Sentencia T-710/16

 

 

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional para evitar un perjuicio irremediable

 

ACUMULACION DE TIEMPOS DE SERVICIOS PRESTADOS TANTO EN EL SECTOR PRIVADO COMO EN EL SECTOR PUBLICO-Posibilidad de acumular tiempo laborado en entidades públicas respecto de las cuales el empleador no efectuó las cotizaciones a alguna caja o fondo de previsión social, con las aportadas al ISS

 

POSIBILIDAD DE ACUMULAR TIEMPO DE SERVICIOS LABORADOS EN ENTIDADES PUBLICAS CUANDO NO SE HUBIEREN EFECTUADO LOS APORTES A ALGUNA CAJA O FONDO DE PREVISION SOCIAL, CON SEMANAS EFECTIVAMENTE COTIZADAS AL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

 

PENSION DE VEJEZ-No exige cotizaciones efectuadas de manera exclusiva al Instituto de Seguros Sociales según Decreto 758/90

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Orden a Colpensiones reconocer pensión de vejez, aplicando lo establecido en el Decreto 758 de 1990 que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año

 

 

Referencia: expediente T-5738856

 

Acción de tutela promovida por Evelio Mateus Galeano, a través de apoderado   judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).

 

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente,

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito para Adolescentes de Bucaramanga el once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016), y en segunda instancia, por la Sala Especializada de Adolescencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), en el proceso de tutela promovido por Evelio Mateus Galeano, a través de apoderado judicial, contra Colpensiones.

 

El proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional, mediante auto proferido el diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).

 

 

I.             DEMANDA Y SOLICITUD

 

Evelio Mateus Galeano, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra Colpensiones por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso administrativo al negarle la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones. Por lo anterior, solicitó el reconocimiento pensional.

 

1.     El accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos

 

1.1. Evelio Mateus Galeano tiene 67 años de edad^[1] y reside en el municipio de Chipatá, Santander. Fue diagnosticado con “enfermedad aterosclerótica del corazón, presencia de angioplastia, cardiomiopatía isquémica, hipertensión esencial e hiperlipidemia”.^[2] Está a cargo del sostenimiento en la ciudad de Bucaramanga de una de sus hijas universitarias que padece de “artritis juvenil degenerativa reumatoidea”^[3] y, actualmente tanto él como su hija no están afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.^[4]  

 

1.2. Entre el primero (1°) de septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971) hasta el treinta (30) de noviembre de dos mil catorce (2014), el señor Mateus Galeano cotizó al Sistema General en Pensiones un total de 1.024 semanas.^[5] Además, es beneficiario del régimen de transición^[6] ya que para el primero (1°) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), fecha en la que entró en vigencia de la Ley 100 de 1993,^[7] tenía 44 años de edad y para el veinticinco (25) de julio de dos mil cinco (2005), fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo No. 01 de 2005,^[8] había cotizado 840 semanas equivalentes a 16,8 años.

 

1.3. El treinta y uno (31) de julio de dos mil quince (2015), el accionante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Por medio de la resolución No. GNR 380205 del veintiséis (26) de noviembre del mismo año, la entidad accionada resolvió negar la mesada pensional. Si bien reconoció que el solicitante conservaba el régimen de transición, concluyó que no cumplía los requisitos de ninguno de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 33 de 1985^[9] y la Ley 71 de 1988.^[10]

 

En relación con los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990,^[11] indicó que para lograr el reconocimiento pensional bajo esta norma “se exige que las cotizaciones sean exclusivas al Instituto de Seguros Sociales o Colpensiones”, condición que no cumple el accionante ya que de las semanas registradas en su historial laboral solo 236 de ellas fueron cotizadas directamente a la entidad accionada. Para terminar, indicó que el señor Mateus Galeno tampoco contaba con el mínimo de semanas exigidas por el artículo 9° de la Ley 797 de 2003,^[12] que para el año 2015 era de 1.300 y este sólo tenía 1.024. 

 

1.4. Inconforme con la decisión adoptada, el actor presentó recurso de apelación solicitando su revocatoria. A su juicio (i) reunía los requisitos exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993^[13] y en el parágrafo 4° transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2005^[14] para mantener el régimen de transición; ii) cumplía con la edad y densidad de semanas para acceder a la pensión de vejez de conformidad con el Decreto 758 de 1990^[15] y, por último, iii) Colpensiones había incurrido en un error al exigir que las semanas requeridas en el mencionado decreto debían ser cotizadas de manera exclusiva al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, ya que este “requisito” no se encuentra contemplado en ninguna norma o precedente jurisprudencial.

1.5. A través de la resolución No. VPB 7294 del doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016),^[16] Colpensiones decidió confirmar en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido. Consideró que el principio de favorabilidad, contenido en el artículo 53 Superior, debe ser restringido por el principio de inescindibilidad de la norma ya que no se puede pretender la consolidación de un derecho pensional a partir del desconocimiento y desnaturalización de la normatividad. De ahí que, no se pueda por vía administrativa “computar las semanas cotizadas a otros fondos o cajas de previsión para efecto de acumular [el mínimo de cotización requerido] por el Decreto 758 de 1990, pues el mismo tiene su origen en el Acuerdo 049 de 1990 cuyo ámbito de aplicación se restringe a los seguros de invalidez, vejez y muerte administrados por el Seguro Social, entendiéndose que para calcular las semanas requeridas por el artículo 12 del [mencionado decreto] únicamente se pueden tener en cuenta las cotización efectuadas al Instituto de Seguros Sociales/Colpensiones.”

 

1.6. En desacuerdo con lo decidido, el veintiocho (28) de marzo de dos mil quince (2016), Evelio Mateus Galeano presentó acción de tutela, a través de apoderado judicial, contra Colpensiones por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso administrativo al negarle el reconocimiento de la pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 758 de 1990, en razón a su condición de beneficiario del régimen de transición, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.

 

1.7. Mediante resolución No. 1301 del once (11) de agosto de dos mil dieciséis, la Secretaría de Educación del Departamento de Santander reconoció a favor del accionante la sustitución de la pensión de invalidez de su cónyuge fallecida que asciende a la suma de $2.964.369, descontándose de este valor el 24.5% para cubrir el servicio médico asistencial y la cotización mensual al régimen contributivo de salud.

 

2.  Actuaciones y decisión del juez de tutela de primera instancia

 

2.1. El veintinueve (29) de marzo de dos mil dieciséis (2016), El Juzgado Cuarto Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga admitió la acción de tutela de la referencia y decidió vincular al Presidente de Colpensiones, a la Gerencia Nacional de Reconocimiento de la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de la misma entidad y a su Gerente Nacional de Operaciones por considerar que podrían resultar afectados con la decisión que se adoptara. El cinco (5) de abril del mismo año, el vicepresidente jurídico solicitó en su escrito de contestación que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por subsidiariedad. En su criterio, “no es competencia del juez constitucional realizar un análisis de fondo frente al reconocimiento pensional por vejez” ya que ese tipo de prestaciones deben ser reconocidas por el juez ordinario.

 

2.2. Mediante sentencia del once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016), el mencionado juzgado decidió amparar los derechos fundamentales comprometidos. Consideró que la entidad accionada realizó una interpretación errónea del artículo 12 del Decreto 758 de 1990, ya que en el texto de la referida norma no se advierte que el requisito de las 1.000 semanas cotizadas deba ser exclusivas ante el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. Por lo tanto, concluyó que el accionante cumplía los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990 para acceder a la pensión de vejez. Con fundamento en lo anterior, resolvió lo siguiente:

 

“Primero: Amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, al mínimo vital del señor Evelio Mateus Galeano, quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. […], conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

 

Segundo: En consecuencia, dejar sin efecto las resoluciones GNR 380205 del 26 de noviembre de 2015 y VPB 7294 del 12 de febrero de 2016 ordenando a Colpensiones que, a través de la Gerencia Nacional de Reconocimiento de Colpensiones y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a la expedición de un nuevo acto administrativo en el cual se reconozca y ordene el pago de la pensión de vejez al ciudadano Evelio Mateus Galeano, quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. […].

 

Tercero: Advertir a quien regenta los destinos de la Gerencia Nacional de Reconocimiento de Colpensiones, que en caso de no cumplir con el presente fallo, se hará acreedor a las sanciones pecuniarias y penales, que por desacato prevén los artículos 52 y 53 del Decreto Legislativo 2591 de 1991, que reglamentó la tutela previos los procedimientos de rigor. […]”.

 

3. Impugnación

 

La entidad accionada, a través de su Vicepresidente Jurídico y Secretario General, presentó escrito de impugnación el veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016). A su juicio, la acción de tutela interpuesta por el señor Mateus Galeano era improcedente porque la naturaleza de la discusión giraba en torno de un reconocimiento pensional (pensión de vejez), es decir, de un asunto de competencia de la jurisdicción ordinaria por tratarse de controversias suscitadas dentro del marco del Sistema de Seguridad Social entre afiliados y entidades administradoras; motivo por el cual la acción de tutela no es procedente para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas. Así mismo, reiteró los argumentos esgrimidos en las resoluciones No. GNR 380205 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) y No. VPB 7294 del doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016), mediante la cual negó el reconocimiento pensional. En definitiva, solicitó que se revocara la orden de tutela proferida por el juez de primera instancia.

 

 

4. Decisión del juez de tutela de segunda instancia

 

4.1. El diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la Sala Especializada de Adolescencia en Tutela del Tribunal Superior de Bucaramanga decidió revocar el fallo recurrido y en su lugar declarar la improcedencia de la tutela. Primero, sostuvo que aun cuando el accionante agotó la vía gubernativa prevista para acceder a la pensión de vejez, no acudió a la jurisdicción ordinaria para reclamar sus derechos. Igualmente, señaló que el actor se limitó a anexar en su escrito de tutela la historia clínica de su compañera sentimental, quien sufre una grave patología, pero no acreditó que padeciera de alguna enfermedad grave que le impidiera seguir ejerciendo labores productivas o afrontar el trámite del proceso ordinario correspondiente.

 

4.2. Segundo, precisó que han transcurrido más de 6 meses desde el momento en que se activó la vía gubernativa para obtener el reconocimiento pensional hasta la presentación de la acción constitucional dejándose de cumplir así el requisito de inmediatez. Consideró de conformidad con el documento de proyecciones de población elaborado por el departamento nacional de estadísticas (DANE) en el año dos mil siete (2007), que estableció que para el quinquenio 2010 – 2015 la esperanza de vida al nacer de los hombres es de 72,1 años, el reclamante no ostentaba la calidad de adulto mayor porque a la fecha de la presentación de la acción de tutela este tenía 67 años.^[17]

 

4.3. Finalmente, advirtió que a pesar que el accionante manifestó que no contaba con ingresos económicos y estaba a cargo de sostener su hogar, las pruebas anexadas al expediente demostraron que no existe una urgencia económica inminente al interior de su grupo familiar puesto que su compañera sentimental goza de una pensión de invalidez, según lo anotado en la historia clínica arrimada al trámite. De acuerdo con lo anterior, concluyó que no quedó demostrado la existencia de una calamidad de índole económica que haya forzado al señor Mateus Galeano a solicitar préstamos para cancelar sus obligaciones legales, someterse a procesos ejecutivos en calidad de demandado o incurrir en maniobras económicas para sufragar sus gastos personales, siendo evidente la ausencia de un perjuicio irremediable que ameritara la intervención extraordinaria del juez constitucional para obtener el reconocimiento de la pensión aludida.

 

5. Pruebas aportadas por el accionante y valoradas por los jueces de instancia

 

Se aportaron como pruebas al trámite de tutela los siguientes documentos: (i) copia de la cedula de ciudadanía del accionante;^[18] (ii) copia del formato de solicitud de prestaciones económicas del dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015);^[19] (iii) copia de la resolución No. GNR 380205 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) proferida por Colpensiones en la que se hace un recuento de la historia de cotización del señor Evelio Mateus Galeano;^[20] (iv) copia del poder conferido por el accionante a su apoderado con nota de presentación personal;^[21] (v) escrito de apelación presentado contra la resolución No. GNR 380205 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) proferida por Colpensiones;^[22] (vi) copia de la resolución No. VPB 7294 del doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) proferida por Colpensiones^[23] y (vii) certificado e historial médico de la señora Martha Luz Díaz Angulo.

 

6. Actuaciones surtidas en sede de revisión

 

Mediante oficio del diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), suscrito por la Oficial Mayor de la Secretaría de la Corte Constitucional, fue remitido al despacho de la magistrada ponente (i) copia de la historia clínica del señor Evelio Mateus Galeano,^[24] (ii) copia de la resolución No. 1301 del once (11) de agosto de dos mil dieciséis proferida por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, mediante la cual le reconocen al señor Mateus Galeano la sustitución de la pensión de invalidez de su cónyuge fallecida que asciende a la suma de $2.964.369, descontándose de este valor el 24.5% para cubrir el servicio médico asistencial y la cotización mensual al régimen contributivo de salud,^[25] (iii) copia de la historia clínica de Norma Mateus, hija del accionante, en la que se especifica que fue diagnosticada con “artritis juvenil degenerativa reumatoidea”^[26] y (iv) un escrito en el que se relacionan los gastos mensuales del accionante, entre los que se encuentran el arriendo de su vivienda y servicios públicos domiciliarios ($650.000), su alimentación ($300.000), los medicamentos que debe adquirir para atender su patología ($150.000), la manutención de sus dos hijas universitarias en la ciudad de Bucaramanga ($1.500.000 aproximadamente), la matrícula universitaria de sus hijas ($2.148.000 semestral).^[27]

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. Competencia

 

Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico

 

2.1. Evelio Mateus Galeano, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra Colpensiones por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso administrativo al negarle el reconocimiento de la pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 758 de 1990, en razón a su condición de beneficiario del régimen de transición, bajo el argumento de no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones. Entonces corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿un fondo administrador de pensiones desconoce los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social de una persona al negarle la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones?

 

2.2. Después de verificar la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia en relación con la violación al debido proceso administrativo por parte de las administradoras de pensiones al exigir formalidades y requisitos no contemplados en la normatividad vigente para el reconocimiento de un derecho pensional. Posteriormente y con fundamento en las subreglas jurisprudenciales que de ahí se desprendan, (ii) analizará el caso concreto y fijará el remedio constitucional apropiado para garantizar la protección de los derechos fundamentales comprometidos.

 

3.  La acción de tutela presentada por Evelio Mateus Galeano, a través de apoderado judicial, contra Colpensiones es procedente

 

3.1.   Con el fin de establecer la procedencia de la acción de tutela que dio origen a las decisiones de instancia que hoy se revisan, la Sala examinará (i) la legitimación de Elkin Javier Mateus Ariza para actuar apoderado de Evelio Mateus Galeano y (ii) el cumplimiento de los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez.

 

3.2.   Legitimación por activa. Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular, en los casos señalados por la ley. En desarrollo del citado mandato constitucional y con el propósito de regular la legitimidad y el interés para ejercer la acción de tutela, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 estableció que cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales puede ejercer, por sí misma o a través de representante, la referida acción constitucional presumiéndose la autenticidad de los poderes.^[28]

 

En el caso objeto de revisión, la acción de tutela fue presentada por el abogado Elkin Javier Mateus Ariza manifestando explícitamente que actuaba en nombre y representación legal del señor Evelio Mateus Galeano, ciudadano respecto de quien se predica la vulneración de garantías fundamentales.^[29] Se aportó al expediente el respectivo poder,^[30] circunstancias que lo legitiman para actuar y buscar la protección inmediata de los derechos e intereses fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional.

 

3.3. Legitimación por pasiva. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991^[31], “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2° de esta ley”. En este orden de ideas, Colpensiones está legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela, al atribuírsele en su condición de entidad pública la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida.^[32]

 

3.4. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagra que la acción de tutela, debido a su carácter residual y subsidiario, “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]”. No obstante,  esta Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia de la acción de tutela por la sola existencia de un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe efectuar un análisis de idoneidad y eficacia del mecanismo dispuesto por el ordenamiento jurídico que permita concluir si éste se ocupa de la esfera o faceta constitucional involucrada en el problema.^[33] Adicionalmente, debe ser más flexible en el análisis de procedencia cuando la persona que pretende por vía de tutela la protección de un derecho fundamental es un sujeto de especial protección constitucional.

 

3.5. En relación con esta última calidad, la sentencia T-486 de 2010^[34] indicó que la categoría de sujeto de especial protección constitucional se constituye por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”. En ese sentido, podría entenderse que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran: “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”.^[35] Entonces, resultaría desproporcionado someter a este tipo de personas que presentan una condición de vulnerabilidad al “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales.”^[36]

 

3.6. En el mismo sentido, la sentencia T-074 de 2015^[37] indicó que “exigir idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones.” Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela puede ordenar de manera definitiva el reconocimiento de las prestaciones económicas derivadas de una pensión, en este caso de vejez, cuando a partir de las pruebas aportadas al expediente se pueda concluir que (i) la acción ordinaria no otorgue una protección íntegra y oportuna de las garantías constitucionales,^[38] (ii) la vulneración recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta que le impiden acudir a la justicia en condiciones de igualdad y procurarse los mínimos existenciales de vida y (iii) del material probatorio aportado al expediente de tutela se pueda inferir el cumplimiento de los requisitos normativos para acceder a lo pretendido.^[39]

 

En resumen, en los casos en los que, primero, la acción ordinaria no otorgue una protección íntegra, material y oportuna de las garantías constitucionales comprometidas;^[40] segundo, la vulneración recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta que le impiden acudir a la justicia en condiciones de igualdad y procurarse los mínimos existenciales de vida y, tercero, del material probatorio aportado al expediente de tutela se pueda inferir el cumplimiento de los requisitos normativos para acceder a lo pretendido; el amparo por vía de tutela se concederá de manera definitiva.^[41]

 

3.7. Con fundamento en lo dicho, la Sala considera que la acción de tutela presentada por Evelio Mateus Galeano contra Colpensiones es procedente como mecanismo de protección principal y definitiva. Conforme se desprende del expediente, (i) el señor Mateus Galeano es una persona de avanzada edad, 67 años,^[42] que padece de “enfermedad aterosclerótica del corazón, presencia de angioplastia, cardiomiopatía isquémica, hipertensión esencial e hiperlipidemia”; (ii) una de sus hijas depende económicamente de él por su diagnóstico “artritis juvenil juvenil degenerativa reumatoidea” y porque se encuentra adelantando sus estudios universitarios; (iii) tanto el accionante como su hija no se encuentran vinculados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. (iv) Si bien desde el mes de agosto del presente año, se reconoció a favor del señor Mateus Galeano la sustitución de la pensión de invalidez de su cónyuge fallecida, la cual asciende a un valor neto de $2.223.277, debe advertirse que la misma no ha sido incluida en nómina y, de acuerdo con la relación de los gastos que debe asumir el accionante para satisfacer sus necesidades básicas y las de su hija, este valor resultaría insuficiente. Los gastos del accionante en el municipio de Chipatá, Santander, se pueden resumir así: arriendo de su vivienda y servicios públicos domiciliarios $650.000, su alimentación $300.000 y los medicamentos que debe adquirir para atender su patología $180.000. Los gastos de su hija en Bucaramanga se pueden resumir así: arriendo y servicios públicos domiciliarios $750.000, alimentación $350.000, transporte $150.000 y el valor de la matricula semestral $1.074.000. Entonces, puede concluirse que la situación económica actual del señor Mateus Galeano y su hija es bastante difícil porque no cuentan con un sustento económico que les permita cubrir las necesidades propias de una vida digna.

(v) Dadas las condiciones de debilidad manifiesta del accionante, la acción ordinaria laboral es ineficaz en la medida que no se garantizaría de manera inmediata y oportuna la protección de sus derechos fundamentales comprometidos sino que se centraría en determinar si este reúne o no los requisitos legales para acceder a lo pretendido. Resulta inaceptable y desproporcionado que quien por su avanzada edad y su delicado estado de salud se encuentra en un estado evidente de debilidad manifiesta deba acudir a un proceso ordinario en procura de obtener el reconocimiento de su pensión de vejez. Por lo tanto, se deben adoptar por vía de tutela las acciones que resulten adecuadas para lograr la efectividad de los derechos fundamentales del accionante en forma preferente e inmediata.

3.8. En lo relativo a la inmediatez, la Sala advierte que la resolución confirmatoria de Colpensiones No. VPB 7294 se profirió el doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) y el señor Evelio Mateus Galeano presentó la acción de tutela el veintiocho (28) de marzo del mismo año,^[43] es decir, un mes y quince días después; término que a juicio de la Sala es razonable.

 

3.9. Superado el examen de procedibilidad, la Sala entrará a estudiar si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social del señor Evelio Mateus Galeano al negarle la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.

 

4. Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social del señor Evelio Mateus Galeano por negarle el reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.

 

4.1.   El artículo 84 de la Constitución Política precisa que cuando un derecho es reglamentado de manera general, las autoridades públicas no pueden establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. En concordancia con esta norma constitucional, el parágrafo del artículo 16 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[44] establece que en toda petición, la autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la solicitud, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios para resolverla.

 

4.2.   El artículo 29 Superior dispone que “[e]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones […] administrativas”, y que para resolver el alcance de los derechos de los ciudadanos deben observarse “las leyes preexistentes” y “la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Es precisamente este el fundamento del principio de legalidad que orienta toda actividad administrativa, el cual, protege a los ciudadanos de decisiones arbitrarias que se aparten de la voluntad del legislador democráticamente elegido.

 

4.3.   De conformidad con las normas mencionadas, esta Corporación ha establecido que los fondos de pensiones no pueden exigirle a los beneficiarios que pretenden el reconocimiento pensional, el cumplimento de formalidades no previstas legalmente, primero, porque el derecho a la pensión nace cuando se reúnen los requisitos dispuestos en el ordenamiento para considerar que una persona es beneficiaria, por lo que en un contexto de libertad probatoria^[45], cualquier imposición adicional supone la creación de nuevos requisitos. Y segundo, porque dicha actuación puede derivar en situaciones desproporcionadas a la luz de la Constitución, en cuanto la negativa impone cargas excesivas a personas que dadas sus circunstancias de debilidad manifiesta, son sujetos de especial protección constitucional. En suma, la exigencia de requisitos y formalidades para acceder a un derecho pensional, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el ordenamiento jurídico, conducen a una vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo.

 

4.4. Concretamente, en relación con la aplicación del régimen previsto en el artículo 12 del Acuerdo 049 del 1º de febrero de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 del mismo año, se requiere que la persona que pretende el reconocimiento de la pensión de vejez reúna los siguientes requisitos: (i) sesenta años o más si es hombre o cincuenta y cinco años o más si es mujer y (ii) que haya cotizado un mínimo 500 semanas durante los 20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.

 

4.5. En cuanto a la aplicación del referido decreto para los beneficiarios del régimen de transición, aunque Colpensiones ha sostenido que los interesados en el reconocimiento de la pensión de vejez deben haber cotizado todo el tiempo de servicios requerido, únicamente a esta entidad, la Corte Constitucional en las sentencias T-090 de 2009,^[46] T-583 de 2010,^[47] T-093 de 2011,^[48] T-559 de 2011,^[49] T-100 de 2012,^[50] T-360 de 2012,^[51] T-021 de 2013,^[52] T-476 de 2013^[53] y SU-769 de 2014^[54] ha establecido la siguiente sub-regla jurisprudencial: “negar el reconocimiento de la pensión de vejez a quien se encuentra amparado por el régimen pensional previsto en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, por no haber cotizado únicamente al ISS, hoy Colpensiones, constituye una vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.”. Lo anterior, entendiendo que el referido artículo no exige que las cotizaciones se hayan efectuado de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social.

 

4.6. Así por ejemplo, en la sentencia T-090 de 2009,^[55] la Sala Octava de Revisión estudió el caso de un ciudadano que solicitaba la pensión de vejez bajo la aplicación del Acuerdo 049 de 1990. Sin embargo, el Instituto de Seguros Sociales resolvió negar el reconocimiento pensional argumentando la imposibilidad de acumular el tiempo de servicio como servidor público (cotizado generalmente a cajas de previsión social del Estado) con el aportado directamente al instituto. Para la entidad accionada, la acumulación de tiempo de servicios sólo era posible si se aplicaba la Ley 100 de 1993, la cual para el caso del peticionario resultaba desfavorable en tanto lo descartaba como beneficiario del régimen de transición.

 

En esta oportunidad y en el marco de la seguridad social como derecho fundamental y la aplicación del principio de favorabilidad, esta Corporación  concedió de forma transitoria el amparo por considerar que sumando el tiempo laborado por el actor a entidades del Estado y el cotizado al Instituto de Seguros Sociales se acreditaban más de 1000 semanas, lo que significaba que podía ser beneficiario de la pensión de conformidad con el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990. Para la Corte una interpretación diferente implicaba la pérdida de los beneficios del régimen de transición.

 

4.7. De modo similar, en la sentencia T-583 de 2010,^[56] la Sala Octava de Revisión concedió el amparo transitorio a una persona beneficiaria del régimen de transición a quien el Instituto de Seguros Sociales se había negado a aplicarle el Acuerdo 049 de 1990, ya que a su juicio era necesario que las 500 semanas hubieran sido pagadas al ISS en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad o haber acreditado 1000 semanas cotizadas al ISS en cualquier época. Al respecto, la Corte manifestó que la entidad accionada había incurrido en un error interpretativo, ya que el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990, en ninguno de sus apartes exige que las cotizaciones se realicen de manera exclusiva y permanente al fondo del Instituto de Seguros Sociales. Por lo anterior, concluyó que se “configuró una vulneración al debido proceso incurriendo en una vía de hecho que directamente afectó los derechos a la seguridad social, conculcando todas las garantías procesales al realizar una interpretación errada de la norma que resultó desfavorable para los interés del actor.”

 

4.8. Por su parte, en la sentencia T-093 de 2011,^[57] la Sala Novena de Revisión estudió los fallos proferidos en el trámite de la acción de tutela interpuesta por un ciudadano de 67 años contra el Instituto de Seguros Sociales. A juicio del actor, la entidad accionada desconoció sus garantías fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social al haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión de vejez por considerar que no cumplía el número de semanas exigidas para ello, pues solo había cotizado 16 años, 11 meses y 9 días ante esa entidad. Según el apoderado judicial del actor, la discrepancia en el tiempo cotizado obedecía a que el ISS no había tenido en cuenta el tiempo cotizado por su poderdante ante la Caja de Previsión Social de Boyacá.

 

Luego de reiterar los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para admitir la procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de derechos pensionales, la Corte sostuvo que al accionante le asistía el derecho a que el Instituto de Seguros Sociales le reconociera y pagara la pensión de vejez aun cuando para completar el tiempo de servicios previsto en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, fuera necesario acumular los periodos cotizados al ISS y a la Caja de Previsión Social de Boyacá, pues con fundamento en la jurisprudencia, el beneficio pensional se debía reconocer independientemente que el tiempo no se hubiere cotizado en forma exclusiva al ISS. Por consiguiente, dejó sin efectos las resoluciones mediante las cuales el ISS denegó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del accionante, pues los argumentos presentados por el ISS para negarle la prestación al accionante carecían de aceptación constitucional.

 

4.9. Otro ejemplo en esta misma línea, es la sentencia T-100 de 2012,^[58] en la que la  Corte estudió el caso de una ciudadana que solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez, ya que al sumar las semanas laboradas y cotizadas al servicio del Estado y las laboradas con empleadores privados y cotizadas directamente al ISS, contaba con un total de 1032 semanas, razón por la cual, al ser beneficiaria del régimen de transición, tenía derecho a la pensión de vejez. El ISS, negó el beneficio pensional por considerar que la peticionaria no acreditaba la cantidad mínima de semanas de cotización exigidas en el Decreto 758 de 1990, al no ser posible acumular dentro de este régimen pensional los tiempos laborados en el sector público y los cotizados al ISS directamente. La Corte concluyó que el argumento expuesto por la entidad accionada para negar el reconocimiento pensional era inaceptable desde todo punto de vista, ya que contrariaba el precedente trazado por esta Corporación, donde de manera reiterada se ha establecido que esta interpretación de la norma es errónea y atenta contra los derechos fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición. De esta manera, se concedió el amparo invocado.

 

4.10. Por lo demás, puede concluirse que la decisión de negar el reconocimiento de la pensión de vejez a quien se encuentra amparado por el régimen pensional previsto en el artículo 12 del  Decreto 758 de 1990, argumentando la imposibilidad de acumular tiempos no cotizados exclusivamente a Colpensiones, constituye una vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y debido proceso, comoquiera que la exigencia de requisitos que no se encuentran ni en la Constitución ni en la ley, desconoce el principio de legalidad y hacen nugatorio el derecho de los afiliados a que se les reconozcan sus derechos pensionales.

 

Evelio Mateus Galeano tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez de acuerdo a lo establecido en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 – Caso concreto

 

4.11. Para la Sala resulta claro que el señor Evelio Mateus Galeano cumple los presupuestos contenidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993^[59] y al parágrafo 4° transitorio del artículo 1° del Acto Legislativo No. 01 de 2005^[60] para ser beneficiario del régimen de transición. En efecto, para el primero (1°) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), fecha en la que entró en vigencia de la Ley 100 de 1993,^[61] el señor Mateus Galeano tenía 44 años de edad y para el veinticinco (25) de julio de dos mil cinco (2005), fecha en la entró en vigencia el Acto Legislativo No. 01 de 2005,^[62] había cotizado 840 semanas equivalentes a 16,8 años; superando así los requisitos de edad (40 años) y de cotización (15 años) exigidos por la norma citada para ser beneficiario del régimen de transición.

 

Al respecto, resulta necesario precisar que esta Corporación ha señalado de manera reiterada que para adquirir la condición de “beneficiario de régimen de transición”, se debe cumplir con el requisito de la edad contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en su versión original (mujeres 35 años o más y hombres 40 años o más) como con el requisito de cotización establecido en el parágrafo 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 01 de 2005, esto es, 15 años de cotización equivalentes a 750 semanas.^[63]

 

4.12. Para la Sala resulta claro que la entidad accionada, en las resoluciones No. GNR 380205 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) y la VPB 7294 del doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016), reconoce que el accionante es beneficiario del régimen de transición. En la primera de ellas, Colpensiones indicó que “de conformidad con los tiempos de servicio cotizados por el peticionario, encuentra esta entidad que si cumple con los requisitos establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2005 en su parágrafo 4°, […]. Razón por la cual es posible realizar el estudio pensional incoado por el peticionario, teniendo en cuenta que conserva el régimen de transición”  (Destaca la Sala). En la segunda resolución, la entidad accionada señaló que a partir del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “se procedió a verificar la edad y la cotización de semanas del recurrente para el 1° de abril de 1994 […] encontrándose que para esa época el interesado contaba con 45 años y 703 semanas de cotización, adquiriendo el régimen de transición […]. En ese orden de ideas es procedente estudiar la pensión de vejez pretendida bajo las normas anteriores al Sistema General en Pensiones.”  (Destaca la Sala)

 

4.13. Como lo indicó la entidad accionada en su resolución No. GNR 380205 del veintiséis de noviembre de dos mil quince (2015), el accionante “acredita un total de 7.174 días laborados, correspondientes a 1.024 semanas”. Sin embargo, negó el reconocimiento pensional porque a su juicio, para reconocer la prestación bajo lo establecido en el Decreto 758 de 1990, “se exige que las cotizaciones sean exclusivas al ISS/Colpensiones”.^[64] En el mismo sentido, la resolución No. VPB 7294 del doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) precisó que “el interesado acredita un total de 7.168 días laborados, correspondientes a 1.024 semanas”. No obstante, afirmó que el actor “no acredita 1.000 semanas de cotización exclusivas al ISS/Colpensiones durante toda su vida laboral, […] resultando improcedente reconocer la pensión solicitada bajo las reglas del Decreto 758 de 1990”.  

 

4.14. De lo anterior, puede concluirse que el señor Evelio Mateus Galeano, de 67 años de edad, es beneficiario del régimen de transición y cumple los requisitos establecidos en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, esto es, tener 60 años o más y acreditar un número de 1.000 semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo. Ahora, teniendo en consideración que: (i) el actor es una persona de avanzada edad, 67 años, que padece de “enfermedad aterosclerótica del corazón, presencia de angioplastia, cardiomiopatía isquémica, hipertensión esencial e hiperlipidemia”; (ii) una de sus hijas depende económicamente de él por su diagnóstico “artritis juvenil juvenil degenerativa reumatoidea” y porque se encuentra adelantando sus estudios universitarios; (iii) tanto el accionante como su hija no se encuentran vinculados al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, (iv) actualmente no cuenta con ningún recurso económico pues si bien se reconoció a su favor la sustitución de la pensión de invalidez de su cónyuge fallecida, esta no ha sido incluida en nómina; la Sala garantizará de manera definitiva los derechos fundamentales comprometidos.

 

En consecuencia de lo anterior y de acuerdo con la sub-regla jurisprudencial establecida en este capítulo, el accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez de acuerdo a lo establecido en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990,  sin que le exija para tal fin haber cotizado de manera exclusiva a Colpensiones.

4.15. Según lo expuesto, la Sala Primera de Revisión revocará el fallo revocatorio de segunda (2ª) instancia, proferido por la Sala Especializada de Adolescencia en Tutela del Tribunal Superior de Bucaramanga el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), y en su lugar, confirmará en su totalidad la sentencia proferida en primera (1ª) por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito para Adolescentes de Bucaramanga con Funciones de conocimiento el once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016) que concedió el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso administrativo de Evelio Mateus Galeno y que, en consecuencia, ordenó a su favor el reconocimiento de la pensión de vejez.  

5. Conclusiones

 

5.1. La exigencia de requisitos y formalidades para acceder a un derecho pensional, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el ordenamiento jurídico, conducen a una vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo.

 

5.2. Cuando Colpensiones niega el reconocimiento de la pensión de vejez a quien se encuentra amparado por el régimen pensional previsto en el artículo 12 del  Decreto 758 de 1990, argumentando la imposibilidad de acumular tiempos no cotizados exclusivamente a esta entidad, vulnera los derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y debido proceso de las personas interesadas en tal reconocimiento, comoquiera que tal “exigencia” no está contemplada en la ley, y no pueden las entidades públicas establecer requisitos que se erigen como una barrera para acceder a la pensión.  

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.-   REVOCAR el fallo revocatorio de segunda (2ª) instancia, proferido por la Sala Especializada de Adolescencia en Tutela del Tribunal Superior de Bucaramanga el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), y en su lugar, CONFIRMAR en su totalidad la sentencia proferida en primera (1ª) por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito para Adolescentes de Bucaramanga con Funciones de conocimiento el once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016) que concedió el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso administrativo de Evelio Mateus Galeno y que, en consecuencia, ordenó a su favor el reconocimiento de la pensión de vejez. 

 

Segundo.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General