también de origen constitucional, de manera que el régimen como garantía de la independencia judicial quedaría eliminado si, por ejemplo, se permitiera que un órgano diferente al Constituyente establezca causales distintas a las previstas, dado que los funcionarios que integran los órganos judiciales de cierre quedarían, en realidad, sometidos a la voluntad de otros poderes, o si se llegara a afectar de manera decisiva el procedimiento tornándolo irreconocible o alterando sus propósitos constitucionalmente definidos.

 

154.2. La complejidad del procedimiento que en la versión original de la Constitución de 1991 impedía la suspensión o destitución del cargo, a menos que se produjera un desafuero por órganos de representación política que operan mediante procesos de deliberación y votación especiales, era una garantía de la independencia judicial, en la medida en que aseguraba que los funcionarios pudieran ejercer las labores propias de su cargo sin ser afectados por injerencias indebidas de las autoridades encargadas de ejercer las competencias de acusación y juzgamiento. Ese esquema permitía que un órgano representativo pudiera elegir de entre todas las denuncias que llegaran a existir contra los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación cuáles revestían, en verdad, una seriedad especial que los hiciera inhábiles para el ejercicio del cargo.

 

La trascendencia del régimen procedimental especial encuentra su explicación en la índole de las competencias asignadas a los órganos constitucionales de las ramas del poder público, pertenencia esta última estrechamente vinculada a la atribución de la competencia de acusación a un órgano popularmente elegido que hiciera valer, adicionalmente, un especial tipo de responsabilidad que los altos funcionarios tienen ante el pueblo, proveyendo además de legitimidad democrática a la suspensión, remoción o sanción que llegara a imponerse.

 

155. Basta simplemente remitirse al estudio que la Corte ha hecho para concluir que el Acto Legislativo No. 02 de 2015, al crear la Comisión de Aforados, sustituyó la independencia judicial, privándola de las garantías que la hacían viable, ya que para insertar esa Comisión en el ordenamiento superior desplazó a órganos de origen popular en el cumplimiento de las labores de investigación y acusación, hizo desaparecer las consideraciones de estabilidad institucional o relativas al bien común e instauró un procedimiento destinado a hacer valer únicamente el régimen sancionatorio correspondiente y a lograr la imposición periódica de sanciones, en abierta contradicción con un régimen excepcional que, en atención a la independencia judicial y a otras circunstancias tratadas en esta sentencia, procuraba operar solo en situaciones graves y extremas.

 

156. De acuerdo con lo precisado en otros apartes de esta providencia, la creación de la Comisión de Aforados equivale al establecimiento de una instancia ad hoc únicamente para la investigación y la acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, a quienes se pretende disciplinar en forma tal que en el cumplimiento de sus competencias se acrecientan los riesgos de interferencias indebidas susceptibles de canalización por conducto de los nuevos funcionarios encargados de la acusación, el juzgamiento y de la eventual remoción proveniente de un organismo no elegido directamente por el pueblo.

 

(xx)        Conclusión

 

157. Luego de una lectura integral de la demanda, de las intervenciones en el proceso y de la audiencia pública llevada a cabo, la Corte encontró que la modificación del sistema de investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación en el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó el eje definitorio “separación de poderes y autonomía e independencia de la rama judicial”. El desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y sanción de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación adoptado por el Congreso no es solo completamente novedoso, sino que resulta incompatible con los fines que perseguía el establecido en la Constitución de 1991, con el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas del poder público y la independencia de la Rama Judicial.

 

158. Con fundamento en las consideraciones precedentes, se impone declarar inexequible la expresión “Miembro de la Comisión de Aforados”, contenida en los artículos 2 (inciso 6º) y 9 (inciso 3º) del Acto Legislativo No. 02 de 2015, así como sus artículos 5 y 7 y también el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8 del mismo acto reformatorio de la Constitución.

 

159. La determinación adoptada tiene varios efectos que es preciso señalar. De una parte, como consecuencia las decisiones de inexequibilidad adoptadas, (i) se produce la reviviscencia del contenido original de los artículos 174 y 178 de la Constitución. Esta reviviscencia implica (ii) que el régimen especial de investigación, acusación y juzgamiento previsto en tales artículos le es aplicable a los miembros de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, entidad que en virtud de lo señalado en la sentencia C-285 de 2016 subsiste en el ordenamiento jurídico.

 

F.    EXAMEN DEL CARGO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 158 DE LA CONSTITUCIÓN

 

160. A continuación la Corte analizará el cargo relativo a la infracción del principio de unidad de materia. Con tal propósito (i) se reiterará el alcance de la doctrina relativa al principio de unidad de materia y, en particular, de su aplicación a los actos legislativos. Seguidamente (ii) se ocupará de analizar el cargo formulado.

 

a.    Parámetro de control: el principio de unidad de materia en la jurisprudencia constitucional

 

161. La jurisprudencia se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la obligación constitucional de respetar el principio de unidad de materia en el proceso de aprobación de actos reformatorios de la Constitución. El artículo 158 de la Constitución prescribe que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella[173]. Prevé, en consecuencia, que el Presidente de la respectiva Comisión Constitucional Permanente rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, sin perjuicio de que sus decisiones sean apeladas ante la misma comisión. Esta disposición, que consagra el principio de unidad de materia, impone que las normas integradas a una ley se vinculen con la materia dominante de la misma, de manera que no se incorporen reglas que le sean extrañas, esto es, disposiciones de las que no pueda predicarse relación o vínculo alguno con la dimensión de la realidad social de la que se ocupa la respectiva ley.

 

162. Desde sus primeras decisiones este Tribunal advirtió que “[l]a interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.[174] Por eso precisó, en precedente que desde ese momento ha sido aplicado reiteradamente por la Corte, que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[175] Con idéntica orientación, la Corte ha sostenido que esta exigencia no puede ser considerada “en forma rígida e inflexible, pues con ello se afectaría al Congreso en su función de órgano político y deliberativo en el proceso de formación de las leyes.[176] En esa medida “[s]u interpretación implica una perspectiva amplia, de modo que sólo esté prohibido introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del Congreso[177]

 

163. Esta exigencia, además de su reconocimiento explícito en el artículo 158 de la Constitución, encuentra fundamento en el principio democrático (arts. 1, 13 y 150) que impone asegurar un trámite legislativo ordenado, proscribiendo la incorporación de normas ajenas a la materia alrededor de la cual giran los debates en el Congreso. De esta forma el principio de unidad de materia asegura un proceso adecuado de deliberación y, adicionalmente, permite un control ciudadano a la actividad legislativa. Igualmente dicho principio encuentra fundamento en la relevancia que tiene para la ciudadanía la existencia de una ordenación adecuada de las leyes, permitiendo la debida publicidad de las normas a efectos de facilitar su consulta[178].

 

164. La jurisprudencia ha precisado los criterios que deben considerarse al desarrollar un juicio de esta naturaleza. Para el efecto ha indicado (i) que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia[179]. A partir de ello se ha reconocido (ii) una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa, de manera que es exigible un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante para impugnar una norma legal por violación del artículo 158 de la Constitución y, por parte de la Corte Constitucional, para declarar su inexequibilidad[180].

 

Teniendo como punto de partida dicha consideración la Corte ha indicado (iii) que la primera etapa del juicio exige identificar el eje, núcleo o médula del proyecto, para lo cual resultan relevantes diferentes técnicas hermenéuticas que se ocupen de los antecedentes de la ley (interpretación histórica), de su texto (interpretación literal), de sus fines (interpretación teleológica) así como de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes (interpretación sistemática)[181]. A partir de esa identificación (iv) debe definirse si la disposición examinada guarda conexión con la materia del proyecto. En este punto del análisis, la Corte ha sostenido que es necesario diferenciar entre dicha materia y los temas del proyecto dado que en una ley es posible que exista una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias[182].   

 

165. La conexidad, como lo ha precisado la jurisprudencia, es de muy diferente tipo en tanto puede determinarse “en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-[183].

 

166. La Corte ha establecido también, apoyándose en el principio democrático, que el examen por la infracción del artículo 158 no puede aplicarse con el mismo rigor “cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo[184]. En esa dirección, ha sostenido que “si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un óptimo y evidente proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.[185]  

 

167. Igualmente ha dicho la Corte que la aplicación del principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales[186]. Sobre el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.[187] Incluso ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria a referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la Carta.[188] 

 

168. La Sala Plena ha tenido también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la Constitución, que consagra el mandato de correspondencia entre el título de la ley y su contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante en atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido que” la pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un título que de noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción de títulos genéricos.[189]  

 

169. La especial forma en que se concreta el principio de unidad de materia en relación con los actos reformatorios de la Carta se traduce, desde un punto de vista metodológico, en un deber especial del demandante de demostrar la falta de conexidad de las disposiciones que se acusan con la materia del acto reformatorio y, en segundo término, en la obligación de la Corte de emprender un test dúctil dado que, al ser la materia del acto legislativo “la reforma de la Constitución”, los riesgos de inconexión son más limitados. Así ha procedido en diferentes oportunidades al juzgar la validez no solo de actos legislativos aprobados por el Congreso, sino también de leyes que convocan la realización de un referendo constitucional. No obstante que se trata de supuestos diferentes, la práctica decisional de este Tribunal evidencia que el juicio en estos casos no resulta particularmente exigente. 

 

169.1. En la sentencia C-1200 de 2003 la Corte se ocupó de una demanda en contra de una disposición del Acto Legislativo 02 de 2002 que otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de normas con fuerza de ley. Se alegaba que la regulación incluida en dicho acto era, en verdad el ejercicio de una facultad legislativa y, en consecuencia, no podía estar incluida en el referido Acto. La Corte consideró que el cargo era inepto dado que “no existen en Colombia materias reservadas a la ley con exclusión del acto legislativo, que queden por consiguiente sustraídas de la competencia del poder de reforma.” De manera que no resulta posible “como presupuesto para establecer una violación del principio de unidad de materia” que la Corte proceda “a reclasificar las disposiciones acusadas, para establecer que ellas responden al ejercicio de una competencia ordinaria del Congreso, como legislador, y no a una expresión del poder de reforma constitucional.” En adición a ello sostuvo que los demandantes no habían argumentado la inexistencia de conexidad entre las disposiciones que se demandaban y las otras que integraban el acto legislativo.

 

169.2. Al juzgar la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional la Corte afirmó en la sentencia C-551 de 2003 que “el hecho de que la Ley 796 de 2003 incorpore un referendo que pretende reformar distintos temas constitucionales no vulnera la regla de unidad de materia (CP art. 158), pues esa ley versa sobre un asunto, que es la convocatoria a un pronunciamiento del pueblo, y la Constitución admite que un referendo recaiga sobre distintas cuestiones constitucionales.

 

169.3. En la sentencia C-668 de 2004 la Corte examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 01 de 2003por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.” En uno de sus artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron erigidas en Departamentos de conformidad por lo establecido en el artículo 309 de la Constitución, la asamblea departamental estaría conformada por siete (7) personas. La Corte advirtió, en primer lugar, que “en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso la modificación del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la discusión del proyecto de reforma estuvo presente”. A continuación señaló que dentro del ámbito de la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma constitucional era parte de la misma.” Y, en esa dirección, concluyó que “se trata de un asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como Constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto.”

 

169.4. En la sentencia C-1057 de 2005 la Corte afirmó que no desconocía el principio de unidad de materia la regla establecida en el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004 Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Esa disposición prescribía la reducción del término con el que contaba la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la regulación estatutaria en materia de garantías electorales. Luego de establecer que el asunto predominante de dicho acto legislativo era la reelección presidencial, la Corte consideró “que la denominada ley de garantías electorales no es un elemento ajeno a la figura de la reelección presidencial, pues precisamente es el mecanismo que permite garantizar la igualdad entre el Presidente candidato y los restantes aspirantes a la primera magistratura, condición indispensable para que la figura de la reelección resulte ajustada al ordenamiento constitucional (…). ” En atención a ello y a la obligación constitucional de adelantar el control constitucional como una etapa del iter legislativo la previsión específica del término con que cuenta esta Corporación para examinar el proyecto, como parte integrante del procedimiento de formación de la ley no es un tema extraño a la reforma constitucional. Consideró, en suma, que se trataba de un asunto instrumental para que la figura de la reelección presidencial entrara en funcionamiento.

 

169.5. En la sentencia C-397 de 2010 al adelantar el examen automático de la Ley 1327 de 2009 Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional” la Corte encontró que se respetaba el principio de unidad de materia al considerar  “que a pesar de que en la propuesta aprobada finalmente se establecen dos aspectos diferenciados: (i) la posibilidad de que proceda la pena de prisión perpetua para delitos atroces cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con  discapacidad física y/o mental, (ii) y la obligación del Estado de aplicar una política de prevención  tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la temática general de la propuesta está dirigida a convocar al pueblo (artículo primero de la ley) (…) para aprobar la reforma constitucional del artículo 34.” 

 

170. Un examen de estas providencias permite a la Corte concluir que la jurisprudencia constitucional ha definido que la materia de un acto legislativo es la “reforma de la Constitución” y, es a partir de ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes normas que lo integran. Es cierto que la sentencia C-1057 de 2005, tal y como lo advierte el demandante, adelantó un examen similar al que realiza la Corte cuando del control de constitucionalidad de leyes se trata. No obstante, de esa consideración no se desprende que tal método sea el que se imponga en estos casos. Esta conclusión se funda en al menos las siguientes cuatro razones.

 

En primer lugar, en la sentencia C-668 de 2004 la Corte consideró que la constitucionalidad de una expresión del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 se explicaba en el hecho de que el Congreso había determinado que hacia parte de la reforma y, adicionalmente, guardaba unidad teleológica con la misma. Considerando el precedente que se desprende de la citada sentencia no es preciso afirmar, como lo hace el demandante a efectos de proponer el método de análisis aplicable en esta oportunidad, la existencia de una regla judicial única contenida en la sentencia C-1057 de 2005.

 

En segundo lugar, si bien la interpretación de la sentencia C-1057 de 2004 planteada por el demandante resulta posible, ella requiere ser entendida a partir de una consideración diferente. En efecto, puede interpretarse la línea argumentativa de la sentencia C-1057 de 2005 como un esfuerzo de la Corte por ofrecer razones adicionales para concluir la constitucionalidad, si se tiene en cuenta que, tal y como lo refiere dicha providencia al definir el parámetro de control que se desprende del artículo 158 de la Carta “un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante el se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política.

 

En tercer lugar, no obstante que el examen constitucional de una ley convocatoria a referendo es en varios aspectos diferente a la que corresponde a los actos legislativos, puede concluirse que si en el caso de la primera –que por ser una Ley le resulta aplicable directamente el artículo 158 de la Constitución- la Corte ha empleado un juicio dúctil a efectos de determinar el respeto de la unidad de materia (sentencias C-551 de 2003 y C-397 de 2010), con mayor razón debe acudirse a un juicio de ese tipo en el caso de las reformas constitucionales adoptadas por el Congreso. Esta consideración se apoya, además, en el hecho de que el proceso de modificación de la Carta mediante acto legislativo se somete a exigencias especiales de deliberación y aprobación que permiten enfrentar con mayor éxito los déficits que podrían presentarse en el trámite de una ley ordinaria.   

 

En cuarto lugar, la Corte considera del caso advertir que una interpretación más estricta del principio de unidad de materia, podría limitar gravemente las competencias del Congreso para adoptar las reformas constitucionales que juzgue necesarias. El acto constituyente, incluso cuando es producto de la actuación de un órgano constituido, refleja una expresión significativa de la soberanía popular que debe tener la capacidad de pronunciarse, en un mismo acto, de las materias que en cada momento histórico resulten relevantes. En efecto, una revisión de la Constitución permite identificar la estrecha relación que tienen sus partes y, en esa medida, el impulso de una reforma de la Constitución tiene la virtud de impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por la misma materia.  

 

b.    Cargo único: desconocimiento del principio de unidad de materia por incorporar en el Acto Legislativo 02 de 2015 la regulación relativa al sistema de gobierno y administración de la rama judicial.

 

(i)   Delimitación del cargo y problema jurídico

 

171. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 en tanto se ocupan de regular el nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial. 

 

172. Según la acusación planteada en la demanda, la inclusión en el acto legislativo de normas que reforman los sistemas de gobierno y administración judicial, y el control disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, desconoce el principio de unidad de materia. En efecto, a juicio del demandante tales temas no guardan conexidad con el sistema de frenos y contrapesos, dado que dicha regulación no desarrolla “la forma en que la Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder público.” De otra forma dicho “las reformas al sistema de gobierno y administración judicial y al control disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial no buscan ejerce un contrapoder a otros órganos estatales o colaborar con otra rama del poder público, por lo que estas medidas no tiene una relación con el sistema de frenos y contrapesos.” En primer lugar, no existe conexidad causal en tanto “para reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos no era necesario modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial ni la forma en la que se ejerce el control disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella.” En segundo lugar “no existe conexidad teleológica, porque mejorar el funcionamiento de la Rama Judicial y modificar el tema disciplinario no tiene el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las demás ramas del poder público y, por lo tanto, no tiene la finalidad de afectar en el sistema de frenos y contrapesos.” En tercer lugar “tampoco existe una relación de conexidad sistemática entre el asunto predominante del acto legislativo y las reformas al sistema de gobierno y administración judicial y al control disciplinario de sus funcionarios y empleados, porque estas son normas que están desarrolladas en títulos y capítulos independientes, cuya modificación no era necesaria para alcanzar el fin principal de la reforma.”

 

173. Antes de enunciar el problema jurídico que debe resolverse, es necesario establecer el impacto que tiene el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de 2016, respecto del cargo planteado en esta oportunidad.

 

173.1. La Corte declaró inexequibles, en el numeral quinto de la parte resolutiva, las referencias que al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial hacían los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo en relación con la conformación de las listas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

Encuentra este Tribunal que en tanto los segmentos acusados por el demandante, aun después de la inexequibilidad, contienen un cambio en lo referido a la conformación de la lista de elegibles, procede un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 11 y 19. Respecto del artículo 8º el demandante no dirigió una acusación por infracción del principio de unidad de materia. 

 

173.2. La Corte declaró inexequible el artículo 15 del acto legislativo, con excepción de la derogatoria tácita que dicha disposición hizo del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, asunto sobre el cual se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. Adicionalmente la Corte dispuso que el artículo quedaría así: “El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”

 

A pesar de que la decisión de la Corte condujo a reintegrar a la Carta el texto del numeral 1º del anterior artículo 254 de la Constitución, encuentra la Corte que respecto de la derogatoria tácita del numeral 2º de dicho artículo -relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y a la forma de conformarla-, procede un pronunciamiento por el cargo de infracción de unidad de materia.

 

173.3. La Corte declaró inexequible el artículo 16 del acto legislativo. En consecuencia, no resulta procedente pronunciamiento alguno, diferente al de estarse a lo resuelto.

 

173.4. La Corte declaró inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de lo relativo a la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se abstuvo de pronunciarse fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Debido a esa determinación, procede un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 17 en tanto derogó las referidas disposiciones.                          

 

173.5. La Corte declaró inexequible el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción (i) del literal f), del numeral 1º que- salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”- fue declarado exequible, (ii) del literal g), del numeral 1º, que fue declarado exequible y (iii) de la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, respecto de la cual la Corte se inhibió de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Dado el alcance de ese pronunciamiento, la Corte deberá adoptar una decisión de fondo respecto de las disposiciones que declaró exequibles o no emitió un pronunciamiento de fondo.

 

173.6. La Corte decidió inhibirse respecto de los cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, con excepción de la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual declaró inexequible.

 

De acuerdo con ello procede un pronunciamiento respecto de las normas que continúan vigentes.

 

174. De conformidad con lo expuesto la Corte concluye que el problema jurídico que debe resolver a continuación es el siguiente:

 

¿Los artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto Legislativo 02 de 2015 al regular en dicho instrumento el sistema de Gobierno y Administración de la Rama Judicial desconocieron el principio de unidad de materia aplicable al trámite de aprobación de actos legislativos dado que dicho tema no guarda relación con la materia principal del referido acto legislativo?

 

(ii) Solución del problema jurídico: Los artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto Legislativo 02 de 2015 no desconocen el principio de unidad de materia

 

175. De conformidad con el alcance constitucional del principio de unidad de materia la Corte encuentra que no puede prosperar la acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes del Acto Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.

 

176. Las disposiciones que subsisten después de las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 establecen modificaciones al régimen constitucional adoptado en 1991 en relación con la administración de la justicia. En efecto, en ellas se prevé la creación de nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y la asignación a ellas de funciones de diversa naturaleza. Las disposiciones que se acusan modifican, derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación del Capítulo 7º del Título VIII. Dichas enmiendas se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.

 

En efecto, las variaciones relativas al Gobierno y a la Administración de la Rama Judicial -la mayoría de ellas declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de 2016- y al juzgamiento disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial fueron incluidas, desde el principio, entre los objetivos que motivaron la presentación del proyecto de acto legislativo por parte del Gobierno. En la justificación general de la propuesta de reforma constitucional se indicaba que la práctica política y la dinámica institucional han generado problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos.[190] Se planteaba, por un lado, que “la adopción del Acto Legislativo número 002 de 2004 que autorizó la reelección inmediata del Presidente de la República, sin que se hubiera realizado una modificación sistemática al diseño institucional, alteró en forma grave el equilibrio de poderes previsto en la Carta Política” y, por otro, que “la práctica política y el funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales ha afectado la legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de injerencia indebida de un poder sobre otros, causado déficits de representación de algunos territorios e incrementado el costo de las campañas políticas.” Conforme a ello se advertía que la enmienda de la Carta se dirige “a reformar varios artículos de la Constitución Política para abordar en forma integral un ajuste institucional cuyo propósito fundamental es el fortalecimiento de la democracia y de nuestro sistema político.

 

Con fundamento en esa idea directriz la exposición de motivos señaló que desde el punto de vista temático la reforma contenía propuestas encaminadas, entre otras cosas, a hacer más eficiente la administración de justicia. A partir de ese objetivo se propuso no solo modificar los organismos encargados de la administración de los recursos asignados a la Rama Judicial sino también asignar a órganos internos de la Rama la función disciplinaria relacionada con funcionarios de la Rama. De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que las normas acusadas no solo se encuadran dentro del tema general de la reforma constitucional sino que, adicionalmente, se articulan con las motivaciones que condujeron al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias (art. 375), a proponer una reforma a la Constitución que permitiera enfrentar los problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad institucional.

 

177. Aunque las anteriores consideraciones son suficientes para declarar exequibles por este cargo las disposiciones demandadas, la Corte considera posible complementar el análisis. En efecto, si en gracia de discusión se aceptara la línea de argumentación del demandante respecto del método aplicable para determinar la violación del principio de unidad de materia en relación con los actos legislativos y que sugiere que este debe ser equivalente al que se emplea para juzgar las leyes, la conclusión anterior no se modificaría. El demandante propone definir la materia del acto legislativo con fundamento en su título, en los propósitos perseguidos en el proyecto presentado al Congreso y en el número de disposiciones que, a su juicio, se ocupan del reequilibrio de los poderes. En esa medida, según su razonamiento, la regulación que no se refiere a la forma en que se relacionan los diferentes poderes –frenos y contrapesos- son ajenas a la materia del acto legislativo. Por ello, las disposiciones asociadas a la administración de la justicia – la mayoría de ellas declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de 2016- y el control disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, son extrañas a dicha materia. 

 

A juicio de la Corte, este planteamiento es equivocado por las siguientes razones.  En primer lugar (i) ni el título del acto legislativo ni el número de artículos que se ocupan de un asunto específico de la reforma definen cuál es su materia dominante en tanto para ello es necesario emprender una revisión estructural del texto aprobado y de los motivos que justificaron su expedición. De ese examen se desprende, precisamente, que uno de los temas nucleares de la reforma estaba constituido por la administración de justicia y, en particular, como se señaló en la exposición de motivos, por el propósito de hacer más eficiente la administración de justicia. En consecuencia, las disposiciones demandadas se encuadran exactamente en las materias del acto legislativo y resulta por ello aplicable la regla definida por este Tribunal según la cual la unidad de materia no se opone, en modo alguno, a la pluralidad temática.     

 

En segundo lugar (ii) no resulta cierto que el contenido de la reforma no se hubiera ocupado de las relaciones de los órganos de la Rama Judicial con otros órganos del poder público si se considera, por ejemplo, que la eliminación de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación para el control disciplinario de empleados judiciales y su traslado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comporta un ajuste relevante desde la perspectiva de la separación de los poderes. Igualmente, se vincula estrechamente a las relaciones entre los poderes públicos la creación de un nuevo órgano integrante de la rama judicial –Comisión Nacional de Disciplina Judicial- así como la definición de que su elección será realizada por el Congreso en pleno de ternas enviadas, por el Consejo de Gobierno Judicial –reemplazado por los seis (6) magistrados del Consejo Superior de la Judicatura según la sentencia C-285 de 2016- y por el Presidente de la Republica. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que las disposiciones examinadas se encuentran también plenamente alineadas con la ordenación y relación de los poderes y órganos del poder público.  

 

En tercer lugar y admitiendo que la argumentación anterior no fuera suficiente para demostrar que la reforma se ocupa directamente de las relaciones del poder público, (iii) la Corte encuentra que una modificación significativa y profunda de la forma de la administración de la rama judicial y del modelo de control disciplinario de sus integrantes, incide (a) en la posición que en el Estado tiene dicha rama del poder público así como (b) en la forma y cauces para su relacionamiento con otros órganos y su capacidad de actuación. En ese sentido, la interpretación de la demanda sobre el significado de la separación de los poderes y del sistema de frenos y contrapesos, es restringida y desconoce que el método de conformación de los órganos así como el tipo de funciones que le son asignadas, constituyen elementos centrales del régimen político[191].

 

En consecuencia, este Tribunal se estará a lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados en esta sentencia, los declarará exequibles. 

 

G.  EXAMEN DE LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE

 

178. La Corte, a continuación, analizará los cargos relativos a la posible infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible. Con esa finalidad inicialmente (i) precisará el alcance de dichos principios y sus implicaciones en materia de formación de actos legislativos. Seguidamente (ii) analizará dos, de los cuatro cargos formulados por esta razón. La Corte se abstendrá de examinar la impugnación particular en contra de los artículos 2 y 9 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 y de los artículos 5, 7 y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015 debido a que previamente ha constatado que su aprobación vulneró la Carta dado que el Congreso sustituyó la Constitución y, en consecuencia, excedió sus competencias.   

 

a.    Reforma constitucional y principio de consecutividad

 

(i)   Régimen aplicable al proceso de reformas constitucionales por el Congreso de la república 

 

179. El artículo 375 de la Constitución se ocupa de establecer varias reglas en relación con el trámite y aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso. Establece la legitimación para presentar proyectos de acto legislativo radicándola en el Gobierno, en diez (10) miembros del Congreso, en el veinte por ciento (20%) de los concejales o diputados y en un número de ciudadanos equivalente, al menos, al cinco por ciento (5%) del censo electoral. Asimismo, prevé que el trámite de reforma en estos casos debe llevarse a cabo en dos periodos ordinarios y consecutivos. En el primero de los periodos se requiere, en cuatro debates, la aprobación de la mayoría simple de la Cámara y del Senado, al paso que en el segundo y en el mismo número de debates, se exige la aprobación por la mayoría absoluta. En adición a ello, se prescribe que una vez surtida la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Igualmente se establece que, en el segundo período, solo será posible debatir iniciativas presentadas en el primero.

 

180. La ley 5 de 1992 –Orgánica del Reglamento del Congreso- contiene entre los artículos 219 y 227 un grupo de reglas relativas al trámite de aprobación de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso. Así y entre otras (i) el artículo 221 prevé que los actos legislativos deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en el Reglamento del Congreso; (ii) el artículo 224 dispone que dos periodos ordinarios y consecutivos comprenden una legislatura, el primero iniciando el 20 de julio y terminando el 16 de diciembre, al paso que el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio; y (iii) el artículo 226 prescribe que en la segunda vuelta solo será posible el debate de iniciativas presentadas en la primera, prohíbe considerar las negadas en dicha vuelta y, adicionalmente, determina que podrán ser consideradas y debatidas modificaciones o cambios a la institución política reformada, siempre y cuando ello no altere la esencia de lo aprobado. Finalmente, (iv) el artículo 227 prevé que las disposiciones previstas en el Reglamento del Congreso relativas al proceso legislativo ordinario serán aplicables al proceso de reforma constitucional adoptada por el Congreso, siempre y cuando no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.

 

181. En concordancia con dicha orientación legislativa este Tribunal, en numerosas oportunidades, ha destacado que el parámetro normativo relevante para juzgar la validez de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, se encuentra conformado no solo por las disposiciones constitucionales en la materia, sino también por las reglas establecidas en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso que, en esa condición, sujeta la actividad del Congreso -art. 151 C.P-. Sobre el particular, la sentencia C-816 de 2004 se refirió al asunto indicando lo siguiente: 

 

“13- Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un precedente consolidado y unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los actos reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos. (…)  En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras.

 

14- Esta conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII para verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos.  En efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes características sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del título XIII. 

 

Consecuencias similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no están expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado título XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisión correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las “vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.

 

Con base en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artículo 379 superior, según el cual los actos legislativos “sólo” pueden ser declarados inexequibles por violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas constitucionales previsto por la Carta.”[192]

 

Conformado así el parámetro del control, es claro que los principios que rigen el proceso de formación de las leyes, entre ellos los principios de consecutividad e identidad flexible, son también aplicables al proceso de reforma constitucional por parte del Congreso. A continuación se precisa su alcance. 

 

(ii) El alcance general de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de leyes y actos legislativos por parte del Congreso de la República.

 

182. Esta Corporación se ha referido en diferentes ocasiones al alcance de las exigencias que se adscriben a los principios de consecutividad e identidad flexible. El punto de partida ha consistido en señalar que tales exigenciasse encaminan a que el producto legislativo sea expresión de la deliberación democrática.[193] La exigencia de consecutividad respecto de los proyectos de ley y de actos legislativos, exige que se surtan de manera sucesiva, en comisiones y plenarias, los debates correspondientes. Ha destacado la Corte que con fundamento en la exigencia de consecutividad tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior.[194] De acuerdo con ello y de manera específica, esta Corporación ha advertido también que “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso.[195] Igualmente, como desarrollo de esta exigencia ha señalado que “las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (…).[196] En síntesis, en la jurisprudencia constitucional “lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular.[197]

 

Conforme a lo anterior, el principio de consecutividad se desdobla en dos dimensiones. La primera establece las condiciones para que pueda considerarse que en una determinada etapa del trámite se han cumplido las exigencias de votación y deliberación, lo que supone discutir, aprobar o improbar (a) el articulado que se propone en la ponencia presentada y (b) las proposiciones de modificación, de adición o de supresión que sean formuladas por las personas habilitadas para el efecto. La segunda, que se encuentra determinada por el resultado de la primera, exige que el tema objeto de debate legislativo sea examinado a lo largo del trámite en el Congreso, de forma que no se debatan y aprueben en etapas posteriores asuntos que no lo fueron en las etapas precedentes.

 

183. La consecutividad es entonces una condición imprescindible para la correcta formación de la voluntad del legislador. En efecto, su respeto asegura el cumplimiento de las condiciones de deliberación que permiten la formación sucesiva de los textos normativos. Cada una de las etapas del procedimiento en el Congreso tiene por objeto asegurar, no solo la participación de quienes han sido elegidos como senadores o representantes, sino también que dicha intervención resulte ordenada y atienda las discusiones y votaciones que se presentan en el curso del trámite de las leyes o de los actos legislativos.

 

184. El alcance del principio de consecutividad está determinado, de forma significativa, por su relación con el denominado principio de identidad flexible conforme al cual, ha dicho la Corte “el articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del trámite legislativo.[198] Con precisión ha dicho este Tribunal:

 

“En otros términos, el objetivo último del principio de identidad flexible es dotar a las plenarias – en el caso particular de los proyectos de ley - de la posibilidad de incorporar cambios en el articulado, conservándose en cualquier caso la unidad temática de la iniciativa, vista en su conjunto.   En palabras de la Corte y en relación concreta con el alcance del principio de identidad flexible en el trámite de proyectos de ley, el “concepto de identidad (…) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (…). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (…). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo (…)|| En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones  se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones (…).” (…)”[199]

 

185. De lo anterior se desprende entonces que una de las cuestiones constitucionales fundamentales para determinar la existencia de una infracción a los principios de consecutividad e identidad flexible, consiste en establecer si el asunto puede calificarse como nuevo. En la sentencia C-332 de 2005 este Tribunal sintetizó el alcance de su jurisprudencia indicando:

 

“La jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’ (…), ‘estrecha’, (…) ‘necesaria’, (…) ‘evidente’. (…) En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional. (…)

 

4.6. Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (…) (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (…)  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (…) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. (…) En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–. (…)”[200]

 

Complementando y precisando el alcance del principio de consecutividad, la sentencia C-040 de 2010 señaló lo siguiente:

 

“Con base en estas reglas, el reproche basado en la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible tiene carácter calificado.  Al respecto, la Corte ha establecido (…) que no resulta suficiente demostrar que el texto de la iniciativa es diferente al aprobado en primera vuelta, sino que es necesario acreditar que esa divergencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un asunto nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo. Sobre el particular, se ha indicado que el parámetro de identificación del asunto es la definición acerca de la institución objeto de reforma. En consecuencia, no existe una vulneración del principio de consecutividad cuando, a pesar que el texto no haya sido votado en los ocho debates exigidos, sí se mantiene la relación de conexidad, del tipo descrito en el numeral anterior, entre las variaciones de contenido que hayan sido incorporadas a la iniciativa durante las distintas etapas del trámite legislativo.

 

Es conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un todo.” (…)  Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto (…), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. (…) 

 

El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan delimitan materias incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los distintos debates,  cambios que son admisibles, en contraposición con los cambios que son “evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, (…) los cuales son inconstitucionales.” (…)”

 

Estos criterios para definir la existencia de un asunto nuevo, tienen una importancia central en la articulación del principio de consecutividad y el principio de identidad flexible. En síntesis no se tratará de un tema nuevo cuando el asunto objeto de consideración tiene una relación clara, especifica, estrecha, necesaria y evidente con el asunto debatido y aprobado en la etapa precedente del trámite. Por el contrario no será el mismo tema cuando lo discutido tiene una relación remota, distante o tangencial con aquello que ha sido previamente aprobado. En esa dirección la sentencia C-141 de 2010 indicó que el núcleo de la exigencia constitucional que se estudia consiste en que a “lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto.

 

(iii)           Principio de consecutividad y reglas específicas aplicables al proceso de aprobación de los actos legislativos

 

186. El alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible tiene, en el caso de los actos legislativos, algunas particularidades que se desprenden del artículo 226 de la ley 5ª de 1992[201]. En efecto, aunque comparte el significado antes precisado según el cual los temas del proyecto deben ser aprobados a lo largo de los cuatro debates, no puede perderse de vista que en el caso de los actos legislativos, dichos principios deben aplicarse a un procedimiento compuesto no por cuatro debates -hipótesis a la que se refiere el artículo 157 de la Constitución- sino por ocho -conforme lo establecen los artículos 375 de la Carta y 225 de la Ley 5ª de 1992-.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia ha dicho que la exigencia de consecutividad respecto de los actos legislativos “tiene origen en lo previsto en el artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la iniciativa deberá ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripción que debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 157 Superior, que establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate por las plenarias[202]. Conforme a ello mientras en el caso de las leyes esta exigencia se conoce como regla de los “cuatro debates”, en el caso de los actos legislativos se alude a ella como regla de “los ocho debates[203]. Sobre el particular la sentencia C-208 de 2005 indicó:

 

“El artículo 375 Superior consagra, al respecto de las adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en el segundo período, que en éste sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 establece, que el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforme, podrá ser considerada y debatida.

 

La exigencia constitucional y reglamentaria, al respecto de las adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en segunda “vuelta”, no hacen referencia por lo tanto, a que haya suficiente debate en la primera vuelta o a la imposibilidad de debatir en la segunda temas ignorados por una sola de las Cámara en la primera vuelta; ella tampoco prohíbe que en la segunda “vuelta” las cámaras modifiquen o adicionen a los proyectos de acto legislativo. Por el contrario, tales disposiciones consagran la posibilidad de que en la segunda “vuelta” se debatan  y consideren iniciativas presentadas en la primera, así como que puedan hacerse modificaciones al proyecto, siempre y cuando no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma.”[204]

 

Refiriéndose con mayor precisión a la proyección de los principios examinados en el caso de los actos legislativos, la sentencia C-1052 de 2012 explicó:

 

“(…) (ii) A la luz de este principio, todo proyecto de acto legislativo puede contener cambios o modificaciones en segunda vuelta siempre que no se altere la esencia de lo aprobado. (iii) Si un tema es considerado como el principal o sustancial, y fue objeto de estudio y discusión en todos los debates, el hecho de que una norma no haya sido objeto de estudio en todos los debates, no implica desconocimiento del artículo 375 Superior. (…)

 

 Ahora, en relación con las modificaciones o adiciones que pueden introducirse en “segunda vuelta”, la jurisprudencia ha establecido que no es un cambio esencial al proyecto de acto legislativo (i) aquel contenido que se introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer periodo;(ii) aquel o aquéllos que reafirman las consecuencias de una decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel que fija pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la Corte, pues, se deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el mismo inicio del proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente y tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contenidos normativos respectivos (…).”

 

187. Como se precisó más arriba, el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 contempla tres reglas referidas específicamente al trámite de aprobación de los actos legislativos[205]. Se trata de disposiciones que imponen el cumplimiento de cargas dirigidas a asegurar, de una parte, (i) que en el trámite de discusión de una reforma constitucional los asuntos aprobados sean debatidos a lo largo de los ocho debates y, de otra, (ii) que los acuerdos alcanzados en la primera etapa del proceso constituyente se encadenen adecuadamente con la reforma aprobada al término de la segunda vuelta. Para la Corte la interpretación de los artículos 157, 160 y 375 de la Constitución, conjuntamente con el artículo 226 de la Ley 5 de 1992, debe edificarse a partir de la premisa según la cual cada una de los momentos del proceso de reforma constitucional, lejos de ser compartimentos estancos, son momentos que en relación con la formación de la voluntad constituyente se encuentran estrechamente comunicados o vinculados. Considerando que para la presente decisión resultan relevantes dos de las reglas establecidas en el artículo 226, la Corte se ocupará de ellas a continuación.       

 

·       Primera regla: competencia del Congreso para discutir, en segunda vuelta, únicamente iniciativas presentadas en la primera vuelta

 

188. La primera parte del inciso primero del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, reproduciendo lo establecido en el inciso final del artículo 375 de la Carta, establece que en la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Esta regla tiene por objeto garantizar que no se modifiquen los temas objeto de consideración en la primera vuelta y, en esa medida, concreta la articulación del principio de consecutividad con el de identidad flexible. De esta forma, como los cuatro debates que se surten en la primera vuelta hacen parte del trámite de formación del acto legislativo, en la segunda solo podrá ocuparse de aquellas iniciativas comprendidas por el tema debatido desde el principio.

 

La prescripción referida, en síntesis, impide que se planteen en segunda vuelta iniciativas que, al resultar ajenas a los temas debatidos inicialmente, tengan como efecto privar la enmienda constitucional de los debates correspondientes. De admitirse lo contrario, las discusiones suscitadas en el curso de los primeros cuatro debates podrían ser indiferentes en el curso de los cuatro subsiguientes y, el proceso de formación de la voluntad democrática conseguido inicialmente, terminaría siendo irrelevante o inocuo. Se trataría entonces de dos etapas carentes de toda relación y vinculación. En una de sus primeras decisiones sobre el particular, la Corte explicó así el alcance de esta disposición:

 

“La obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo excluye también las denominadas "constancias", dejadas en el curso de la primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

 

La "presentación" aludida en la norma superior no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la Constitución.

 

Las iniciativas presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido del precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido respecto de cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda. Así lo entendió el propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 dispuso: "En la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente". (Subraya la Corte).

 

La norma orgánica agrega que únicamente los cambios o modificaciones del contenido de las disposiciones que "no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma" podrán ser considerados y debatidos, lo cual descarta de plano que la sola constancia de haber propuesto un nuevo artículo o una modificación a lo aprobado sirva para los fines del paso de ese asunto a la segunda vuelta. Considera la Corte que solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta.”[206]

 

189. Esta posición ha sido reiterada posteriormente, insistiendo la Corte que resulta posible presentar, en la segunda vuelta, solo iniciativas formuladas en la primera vuelta aunque no correspondan con textos aprobados. En la sentencia C-332 de 2005 esta Corporación, apoyándose en las reglas fijadas en las sentencias C-222 de 1997 y C-614 de 2002 indicó:

 

“Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.” (…) El que la norma se refiera a ‘iniciativas presentadas’, no a textos aprobados, según la sentencia citada implica “(…) que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate.” Por tanto, concluye, “(…) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.” (…)”[207]

 

Es claro y en esto la Corte sigue el precedente establecido en materia de consecutividad en el trámite de las leyes, que no es posible establecer una equivalencia entre artículos nuevos y temas nuevos. En efecto, el abordaje de un tema puede llevarse a cabo mediante distintas propuestas normativas, de manera que el planteamiento de nuevas opciones regulatorias, incluso diferentes de las discutidas previamente no comporta una infracción del principio de consecutividad. Para efectos de determinar si se trata o no de un tema nuevo deberá aplicarse el criterio definido por la Corte según el cual no se tratará de un asunto nuevo cuando exista una relación de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con los asuntos previamente debatidos. Si el vínculo es remoto, distante, o meramente tangencial, la iniciativa aprobada deberá ser declarada inexequible. 

 

La delimitación de esta materia ha conducido a la Corte a afirmar que incluso modificaciones considerables de textos previamente aprobados no desconocen los principios analizados “si se respeta el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico. (…)”[208] En esa dirección ha dicho la Corte:

 

“Ahora bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico. (…) Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.” (…)  También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los ocho debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación. (…)”[209]

 

Y, en providencia posterior precisó:

 

Como se indicó en el fundamento jurídico anotado, el asunto nuevo no corresponde (i) a un texto que es apenas formalmente distinto; o (ii) a precisiones, modificaciones o desarrollos de materias previamente debatidas, reformas que se inscriben en el concepto de fórmulas específicas.  Así, para identificar qué es un asunto nuevo debe tenerse en cuenta el proyecto de ley o de acto legislativo en su conjunto.  Así, para la identificación del asunto nuevo no puede llegarse a un nivel de rigor tal que se termine comprendiendo a cada uno de los temas generales de manera seccionada, sino que esta comprensión solo será posible cuando no pueda configurar una conexidad plausible y razonable entre el tópico incluido y los temas generales de la iniciativa.  Es bajo esta comprensión que la jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en precedencia, que el parámetro para la identificación de un asunto nuevo es el estudio acerca de la institución que se reforma, condición que deja de lado toda posibilidad de hacer un juicio de consecutividad basado en un criterio textual.”[210] (Subrayas dentro del texto)

 

190. Una cuestión particular que se ha suscitado en materia de juzgamiento del principio de consecutividad, ha consistido en determinar cuándo las disposiciones transitorias incluidas en un proyecto de ley lo desconocen. En esa dirección, la Corte ha indicado lo siguiente:

 

“ (….) respecto de los artículos transitorios agregados durante la segunda vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha declarado su constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de ‘conexidad evidente’ (…) con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma constitucional demandada.”[211]

 

191. Así las cosas, el alcance de esta regla, que armoniza así los principios de consecutividad e identidad flexible, encuentra plena justificación en el hecho de que la culminación de la primera vuelta no puede suponer una especie de “parálisis” en los debates. Por el contrario en ese periodo debe continuarse la deliberación a efectos de perfeccionar el acuerdo alcanzado al término de los cuatro debates. En todo caso, dado que deben existir ocho debates, no es posible presentar iniciativas que resulten novedosas respecto de aquellas presentadas en la etapa inicial del proceso.   

 

·       Segunda regla: prohibición de considerar y debatir en segunda vuelta, cambios que alteren la esencia de la institución política reformada.

 

192. El segundo inciso del artículo 226 de la Ley 5 de 1992 establece que el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida. Formulada de otra forma, esta disposición proscribe que en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que impliquen la alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en primera vuelta la institución política que es objeto de reforma.

 

La infracción se produce cuando, comparadas las normas aprobadas en primera vuelta y aquellas que lo fueron en segunda vuelta, puede concluirse que las últimas incorporaron modificaciones o cambios fundamentales a la respectiva institución reformada a tal punto que alteraron la esencia de lo que fue acordado en la primera vuelta. El acuerdo legislativo obtenido en primera vuelta y que se concreta en la aprobación de las reglas y principios que delimitan o configuran la institución política objeto de ajuste, constituye el punto de partida del consenso acentuado que se debe obtener en la segunda vuelta acerca de la institución de que se trate. Por ello, puede decirse que no podrán introducirse modificaciones o cambios que alteren, descompongan o destruyan lo que hace que la institución política sea tal y no otra. 

 

En este caso la relación del principio de consecutividad y de identidad flexible muestra una faceta particular. En efecto, según la prohibición que se examina, concluida la primera etapa del proceso legislativo, surge un límite derivado de la esencia de lo aprobado respecto de la institución política que es objeto de reforma. En este caso, los cambios que alteren dicha esencia, aun en el evento de haber sido considerados en la primera vuelta, no pueden ser tenidos en cuenta. De otra forma dicho, aunque un cambio o modificación no pueda calificarse como novedoso al compararlo con los asuntos tratados en los cuatros primeros debates, será improcedente considerarlo si, de aprobarse, supone la alteración de la esencia de aquello que fue aprobado al regular la institución política.  

 

Esta regla tiene una significativa trascendencia democrática. En efecto, la formación de la voluntad del Congreso cuando este actúa en ejercicio del poder de reforma constitucional trasciende, en alguna medida, los propósitos que inspiran el procedimiento legislativo ordinario. La modificación de la Carta reviste tal seriedad e importancia que se han previsto dos momentos de deliberación y decisión guiados por la búsqueda del más amplio acuerdo. Su conexión, que se manifiesta en la relevancia de lo decidido en primera vuelta como punto de partida de lo que habrá de decidirse en la segunda, se refleja en su integración a un mismo trámite -el previsto en el artículo 375- y en el deber de publicación por parte del Gobierno –también señalado en ese artículo- de aquello que ha sido aprobado en primera vuelta. En efecto, la orden de publicación no solo cumple una importante función de publicidad sino que, adicionalmente, muestra el estado del acuerdo alcanzado por el constituyente derivado y la importancia de mantenerlo, en su esencia, como garantía de formación de una real voluntad constituyente, diferente en sus fines y expresiones, a la voluntad legislativa.

 

La Corte no desconoce que la dinámica de formación de la voluntad en el Congreso es compleja, y que los acuerdos y desacuerdos alrededor de las diferentes materias se suscitan a lo largo de los debates. Incluso, no puede desconocerse que la argumentación en el proceso político, dado el valor epistémico de la deliberación, tiene unos rasgos especiales que impiden detenerla en el tiempo. Sin embargo, el proceso de discusión de cara a la adopción de uno de los actos más importantes en los regímenes democráticos, como lo es la enmienda de la Constitución, acentúa la importancia de asegurar consensos extendidos, no solo a través de la imposición de mayorías especiales, sino también mediante instrumentos que garanticen su conservación a lo largo del proceso de formación de la voluntad democrática. Las pausas y los límites tienen un valor especial en las reformas de la Carta. El cambio de las mayorías o acuerdos en la segunda vuelta y, consecuencialmente, la súbita –aunque no necesariamente inopinada- modificación de la esencia del acuerdo alcanzado en la primera -en lo relativo a la institución política que se reforma- afecta el valor democrático implícito en la exigencia de dos vueltas. Considerar que los principios de consecutividad e identidad flexible exigen en el proceso de reforma constitucional lo mismo que en el trámite legislativo, desconoce (i) la naturaleza y fines de los procesos de reforma de la Carta, (ii) la regulación especial prevista por la propia Constitución y (iii) una disposición que el propio Congreso, en desarrollo de una competencia constitucional específica (art. 151) al expedir la Ley 5ª de 1992, adoptó para regular el proceso de formación del acto legislativo.     

 

193. El juicio concreto cuya realización impone esta norma supone (i) la identificación de los textos objeto de comparación (el aprobado en primera vuelta publicado por el Gobierno Nacional y el acto legislativo), (ii) la delimitación de la institución política reformada y (iii) el contraste de la regulación a efectos de determinar si el segundo contiene ingredientes que supongan una alteración esencial de aquello que resultó aprobado sobre la institución política correspondiente. Esta metodología fue empleada por la Corte en la sentencia C-614 de 2002. En esa oportunidad expuso diversas consideraciones acerca del alcance de esta regla que, por su relevancia, se reproducen a continuación:

 

“Así, como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.

 

Eso impone que para el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de que todo cambio en un texto impone el deber de realizar un análisis de su relevancia desde el punto de vista sustancial.

 

Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto Legislativo, ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.

 

Pero cuando esas modificaciones obran sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas son constitucionalmente admisibles, como expresión del principio democrático y de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo largo del proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera que esas mayores ilustración y participación se traduzcan en el perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo los textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como resultado final, una norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio, participativo y reflexivo.

 

Por las anteriores consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.”[212] (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)

     

194. La regla establecida en el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 supone entonces que aun en aquellos eventos en los que se someta a consideración y debate una iniciativa que no resulta nueva de cara a los temas que han sido objeto de consideración a lo largo del trámite en el Congreso de la República, se violará el principio de identidad flexible si altera aquello que resulta característico de la institución política, tal y como fue aprobada en la primera vuelta. Este límite, a lo que se puede considerar y aprobar en segunda vuelta, encuentra apoyo en el propósito de articular, de un lado, la importancia de los acuerdos alcanzados en la primera vuelta y que incluso deben ser publicados por parte del Gobierno Nacional y, de otro, los principios de consecutividad e identidad flexible permitiendo los demás ajustes o modificaciones que correspondan a iniciativas presentadas en primera vuelta. Las modificaciones en la segunda vuelta pueden suponer cambios significativos. No obstante, dichas variaciones no pueden llegar a tal punto que lo que constituye la esencia de lo aprobado en primera vuelta sea alterado y, por esa vía, termine modificándose la naturaleza de aquello que fue objeto de aprobación en los primeros cuatro debates.  

 

Entiende la Corte, de conformidad con lo expuesto, que la consideración, debate y aprobación de iniciativas en segunda vuelta puede dar lugar a la violación del ordenamiento jurídico por dos vías diferentes: o bien porque se somete a consideración un asunto nuevo o, porque sin ser ello así, se introduce una modificación esencial de lo aprobado respecto de la institución política que se reforma. En ese sentido, este Tribunal ha advertido que “no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.[213]

 

195. La interpretación expuesta, que establece la distinción entre (i) la obligación de no debatir ni aprobar asuntos nuevos en la segunda vuelta y (ii) la prohibición de alterar la esencia de lo aprobado respecto de la institución política reformada, fue reconocida por esta Corte en la sentencia C-332 de 2005 al definir si en la tramitación del Acto Legislativo 01 de 2003 se habían vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible al incluir en séptimo y octavo debate un parágrafo transitorio del artículo 10. La disposición correspondiente establecía que “[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.” A su vez, el parágrafo transitorio que se introdujo establecía que lo dispuesto en ese numeral no se aplicaría a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del referido acto legislativo. Al juzgar su constitucionalidad explicó la Corte: