C-674-17


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Sentencia C-674/17

 

 

Referencia: Expediente RPZ-003


Asunto: Revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017 “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”

 

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 

 

Bogotá DC, catorce (14) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, de conformidad con las modificaciones introducidas por el Decreto 121 de 2017, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

En oficio del día 5 de abril de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[1], acto que, a su turno, fue dictado con fundamento en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

La remisión de la citada normatividad tiene por objeto que este Tribunal efectúe el control consagrado en el literal k) del artículo 1 del referido Acto Legislativo 01 de 2016, precepto en el que se dispone que los “(…) acto[s] legislativo[s] tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. (…) El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”.

 

El asunto fue asumido a conocimiento de la Corte mediante auto del 17 de abril de 2017[2]. En esta decisión igualmente se decretaron pruebas relativas al trámite legislativo que antecedió a la expedición del acto examinado y se ordenó comunicar la iniciación de este proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Corte Suprema de Justicia con el objeto de que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el presente juicio. De igual manera, se invitó a participar en el asunto de la referencia a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); a la Asociación Colombiana de Oficiales Retirados de las Fuerzas Militares; a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; al Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla; al Programa por la Paz (CinepPPP); al Centro de Investigación y Educación Popular; a la Asociación de Víctimas Cristianas Evangélicas de Colombia; al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; al Comité Internacional de la Cruz Roja; al Centro Internacional para la Justicia Transicional; y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Nacional, Sergio Arboleda, Sabana, ICESI, de Antioquia, Industrial de Santander, Autónoma de Bucaramanga, del Norte, del Magdalena y Pontificia Bolivariana de Medellín.

 

A través de autos del 26 de abril, 10 de mayo y 5 de junio de 2017, se requirió el envío de algunas de las pruebas solicitadas[3] y se agregó dentro del listado de entidades invitadas a conceptualizar a la Alianza Cinco Claves, Colombia Diversa, Human Rights Watch y a la Federación Colombiana de Víctimas de las FARC (FEVCOL). Durante el término empleado para llevar a cabo estas actuaciones, en sesión plena del 17 de mayo de 2017, se decidió aceptar el impedimento presentado por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, por estar incurso en una de las causales consagradas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, relativa a “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”[4]. Por su parte, por haber participado en las reuniones preparatorias de la referida reforma constitucional, igualmente le fue aceptado el impedimento presentado por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger[5], en sesión plena del 4 de junio de 2017, por lo que fue separada del conocimiento del presente asunto.

 

Con posterioridad, en sesión del 21 junio de 2017, la Sala Plena de la Corte decidió realizar una audiencia pública en relación con el proceso de la referencia, y fijó como fecha para su celebración los días 5 y 6 de julio del año en curso. Como se explicó en el auto de convocatoria[6], dicho instrumento constituye un mecanismo idóneo y eficaz para ilustrar a este Tribunal sobre todas aquellas cuestiones que puedan tener incidencia en los juicios sometidos a su conocimiento, en un contexto participativo y democrático. Por tal razón, en el asunto bajo examen, la audiencia se llevó a cabo como parte de las pruebas indispensables para tomar una decisión.

 

Una vez se verificó que reposaba en el expediente la integridad del material probatorio, a través de auto del 12 de julio del año curso[7], se procedió a decretar el cumplimiento de las órdenes sobre comunicaciones, traslados y fijaciones, en desarrollo de lo previsto en el artículo 1, numeral 4, del Decreto Ley 121 de 2017[8].

 

Verificado el cumplimiento de los trámites previstos en la Constitución[9], en el Decreto 2067 de 1991 y en el Decreto Ley 121 de 2017, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia. No sin antes aclarar que, en sesión plena del pasado 9 de agosto de 2017, se decidió aceptar el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir el concepto a su cargo, por estar incurso en la causal de haber intervenido en la expedición del acto sometido a control, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 25 del Decreto 2067 de 1991[10]. Por tal razón, el concepto a cargo del Ministerio Público es presentado por el Viceprocurador General de la Nación, siguiendo para el efecto lo regulado en el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000[11].    

 

II. ACTO LEGISLATIVO SOMETIDO A CONTROL

 

A continuación, se transcribe el texto del Acto Legislativo 01 de 2017, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 50.196 de abril 4 de 2017:

 

“El CONGRESO DE COLOMBIA

 

En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,

 

DECRETA:

 

Artículo 1. La Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así:

 

TÍTULO TRANSITORIO

 

DE LAS NORMAS PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

 

CAPÍTULO I

 

SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN

 

Artículo transitorio 1°. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). El Sistema integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.

 

El Sistema Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

 

El Sistema es integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de cuentas sobre las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la memoria histórica.

 

El Sistema Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido.

 

Los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz.

 

Parágrafo 1°. El Sistema Integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el conflicto.

 

La conformación de todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la diversidad étnica y cultura y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección.

 

Parágrafo 2°. El Estado, por intermedio del Gobierno Nacional, garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

CAPÍTULO II

 

COMISIÓN PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICIÓN Y UNIDAD DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DADAS POR DESAPARECIDAS EN EL CONTEXTO Y EN RAZÓN DELCONFLICTO ARMADO

 

Artículo transitorio 2°. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio.

 

La Comisión será un órgano temporal y de carácter extra-judicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La Ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión.

 

Las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella.

 

Artículo transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. La Unidad Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado será un ente del orden nacional con personería jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica. La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado tendrá carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y contribuirá a la implementación de acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas en contexto y en razón del conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus restos. La Ley reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato, funciones, composición, y funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial. En todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado.

 

Los órganos del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad. Se deberá promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

 

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

 

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

 

CAPÍTULO III

 

JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ

 

Artículo transitorio 5º. Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.

 

La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el numeral 4.1.3.4. del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376 del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría competencia.

 

Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión.

 

Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema. En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario.

 

Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capitulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.

 

Si respecto de uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el artículo 9° transitorio de este Acto Legislativo.

 

La JEP al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.

 

Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.

 

La ley regulará entre otros los principios, organización, competencias entre ellas por el factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y régimen de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz.

 

Parágrafo 1°. La creación y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones pertinentes.

 

Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción.

 

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

 

Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

 

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

 

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además, se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.

 

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además, se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.

 

Además, estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

 

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos, así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

 

Los magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente, no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

 

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

 

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

 

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

 

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

 

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

 

Parágrafo 1°. Los magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

 

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

 

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

 

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

 

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

 

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

 

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro magistrados votan a favor de la selección.

 

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

 

Artículo transitorio 9°. Asuntos de competencia. Los conflictos de competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por 3 magistrados de la Corte Constitucional elegidos por esta y 3 magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de la JEP. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción.

 

Los conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.

 

Artículo transitorio 10º. Revisión de sentencias y providencias. A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría general de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al inciso primero del artículo transitorio 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

 

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

 

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

 

Artículo transitorio 11°. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

 

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

 

Artículo transitorio 12º. Procedimiento y reglamento. Los magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.

 

El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.

 

En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas.

 

Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otras pruebas.

 

En las actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida.

 

Sin incluir normas procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El reglamento precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.

 

La ley determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.

 

Parágrafo. Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.

 

Artículo transitorio 13°. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del sub-punto 5.1.2 del Acuerdo Final.

 

Artículo transitorio 14°. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP. Los magistrados de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como al régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y magistrados de las otras jurisdicciones. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos. Una comisión integrada por un magistrado de cada Sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas disciplinarias que correspondan conforme a la ley.

 

Los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente.

 

Artículo transitorio 15°. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

 

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

 

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 7° transitorio y en el inciso final del artículo 12° transitorio de este Acto Legislativo.

 

Artículo transitorio 16°. Competencia sobre terceros. Las personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.

 

Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos enunciados.

 

En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otros medios de pruebas.

 

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

 

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.

 

CAPÍTULO IV

 

REPARACIÓN INTEGRAL EN EL SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN

 

Artículo transitorio 18°. Reparación Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición. En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación será garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de especial protección constitucional.

 

Parágrafo. En los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y garantizar la no repetición.

 

CAPÍTULO V

 

EXTRADICIÓN

 

Artículo transitorio 19º. Sobre la extradición. No se podrá conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en particular de la Jurisdicción Especial para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o fuera de Colombia.

 

Dicha garantía de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas personas que se sometan al SIVJRNR.

 

Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.

 

Únicamente respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa, por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para ello, la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz.

 

La JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones.

 

     CAPÍTULO VI

 

PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA

 

Artículo transitorio 20°. Participación en política. La imposición de cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política.

 

Parágrafo. Respecto a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia.

 

CAPÍTULO VII

 

DE LAS NORMAS APLICABLES A LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

 

Artículo transitorio 21°. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. En virtud del carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz, en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y simultáneo.

 

En consecuencia, las normas contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los miembros de la Fuerza Pública respecto de conductas punibles cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo.

 

Artículo transitorio 22°. Calificación jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29 de la Constitución Política, en el Código Penal colombiano vigente al momento de la comisión del hecho, en las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario (DIH). La JEP respetará las obligaciones internacionales de investigación, juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.

 

En la valoración de la conducta de los miembros de la Fuerza Pública, también se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al momento de la comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la normatividad legal.

 

Artículo transitorio 23°. Competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado y sin ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

 

a. Que el conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la conducta punible o,

b.  Que la existencia del conflicto armado haya influido en el autor, partícipe o encubridor de la conducta punible cometida por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, en cuanto a:

•    Su capacidad para cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.

•    Su decisión para cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para cometerla.

•    La manera en que fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le sirvieron para consumarla.

•    La selección del objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito.

 

Artículo transitorio 24°. Responsabilidad del mando. Para la determinación de la responsabilidad del mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal colombiano, el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no sean contrarias a la normatividad legal.

 

La determinación de la responsabilidad del mando no podrá fundarse exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. La responsabilidad de los miembros de la Fuerza Pública por los actos de sus subordinados deberá fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento basado en la información a su disposición antes, durante, o después de la realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance para prevenir que se cometa o se siga cometiendo la conducta punible, siempre y cuando las condiciones fácticas lo permitan, y de haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.

 

Se entenderá que existe mando y control efectivo del superior militar o policial sobre los actos de sus subordinados, cuando se demuestren las siguientes condiciones concurrentes:

 

a.  Que la conducta o las conductas punibles hayan sido cometidas dentro del área de responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando según el nivel correspondiente y que tengan relación con actividades bajo su responsabilidad;

b.  Que el superior tenga la capacidad legal y material de emitir órdenes, de modificarlas o de hacerlas cumplir;

c.  Que el superior tenga la capacidad efectiva de desarrollar y ejecutar operaciones dentro del área donde se cometieron los hechos punibles, conforme al nivel de mando correspondiente; y

d.  Que el superior tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas para evitar o reprimir la conducta o las conductas punibles de sus subordinados, siempre y cuando haya de su parte conocimiento actual o actualizable de su comisión.

 

Artículo transitorio 25°. Sanciones en la Jurisdicción Especial para la Paz. En el caso de miembros de la Fuerza Pública, las sanciones propias del Sistema tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades y derechos. La ley reglamentará las modalidades de ejecución de las sanciones propias, así como los mecanismos idóneos de monitoreo, vigilancia y control del cumplimiento de dichas sanciones.

 

Las sanciones alternativas u ordinarias aplicables a los miembros de la Fuerza Pública que impliquen la privación efectiva de la libertad se cumplirán en todo caso en los establecimientos previstos en el régimen penitenciario y carcelario establecido para ellos, conforme al principio de tratamiento diferenciado.

 

Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones, subrogados penales o beneficios adicionales en la privación de libertad, siempre y cuando el sancionado se comprometa a contribuir con su resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio durante el tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad.

 

Artículo transitorio 26°. Exclusión de la acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública. En el caso de miembros de la Fuerza Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, no procederá la acción de repetición y el llamamiento en garantía establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación no monetaria de las víctimas y garantizar la no repetición.

 

CAPÍTULO VIII

 

PREVALENCIA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

 

Artículo transitorio 27°. Prevalencia del Acuerdo Final. En caso de que con posterioridad a la aprobación del presente Acto Legislativo, se aprobaran leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el Acuerdo final de 24 de noviembre de 2016 respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al presente Acto Legislativo.

 

ARTÍCULO 2°. Agréguese un parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:

 

Parágrafo. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto legislativo y no hayan sido condenados por delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores oficiales cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y para celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

 

La anterior disposición aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas.

 

Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de control.

 

ARTÍCULO 3°. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto legislativo N° 1 de 2012, de la siguiente manera:

 

Tanto los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.

 

ARTÍCULO 4°. Deróguese el Artículo Transitorio 67, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2012.

 

ARTÍCULO 5°. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación

 

III. TABLA DE SIGLAS O ABREVIATURAS

 

La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas que fueron empleadas por los intervinientes, y otras que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa:

 

ABREVIATURA

NOMBRE

Acuerdo Final

o AF

Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y duradera

CADH

Convención Americana sobre Derechos Humanos

CE

Comité de Escogencia

CEV 

Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición

CorteIDH

Corte Interamericana de Derechos Humanos

CPI

Corte Penal Internacional

CSJ

Corte Suprema de Justicia

DDHH

Derechos Humanos

DIDH

Derecho Internacional de los Derechos Humanos

DIH

Derecho Internacional Humanitario

DPI

Derecho Penal Internacional

ER

Estatuto de Roma

FGN

Fiscalía General de la Nación

FFMM

Fuerza Pública o Fuerzas Militares

HRW

Human Rights Watch

ICTJ

Centro Internacional para la Justicia Transicional

JEP

Jurisdicción Especial para la Paz

ONIC

Organización Nacional Indígena de Colombia

ONU

Organización de las Naciones Unidas

PTN

Puntos Transitorios de Normalización

RISIVJRNR

Reparación Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

SAI

Sala de Amnistía e Indulto

SDSJ

Sala de Definición de Situaciones Jurídicas

SE-JEP

Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz

SIVJRNR

Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

SRVRDHC

Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determi-nación de Hechos y Conductas

TDAE

Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado

TDFP

Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública

TP

Tribunal para la Paz

UIA

Unidad de Investigación y Acusación

UBPD

Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

ZVNT

Zonas Veredales Transitorias de Normalización

 

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia de la Corte

 

En virtud de lo previsto en el numeral 1 del artículo 241 del Texto Superior, le corresponde a este Tribunal decidir sobre la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación. Aun cuando esta disposición supedita la competencia de la Corte a la formulación de una demanda ciudadana, de manera excepcional el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, autoriza adelantar un control automático y único de constitucionalidad, en relación con los actos legislativos expedidos con base en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, con posterioridad a su entrada en vigencia[12].

 

Así las cosas, por tratarse de una reforma constitucional, es claro que la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual, al haber sido tramitado mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, impone adelantar un control automático y único de constitucionalidad, sólo por vicios de procedimiento en su formación.

 

2. Estructura y metodología de la presente sentencia

 

Por vía del control automático, único y posterior, en la presente causa le corresponde a la Corte Constitucional establecer si el Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Congreso de la República en uso de las facultades otorgadas por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los parámetros procedimentales previstos en la Constitución Política.

 

Con tal fin, la Corte dividirá en dos partes el juicio de constitucionalidad. En la primera parte, se abordará el examen del procedimiento de formación del Acto Legislativo 01 de 2017, a partir, tanto de los requisitos especiales de forma previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016, como de las reglas básicas de trámite que rigen el procedimiento legislativo consagradas en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992[13]. Para ello, se procederá con el orden que se expone a continuación: (i) inicialmente, se reiterará la naturaleza y el alcance del control de constitucionalidad de los actos legislativos proferidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz; luego de lo cual, (ii) se señalarán las características especiales que el mencionado acto legislativo fijó para su expedición; para continuar con (iii) la identificación de los parámetros que permiten realizar el juicio de constitucionalidad, incluyendo no solo los generales y especiales de forma, sino también los relacionados con la sujeción a las reglas de competencia vinculadas con el cumplimiento de los criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y conexidad teleológica. Una vez agotado el análisis de tales temas, (iv) se procederá con el estudio en detalle del proceso de formación del acto de reforma sometido a control, a partir de cada uno de los parámetros propuestos.

 

En la segunda parte, como regla básica de competencia, se adelantará el juicio consistente en establecer, si los contenidos del Acto Legislativo 01 de 2017 implican una reforma constitucional o si, por el contrario, (v) dan lugar a una sustitución o un quebrantamiento de la misma. Para ello se realizará una aproximación a los aspectos generales de este juicio y a la estructura que lo integra, agrupando el contenido del citado acto de reforma en ejes temáticos que hagan más simple su examen.

 

Dentro de la estructura propuesta, cabe aclarar que, en cada una de las dos partes que integran esta sentencia, se incluirá una síntesis o resumen que recopile el contenido de las intervenciones, así como el concepto de la Vista Fiscal, de forma que facilite su análisis y comprensión. Para ello, se utilizará tanto el esquema tradicional del acápite separado (en la primera parte), como la recopilación de los argumentos expuestos (en la segunda parte), incluyendo la elaboración de un compendio final como anexo No. 1.

 

3.   De la naturaleza y alcance del control constitucional de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz

 

El literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, como ya se dijo, prevé que los actos legislativos que se tramiten a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán un “control automático y único de constitucionalidad”. Así mismo, la norma en cita dispone que dicha revisión se realizará (i) una vez la reforma constitucional entre en vigencia, (ii) sólo por vicios de procedimiento en su formación y (iii) sujeto a un procedimiento breve de control en el que se reducen los términos en una tercera parte, tal y como se desarrolla en el Decreto 121 de 2017[14]

 

Ahora bien, en tanto las normas que hacen parte del Acto Legislativo 01 de 2016 se incorporan al Texto Superior, es claro que para poder identificar la naturaleza y alcance del control de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, es indispensable acudir al  principio de unidad constitucional, por virtud del cual el Texto Superior debe ser abordado como un sistema armónico y coherente, en el que se permita la máxima efectividad de todas las disposiciones que lo integran[15].

 

En este orden de ideas, es dable afirmar que el control de constitucionalidad que realiza esta Corporación sobre las reformas a la Carta Política, expedidas mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se caracteriza por lo siguiente:

 

(i) Es un control de naturaleza jurisdiccional, pues se encuentra a cargo de un órgano judicial, como lo es la Corte Constitucional, que lejos de estudiar la conveniencia u oportunidad del acto legislativo, examina su conformidad con el orden constitucional, a partir de la limitación referente a que su juicio tan sólo se hará por vicios de procedimiento en la formación del acto.

 

(ii) Es un control que se activa de forma automática, ya que no requiere para su inicio de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Es suficiente que se promulgue la norma y que entre en vigencia, a partir de lo cual la Corte queda habilitada para ejercer su revisión, aun de oficio, si no se produce el envío de la copia autentica del acto legislativo por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[16].

 

(iii) Es un control limitado por la naturaleza del acto sometido a revisión, toda vez que la Corte –como ya se dijo– únicamente está habilitada para conocer de los vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo 01 de 2017, y no para examinar su contenido material. La mención expresa a los vicios de procedimiento, tal como se explicará más adelante y lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, implica necesariamente verificar con anterioridad la competencia de la autoridad que profirió el acto de reforma, pues si bien al Congreso de la República se la ha otorgado la atribución para reformar la Constitución[17], su ejercicio no puede conducir al extremo de desvirtuarla, derogarla o subvertirla, pues de serlo, se traspasarían los límites del poder constituyente originario, dando lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de competencia. Lo anterior ocurre no sólo cuando la Constitución es reemplazada como un todo (sustitución total), sino también cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la identidad de la Carta (sustitución parcial). Este examen debe realizarse a la par de la verificación del resto de requisitos de forma, esto es, tanto los especiales que introduce el Acto Legislativo 01 de 2016 (conexidad material, conexidad teleológica, habilitación temporal y habilitación competencial), como los generales que se derivan del Texto Superior y del reglamento del Congreso.

 

(iv) Es un control único, en tanto se busca una decisión definitiva que haga tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta. Esto se explica, en el caso de las reformas expedidas al amparo del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, en el propósito de dotar de certeza y seguridad jurídica a las reglas derivadas del proceso de paz, dada la implementación del Acuerdo Final.

 

(v) Es un control participativo, en la medida en que el Decreto Ley 121 de 2017, a través del cual se fijan las reglas para el control de constitucionalidad de las leyes y los actos legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo para la Paz, establece que cualquier ciudadano podrá intervenir en el término de diez (10) días para la fijación en lista, ya sea impugnando o defendiendo la constitucionalidad de las disposiciones objeto de revisión, a partir de una lectura sistemática y armónica con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991[18]. Lo anterior, en consonancia con el numeral 1º del artículo 242 de la Constitución, en el que se dispone que cualquier ciudadano podrá intervenir “como impugnador o defensor de las normas sometidas a control”, incluso en los procesos en los cuales no existe acción pública[19].

 

(vi) Es un control abreviado, toda vez que el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 y el Decreto Ley 121 de 2017 reducen a la tercera parte el término ordinario previsto para la efectuar la revisión constitucional de los actos de reforma expedidos en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

 

(vii) Es un control posterior, pues su práctica se lleva a cabo una vez el acto legislativo ha sido promulgado y, además, ha entrado en vigencia. Sobre el particular, esta Corporación ha explicado que la promulgación es distinta de la vigencia, ya que mediante la primera se informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido de las normas de alcance general, básicamente a través de su inserción en el Diario Oficial[20]; mientras que, por la segunda, se señala el momento a partir del cual empiezan a surtir efectos[21].

 

En este orden de ideas, a partir de una interpretación armónica e integral de la Carta, es claro que la naturaleza y alcance del control constitucional de los actos legislativos proferidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se caracteriza por ser jurisdiccional, automático, limitado, único, participativo, abreviado y posterior a la vigencia del respecto acto legislativo.

 

4.     Control constitucional al procedimiento de formación del Acto Legislativo 01 de 2017, expedido en virtud del Procedimiento Legislativo para la Paz

 

El Acto Legislativo 01 de 2016 se expidió con el objeto de crear herramientas que permitan asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC. En dicha reforma se consagran dos instrumentos para obtener el aludido fin. El primero de ellos es el previsto en el artículo 1, en el que se establece un trámite abreviado y transitorio ante el Congreso de la República, que se titula “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”, cuya nota característica es que introduce algunas reglas especiales y excepcionales al iter legislativo, con miras a discutir y aprobar actos legislativos y leyes. El segundo, por su parte, se traduce en la concesión de las denominadas “facultades presidenciales para la paz”, que dan lugar a la expedición de decretos con fuerza de ley, cuya regulación está prevista en el artículo 2 de la normatividad en cita.

 

Como se observa de lo expuesto, el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tiene las siguientes características: (i) es un trámite de naturaleza especial, en la medida en que consagra requisitos que, bajo el método del carácter breve y sumario del debate legislativo, permiten “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”[22]. Ello bajo el entendido que, como lo advirtió la Corte en la Sentencia C-699 de 2016[23], para poder garantizar el cumplimiento de lo acordado en un proceso de paz, es necesario contar con procedimientos ágiles de creación normativa, toda vez que la experiencia internacional ha demostrado que el mayor riesgo de fracaso se da cuando la implementación se demora[24]; (ii) es un trámite de eficacia excepcional, pues a través de él solo se pueden expedir leyes y actos legislativos que tienen por objeto implementar el Acuerdo Final de forma expedita[25]; y finalmente, (iii) es un trámite de carácter transitorio, porque tiene un plazo específico para su funcionamiento de seis meses, prorrogables por una sola vez y por el mismo término, que se contará a partir de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016[26]. En consecuencia, la habilitación para expedir leyes y actos legislativos a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, también denominado fast track, finalizará en la fecha en que se venza el plazo inicial o termine su prorroga[27].  

 

De estas tres características surgen las siguientes reglas que identifican el alcance del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz:

 

- En primer lugar, se trata de un procedimiento de naturaleza especial, por virtud del cual se preserva el régimen general de producción normativa, en lo que concierne a los requisitos básicos consagrados en la Constitución y en el reglamento del Congreso. De ahí que, como derecho especial, supone la existencia de otras normas que resultan exigibles, respecto de las cuales tan solo se introducen modificaciones en aspectos puntuales, con miras a facilitar la implementación del Acuerdo Final.

 

Así las cosas, respecto del control constitucional de los actos reformatorios de la Carta, como lo es el Acto Legislativo 01 de 2017, el parámetro normativo de referencia para enjuiciar su validez, sigue siendo no solo las normas del título XIII del Texto Superior, como lo dispone el artículo 379 de la Carta[28], sino también, y como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de la Corte, a partir de lo señalado en el artículo 241 de la Constitución[29], las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga la entidad suficiente para constituir un vicio de procedimiento en la formación del acto de reforma[30], vinculado con el desconocimiento de mandatos sustanciales relacionados con el principio democrático (o regla de mayorías), el principio deliberativo, el publicidad de publicidad y los derechos de las minorías[31]. Frente a este conjunto de normas se debe examinar cuales son los requisitos que incorpora el Acto Legislativo 01 de 2016, pues ellos, a partir de su propia especialidad, priman sobre las reglas generales de procedimiento previamente señaladas, al contener –como se verá más adelante– modificaciones puntuales en materia de iniciativa, trámite y control de constitucionalidad. 

 

- En segundo lugar, la verificación de las reglas especiales de trámite debe ser objeto de aplicación restrictiva, por el alcance excepcional que tiene el mecanismo del fast track. Ello significa que, por una parte, tan solo se puede requerir el cumplimiento de manera prevalente de las reglas de procedimiento allí previstas, en los precisos términos consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2016; y por la otra, en aquellos casos y frente a los requisitos donde no se fija un régimen excepcional, lo que se impone es la observancia de las reglas generales de trámite, al tenor de lo establecido en los artículos 241 y 379 del Texto Superior[32].

 

- Por último, por su carácter transitorio, el mecanismo del fast track no elimina ni suspende los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, pues estos son complementarios a los actualmente existentes, siendo posible que el Congreso de la República haga uso de los mismos para implementar el Acuerdo Final. Ello se deriva del principio básico de autonomía legislativa previsto en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, según el cual le corresponde al órgano legislativo la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales. Así las cosas y con sujeción a lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017[33], una vez concluya el término máximo, incluida la prórroga, para hacer uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el Congreso podrá expedir el desarrollo normativo que sea necesario para impulsar los puntos del Acuerdo que todavía no estén implementados, dentro de los parámetros de buena fe, coherencia y progresividad, que fueron enunciados por esta Corporación en la Sentencia C-630 de 2017[34], al momento de declarar la exequibilidad del citado acto de reforma. En el ejercicio de esta atribución, se deberá tener en cuenta que, como se manifestó en las Sentencias C-379 de 2016[35] y C-332 de 2017[36], los textos de lo pactado, a nivel interno, sólo adquieren valor normativo con su incorporación al ordenamiento jurídico[37]; función de configuración en la que, en todo caso, se deben respetar los límites que impone la vigencia de los parámetros y ejes estructurales de la Constitución.  

 

Visto lo anterior, se procederá con la identificación de los requisitos de procedimiento que manera especial y prevalente exige el Acto Legislativo 01 de 2016, para luego referir –en general– a los parámetros de control que se utilizarán para examinar la validez constitucional del trámite surtido para la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

4.1. Características especiales del Procedimiento Legislativo para la Paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016

 

Tal como se manifestó con anterioridad, los actos legislativos expedidos con fundamento en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tienen un control único, posterior y automático de constitucionalidad a cargo de esta Corporación, solo por vicios de procedimiento en su formación. El que sea un control único implica que debe realizarse un examen integral y completo, en el que se verifique el cumplimiento de todos los requisitos de forma que se orientan a resguardar el proceso de creación del acto de reforma, de acuerdo con el principio democrático, los mandatos de publicidad y deliberación, y el respeto de los derechos de las minorías, como valores que subyacen a la actividad legislativa en la Carta de 1991.

 

Ahora bien, en lo que atañe a los vicios de procedimiento, la jurisprudencia de la Corte ha admitido que comprenden tanto las irregularidades asociadas con asuntos meramente formales, como el desconocimiento de las reglas de competencia. En la primera categoría se incluyen las exigencias de trámite que inciden de forma directa en la elaboración de un acto en cuanto tal, independientemente de su contenido; mientras que, en la segunda categoría, se agrupan los requisitos de los cuales depende la habilitación para que una autoridad pueda expedir un texto de contenido normativo. Por esta razón, este Tribunal ha dicho que, si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, se configura un vicio de procedimiento en su formación, pues desaparece el pilar o presupuesto básico que permite la expedición de una norma, así el resto del trámite legislativo se haya ajustado a los parámetros constitucionales y legales[38].

 

De acuerdo con lo anterior, y visto el Acto Legislativo 01 de 2016, en primer lugar, la Corte advierte que los requisitos meramente formales relacionados con el trámite de formación de los actos legislativos dictados por la vía rápida del fast track, son los siguientes: (i) tienen iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional[39]; (ii) son de trámite preferente, lo que se traduce en la prioridad en su análisis dentro del orden del día sobre cualquier otro proyecto o asunto que esté siendo objeto de estudio por la respectiva cámara o comisión, hasta tanto se decida sobre aquél[40]; (iii) su trámite de aprobación se sujeta a una sola vuelta con cuatro debates[41]; (iv) su tránsito entre una y otra cámara será de ocho días[42]; (v) deben ser aprobados por mayoría absoluta[43]; (vii) solo pueden tener modificaciones que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional; (viii) pueden tramitarse en sesiones extraordinarias[44]; (ix) deben ser decididos en cada instancia legislativa, en una sola votación[45] y; por último, (x) tienen que incluir como fórmula sacramental que acompaña al título, el encabezado que se transcribe a continuación: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”[46].

 

Cabe advertir que, los requisitos anteriormente subrayados, referentes a los numerales (vii) y (ix), fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-332 de 2017[47], al considerar que sustituían la Constitución Política, por desvirtuar las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa, al introducir un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Sin embargo, dado que dicho fallo no previó efectos retroactivos a la decisión, dichas reglas son aplicables en el presente caso, habida cuenta de que estaban vigentes y amparadas por la presunción de constitucionalidad, cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió al acto examinado[48].

 

En segundo lugar, y con sujeción al mismo Acto Legislativo 01 de 2016, se observan como requisitos de competencia en el proceso de formación de los actos legislativos expedidos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, los siguientes:

 

a.- El criterio de conexidad material, por virtud del cual las reformas a la Constitución que el Congreso de la República trámite mediante el fast track, deben regular materias que tengan una vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del Acuerdo Final, de forma tal que evidencien que el mecanismo abreviado es utilizado para garantizar la implementación de lo pactado. En este sentido, se exige un alto grado de congruencia entre el objeto y la regulación establecida en el acto legislativo, junto con los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional y las FARC-EP.

 

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no puede ser entonces utilizado para aprobar actos legislativos cuya conexidad se torne abstracta o difusa respecto de los contenidos específicos del Acuerdo, pues, para esos asuntos, existe el conducto legislativo ordinario trazado en el Texto Superior. Precisamente, a juicio de la Corte, no cabe duda de que el Congreso incurriría en un vicio de competencia, al extralimitar el objeto para el cual se creó el fast track, esto es, facilitar y garantizar la implementación oportuna de los temas pactados en el Acuerdo Final, con miras a asegurar la “terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”[49].

 

b.- El criterio de conexidad teleológica o de finalidad, se explica a partir de lo regulado en el literal b) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se establece que las reformas constitucionales que se tramiten mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Con base en lo anterior, la Corte considera que, desde el punto de vista instrumental, los actos legislativos que se expidan con fundamento en dicho procedimiento no solo deben contribuir al objetivo imperioso de la paz, sino que –además– su contenido debe servir como herramienta para desarrollar los compromisos expresamente adquiridos por las partes o que se deriven del texto amplio y multitemático que identifica al Acuerdo Final. Para llevar a cabo este análisis de conexidad, el juez constitucional puede auxiliarse en los documentos base que integran el trámite legislativo[50], en tanto allí es posible que conste la relación de finalidad que debe existir entre una disposición y lo consignado por las partes.

 

c.- El criterio de habilitación temporal, se deriva del carácter transitorio del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, conforme al cual, según el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, su funcionamiento se extiende por un período inicial de seis (6) meses, contado a partir de la entrada en vigor del citado acto de reforma constitucional, el cual podrá prorrogarse por un período igual, previa comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.

 

Al respecto, como ya se advirtió, es importante destacar que el artículo 5 del citado Acto Legislativo 01 de 2016, condicionó la entrada en vigencia de los mecanismos previstos en dicho acto de reforma, como lo es el fast track, a la refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Dicho proceso, según lo manifestó esta Corporación en la Sentencia C-160 de 2017[51], concluyó con las proposiciones aprobatorias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República los días 29 y 30 de noviembre de 2016. En esta medida, el aval constitucional para aprobar y expedir actos legislativos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz está vigente desde el día 30 del mes y año en cita[52].

 

Por lo demás, el 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional comunicó de manera formal al Congreso de la República la prórroga en el uso del trámite abreviado del fast track, por lo que dicho mecanismo está vigente por el término adicional de seis meses previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[53].

 

De conformidad con lo expuesto, al ejercer el control automático, único y posterior de constitucionalidad, esta Corporación deberá revisar que los actos legislativos hayan sido radicados y tramitados dentro del límite temporal de 12 meses, en los términos previamente expuestos. 

 

d.- El criterio de habilitación competencial, se confunde con la exigencia formal que impone que los proyectos de acto legislativo que se tramiten a través del fast track deben ser de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. De esta manera, si bien se trata de un requisito de trámite, es al mismo tiempo una regla que fija la competencia, pues no cabe promover el debate legislativo por la vía abreviada, sin la aquiescencia formal del ejecutivo.

 

Sobre este punto, en la Sentencia C-031 de 2017[54], la Corte explicó que:

 

La iniciativa legislativa implica entonces la posibilidad de presentar una propuesta de regulación ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este órgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de elaboración de leyes. Por esta razón, la doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al parlamento a encargarse, de manera pública, del examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo[55]. Precisamente, la Ley 5ª de 1992, en el artículo 144, dispone que una vez recibido un proyecto, se ordenará su publicación en la Gaceta del Congreso y será repartido a la comisión permanente competente[56]. En esta última deberá designarse un ponente[57], el cual tendrá un término máximo para rendir su informe de ponencia[58], con miras a que los congresistas adopten una posición sobre la iniciativa, ya sea proponiendo su archivo o, en su lugar, su trámite y aprobación (con o sin modificaciones). En caso de que se supere el primer debate, se continuará con un trámite similar hasta lograr el beneplácito de ambas cámaras, teniendo en cuenta que, por regla general, toda iniciativa legislativa requiere de cuatro debates para ser aprobada[59].

 

(…) De lo anterior se [deriva una importante consecuencia y es que se] (…) vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un régimen de competencias previamente definido por la propia Constitución, por virtud de la cual la activación del procedimiento legislativo depende de la presentación de un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas para tal efecto. Al respecto, obsérvese cómo si la iniciativa implica poner en marcha de manera forzosa la labor del legislativo, dicha atribución no puede quedar sometida a un régimen excesivamente flexible y amplio de promoción, por el cual pueda llegar a desbordarse la labor del parlamento y, por ende, dificultar la posibilidad de que centre sus esfuerzos en la discusión de los temas que demandan la mayor importancia y atención de la sociedad.” 

 

En conclusión, las características generales del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que establece el Acto Legislativo 01 de 2016, en lo que se refiere a los actos de reforma constitucional, se resumen en que (i) se trata de una vía rápida especial, excepcional y transitoria, que no implica la prohibición de utilizar los mecanismos ordinarios que permiten el desarrollo de la función constituyente por parte del Congreso, con miras a buscar la consecución de una paz estable y duradera; (ii) este procedimiento tiene un propósito concreto, particular y específico dirigido a “agilizar y garantizar” la implementación del Acuerdo Final, mediante la incorporación de cambios puntuales al proceso de creación normativa en materia de iniciativa, trámite y control de constitucionalidad, disposiciones que tienen un carácter prevalente sobre los mandatos generales de procedimiento, cuya aplicación se sujeta a aquellos asuntos en que no existe una regulación especial; (iii) entre las exigencias de procedimiento se destacan las reglas meramente formales que  inciden de forma directa en la elaboración del acto, así como los requisitos de competencia de los cuales depende la posibilidad del Congreso de activar el citado trámite; (iv) precisamente, para tal fin, se exige que las reformas que se tramiten tengan conexidad material y teleológica con el Acuerdo Final, que se aprueben durante el período de vigencia del fast track, y que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional.

 

La omisión de alguno de estos requisitos especiales, siguiendo los principios de instrumentalidad de las formas y de corrección de las mismas[60], puede dar lugar a que se estructure un vicio de procedimiento en la formación del acto de reforma, que, en caso tal de encontrarse acreditado, puede conllevar a la inexequibilidad del respectivo texto sujeto a revisión. Este último punto alude a la importancia de verificar cuáles son los parámetros de control que cabe utilizar, con la finalidad de adelantar el control único, automático y posterior de constitucionalidad sobre el Acto Legislativo 01 de 2017, sólo por vicios de procedimiento en su formación, como se deriva de lo previsto en el literal k) del Acto Legislativo 01 de 2016, en armonía con lo señalado en los artículos 241.1 y 379 de la Constitución Política.

 

4.2. Parámetros de control

 

Como ya ha sido señalado por la jurisprudencia, en lo referente a las reformas constitucionales, en concreto, mediante la expedición por parte del Congreso de actos legislativos, no cabe el control material de constitucionalidad, pues ello se traduciría en la imposibilidad de adaptar la Carta Política a las necesidades de los ciudadanos, poniendo en riesgo el compromiso que alienta por su cumplimiento, al entender que su exigibilidad surge de la suma de valores, principios y derechos que allí se consagran y que buscan guiar a una sociedad.

 

De esta manera, el control de constitucionalidad frente a los actos legislativos se circunscribe a la competencia que de forma puntual asigna la Carta, tanto en el régimen ordinario[61], como en el uso del mecanismo abreviado del fast track[62], para conocer de forma exclusiva sobre vicios de procedimiento en su formación. En relación con estos últimos, y siguiendo lo ya expuesto, cabe distinguir entre las irregularidades relacionadas con el desconocimiento de exigencias meramente formales, como aquellas que implican la ocurrencia de vicios de competencia.

 

En el primer caso, además de los requisitos particulares que introduce el Acto Legislativo 01 de 2016, en los términos en que allí se dispone, también se debe acudir como parámetro de control a las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables[63], así como a las disposiciones del reglamento del Congreso, en la medida en que precisen o desarrollen las exigencias de forma que permiten el desenvolvimiento de la función constituyente derivada[64]. Precisamente, a partir de lo consagrado en el inciso final del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se señala que “en lo no establecido en [el] procedimiento [legislativo] especial, se aplicará el reglamento del Congreso”, se concluye que, en el asunto sub-judice, son igualmente exigibles las reglas de trámite que regulan: (i) la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión competente; (ii) la forma como se convoca a sesiones extraordinarias; (iii) la acumulación de proyectos; (iv) la designación de ponentes; (v) la elaboración y publicación de los informe de ponencia; (vi) el anuncio previo de votación; (vii) el sistema y la forma como se surte dicha votación; (viii) la publicación de los textos definitivos en cada una de las Cámaras; (ix) la práctica de las audiencias públicas; (x) el tiempo transcurrido entre primer y segundo debate; (xi) la fase conciliación; (xii) los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia; y (xiii) la consulta previa, cuando se incluyan medidas que tengan la posibilidad de afectar directamente a las comunidades indígenas o pueblos tribales.

 

En el segundo caso, el examen de competencia obliga a tener como parámetro de control, por una parte, al Acto Legislativo 01 de 2016, en tanto allí se exige –como ya se explicó– verificar si el uso del mecanismo del fast track cumple con los criterios de habilitación temporal y competencial, así como con las exigencias de conexidad material y conexidad teleológica. Y, por la otra, a la Constitución en sí misma considerada, si se tiene en cuenta que la jurisprudencia de la Corte tiene como criterio unificado de control[65], que los actos de reforma constitucional pueden incurrir en un vicio de competencia, cuando sustituyen la Carta en vigor o reemplazan uno de sus ejes definitorios, al punto de que el Texto Superior pierde, en todo o en parte, la identidad que le es propia[66].

 

Como en el presente caso, el control que se impone es automático y posterior, el análisis de las posibles infracciones a los límites competenciales al poder de reforma en que se haya podido incurrir por el Congreso con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2017, demanda un examen previo de identificación por la propia Corte, tomando en consideración para ello el texto del acto legislativo y lo expresado por los distintos intervinientes y por el Ministerio Público en el concepto rigor. Tal análisis tendrá lugar en la segunda parte de esta providencia, toda vez que en la primera parte se abordará el examen del procedimiento de formación del citado acto legislativo, teniendo en cuenta los parámetros generales y especiales de control previamente descritos, en donde se incluirá la verificación de los criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y conexidad teleológica.

 

Sin embargo, antes de proceder en tal sentido, es preciso realizar un resumen de las intervenciones ciudadanas y del concepto otorgado por la Vista Fiscal, en lo que atañe a los distintos requisitos de procedimiento enunciados, con excepción, como ya se dijo, de lo referente a las irregularidades de competencia por vicios de sustitución.

 

4.3. Las intervenciones ciudadanas y el concepto de la Vista Fiscal respecto de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación y promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017[67]

 

Ante la gran cantidad de intervenciones presentadas en este proceso, la Corte se abstendrá de utilizar el formato tradicional que implica resumir cada una de ellas, para, en su lugar, presentar un único escrito de resumen, en el que se incluirán no solo los documentos que fueron radicados ante esta Corporación como consecuencia del término de fijación en lista, sino también las presentaciones que se realizaron como consecuencia de la audiencia pública llevada a cabo el día 21 junio de 2017.

 

Son varias de las intervenciones que se orientan a demostrar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017, al estimar que satisface todas las exigencias de forma expuestas con anterioridad. Así se pronuncian, por ejemplo, el Ministerio del Interior; el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia–; la Fiscalía General de la Nación y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[68]. No obstante, por razones de economía procesal, la Corte se abstendrá de exponer las razones por las cuales dichos intervinientes consideran que los textos sometidos a control cumplieron a cabalidad con el trámite legislativo y las reglas de competencia enunciadas, al entender que las normas aprobadas por el Congreso están acompañadas de la presunción de constitucionalidad[69]. Ello, sin perjuicio, de que sus argumentos sean tenidos en cuenta y valorados al momento de surtir el examen de cada uno de los requisitos de forma, que se exigen en la expedición de un acto de reforma por la vía del fast track

 

En este sentido, este Tribunal se enfocará en aquellas intervenciones que plantean la existencia de irregularidades de forma, las cuales requerirán un análisis más detallado y riguroso por parte de esta Corporación, al momento de pronunciarse sobre cada uno de esos puntos en específico.

 

Así las cosas, en lo referente al examen de competencia, llama la atención el concepto realizado por varias ONG[70], en donde solicitan que se amplíe el juicio procedimental incluyendo como requisitos (i) el criterio de necesidad estricta, y (ii) los principios de bilateralidad y autenticidad. El primero, con el fin de verificar si las normas incorporadas en el mencionado acto de reforma son “adecuadas, conducentes y necesarias para la implementación efectiva del Acuerdo Final, según los principios que lo inspiran”[71], por lo que le compete a la Corte determinar, si las medidas adoptadas por el legislador son las mejores entre otras posibles, o son tan idóneas como otras de su clase, y adicionalmente, si ellas son las menos lesivas respecto de los derechos objeto de regulación. Y, frente a los segundos, esto es, los otros requisitos que se mencionan, se señala que (a) el principio de bilateralidad exige que se valore el hecho de que el acuerdo fue suscrito entre dos partes, por lo que todo aquello que se haya estipulado de manera unilateral, o por fuera de la mesa de diálogo, no puede ser objeto del mecanismo del fast track; mientras que, (b) el principio de autenticidad remite a la idea de que la regulación que desarrolle el Acuerdo debe responder de forma estricta al espíritu y límites de lo pactado, no siendo posible que las normas aprobadas por el legislador traspasen aquello que fue convenido por las partes.

 

Con sujeción a lo anterior, estos intervinientes consideran que algunos apartes de los artículos transitorios 18 y 26 del citado Acto Legislativo 01 de 2017 son contrarios a los criterios de conexidad material y de necesidad estricta[72], con fundamento en las siguientes razones:

 

“(…) El Acto Legislativo 01 de 2017 al excluir en su artículo 26 la obligación de que aquellos miembros de la Fuerza Pública que hayan participado en conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, contribuyan con la reparación integral de las víctimas (lo que incluye una indemnización monetaria), y extender esta consideración al resto de beneficiarios de la JEP, con el artículo transitorio 18, no desarrolla de ninguna manera el Acuerdo. Según se evidenció el Acuerdo Final, al contrario, reconoce la necesidad de que la reparación a las víctimas sea integral, lo que significa en todos sus componentes, con especial acento en la restitución del daño. Por lo tanto, esta medida contradice aspectos ciertos y específicos del Acuerdo, desconociendo la necesidad objetiva y estricta con el Acuerdo. (…) Por último, incluso suponiendo que fuera conexa, no se observa qué fines u objetivos centrales del Acuerdo pretende realizar, por qué es conducente a realizarlos y cómo es esta la medida menos lesiva para lograr esta implementación. Al contrario, contradice la finalidad del Acuerdo de satisfacer los derechos de las víctimas, no es conducente a implementar el Acuerdo, sino a limitarlo, y claro que hay medios menos lesivos para garantizar la reparación integral de las víctimas respecto de los beneficios y derechos de los beneficiarios dentro de la JEP. Por ejemplo, si hubieran dispuesto que la reparación monetaria únicamente procedería respecto de aquellas personas que demostraran no tener recursos suficientes para garantizar dicha reparación material de las víctimas, pero se comprometen a satisfacer y contribuir con los demás componentes de la reparación. De lo cual se sigue que tampoco es una medida necesaria estrictamente.”[73]

 

Esta misma solicitud frente al parágrafo del artículo 18 es compartida por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)[74], en cuya intervención se aclara que, en ninguno de sus apartes, el Acuerdo Final, en el punto 5.1.2, título II, al desarrollar el tema del contenido, alcance y límites de la concesión de amnistías e indultos, excluye el deber de los combatientes desmovilizados de contribuir materialmente a la reparación de las víctimas. Por el contrario, en dicho acápite se sostiene que la finalidad del SIVJRNR es la garantía de los derechos de las víctimas y la consolidación de la paz, sin que la concesión de amnistías o indultos extingan el derecho de acceder a la reparación integral. En concordancia con lo anterior, el punto 5.1.3.7 del Acuerdo también contiene varias cláusulas sobre la obligación de contribución material de los miembros de las FARC con las víctimas, sin que se hubiese realizado una diferenciación entre combatientes beneficiarios de amnistías e indultos y aquellos que no lo fueran. Dicho clausulado se edificó sobre los siguientes principios:

 

“A. La concurrencia subsidiaria del Estado para la reparación de las víctimas cuando los victimarios individualmente carezcan de recursos para hacerlo (…)

 

B. El compromiso de las FARC-EP de contribuir a la reparación integral de las víctimas, debiendo inventariar sus bienes y activos.

 

C. La reparación integral con tales bienes y activos de las víctimas, observando los parámetros de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

D. Los bienes y activos no inventariados, serán tratados conforme a la legislación ordinaria”[75].

 

Bajo este contexto, el interviniente sostiene que el mencionado parágrafo del artículo 18 no cumple con el criterio de conexidad material frente a lo pactado en el Acuerdo Final, toda vez que no existe congruencia entre lo manifestado en ambos textos, resultando claramente antagónicos. En efecto, la centralidad de las víctimas y la no negociabilidad de sus derechos, son incompatibles con la consagración de una excepción al deber de reparación a cargo de los excombatientes, fruto de la iniciativa exclusiva y no concertada del Gobierno Nacional. Por lo demás, tampoco se acredita la observancia del criterio de estricta necesidad, pues no existe argumento alguno que justifique el uso del mecanismo abreviado fast track, respecto de una norma que fija cambios sustanciales y lesivos en los derechos de las víctimas.

 

Por su parte, la Comisión Colombiana de Juristas solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos transitorios 21, 22 y 23 por no superar el juicio de conexidad material, al entender que las disposiciones allí previstas son contrarias al contenido del Acuerdo Final[76], pues se trata de asuntos que no tienen respaldo en los textos que fueron acordados por las partes. Estas tres disposiciones están relacionadas con las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública, como consecuencia de la integralidad de la JEP[77].

 

En la audiencia pública celebrada ante la Corte, el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado (MOVICE) refiere, de manera puntual, a varios artículos que, a su juicio, no guardan conexidad objetiva y estricta con el Acuerdo Final. Al respecto, señala que (i) el artículo transitorio 22, que establece los parámetros para realizar la calificación jurídica de las conductas en que se haya incurrido por los miembros de la Fuerza Pública sometidos a la Jurisdicción Especial para la Paz, excede las competencias del Congreso para implementar de buena fe el Acuerdo Final, pues omite tener como fuente al Derecho Penal Internacional, al mismo tiempo que ordena la remisión al “Código Penal vigente al momento de la comisión del hecho” y a las “reglas operacionales”. Esto supone no tener en cuenta los criterios de sistematicidad y generalidad en relación con los crímenes de lesa humanidad cometidos por agentes del Estado, excluir de sanción penal a las conductas que no estaban calificadas en la legislación interna al momento de su ocurrencia, y reproducir nociones y prácticas contrarias a los derechos humanos, como ocurre con el daño colateral, los blancos legítimos, etc.

 

Por lo demás, (ii) en relación con el citado artículo transitorio 26, siguiendo la misma línea expuesta por otros intervinientes, se afirma que se excede en la competencia del Congreso, ya que al excluir la acción de repetición y el llamamiento en garantía a favor de los miembros de la Fuerza Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación con el conflicto armado interno, se está contradiciendo el Acuerdo Final, en el punto referente a la centralidad de los derechos de las víctimas, en especial, en lo que atañe al derecho a la reparación integral.

 

Finalmente, se cuestiona todo el Capítulo VII del Acto Legislativo 01 de 2017, sobre las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, por considerar que vulneran los principios de unidad de materia y de bilateralidad, toda vez que mientras el SIVJRNR fue pactado en la mesa, el tratamiento especial para agentes estatales “tuvo su origen en una iniciativa exclusivamente gubernamental, en un documento que éste suscribió unilateralmente y de manera contraria al espíritu de bilateralidad que guío los Acuerdos de paz, al tiempo que decidieron incluir una serie de disposiciones sobre tratamiento diferenciado para la Fuerza Pública dentro de una norma que tenía como finalidad crear el Sistema Integral de Reparación a las víctimas, y la cual sí se había priorizado en el Acuerdo Final”[78].  

 

Aunado a lo expuesto, en un escrito adicional presentado por el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado (MOVICE); la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; la Corporación Yira Castro; la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; y el Observatorio de Derechos Humanos de la Coordinación Colombia, Europa, Estados Unidos; se pide declarar la inexequibilidad de varias expresiones previstas en el artículo transitorio 16[79], por desconocer el criterio de conexidad material. La razón que apoya esta solicitud se halla en la referencia a los numerales 63, 58e, 48t, 32 y 40 del punto 5.1.2 Acuerdo Final, según los cuales, en palabras de los intervinientes, la competencia de la JEP es “sobre TODAS las personas que directa o indirectamente cometieron delitos en el contexto del conflicto armado, sin distingo entre combatientes y no combatientes”[80], por lo que no hace parte del Acuerdo Final, el concepto de “voluntariedad” que se introduce en el artículo cuestionado[81]. Desde esta perspectiva, se afirma que “[la] efectiva construcción de una paz estable y duradera pasa por el esclarecimiento de lo ocurrido y la develación de responsabilidades personales, colectivas e institucionales en el devenir del conflicto. El capítulo empresarial del fenómeno paramilitar en el contexto del conflicto armado, con sus consecuentes violaciones a derechos humanos, ha permanecido oculto e impune, judicial, política y socialmente; y hay grandes presiones para garantizar que así siga siendo: el desleal trámite que en el Congreso de la República se está dando a la implementación normativa de la JEP en lo relativo a la participación y responsabilidad de civiles en la comisión de crímenes de conocimiento del sistema, es prueba fehaciente de ello”[82].

 

Por otra parte, la Universidad de Antioquia sostiene que el artículo transitorio 8, referente a la acción de tutela contra acciones u omisiones de la JEP[83], es contrario a los criterios de conexidad material y de conexidad teleológica, por cuanto no se ajusta a los fines del Acuerdo, ni “tiene conexidad con alguno de sus seis puntos”[84], ni es necesario para el desarrollo de lo pactado. Por el contrario, su consagración corresponde a “blindaje desmedido a las decisiones de las JEP, una injusta e infundada prevención contra la Corte Constitucional, que tiende sobre ésta una sombra de sospecha o recelo”[85].  

 

Por último, como vicio de competencia en la formación del Acto Legislativo 01 de 2017, el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla refiere a que se hizo uso del mecanismo del fast track, a pesar del resultado desfavorable que obtuvo el Gobierno Nacional en la convocatoria del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016[86]. En este contexto, se alega que la decisión del NO resultaba vinculante y obligaba a abstenerse de realizar cualquier tipo actuación dirigida a implementar el texto rechazado. Para el interviniente, en general, el documento suscrito en Cartagena no sufrió cambios sustanciales en lo que respecta a la competencia de la JEP frente al acuerdo firmado en el Teatro Colón, por lo que es inaceptable que se haya acudido a su instrumentalización a través de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, sin antes haber obtenido la respectiva refrendación popular[87].

 

Además de las intervenciones señaladas, en el concepto de la Vista Fiscal, el Viceprocurador General de la Nación sostiene que no existe ninguna irregularidad en el trámite de aprobación del Acto Legislativo, para lo cual se pronuncia sobre las reglas de radicación, publicidad, debates reglamentarios, quórum e instancia de conciliación[88]. De manera adicional, encuentra que se cumple con los requisitos de habilitación temporal, habilitación competencial y conexidad, para lo cual propone no solo tener en cuenta lo expresamente manifestado en el Acuerdo Final, sino lo que se relacione directamente con el mismo, a partir del uso de dos criterios: en primer lugar, teniendo en cuenta que las normas aprobadas deben estar en consonancia con el objeto de brindar garantías que conduzcan al fin del conflicto, como se deriva de lo previsto en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[89]; y en segundo lugar, reconociendo que la implementación de lo pactado conduce a insertar un nuevo conjunto de reglas en el ordenamiento jurídico, situación que exige ampliar la conexidad a los elementos normativos que sean sistemáticamente necesarios para armonizar y viabilizar los contenidos del Acuerdo[90].

 

A partir de lo anterior, y descendiendo al caso concreto, el Ministerio Público concluye que: “(…) existe conexidad estricta entre la totalidad de las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017, ya sea frente a la implementación del Acuerdo de Paz, o en relación con la finalización del conflicto, puesto que la norma en estudio contiene los institutos transitorios que permitirán resolver la situación jurídica de quienes intervinieron en el conflicto armado”[91].

 

4.4. Del examen de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación y promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017

 

Con fundamento en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso y las certificaciones remitidas a este Tribunal por el Senado de la República, la Cámara de Representantes y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Corte constata que el Acto Legislativo 01 de 2017 “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, surtió el trámite que a continuación se describe:

 

4.4.1. De la iniciativa legislativa y la publicación oficial

 

El Acto Legislativo tuvo su origen en la presentación de dos iniciativas por parte del Gobierno Nacional. En primer lugar, se encuentra el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual fue radicado en la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2016, por intermedio de los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia[92]. En segundo lugar, ese mismo día y en la misma célula legislativa, las citadas autoridades gubernamentales, con excepción del señor Ministro de Defensa, presentaron el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[93]. El texto original y la respectiva exposición de motivos de ambos proyectos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 1165 del 20 de diciembre de 2016 (páginas 1 a 18)[94].

 

Como consecuencia de las actuaciones descritas, encuentra la Corte que se cumplió con el requisito referente a la iniciativa legislativa, en tanto que el literal a) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, establece que los proyectos de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para Paz serán de iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno Nacional[95]. En este punto, como lo ha aclarado este Tribunal, dicha autoridad se entiende personalizada por la actuación de los ministros de despacho, como ocurrió en este caso con los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia, sin tener que recurrir necesariamente al Presidente de la República[96], conforme se dispone en el artículo 208 del Texto Superior, en el que se señala que: Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”[97].

 

Por lo demás, en la medida en que ambas iniciativas fueron divulgadas en la Gaceta del Congreso No. 1165 del 20 de diciembre de 2016, también se considera acreditado el requisito de la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución Política, según el cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”.

 

4.4.2. De la convocatoria a sesiones extraordinarias

 

En el literal i) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 se señala que las iniciativas sometidas al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, incluyendo los proyectos de acto legislativo, podrán tramitarse en sesiones extraordinarias[98]. Este mandato introduce una excepción a la regla prevista en el inciso 2 del artículo 375 del Texto Superior, en el que se sujeta la discusión y aprobación de dichos actos a la culminación de un proceso que tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. La sumatoria de esos períodos se conoce como sesiones ordinarias y va del 20 de julio al 16 de diciembre, y del 16 de marzo al 20 de junio[99], tiempo en el que el Congreso se reúne sin la intervención de ninguna autoridad y en el que goza de la plenitud de sus atribuciones constitucionales.

 

Para efectos del control sobre la convocatoria a sesiones extraordinarias, cabe resaltar que el Acto Legislativo 01 de 2016 no consagra ninguna regla particular y específica sobre la materia, por lo que se exige la observancia de los requisitos de forma previstos en los artículos 138 de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992. En el primero de los artículos en mención, se advierte que la posibilidad de sesionar de forma extraordinaria se somete a la previa convocatoria del Gobierno Nacional, por el tiempo que éste señale y con la carga de ocuparse exclusivamente de los asuntos por él fijados, sin perjuicio de la función de control político que puede ejercerse en cualquier tiempo[100]. Por su parte, en el artículo 85 del Reglamento del Congreso, al referirse a las distintas clases de sesiones, se define a las extraordinarias como aquellas que son “convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”.

 

En el asunto bajo examen, se observa que el legislativo fue convocado a sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017, conforme al Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016[101].  Textualmente, en dicho acto se señala que:

 

Artículo 1.- Convóquese al honorable Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre hasta el 15 de marzo de 2017.

 

Artículo 2.- Durante el período de sesiones extraordinarias, el Congreso de la República se ocupará del trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”[102].

 

Con todo, entiende la Corte que, en esta oportunidad, no cabe realizar un examen sobre las exigencias que rigen el proceso de convocatoria a sesiones extraordinarias, pues ellas ya fueron verificadas y se decidió que se encuentran ajustadas a la Carta, al momento en el que esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992”, tramitada, igualmente, mediante el mecanismo abreviado del fast track. Por ende, como se trata de un asunto previamente considerado y decidido por este Tribunal, lo procedente es remitirse a lo resuelto en la Sentencia C-408 de 2017[103], en la que se adoptó una conclusión sobre el particular, ya que no es posible volver a verificar aquello que ya fue controlado, tal como lo exigen los principios de seguridad jurídica y de intangibilidad de las resoluciones judiciales[104].

 

Precisamente, en la mencionada providencia, se especificó que “todos los proyectos de ley y de acto legislativo”, aprobados conforme al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, “podrán tramitarse en sesiones extraordinarias”, según lo dispone el Acto Legislativo 01 de 2016. De suerte que, una vez verificado el procedimiento surtido, se acreditó que “el trámite legislativo cumplió con las condiciones constitucionales”, entre ellas, y sin que distinción alguna, las vinculadas con la citación al Congreso para sesionar por fuera de los dos períodos ordinarios, a través del Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016. Tal convocatoria se reseñó en la citada Sentencia C-408 de 2017, en los siguientes términos:

 

“En razón a que el Congreso no se encontraba en período de sesiones ordinarias, fue necesario que se convoque extraordinariamente, a lo cual procedió el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016. Conforme a esta disposición, el Legislativo fue convocado para sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017, con el fin de que se ocupara del ‘trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.’ (…)”

 

De esta manera, al no haberse encontrado irregularidad alguna en la convocatoria realizada, la cual, como ya se dijo, también sirvió de soporte para la actuación adelantada en este caso, no cabe volver a examinar este punto, y es obligación de la Corte estarse a lo allí resuelto. Por consiguiente, en el asunto bajo examen, este Tribunal entiende que en la convocatoria plasmada en el Decreto 2052 de 2016, se cumplieron a cabalidad con los requisitos que se derivan de los artículos 138 de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992[105].

 

4.4.3. De la Comisión Constitucional Competente, de la acumulación de las iniciativas y de la designación de ponentes

 

En atención al contenido del articulado propuesto[106], y por tratarse de una reforma constitucional, tanto el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016[107], como el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016[108], fueron remitidos a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, como autoridad competente para dar trámite en primer debate a las iniciativas de la referencia, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 142 de la Constitución[109] y 2 de la Ley 3ª de 1992. En particular, la última norma en cita dispone que: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a los asuntos de su competencia. // Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras serán siete (7), a saber: Comisión Primera. Compuesta de diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.” (Subrayado y sombreado por fuera del texto original).

 

Adicionalmente, en ejercicio de la atribución prevista en el artículo 151 de la Ley 5ª de 1992[110], la Presidencia de la citada Comisión procedió a acumular los proyectos de acto legislativo[111], por tratarse de un mismo tema y por estar pendientes de informe de ponencia. En desarrollo del artículo 150 de la ley en cita[112], y en aras de garantizar la representación de las diferentes bancadas[113], se designaron como ponentes a los congresistas Rodrigo Lara Restrepo (coordinador)[114], Hernán Penagos Giraldo (coordinador)[115], Pedrito Tomas Pereira Caballero (coordinador)[116], Samuel Alejandro Hoyos Mejía[117], Silvio José Carrasquilla[118], Angélica Lozano Correa[119], Germán Navas Talero[120] y Fernando de la Peña Márquez[121].

 

4.4.4. Del primer debate (informe de ponencia, anuncio y aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes

 

De acuerdo con el literal f) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. Para esta Corporación, tal variación en las reglas ordinarias que rigen la expedición de reformas a la Carta por parte del Congreso[122], según se señaló en la Sentencia C-699 de 2016[123], no iguala las previsiones constitucionales –a partir del principio de rigidez específica– a las de la ley. Ello es así, por cuanto, en primer lugar, la activación de este mecanismo especial de reforma se sujetó a la previa refrendación popular[124]. Además de lo cual, en segundo lugar, se prevé una instancia de control constitucional automático que en general no está contemplado para las leyes ni, definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del mecanismo permanente de reforma. A ello se agrega, finalmente, que el procedimiento de reforma especial es extraordinario y transitorio, pues solo puede usarse para facilitar y agilizar la implementación del Acuerdo Final, por un período inicial de seis meses contado desde la entrada en vigor del citado Acto Legislativo, el cual podrá ser prorrogado por un período igual mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso[125].

 

A falta de norma especial, en los cuatros debates que se exigen se debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) el trámite comienza con la elaboración y publicación del informe de ponencia[126]; (ii) a lo cual le sigue la carga de realizar el anuncio previo de votación por la mesa directiva[127]; (iii) para finalizar, en una sesión distinta, con la deliberación y votación tanto del citado informe[128], como de la integridad de la iniciativa[129]. Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la ley y en la Constitución para someter a aprobación el articulado propuesto, el título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto propuesto se convierta en un acto legislativo[130]. En particular, el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 establece que las iniciativas tramitadas a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”. Dicha aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y público[131], salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación ordinaria[132].

 

De manera específica, (vi) el citado Acto Legislativo adiciona que cualquier cambio o modificación que se introduzca por el Congreso tiene que ajustarse al contenido del Acuerdo Final y contar con el aval previo del Gobierno[133], (vii) imponiendo la obligación de someter a decisión la totalidad del proyecto, con las modificaciones avaladas, en una sola votación[134]. Cabe advertir que, como se mencionó con anterioridad[135], estas previsiones fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-332 de 2017[136], al considerar que incurrían en una sustitución de la Constitución. No obstante, como ya se aclaró, en la medida en que el citado fallo es posterior a la publicación del acto legislativo que en esta oportunidad se revisa, dichas reglas son aplicables en el presente caso, habida cuenta de que estaban vigentes cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió al acto examinado.

 

A continuación, en el caso bajo examen y siguiendo lo expuesto, se verificará el cumplimiento de los requisitos previamente mencionados, algunos de los cuales se agruparán en un único acápite, teniendo en cuenta los supuestos jurídicos que integran cada una de dichas exigencias.

 

a) Elaboración y publicación del informe de ponencia

 

En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por los representantes Hernán Penagos Giraldo, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara Restrepo, Silvio José Carrasquilla Torres, Fernando de la Peña Márquez y Angélica Lozano Correa, siendo publicada en la Gaceta del Congreso No. 03 del 17 de enero de 2017[137]. El texto del informe de ponencia sigue en gran medida las mismas consideraciones señaladas en la exposición de motivos de ambos proyectos de acto legislativo, cuyo resumen se realizó en el acápite 4.4.1[138]. De manera particular, se observa que el representante Rodrigo Lara Restrepo radicó una constancia, en la que pide que se aclare que el deber de contribuir a la verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades, como parte de los requisitos que se exigen para acceder al tratamiento especial de la JEP[139]; mientras que la representante Angélica Lozano Correa formuló reservas a los artículos 1, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23, en temas relacionados con la responsabilidad de mando, la constitucionalización de las normas operacionales, la acción de repetición y la participación en política[140]. A pesar de ello, la proposición con la que termina el informe pide dar primer debate y aprobar el articulado propuesto, a partir del pliego de modificaciones que fue introducido[141].

 

Por su parte, en la Gaceta del Congreso No. 05 del 17 de enero de 2017[142], fue publicada la ponencia minoritaria presentada por el representante Samuel Hoyos Mejía. En ella pide el archivo de la iniciativa, (i) porque se proponen varias normas inconvenientes[143] y (ii) porque se incurre en una sustitución de la Constitución[144].

 

En este orden de ideas, vistas las actuaciones realizadas, se observa que se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992[145], en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución[146], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo[147]. Como se advierte, en el asunto sub-judice, se cumplió con ambas exigencias frente a los dos informes presentados, cuyo trámite de resolución se destacará más adelante.

 

b) Anuncio previo de votación

 

En cuanto al requisito del anuncio previo, en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, se dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable[148]; y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue anunciada.

 

En este sentido, este Tribunal ha señalado que la finalidad de dicho acto legislativo es la de permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuales proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[149]. De manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.

 

Para lograr dicho objetivo, esta Corporación ha sostenido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[150]. Sobre el particular, en el Auto 089 de 2005[151], se expuso que:

 

“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación[152].

 

En este sentido, en la Sentencia C-473 de 2005[153], se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley tanto en comisión como en plenaria[154]. En dicha providencia, se manifestó que:

 

En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad[155]. (Subrayado por fuera del texto original).    

 

Ahora bien, cuando el debate de un proyecto se prolonga en el tiempo, lo importante es acreditar que, más allá de las distintas sesiones que se realicen, el acto de votación fue anunciado con anterioridad, que dicho aviso se hizo en una sesión distinta a aquella en la que finalmente se aprobó la iniciativa, y que tal decisión fue adoptada en la fecha señalada, como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003[156].

 

En el asunto sub examine, el anuncio previo se realizó en la sesión del 17 de enero de 2017, según consta en el Acta No. 01 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 126 del 7 de marzo del presente año[157]. En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta, se utilizó la siguiente fórmula:

 

Presidente: Muy bien entonces, perdóneme honorable Representante Édward Rodríguez, hay una intervención antes de la suya con mucho gusto, pero como estamos en el segundo punto del Orden del Día, antes de continuar señora secretaria y así quedó claramente cuando se leyó por parte de la Secretaria anuncio de proyectos, sírvase informar a la Comisión, si existe otro proyecto cuya ponencia esté debidamente radicada.

 

Secretaria: Sí señor Presidente a las 10:15 de la mañana radicaron la ponencia del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2016 Cámara, por medio de la cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y se dictan otras disposiciones. Suscrita la ponencia por los honorables representantes Hernán Penagos, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara, Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Angélica Lozano con algunas reservas a los artículos 1, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23. Esa es la ponencia señor Presidente que por instrucciones suyas se anunciará para discusión y votación de la Comisión el día que usted cite para el trámite mismo.

 

Presidente: Muy bien desde ya antes de que intervenga el Representante Carlos Abraham y el Representante Édward Rodríguez y el Representante Caicedo, quiero decirle a la Comisión que serán convocados mañana a las ocho de la mañana (…)”[158].

 

En armonía con lo anterior, al final de la sesión, la secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes advirtió que:

 

Secretaría: (…) se ha levantado la Sesión siendo las once y cuarto de la mañana y se ha convocado para el día de mañana a las ocho de la mañana discusión y votación del Proyecto anunciado.”[159]

 

Para esta Corporación, en el asunto bajo examen, el anuncio previo se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y determinada. Así, según se observa, se convocó para deliberación y votación al día siguiente, a partir de las 8:00 de la mañana. Esto permitió que sus destinatarios se enteraran de manera precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones intempestivas.

 

c) Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

 

En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de este proyecto en la sesión del 18 de enero de 2017, como consta en el Acta No. 02 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 127 del 7 de marzo del año en curso[160]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:

 

(i) Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del Texto Superior[161].

 

(ii) Al existir una ponencia de archivo (minoritaria), la misma debía ser sometida inicialmente a votación, según lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[162]. De un total de 26 representantes presentes en la sesión, 3 votaron por el sí y 23 votaron por no[163], razón por la cual se entendió negada la propuesta realizada por el representante Samuel Hoyos Mejía[164]. Es importante resaltar que esta decisión contó con el quórum y las mayorías para decidir, conforme se dispone en los artículos 145 y 146 del Texto Superior[165], si se tiene en cuenta que el número de representantes de la Comisión Primera asciende a 35 miembros, según se establece en el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992[166]

 

(iii) En el punto de las mayorías, cabe destacar que el Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que los proyectos de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deberán ser “aprobados” por mayoría absoluta[167]. Este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues implica una variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza para reflejar la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone que la mayoría simple[168] se aplica siempre que “(…) las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”. Esto significa que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría absoluta únicamente para la aprobación de la iniciativa, más no frente al resto de propuestas que, por ejemplo, pretenden su archivo o proponen aplazar la discusión[169].

 

De esta manera, la Corte deberá verificar que respecto de la iniciativa que dio lugar al Acto Legislativo 01 de 2017, se cumplió con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado propuesto, como en las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en un acto de reforma a la Constitución.

 

En el caso bajo examen, se observa lo siguiente: (a) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el voto favorable de 24 representantes frente al voto negativo de cuatro de ellos[170]; (b) el articulado y las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional contaron con el apoyo unánime de 25 representantes[171]; y, finalmente, (c) el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la Comisión quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados con el voto favorable de 23 representantes, sin que se constate votos en contra[172]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a esta Corporación el 8 de mayo de 2017[173]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con la aprobación de la iniciativa, se contó con la mayoría absoluta de los integrantes que hacen parte de la citada comisión.

 

(iv) Como consecuencia de lo expuesto, también se acredita la observancia de dos requisitos adicionales. El primero dispuesto en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, conforme al cual la totalidad del proyecto deberá ser decidida en una sola votación. Y, el segundo, consagrado en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 18 de enero de 2017[174].

 

(v) Finalmente, vale la pena resaltar que, a partir de este momento, se ajustó el título de la iniciativa, como consecuencia de la acumulación de los proyectos propuestos. De esta manera, para el resto del proceso, el proyecto se identificó de la siguiente forma: “Proyecto 02 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de acto legislativo 03 de 2016 cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”.

 

d) Aval gubernamental

 

El Acto Legislativo 01 de 2016, como ya se dijo, para la época en la que se adelantó el trámite legislativo preveía la obligación de que cualquier cambio o modificación en el texto propuesto, no solo tenía que ajustarse al contenido del Acuerdo Final, sino que, además, debía contar el aval previo del Gobierno Nacional[175]. En lo que corresponde al acto objeto de control, esta Corporación advierte que se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[176] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 18 de enero de 2017[177].

 

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, se aprecia que en la parte introductoria del informe de ponencia se ratificó expresamente la coadyuvancia del Ministro del Interior con los cambios propuestos[178]. Estas modificaciones refieren a los siguientes aspectos[179]:

 

- En el artículo transitorio 1, se adicionó la sigla SIVJRNR, para identificar al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición.

 

- En el artículo transitorio 1, se explicó que la JEP tendrá como paradigma orientador a la justicia restaurativa, para lo cual se señala su objeto y alcance[180].

 

- En el artículo transitorio 2, se precisó que el reconocimiento de las responsabilidades ante la CEV será “voluntario”, sin perjuicio de que sea “individual” o “colectivo”[181].

 

- En el artículo transitorio 3, se modificó el nombre de la UBPD, adicionando la expresión: “en el contexto y en razón del conflicto armado”.

 

- En el artículo transitorio 4, se aclaró que los informes que se deben ratificar por la UBPD ante los organismos del SIVJRNR, lo serán en “desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado”.

 

- En el artículo transitorio 5, se incluyeron varios condicionamientos que permiten acceder al tratamiento especial previsto por la JEP[182].

 

- En el artículo transitorio 6[183], se realizaron algunas correcciones de forma, se excluyó el límite de edad para ser elegido en el cargo de Magistrado del Tribunal para la Paz y se dispuso como principios del Comité de Escogencia de la JEP, los de “publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección”[184].

 

- En los artículos transitorios 7, 8, 12, 14, 19, 20 y 21, se llevaron a cabo reformas de forma, estilo y congruencia en las referencias normativas[185].

 

- En el artículo transitorio 9[186], se incluyó que, para efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente “a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de la FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme”[187].

 

- En el artículo transitorio 10[188], se explicó que las penas alternativas de la JEP se condicionarían a que el condenado “reconozca [la] verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que [se] efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición”[189]. A ello se sumó la mención a las sanciones “alternativas” de la JEP[190].

 

- En el artículo transitorio 11[191], se agregó la siguiente regla en lo referente al procedimiento ante la JEP: “(…) Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otros medios de prueba. // En las actuaciones que se adelanten ante los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida.”[192]. Adicionalmente, se remite al reglamento que se adopte por los magistrados de la JEP, la fijación del procedimiento que se deberá aplicar para el desarrollo de las funciones de la sección del Tribunal para la Paz encargada de garantizar la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de dicha justicia especializada.

 

- En el artículo transitorio 13, se incluyó una cláusula de indemnidad respecto del contenido de las decisiones adoptadas por los magistrados de la JEP[193].   

 

- En el artículo transitorio 16, se adicionó a la prohibición de extradición el proceso vinculado con la dejación de armas[194].

 

- En el artículo transitorio 18[195], se precisó que el tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza Pública, lo será únicamente frente a las conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, “sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a las contenidas en este”[196].

 

- Finalmente, en el artículo 2, se añadió la siguiente cláusula respecto de la posibilidad de acceso a la función pública: “(…) Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de derechos humanos o graves infracciones al derecho internacional humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial, ni órganos de control”[197].

 

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 18 de enero de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición modificatoria del citado artículo 2, que agregó un parágrafo al artículo 122 de la Constitución, en el sentido de incluir dos condiciones adicionales para acceder a la función pública, presentada por la representante Clara Rojas y avalada por el Ministro del Interior a través de su firma[198]; (ii) una proposición que adicionó un capítulo nuevo sobre prevalencia del Acuerdo Final, formulada por el representante Pedrito Pereira y avalada por el Ministro en cita[199]; y (iii) una proposición presentada por los representantes Rodrigo Lara Restrepo, Hernán Penagos, Pedrito Pereira y Telésforo Pedraza, que aclaró el contenido del artículo 19 transitorio, en lo referente a la calificación jurídica de las conductas sometidas a la JEP, en tratándose de miembros de la Fuerza Pública, igualmente suscrita por el mencionado Ministro[200].

 

Como se observa de lo expuesto, además de que todas las modificaciones contaron con el aval expreso del Ministro del Interior, es claro que su contenido se enmarca dentro de lo pactado en el Acuerdo Final, tanto en lo referente al capítulo 5 sobre la implementación del SIVJRNR, incluyendo el tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza Pública[201], como en lo que atañe al capítulo 3, en el que se alude al proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC, a través del desenvolvimiento de actividades políticas, públicas, sociales o humanitarias. Precisamente, en relación con el acceso a la función pública, se resalta lo acordado en el punto referente a los cuerpos de seguridad y protección[202], en donde se menciona la necesidad de crear las condiciones que permitan la vinculación de personal de confianza del partido político que surja del tránsito de las FARC a la actividad legal, para lo cual se podrá acudir a la contratación laboral directa de sus miembros como servidores públicos, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar la figura de los contratos temporales de prestación de servicios.

 

e) Publicación oficial del texto aprobado

 

Por último, en observancia del requisito de publicidad que rige el proceso legislativo[203], también se acredita la publicación del texto definitivo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según se constata en la Gaceta del Congreso No. 30 del 31 de enero de 2017[204].

 

En conclusión, la Corte observa que, visto el primer debate, se cumplieron a cabalidad con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

 

4.4.5. Audiencia pública en la Cámara de Representantes

 

El día 24 de enero de 2017, según consta en la Gaceta del Congreso No. 129 del 7 de marzo del año en cita, se realizó una audiencia pública en el transito del proyecto de reforma entre la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes[205]. Su convocatoria se efectuó mediante la Resolución 001 de 2017[206], previendo su práctica como un espacio para que los interesados pudieran expresar sus opiniones y puntos de vista sobre el contenido del proyecto en curso[207]. Para la Corte, la audiencia se ajusta a los mecanismos de participación que se prevén en el procedimiento legislativo, con fundamento en la cláusula general consagrada en el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[208], cuya única carga consiste en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o rechazo[209]. El cumplimiento de este requisito se evaluará más adelante, al momento de examinar lo referente a la elaboración y publicación del informe de ponencia para segundo debate.

 

4.4.6. Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria de la Cámara de Representantes

 

Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto aprobado.

 

a) Designación de ponentes

 

Según se informó por el Presidente de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la sesión del 18 de enero de 2017, fueron designados como ponentes para segundo debate los mismos congresistas que habían presentado ponencias para el primero, esto es, los representantes Pedrito Tomás Pereira, Hernán Penagos, Angélica Lozano, Samuel Hoyos, Rodrigo Lara Restrepo, Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Carlos Germán Navas[210]. Tal como ya se dijo, la representación de las diferentes bancadas cumple con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[211], como exigencia dirigida a satisfacer los principios de pluralismo y participación democrática.

 

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia

 

En la Plenaria de la Cámara de Representantes también se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por todos los representantes designados como ponentes, con excepción de Samuel Hoyos Mejía que presentó un informe solicitando el archivo de la iniciativa.

 

La ponencia mayoritaria se publicó en la Gaceta del Congreso No. 30 del 31 de enero de 2017[212], en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de 1992, en los que se regula el proceso de elaboración de las ponencias en segundo debate[213], en armonía con lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, que exige publicar las ponencias en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa[214].

 

En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa, se hace alusión a la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo[215], en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[216], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[217]. Por lo demás, se incluyen las observaciones y propuestas más importantes formuladas por la ciudadanía en la audiencia del 24 de enero de 2017, resaltando expresamente los motivos para su aceptación o rechazo[218], según se consagra en el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992[219].

 

Cabe aclarar que la ponencia mayoritaria, además de cumplir con todas las exigencias de forma previstas en la Constitución y en la ley, fue objeto de salvedades por los representantes Angélica Lozano y Germán Navas Talero, las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso No. 31 de 2017[220].

 

De igual manera, en la citada Gaceta fue publicada la ponencia minoritaria presentada por el representante Samuel Hoyos Mejía, en la que se insiste en el archivo de la iniciativa, reiterando gran parte de las razones expuestas en el informe minoritario para primer debate[221], a lo cual agregó varias reflexiones sobre el contenido del articulado[222].

 

c) Anuncio previo de votación

 

El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la sesión de enero 31 de 2017, según consta en el Acta No. 197 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 66 de febrero 9 del presente año. Allí se advierte, en la página 10, lo siguiente:

 

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se anuncia proyectos, se anuncian los siguientes proyectos.

 

(…) Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo: Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día 1º de febrero a las 9 de la mañana o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos. (…) Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución, aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. Publicación en la Gaceta del Congreso número 30 de 2017.” [223]

 

Luego, se citan otros proyectos para el 2 de febrero de 2017, y se concluye la sesión de la siguiente manera:

 

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Señor Presidente, el siguiente punto es negocios sustanciados por la Presidencia y el otro es lo que propongan los honorables representantes, como ya usted le dio el uso de la palabra a todos los que se inscribieron se ha agotado el Orden del Día señor Presidente.

 

Dirección de Presidencia, Jaime Armando Yepes Martínez: Agotado el Orden del Día, se convoca a los honorables representantes a plenaria para el día miércoles 1º de febrero del presente año a las 9:00 a. m.

 

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se levanta la sesión siendo las 6 y 40, muy buenas noches para todos y todas, se ha citado para mañana 1º de febrero a partir de las 9:00 a.m.”[224]

 

Como se observa del acta transcrita, en el asunto bajo examen, el anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y concreta, como lo es, el 1º de febrero de 2017, a partir de las 9:00 am.

 

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

 

En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en la sesión del 1º de febrero de 2017, como consta en el Acta No. 198 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 111 del 2 de marzo del año en curso[225]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:

 

(i) Al verificar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas también se acogió la votación nominal y pública, en los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior[226].

 

(ii) Según se infiere de lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[227], la ponencia de archivo debía ser sometida inicialmente a votación. Al respecto, se aprecia el siguiente resultado:

 

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro, la votación final es la siguiente: Por el Sí 15 votos electrónicos, ninguno manual, para un total por el Sí de 15; por el No 79 votos electrónicos y tres manuales, para un total por el No de 82 votos. // Señor presidente, ha sido negada la ponencia que buscaba archivar este proyecto de acto legislativo.”[228].

 

Tal como se explicó en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, la mayoría absoluta se reserva únicamente al acto de aprobación de la iniciativa, por lo que no existe ningún reparo a que esta decisión se haya adoptado por mayoría simple, conforme se deriva del artículo 146 de la Constitución[229], en armonía con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[230] y el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[231].

 

Para el momento en que se tramitó esta iniciativa, el número de congresistas que integraban la Cámara de Representantes era de 165 miembros, según se indicó en la propia Gaceta del Congreso No. 111 de 2017[232]. Ello implica que, una vez verificado el quórum para sesionar y decidir (CP art. 145)[233], se cumplió con la mayoría simple válida para negar la proposición de archivo, que se refleja en la votación en contra de la ponencia por parte de la mayoría de los asistentes (82 de 97 votos por el no). 

 

(iii) A continuación, se observa que se sometió a aprobación la iniciativa con los siguientes resultados: (a) la proposición con la que termina el informe de ponencia mayoritaria fue aprobada con el voto favorable de 93 representantes frente al voto negativo de 17 de ellos[234]; mientras que, (b) el articulado, el título de la iniciativa, las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional y la pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional contaron con el voto favorable de 86 representantes y el voto en contra de 20 de ellos[235]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a este Tribunal el 20 de abril de 2017[236]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con la aprobación de la iniciativa, siempre se contó con mayoría absoluta, toda vez que la decisión se adoptó “por la mayoría de los votos de los integrantes” de dicha Plenaria, según lo dispone el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.

 

(iv) De lo anterior se infiere, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 1º de febrero de 2017; y por la otra, la observancia a lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se ordena que la totalidad del proyecto deberá ser decidida en una sola votación.

 

e) Aval gubernamental

 

En lo que atañe al acto objeto de control, al igual que ocurrió en el trámite surtido en la Comisión Primera de Cámara, este Tribunal advierte que en la Plenaria se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[237] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 1º de febrero de 2017[238].

 

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la parte final del informe de ponencia, en donde expresamente el Ministro del Interior ratifica los cambios propuestos[239]. Estas modificaciones se concretan en lo siguiente[240]:

 

- En el artículo transitorio 5, (i) se adicionó la autonomía constitucional de la JEP[241]; (ii) se excluyó del tratamiento penal especial a los disidentes de las FARC, a través de la verificación de la pertenencia a dicho grupo[242]; (iii) se aclaró el margen de la competencia temporal de la JEP respecto de los delitos vinculados con el proceso de dejación de armas[243]; (iv) se incorporaron reglas para fijar las competencias de la justicia ordinaria[244]; (v) se indicó el alcance de la justicia especializada frente a delitos de ejecución permanente [245]; (vi) se  incluyó una referencia a que el deber de aportar a la verdad no implica aceptar responsabilidades[246]; y (vii) se dejó en cabeza del legislador la regulación sobre la participación de las víctimas[247].

 

- Se adicionó un artículo, el cual se identificó como artículo transitorio 6, delimitando el fuero de atracción de la JEP sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas. Por razón de su inclusión, se cambió el resto de la enumeración del proyecto[248].

 

- En el artículo transitorio 10, se añadió una cláusula para excluir cualquier tipo de responsabilidad en los jueces por las sentencias objeto de revisión por parte de la JEP[249]. De igual manera, se incorporó la expresión “solos” para identificar a quienes se entiende como combatientes en la función de revisión de sentencias[250].

 

- En el artículo transitorio 12, al regular lo referente al procedimiento de la JEP, se agregó que la participación de las víctimas deberá seguir “los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final”. A ello se sumó un ajuste de forma en la referencia “a otras pruebas” y no “medios de prueba”[251].

 

- Se incorporó otro nuevo artículo, identificado como el artículo transitorio 16, en relación con la competencia de la JEP respecto de terceros[252].

 

- En el artículo transitorio 19, se eliminó la derogación que se proponía a varias disposiciones del artículo transitorio 67 de la Constitución, sobre participación en política con ocasión de la implementación de instrumentos de justicia transicional. Ello, por cuanto, se incluyó como un artículo nuevo (artículo 4), con el siguiente tenor literal: “Deróguese el artículo transitorio 67, introducido por el Acto Legislativo número 01 de 2012”.

 

- En los artículos transitorios 20, 21 y 26 se realizaron ajustes de forma, a través de la inclusión de las expresiones: “capítulo”, “la valoración de la conducta” y “Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016”[253].

 

- Finalmente, en el artículo 3, se agregó la siguiente expresión: “salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”[254], con el propósito de delimitar la función otorgada al Fiscal General de la Nación, sobre la determinación de los criterios de priorización y selección con miras al ejercicio de la acción penal, en aquellos casos que se implementen instrumentos de justicia transicional, en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2012.  

 

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 1º de febrero de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición adicionando un inciso al artículo transitorio 1, relativa a la aplicación del enfoque diferencial y de género en el SIVJRNR, suscrita por los representantes Angélica Lozano, Alirio Uribe, Ángela Robledo y Carlos Germán Navas Talero y avalada por el Ministro del Interior a través de su firma[255]; y (ii) una proposición presentada por los representantes Ángela Robledo, Alirio Uribe y otra firma ilegible, que incluyó la obligación de crear en la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP un “equipo de investigación especial para casos de violencia sexual”[256], en el artículo transitorio 7, igualmente suscrita por el mencionado Ministro.

 

En consecuencia, además de que todas las modificaciones contaron con el aval expreso del Ministro del Interior, es claro que su contenido se relaciona de manera directa con lo pactado en el Acuerdo Final, pues todas ellas –en esencia– aluden a la implementación del SIVJRNR, como parte del capítulo 5, referente al acuerdo sobre las víctimas del conflicto. De esta manera, las distintas normas propuestas encuentran respaldo en dicho documento. Ello se observa, (i) en lo referente a la autonomía de la JEP[257]; (ii) en la definición temporal de competencias por los delitos relacionados con el proceso de dejación de armas[258]; (iii) en el alcance delimitado de los actores beneficiados con el tratamiento penal especial[259]; (iv) en la participación procesal de las víctimas[260]; (v) en la creación del fuero de atracción[261]; (vi) en la delimitación del alcance de la JEP respecto de terceros[262]; (vii) en la habilitación para la participación en política[263] y (viii) en la incorporación del enfoque diferencial y de género[264].

 

f) Publicación oficial del texto aprobado

 

Por último, en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[265], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso No. 37 del 2 de febrero de 2017[266].

 

Por consiguiente, este Tribunal observa que, visto el segundo debate, se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

 

4.4.7. Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en la Cámara de Representantes

 

A falta de norma especial sobre la materia, se aplica para el efecto la regla prevista en el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”. En el caso sub-judice, la votación en primer debate tuvo lugar el 18 de enero de 2017, mientras que en la Plenaria se llevó a cabo el día 1 de febrero del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 13 días, en cumplimiento del mandato constitucional previamente transcrito.

 

4.4.8. Audiencia pública en el Senado

 

El día 14 de febrero de 2017, según consta en la Gaceta del Congreso No. 109 del 1 de marzo del año en cita, se realizó una nueva audiencia pública, ahora en la Comisión Primera del Senado de la República[267]. Su convocatoria se efectuó mediante la Resolución 08 de 2017[268], y en ella participaron distintos interesados que expusieron sus puntos de vista sobre el proyecto en curso[269]. La audiencia, a juicio de este Tribunal, más allá de simbolizar un desarrollo del artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[270], cumplió con la carga señalada en el artículo 232 de dicho estatuto normativo[271], consistente en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o rechazo. La observancia de este requisito se evaluará más adelante, al momento de verificar lo referente a la elaboración y publicación del informe de ponencia para primer debate.

 

4.4.9. Del tercer debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera del Senado de la República

 

Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el tercer debate de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado de la República. Tales requisitos, como ya se ha dicho, suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto aprobado.

 

a) Designación de ponentes

 

En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[272], y en aras de garantizar la participación de las diferentes bancadas, se designaron como ponentes a los senadores Roosevelt Rodríguez[273], Claudia López[274], Doris Vega[275], Hernán Andrade[276], Alexander López Maya[277], Jaime Amín[278] y Juan Manuel Galán[279]. De esta manera, se aseguró los fines de representación y de pluralismo que acompañan la elaboración de ponencias colectivas[280].

 

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia

 

En la Comisión Primera del Senado de la República se presentaron tres ponencias. La primera del senador Alexander López Maya, en la que se pide aprobar la iniciativa (también denominada ponencia alternativa), junto con un pliego de modificaciones sin aval. Esta ponencia aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 74 del 17 de febrero de 2017[281]. La segunda del senador Jaime Amín, en la que se solicita el archivo de la iniciativa, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 92 del día 21 del mes y año cita[282]. Y, la tercera, que reúne la posición mayoritaria de los senadores ponentes[283], en la que se plantea la aprobación de la iniciativa[284] y cuya divulgación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No. 87 del 20 de febrero de 2017[285].

 

Como se infiere de lo expuesto, es claro que, con las actuaciones realizadas, se dio cumplimiento al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución Política[286], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[287].

 

En cuanto a su contenido, la ponencia mayoritaria que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa y a la explicación de su alcance normativo, se enfocó en relacionar las proposiciones que surgieron durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, indicando con claridad cuáles de ellas habían sido avaladas por el Gobierno Nacional y cuáles no, y las razones para ello[288]. De igual manera, la ponencia comprende las observaciones y propuestas más importantes formuladas por la ciudadanía en la audiencia del 14 de febrero, resaltando expresamente los motivos para su aceptación o rechazo[289], según se establece en el citado artículo 232 de la Ley 5ª de 1992.

 

c) Anuncio previo de votación

 

Inicialmente, el anuncio previo del proyecto se realizó en la sesión del 20 de febrero de 2017, según consta en el Acta No. 04 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 169 de marzo 24 del presente año. Allí se advierte, en la página 3, lo siguiente:

 

Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión. 1.- Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado), con Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción Especial para la Paz).” [290]

 

Luego, al final de la sesión, se especifica que:

 

“Siendo la 6:17 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 21 de febrero de 2017 a partir de las 10:00 a.m., en el salón de sesiones (Guillermo-Valencia) Capitolio Nacional”[291].

 

Tal como se verificará en el acápite subsiguiente, la discusión de la iniciativa comenzó en la sesión anunciada con la deliberación y votación de la ponencia de archivo y, a continuación, con la ponencia alternativa; siendo necesario realizar un nuevo anuncio para abordar el examen de la ponencia mayoritaria, el cual se realizó en los siguientes términos:

 

“Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión: 1.- Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado), con Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción Especial para la Paz). // Siendo la 4:10 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 22 de febrero de 2017, a partir de las 10:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”[292]

 

Como se observa, ambos anuncios satisfacen las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, previamente señaladas, pues se trata de fechas ciertas y determinadas para llevar a cabo el acto de votación, esto es, los días 21 y 22 de febrero de 2017.

 

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

 

El debate y discusión de esta iniciativa inició en la sesión anunciada del 21 de febrero de 2017, como consta en el Acta No. 05 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 170 del 24 de marzo del año en curso[293]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:

 

(i) Para empezar, es preciso mencionar que la publicación de los informes de ponencia en las Gacetas del Congreso se realizó con anterioridad al momento programado para dar inicio al debate y votación del proyecto. En este sentido, es necesario aclarar que la ponencia negativa pidiendo el archivo presentada por el senador Jaime Amín, a pesar de que concuerda en su fecha tanto el acto de divulgación como el del inicio del estudio de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado de la República (esto, es, el 21 de febrero de 2017), ella fue conocida y distribuida de forma previa a la apertura de las discusiones, como se certifica por el Secretario de la citada Comisión[294].

 

(ii) Las distintas votaciones realizadas se llevaron a cabo mediante la votación nominal y pública, en los términos consagrados en el artículo 133 del Texto Superior.

 

(iii) Como se deriva del reglamento y por razones de economía, la ponencia de archivo debía ser sometida inicialmente a votación[295], siendo negada con un resultado de 11 votos por el no y cuatro por el sí[296]. En la toma de esta decisión se acreditó el quórum y las mayorías requeridas, conforme se señala en los artículos 145 y 146 del Texto Superior[297], si se tiene en cuenta que el número de senadores de la Comisión Primera asciende a 19 miembros, según se establece en el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992. 

 

(iv) A continuación, en virtud del reglamento, se procedió con el examen y votación de la ponencia favorable que fue radicada en primer lugar[298], cuyo acontecimiento tuvo lugar con la ponencia alternativa presentada por el senador Alexander López Maya el día 17 de febrero de 2017[299]. Al verificar el acta de la sesión se aprecia que esta ponencia fue negada con una votación de 13 votos por el no y tres por el sí, en observancia de las reglas sobre quórum y mayorías previstas en la Constitución y la ley.

 

(v) Una vez concluida la sesión del 21 de febrero, y realizado el anuncio en debida forma, se sometió a discusión y deliberación la ponencia mayoritaria al día siguiente, según consta en la Gaceta del Congreso No. 145 del 14 de marzo de 2017[300], siendo aprobada con el voto favorable de 12 senadores frente al voto negativo de tres de ellos[301].

 

(vi) Luego, en la misma sesión, se procedió formalmente con la aprobación de la iniciativa. Lo que se constata, al respecto, es que el articulado, el título de la iniciativa, las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional y la pregunta acerca de si la comisión quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional contaron con el voto favorable de 11 senadores y el voto en contra de cuatro de ellos[302]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en oficio remitido a este Tribunal el 21 de abril de 2017[303]. En este contexto, se advierte que en la “aprobación” de la iniciativa se contó con la mayoría absoluta, como lo exige el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

(vii) De lo anterior se infiere, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 22 de febrero de 2017; y por la otra, el acatamiento de lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se ordena que la totalidad de la iniciativa, en lo que respecta a su forma, deberá ser decidida en una sola votación.

 

e) Aval gubernamental

 

Respecto de la iniciativa sometida a control, al igual que ocurrió en el trámite surtido en la Cámara de Representantes, esta Corporación advierte que se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[304] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 22 de febrero de 2017[305].

 

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la parte final del informe de ponencia, una vez se reproduce el contenido del texto propuesto para aprobación en la Comisión, en donde expresamente el Ministro del Interior ratifica las modificaciones propuestas[306]. Los cambios aluden a lo siguiente[307]:

 

- En el artículo transitorio 1, se incorporó un parágrafo relativo al enfoque de género en el SIVJRNR, en términos concordantes con los ajustes realizados en la Cámara de Representantes. Por lo demás, se adicionó la referencia a los principios de publicidad, transparencia y participación, así como al criterio de mérito en los procesos de selección[308].

 

- En el artículo transitorio 2, se propuso una nueva fórmula para referir al control sobre la CEV, señalando que: “(…) La ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”[309].  

 

- En el artículo transitorio 3, se insistió en la necesidad de resaltar el carácter autónomo de la UBPD, a través de la consagración de las expresiones que a continuación se resaltan: “(…) ente autónomo” y “sujeta a un régimen legal propio, en el cual se incluirá “(…) los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía[310].

 

- En el artículo transitorio 5, (i) se buscó precisar el alcance de la JEP frente a los delitos relacionados con el proceso de dejación de armas[311]; (ii) se incluyó la posibilidad de imponer las sanciones ordinarias contempladas en la citada justicia especializada, respecto de los casos de reincidencia[312]; (iii) se aludió a la competencia de enjuiciamiento de la jurisdicción ordinaria respecto de algunos delitos en específico[313]; (iv) se ajustó la redacción del deber de aportar a la verdad como requisito para acceder al tratamiento especial de la JEP[314] y (v) se adicionó una regla transitoria para garantizar el funcionamiento de esta justicia especializada[315].

 

- En el artículo transitorio 7, se añadió el criterio de priorización como parte de los mandatos dirigidos a regular la forma como se deben cumplir las funciones por parte de las Salas que integran la JEP[316]; al igual que se dispuso de un nuevo parágrafo para regular de forma transitoria la manera de acreditar los requisitos de los cuales depende el acceso a las distintas alternativas de libertad que se consagran en el SIVJRNR[317].

 

- En el artículo transitorio 10, se eliminó la fórmula incluida en la Cámara de Representantes, respecto de la ausencia de responsabilidad para los jueces frente a las sentencias que se revisen por la JEP, pues se estimó que resultaba repetitiva[318].

 

- En el artículo transitorio 12, al regular lo referente al procedimiento de la JEP, se agregó como parte de las materias sometidas a la reserva de ley, la consagración del “régimen disciplinario aplicable a los funcionarios que no sean magistrados”[319] y “los criterios que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final”[320]. A ello se sumó como parte del reglamento interno del Tribunal para la Paz, la regulación sobre las relaciones entre “el Presidente, el Secretario Ejecutivo y los demás órganos de la JEP”[321].

 

- En los artículos transitorios 14 y 16 se realizaron varios ajustes de forma para dar mayor claridad a su alcance normativo, incluyendo en el primero la supresión de la expresión “o extralimitarse en sus funciones”.

 

- En el artículo transitorio 18, se precisó el alcance de la extradición frente a conductas cometidas con posterioridad a la firma del Acuerdo Final. Sobre este punto, se adicionó la modificación que se resalta: “(…) En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no estar esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición”[322].

 

- Finalmente, en el artículo 3, se agregó la siguiente expresión: “siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo”, con el propósito de especificar que las medidas de justicia transicional que se desarrollen en virtud de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2012, no pueden desconocer lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017[323]

 

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 22 de febrero de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición en la que se adiciona al artículo transitorio 1, el enfoque territorial como parte del SIVJRNR, al igual que el deber de garantía a cargo del Estado, en lo que atañe a la autonomía administrativa y presupuestal del componente de justicia, para lo cual se habilita el uso de los recursos del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[324]; (ii) una proposición en relación con el mismo artículo, en la que se incluye la “diversidad étnica y cultural”, como criterio a tener en cuenta para asegurar la participación equitativa entre hombres y mujeres, en el ingreso a los distintos componentes que integran el SIVJRNR, suscrita por la senadora Claudia López[325]; (iii) una proposición frente al artículo transitorio 2, en la que se realiza una remisión al Acuerdo Final, para efectos de incorporar en la regulación de la CEV– los principios orientadores allí acordados, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[326]; (iv) una proposición aclarando las competencias de la UBPD en el artículo transitorio 3, en la que se vincula a los órganos del Estado con el principio de colaboración armónica, realizada igualmente por el senador Enríquez Rosero[327]; (v) una proposición en la que se añade al artículo transitorio 5, los objetivos que se persiguen con la JEP, suscrita por el senador en cita[328]; (vi) dos proposiciones en cuanto al artículo transitorio 7, con el fin de delimitar la intervención de los juristas extranjeros en el marco de la JEP, formuladas por la senadora Viviane Morales Hoyos[329]; (vii) una proposición frente al mismo artículo, en la que se incluyen los requisitos para ser elegido magistrado de las Salas que integran la JEP, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[330]; (viii) una proposición para incluir el deber de rendir cuentas en el artículo transitorio 12, al describir las materias sometidas al reglamento interno de funcionamiento y organización de la JEP, elaborada por la senadora Claudia López[331]; (ix) una proposición anexando un parágrafo al artículo 12, con el propósito de incorporar, en el procedimiento ante la JEP, el deber de desarrollar normativamente los derechos de las víctimas, a cargo del senador Juan Manuel Galán[332]; (x) una proposición incorporando dentro en la JEP, en el artículo previamente reseñado, las reglas de participación de la Procuraduría General de la Nación, a través de sus agentes, firmada por el senador Eduardo Enríquez Maya[333]; (xi) una proposición aclarando en el artículo transitorio 20, que el tratamiento diferenciado previsto en el capítulo VII, solo es aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, a quienes se les extenderá las disposiciones previstas en capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las consagradas en el régimen diferenciado, suscrita por varios senadores[334]; y finalmente, (xii) una proposición para establecer el régimen de competencia de la JEP frente a los miembros de la Fuerza Pública, elaborada igualmente por varios senadores[335]. Todas estas proposiciones fueron avaladas por el Ministro del Interior a través de su firma[336], con la particularidad de que las dos últimas también contaron con la aprobación del Ministro de Defensa Nacional[337].

 

Por lo demás, las proposiciones aprobadas (tanto las incluidas en el pliego de modificaciones, como las derivadas del debate en Comisión) se encuadran dentro de lo pactado en el Acuerdo Final, pues aluden a la implementación del SIVJRNR, previsto en el capítulo 5 sobre las víctimas del conflicto.

 

Precisamente, en el Acuerdo Final (a) se hace mención al enfoque territorial, diferencial y de género como objetivo del SIVJRNR[338]; (b) se fija el régimen de autonomía de la CEV y de la UBPD[339]; (c) se incluye un límite temporal de competencias por delitos relacionados con el proceso de dejación de armas[340]; (d) se invoca a las normas de desarrollo para graduar el tipo de sanción y los casos en qué procede cada una de ellas[341]; (e) se traza la obligación de garantía del Estado respecto del componente de justicia que hace parte del sistema, tanto en lo que concierne a su autonomía administrativa, como en lo referente a la suficiencia presupuestal[342]; (f) se sujeta el tratamiento especial al deber de aportar la verdad plena[343]; (g) se prevé la participación en calidad de amicus curiae de juristas extranjeros en el marco de la JEP[344]; (h) se alude a la no concesión de la extradición por hechos o conductas propias del sistema[345]; (i) se resalta el carácter autónomo, preferente y excluyente de la JEP sobre los asuntos de su competencia, descartando a la justicia ordinaria y a cualquier otra que se instale en el futuro[346]; y finalmente, (j) se introduce la posibilidad de incorporar un tratamiento especial, simultáneo, equilibrado y equitativo para los miembros de la Fuerza Pública[347].     

 

f) Publicación oficial del texto aprobado

 

Por último, en cumplimiento del principio de publicidad al cual se refiere el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[348], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Comisión Primera del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 121 del 3 de marzo 2017[349].

 

Por consiguiente, la Corte advierte que, visto el tercer debate, se cumplió a cabalidad con todos los requisitos de forma previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

 

4.4.10.        Tiempo transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en la Cámara de Representantes y la iniciación del debate en el Senado

 

De acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, “el tránsito del proyecto entre una y otra cámara será de ocho días”, como excepción a los 15 días que se prevén en el procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 160 de la Constitución[350]. Se trata de un plazo que se consagra en aras de asegurar un espacio de reflexión y estudio sobre la iniciativa, cuya rigurosidad se encuentra en la preservación del mínimo, pero que no excluye la posibilidad de que el debate se surta más allá del término previsto. Para la Corte, un mayor tiempo de discusión supone reforzar los pilares que identifican al principio democrático, pues la decisión que se adopte, sin perjuicio de la posición que asuma por los congresistas o los partidos, supondrá un ejercicio de argumentación y convicción colectiva de naturaleza racional y no a las demandas de celeridad o impulso que puedan estar presentes en la aprobación de un proyecto.

 

De esta manera, visto el caso en concreto, se aprecia que la votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar el 1° de febrero de 2017, mientras que el inicio del debate en la Comisión Primera del Senado de la República se realizó el día 21 del mes y año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 20 días, en respeto al mandato específico previsto en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

 

4.4.11. Del cuarto debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria del Senado de la República

 

Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el cuarto debate de la iniciativa en la Plenaria del Senado de la República. Tal como se mencionó con anterioridad, tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto aprobado.

 

a) Designación de ponentes

 

Al finalizar la sesión del 22 de febrero de 2017, y como consta en el Acta No. 06 de esa fecha, se informó por el Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, que seguirían como ponentes para el cuarto debate, los mismos congresistas designados para realizar dicha labor en la instancia anterior, esto es, los senadores Roosvelt Rodríguez, Hernán Andrade, Juan Manuel Galán, Doris Vega, Alexander López Maya, Claudia López y Jaime Amín[351]. De esta manera, se preservó la representación amplia de las distintas bancadas en la elaboración del acto de inicio que permite el desenvolvimiento del debate, garantizando como ya se ha dicho los fines de participación y pluralismo, que se derivan de lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[352].

 

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia

 

En la Plenaria del Senado de la República se presentaron cuatro ponencias. La primera del senador Alexander López Maya, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 105 del 28 de febrero de 2017[353]. De acuerdo con la proposición con la que termina el informe[354], se trata de una ponencia positiva alternativa, en la que se pidió aprobar el proyecto de reforma junto con el pliego de modificaciones propuesto[355].  

 

Para la misma fecha y en la misma Gaceta, se publicó la ponencia de archivo presentada por el senador Jaime Amín[356]. Esta ponencia reiteró los mismos argumentos expuestos en su contra en el primer debate[357], y realizó algunas consideraciones puntuales sobre las modificaciones que fueron incluidas en la Comisión Primera de Senado[358].   

 

La tercera ponencia fue radicada por la senadora Claudia López y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 107 de 2017[359]. En ella se pide aprobar la iniciativa de acuerdo con el pliego de modificaciones propuesto[360]. Por tal razón, en el fondo, se trata de otra ponencia positiva alternativa.

 

Finalmente, la ponencia mayoritaria en sentido positivo se publicó en la Gaceta del Congreso No. 121 del 3 de marzo de 2017[361]. En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa, se procedió con el examen de la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo[362], en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[363], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[364]. A continuación, se explicó el alcance de la iniciativa, para concluir con el pliego de modificaciones avalado por el Gobierno, cuyo examen en detalle se desarrollará más adelante.

 

En conclusión, vistos los cuatro informes de ponencia, en primer lugar, se advierte por este Tribunal que se cumplió con lo dispuesto en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, en el que se exige la elaboración de dicho documento para continuar con el debate y aprobación de la iniciativa en la plenaria de cada cámara[365]. En segundo lugar, también se acreditó el deber de publicar esas ponencias en la Gaceta del Congreso, según se establece en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[366]. Por último, cabe mencionar que en todas ellas se incluyó de nuevo una referencia a la audiencia practicada en el Senado[367] y que, por lo menos, en aquella que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, se cumplió con el deber de indicar las razones por las cuales habían sido rechazas las propuestas que no fueron avaladas por el Gobierno, en cumplimiento del citado artículo 160 de la Constitución.

 

 c) Anuncio previo de votación

 

Inicialmente, el anuncio previo tuvo lugar en la sesión del 7 de marzo de 2017, según consta en el Acta No. 04 de esa fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 251 del año en curso[368]. Allí, en la página 8, se reseña que la discusión y votación del acto legislativo sometido a control tendría lugar “en la próxima sesión”. Ahora bien, tal y como se constatará en el acápite siguiente, en la medida en que no se pudo finalizar la deliberación y votación de la iniciativa en la sesión anunciada, pues se desintegró el quórum, se procedió a realizar de nuevo el anuncio previo el 8 de marzo de 2017, conforme consta en el Acta No. 05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 252 del 21 de abril del presente año[369].

 

Textualmente, se dijo que:

 

“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. Procedimiento Legislativo Especial.”[370].

 

De esta manera, y siguiendo la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, es claro que el uso de la expresión: “en la próxima sesión”, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.

 

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

 

El debate y discusión de esta iniciativa inició en la sesión anunciada del 8 de marzo de 2017, como consta en el Acta No. 05 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 252 del 21 de abril del año en curso[371]. Sin embargo, como no fue posible concluir las discusiones en la fecha indicada, se continuó con la deliberación y votación el día 13 del mes y año en cita, tal como se consagra en el Acta No. 06, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2017. La forma como se surtió la votación, unificando lo sucedido en ambas sesiones, fue la siguiente:

 

(i) Al verificar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, en los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior[372].

 

(ii) Inicialmente, en la sesión del 8 de marzo de 2017 y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[373], se hizo la presentación de la ponencia de archivo presentada por el senador Jaime Amín. Sin embargo, antes de proceder con su votación, dicha propuesta fue retirada por el congresista ponente, tal como lo permite el artículo 111 de la ley en cita[374]. En concreto, en el acta de la sesión consta que, luego de explicar las razones por las cuales se consideraba que el proyecto no se debía aprobar, el citado senador pidió voluntariamente que no se sometiera a votación y que quedará como constancia histórica. Sobre este punto, se advierte lo expuesto, en los siguientes términos:

 

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Jaime Alejandro Amín Hernández: (…) señor Presidente, yo le voy a solicitar una dispensa para que la ponencia que he tratado de explicar de una manera muy sintética y que recomienda el archivo de este adefesio jurídico, sea tenida como constancia para los anales de la historia constitucional colombiana, quiero decir yo, que el partido no puede acompañar de ninguna manera y bajo ninguna circunstancia la aprobación de este orangután, que además por vía de Fast Track, despedaza por completo, repito, la Constitución Política de Colombia.

 

Por eso le solicito al señor Secretario, que quede como constancia esta proposición de archivo de la Justicia Especial de Paz y el Partido Político que nosotros representamos; se tomará la decisión de no acompañar este procedimiento, ni la decisión que el Congreso de la República va a tomar para mal de la democracia colombiana. Muchas gracias, señor Presidente.

 

La Presidencia manifiesta: (…) queda entonces como constancia, no la vamos a votar”[375].


(iii) Luego, en la misma sesión, se sometió a votación la ponencia positiva alternativa presentada por el senador Alexander López Maya, en respuesta a que fue radicada en primer lugar, conforme se establece en el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992[376]. Para el momento en que se surtió dicha actuación y las siguientes, el Senado estaba compuesto por 101 integrantes[377]. Al respecto, se aprecia el siguiente resultado:

 

“La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia con el pliego de modificaciones presentada por el honorable senador ponente, Alexánder López Maya, al Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara - acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaria abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

 

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

 

Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 07 // Por el No: 52 // Total: 59 votos”[378].

 

Como se observa, la votación negativa del informe de ponencia contó con el quórum y las mayorías requeridas, según lo previsto en el artículo 146 de la Constitución[379], en armonía con el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[380].

 

(iv) A continuación, en la misma sesión del 8 de marzo de 2017, se continuó con la presentación de la segunda ponencia positiva alternativa presentada por la senadora Claudia López. No obstante, como ya se advirtió, ante la desintegración del quórum, se procedió a realizar un nuevo anuncio de votación para la próxima sesión, la cual correspondió al día 13 del mes y año en cita, según consta en la Gaceta No. 253 del 21 de abril de 2017[381].

 

Al inicio de esta nueva sesión, se sometió a decisión la ponencia mencionada con el siguiente resultado:

 

“La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia presentada por la honorable senadora ponente, Claudia Nayibe López Hernández, del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 02 de 2016 Cámara acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

 

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e inferir el resultado de la votación.

 

Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 11 // Por el No: 42 // Total: 53 votos”.

 

Sobre el particular, entiende la Corte que la decisión en cuestión se aprobó con la mayoría requerida, pues el artículo 146 de la Constitución Política[382], en concordancia con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[383] y el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[384], limitan la exigencia de la mayoría absoluta únicamente al acto vinculado con la “aprobación” de la iniciativa, sin que la misma se pueda extender, por su alcance restrictivo, a la votación negativa de un informe de ponencia.

 

(v) Después, en la misma sesión del 13 de marzo, se observa que se sometió a aprobación la ponencia mayoritaria con los siguientes resultados: (a) la proposición con la que termina el informe fue aprobada con el voto favorable de 62 senadores frente al voto negativo de dos de ellos[385]; (b) el articulado con las proposiciones que fueron avaladas por el Gobierno Nacional contaron con el voto favorable de 60 senadores y el voto en contra de dos de ellos[386]; y, con el mismo resultado, (c) se aprobó el título junto con la pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional[387]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario del Senado de la República, en oficio remitido a este Tribunal el 19 de mayo de 2017[388]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con la aprobación de la iniciativa, siempre se contó con mayoría absoluta, toda vez que la decisión se adoptó “por la mayoría de los votos de los integrantes” de dicha Plenaria, según lo dispone el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.

 

(vi) Finalmente, como consecuencia del resumen realizado se deriva, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 del Texto Superior, en el que se establece que la votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 13 de marzo de 2017; y por la otra, la plena observancia de lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se señala que la totalidad del articulado, junto con las modificaciones avaladas por el Gobierno, deberá ser decidida en una sola votación.

 

e) Aval gubernamental

 

En lo que atañe al acto objeto de control, la Corte advierte que igualmente se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[389] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 13 de marzo de 2017[390].

 

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la parte final del informe, en donde expresamente el Ministro del Interior ratifica los cambios propuestos[391]. Estas modificaciones se concretan en lo siguiente[392]:

 

- En el artículo transitorio 1, se incluyeron las expresiones “idoneidad ética” y “cualificación”, dentro del catálogo de principios a seguir en el proceso de selección de las personas que integren todos los componentes del SIVJRNR.

 

- En el artículo transitorio 3, se añadió la referencia a que la ley regulará tanto “la naturaleza jurídica” de la UBPD, como las atribuciones necesarias para que dicha entidad pueda cumplir “efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial”[393].

 

- En el artículo transitorio 5, (i) se precisaron los objetivos de la JEP[394]; (ii) se esbozó la manera en que la ley definirá las conductas delictivas vinculadas con el proceso de dejación de armas[395]; y (iii) se incluyeron dos incisos en aras de delimitar las conductas que serán objeto de competencia de la JEP y de la jurisdicción ordinaria[396].

 

- En el artículo transitorio 10 tan sólo se realizó un ajuste de forma con la inclusión de la expresión “transitorio”, con la finalidad de aclarar la remisión normativa que se efectúa en dicho artículo.

 

- En el artículo transitorio 12, más allá de un cambio en el vocablo “criterios” por “parámetros”, se adicionaron dos nuevos incisos. En el primero, se regula la actividad probatoria necesaria para hacer comparecer ante la JEP, a una persona señalada de haber incurrido en los delitos de que trata el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final[397]. En el segundo, se asigna a la ley la regulación de la reserva de las actuaciones procesales para garantizar los derechos fundamentales al buen nombre e intimidad[398].

 

- Por último, en el artículo transitorio 16, se precisaron las conductas punibles más graves y representativas que habilitan la competencia de la JEP sobre terceros[399].

 

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 13 de marzo de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición adicionando al artículo transitorio 1, la aplicación del enfoque diferencial y de género en todas las fases y procedimientos del SIVJRNR, presentada por el senador Iván Cepeda[400]; (ii) una proposición respecto del artículo transitorio 3, en la que se promueve la participación de las víctimas y sus organizaciones en los procesos de localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas[401]; (iii) una proposición para incluir dentro de las competencias de la JEP, en el artículo transitorio 5, las personas que hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por ser parte de las FARC-EP, a través de providencias judiciales dictadas antes del 1º de diciembre de 2016[402]; (iv) una proposición en relación con el mismo artículo, en la que se consagra el tratamiento penal diferenciado que acompaña el proceso de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, siguiendo lo pactado en el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final[403]; (v) una proposición respecto del artículo transitorio 9, con el fin de regular la forma de resolver los conflictos entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena, formulada por los senadores Marco Avirama y Luis Evelis Andrade[404]; (vi) una proposición en la que se añade al artículo transitorio 12, la imposibilidad de ordenar la comparecencia a las personas por su participación determinante en los delitos descritos en el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, con base exclusivamente en los informes de la JEP, suscrita por el senador Roosvelt Rodríguez[405]; (vii) una proposición frente al artículo transitorio 16, dirigida a precisar lo que se entiende por “participación determinante”, en el ámbito regulatorio de la competencia de la JEP sobre terceros, suscrita por varios senadores[406]; (viii) una proposición respecto de este mismo artículo[407], en la que se exige que las solicitudes y decisiones de la justicia especializada frente a terceras personas, no se podrán “fundamentar exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otros medios de pruebas”; y finalmente, (ix) una proposición en la que se adiciona un artículo nuevo, sobre la naturaleza y alcance del tratamiento diferenciado para agentes del Estado, formulada por varios congresistas[408]. Cabe aclarar que, en todas las propuestas realizadas en la citada sesión del 13 de marzo de 2017, al lado de las firmas de los senadores, aparece el aval expreso del Ministro del Interior.

 

Por último, advierte la Corte que el conjunto de proposiciones aprobadas ya sea con ocasión del pliego de modificaciones, o en virtud del debate surtido en la plenaria, guarda relación con lo pactado en el Acuerdo Final, tal como lo exigía para aquel momento el literal h) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

Precisamente, en el Acuerdo Final (a) se hace referencia a la idoneidad ética y a la experticia que deben tener las personas que integren los componentes de la JEP. Así, por ejemplo, en el punto 5.1.1.1.5 se alude a los requisitos en el proceso de elección de los miembros de la CEV, entre los cuales se hallan “la idoneidad ética, la imparcialidad, la independencia, el compromiso con los derechos humanos y la justicia, la ausencia de conflictos de interés, y el conocimiento del conflicto armado, del Derecho Internacional Humanitario y de los derechos humanos, y la reconocida trayectoria en alguno de estos campos”[409]. Por su parte, en cuanto a la UBPD, se señala que su director será escogido conforme al mismo procedimiento de selección de los magistrados de la JEP, “sobre la base de criterios de idoneidad y excelencia que se elaborarán teniendo en cuenta las sugerencias del Comité Internacional de la Cruz Roja y la Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas”[410]. Por último, en lo que atañe al carácter altamente calificado que deben tener las personas elegidas en el Tribunal para la Paz, se destaca lo previsto en el numeral 65 del punto 5.1.2, en el que se afirma lo siguiente: “[Los magistrados] deberán estar altamente calificados y deberá incluirse expertos en distintas ramas del derecho, con énfasis en conocimiento del DIH, [DDHH] o resolución de conflictos. El Tribunal deberá ser conformado con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad étnica y cultural, y será elegido mediante un proceso de selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman. // Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado de Colombia. En ningún caso se aplicará un sistema de carrera”[411].

 

También, en el Acuerdo Final, (b) se alude al enfoque diferencial y de género como objetivo del SIVJRNR[412]; (c) se consagra un mandato expreso que exige el desarrollo normativo de la UBPD, en lo que atañe a su organización[413]; (d) se prevé la participación de las víctimas y sus organizaciones en los procesos de localización, recuperación, identificación y entrega de restos de personas dadas por desparecidas[414];  (e) se hace mención a los objetivos de la JEP, a su competencia respecto del proceso de dejación de armas, al marco general que permite su aplicación por fuera de la jurisdicción ordinaria y a su aplicación temporal frente a las conductas cometidas con anterioridad a su entrada en vigor[415]; (f) se especifica un tratamiento penal diferencial para los pequeños agricultores que forma voluntaria se renuncien a cultivar o mantener cultivos de uso ilícito[416]; (g) se incluye como competencia de la JEP la participación de terceros, de forma activa o determinante, en los graves crímenes señalados en el numeral 40 de lo pactado[417]; (h) se alude a un sistema de articulación entre la JEP y la jurisdicción indígena[418]; y (i) se introduce la posibilidad de incorporar un tratamiento especial, simultáneo, equilibrado y equitativo para los agentes del Estado[419].

 

f) Publicación oficial del texto aprobado

 

Por último, en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[420], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 153 del 21 de marzo de 2017[421].

 

Por consiguiente, esta Corporación observa que, visto el cuarto debate, se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

 

4.4.12. Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en el Senado de la República

 

Como se advirtió al momento de examinar este requisito en la otra cámara legislativa, ante la falta de una norma específica y concreta sobre el particular en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se aplica para el efecto la regla prevista en el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no interior a ocho días (…)”. En el caso sub-judice, la votación en primer debate tuvo lugar el 22 de febrero de 2017, mientras que en la Plenaria del Senado se llevó a cabo el día 13 de marzo del año en curso, por lo que el tiempo transcurrido fue de 19 días, en acatamiento al requisito constitucional previamente señalado.

 

4.4.13. Fase de conciliación

 

Ante la diferencia de los textos aprobados en cada cámara legislativa, en desarrollo de lo previsto en el artículo 161 del Texto Superior, se procedió a integrar una Comisión de Conciliación[422]. En general, tal como se advierte del cuadro anexo No. 2, referente al tránsito legislativo del Proyecto de Acto Legislativo No. 02 de 2017 Senado - No. 002 de 2016 Cámara (acumulado) con el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, casi todos los artículos tuvieron discrepancias entre los textos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes.

 

El funcionamiento de las comisiones de conciliación se encuentra regulado en los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, (i) en los que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las cámaras[423], (ii) a través de la designación de un mismo número de senadores y representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias[424].

 

El informe de conciliación deberá elaborarse (iv) en el término que se fije para el efecto[425], (v) siendo necesario que los miembros designados se reúnan conjuntamente, “procurando conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir por mayoría”[426]. Una vez lograda la unificación del proyecto, (vi) éste deberá ser sometido a discusión y aprobación de las respectivas plenarias, (vii) “previa publicación de por lo menos un día de anticipación”[427]. Si, agotado el debate, (viii) persisten las diferencias sobre la iniciativa, ésta se considerará negada “en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”[428].

 

De lo expuesto se infiere que la razón de ser de las comisiones de conciliación es superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, para cual se ha entendido que el límite material de su competencia se deriva de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, por virtud del cual se exige que toda iniciativa deberá referirse a una misma temática y que serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.[429]

 

En este orden de ideas, la Corte ha sostenido que dichas comisiones deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta[430], en cuya labor no sólo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos si de esta forma logran superar las diferencias[431], siempre que esa actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.

 

Con base en lo anterior, procede esta Corporación a examinar la actuación desarrollada por la Comisión de Conciliación, en relación con el trámite del acto legislativo sometido a control, para lo cual comenzará por pronunciarse acerca de su composición.

 

a) De la integración de la Comisión de Conciliación

 

Por decisión de los Presidentes de las Cámaras, se observa que, por el lado del Senado de la República, se designó al congresista Roosvelt Rodríguez Rengifo; mientras que, en lo que corresponde a la Cámara de Representantes, se eligió al parlamentario Hernán Penagos Giraldo[432].

 

De lo anterior se advierte que, en primer lugar, la Comisión de Conciliación fue integrada en debida forma, pues se respetó la regla de pluralidad y simetría que se exige en el artículo 161 del Texto Superior, conforme al cual: “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. Y, en segundo lugar, en su composición se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues ambos congresistas actuaron como coordinadores ponentes de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación[433], de manera que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo sobre el contenido del articulado objeto de conciliación[434].

 

b) Del trámite de aprobación del informe de conciliación

 

En lo que atañe al procedimiento de aprobación del informe de conciliación, es preciso examinar las actuaciones realizadas en cada una de las cámaras legislativas.

 

Así, en el Senado de la República, este Tribunal pudo constatar lo siguiente:

 

El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 153 de marzo 21 de 2017[435]. Conforme al Acta No. 60 de ese mismo día, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 321 del 10 de mayo del año en curso, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Con informe de conciliación: · Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2017 Cámara), por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[436]. Al final de sesión, en todo caso, se manifestó lo siguiente: “Siendo las 11.59 pm, la Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 22 de febrero de 2017, a las 3:00 pm”[437].

 

Como previamente se manifestó, el uso de la expresión: “en la próxima sesión”, en criterio de la Corte, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.

 

En el presente caso se observa que en la misma fecha en que se realizó la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A juicio de esta Corporación, como se ha expuesto en otras oportunidades, el cumplimiento en un sólo día de estos requisitos de trámite no implica la existencia de algún tipo de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni el reglamento consagran una prohibición al respecto, más allá de exigir que la publicación del informe se haga por lo menos con un día de anticipación al momento de su votación (CP art. 161) y que se acredite la realización del aviso con las exigencias previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[438].

 

En cumplimiento del inciso segundo del artículo 161 del Texto Superior[439], la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar el día 22 de marzo de 2017, como consta en el Acta No. 61 de esa misma fecha de sesión, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 322 de mayo 10 de 2017. Nótese cómo, con el intervalo de tiempo transcurrido entre el anuncio y la citada actuación, se acreditó la observancia del requisito mencionado en el párrafo anterior, conforme al cual la publicación del informe de conciliación debe realizarse por lo menos con un día de anticipación a la fecha de debate y votación.

 

De acuerdo con la certificación del Secretario General del Senado de la República[440], cuya información concuerda con lo que consta en el Acta No.  61 del 22 de marzo de 2017[441], esta iniciativa se aprobó con el voto favorable de 54 senadores, mayoría absoluta de los senadores que integran dicha célula legislativa[442]. El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución[443].

 

En cuanto al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, este Tribunal pudo constatar lo siguiente:

 

El informe de conciliación se publicó en la Gaceta del Congreso No. 152 de marzo 21 de 2017[444]. Por su parte, el aviso previo se llevó a cabo en sesión del día 22 del mismo mes y año, según consta el Acta No. 204, publicada en la Gaceta del Congreso No. 242 de abril 21 del año en curso[445]. En cuanto a su contenido, se manifestó que:

 

Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Muy bien señor secretario, le pregunto a la plenaria si quiere sesionar mañana a las 3 de la tarde día jueves. // Señor Secretario, por favor anuncie proyectos para la sesión que será convocada para el día martes a partir de las 2 de la tarde.

 

Subsecretaría General, Yolanda Duque Naranjo: Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 del 2017 de marzo o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, hora 3 de la tarde.

 

Informe de conciliación // Primero. // Informe de conciliación. // Procedimiento legislativo especial para la Paz. // Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, 02 de 2017 Senado, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.”

 

(…) Han sido anunciados, señor Presidente los proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 de marzo o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

 

Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Muy bien señor Secretario, por favor ya anunciados los proyectos, ordene levantar la sesión y quedará convocada para el próximo martes a las 2 de la tarde.

 

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se levanta la sesión siendo las 4 y 23 p.m. y se cita para el próximo martes 28 de marzo a las 2 de la tarde, muy buenas tardes a todos, siendo las 4 y 23 repito, se levanta la sesión.”

 

Se trata de un anuncio que satisface las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, previamente señaladas, pues se fija –en principio– una fecha que resulta cierta y determinable para llevar a cabo el acto de votación, esto es, el martes 28 de marzo de 2017.

 

En los términos del aviso previo se produjo la aprobación de la iniciativa en el día previamente mencionado, según consta en el Acta No. 205 de esa misma fecha de sesión, tal y como aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 350 de mayo 18 de 2017[446]. La votación se realizó de forma nominal y pública con un resultado de 97 votos a favor y seis en contra[447], lo que igualmente satisface la exigencia de la mayoría absoluta prevista en el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[448].

 

Del examen de la composición de la Comisión de Conciliación y del proceso de aprobación del informe que se entregó para superar las discrepancias existentes entre ambas cámaras, no encuentra esta Corporación vicio alguno de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidez del acto legislativo sometido a revisión.

 

c) Del cumplimiento del límite material de competencia de la Comisión de Conciliación

 

Finalmente, conforme a lo señalado en el cuadro anexo No. 2, a juicio de este Tribunal, se concluye que la labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, consistente en “preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[449], sin desbordar el límite temático que concreta el alcance de la iniciativa. Precisamente, en esta instancia del trámite legislativo, siguiendo la comparación que se deriva de los textos aprobados en cada una de las Cámaras, se observa lo siguiente:

 

- En primer lugar, la Comisión no tomó ninguna decisión sobre los artículos 2, 4 y 5, en la medida en que las normas aprobadas por las dos Cámaras tenían idéntica redacción. De esta manera, al no existir discrepancias, la actuación consistente en abstenerse de pronunciarse sobre dichos artículos se ajusta a las reglas de competencia previstas en el artículo 161 del Texto Superior. Lo mismo se predica de los títulos, tanto de la iniciativa, como de cada uno de los capítulos, los cuales tampoco fueron sometidos a conciliación, al ser los mismos desde lo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.    

 

- En segundo lugar, la Comisión acogió en gran parte los textos aprobados en el Senado, sin introducir modificaciones, al considerar que allí se recogían “las observaciones de diferentes actores a lo largo de los cuatros debates”[450] que se exigen para aprobar una reforma constitucional, de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Tan solo dos artículos adoptaron lo dispuesto en la plenaria de la Cámara de Representantes. A juicio de la Corte, ningún reparo cabe sobre el particular, pues precisamente la labor de la Comisión de Conciliación es la unificar un texto que será sometido a consideración de las plenarias, lo cual se cumple con la técnica parlamentaria de acoger uno de los dos textos objeto de discrepancia, sin importar que a través de ello se otorgue preponderancia a lo decidido en una de las Cámaras[451].

 

La siguiente tabla ilustra los artículos que fueron acogidos, sin introducir ningún tipo de cambio, por la Comisión de Conciliación:

 

ARTÍCULO

(Según lo aprobado en el Acto Legislativo 01 de 2017)

CÁMARA QUE

APROBÓ EL TEXTO ADOPTADO

Artículo transitorio 1. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 2. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 3. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 5. Jurisdicción Especial para la Paz.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 9. Asuntos de competencia.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 12. Procedimiento y reglamento.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 14. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 16. Competencia sobre terceros.  

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 18. Reparación integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición)[452].

Se acogió el texto de la Cámara de Representantes.

Artículo transitorio 19. Sobre la extradición[453].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 20. Participación en política[454].

Se acogió el texto de la Cámara de Representantes.

Artículo transitorio 21. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública[455].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 22. Calificación jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz[456].

Se acogió el texto del Senado de la República[457].

Artículo transitorio 23. Competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz[458].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 24. Responsabilidad del mando[459].

Se acogió el texto del Senado de la República[460].

Artículo transitorio 25. Sanciones en la Jurisdicción Especial para la Paz[461].

Se acogió el texto del Senado de la República[462].

Artículo transitorio 26. Exclusión de la acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública[463].

Se acogió el texto del Senado de la República[464].

Artículo transitorio 27. Prevalencia del Acuerdo Final[465].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo 3. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto Legislativo No. 01 de 2012.

Se acogió el texto del Senado de la República.

 

- En tercer lugar, como consecuencia de las diferencias entre lo aprobado en la Cámara del Representantes y en el Senado de la República, se encuentran dos artículos, en cuya labor la Comisión de Conciliación se limitó a acoger el texto adoptado por una de las dos cámaras, práctica que resulta ajustada a la Constitución, con la incorporación de algunas precisiones de tipo gramatical, dentro el límite material de competencia relativo a la conservación del contenido temático de la iniciativa. Esta forma de conciliación se ajusta a los parámetros señalados en el Texto Superior y en el Reglamento del Congreso, como lo advirtió este Tribunal en la Sentencia C-1488 de 2000[466], al sostener que: “las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes (…) siempre y cuando obtengan la aprobación de las plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad”.

 

En el asunto bajo examen, en relación con los artículos transitorios 7 y 10, al existir diferencias entre los textos aprobados en ambas cámaras, se decidió por la Comisión de Conciliación acoger el texto aprobado en el Senado de la República, con un sutil ajuste gramatical en la corrección de palabras que tenían problemas de digitación, a lo cual se agregó la utilización de varias minúsculas y la precisión en una remisión normativa. 

 

Así las cosas, el siguiente cuadro ilustra los textos aprobados en cada una de las Cámaras y la labor desempeñada por la Comisión de Conciliación, la cual, como ya se dijo, operó dentro de los límites que dispone la Constitución y que han sido identificados por la jurisprudencia de la Corte. 

 

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(GACETA 37 DE 2017)

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 7°. Conformación. 

 

La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente. 

 

 

 

 

 

 

 

 

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de oficio. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Además estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

 

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

 

Los magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial. 

 

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad. 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley. 

 

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad. 

 

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural. 

 

Parágrafo. Los magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional, teniendo en cuenta los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

 

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

 

 

Artículo transitorio 7°. Conformación. 

 

La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

 

 

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 Magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.

 

 

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 Magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos partearán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.

 

 

Además estarán a disposición de la JEP 13 Magistrados colombianos adicionales en calidad de Magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de Magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

 

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará́ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

 

Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

 

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

 

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

 

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

 

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

 

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

 

Parágrafo 1°. Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

 

 

 

 

 

 

 

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los Magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

 

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

 

Artículo transitorio 7°. Conformación. 

 

La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

 

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.

 

 

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.

 

 

Además estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

 

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará́ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

 

Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

 

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

 

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

 

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

 

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

 

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

 

Parágrafo 1°. Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

 

 

 

 

 

 

 

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

 

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias. 

 

A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al inciso 1° del artículo 21; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

 

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas. En consecuencia, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

 

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias. 

 

A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5 y al inciso primero del artículo 21; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

 

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

 

 

 

 

 

 

 

 

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias. 

 

A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por variación: de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5 y al inciso primero del artículo 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

 

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

 

 

 

 

 

 

 

 

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

 

- En cuarto lugar, el artículo transitorio 17, corresponde a una disposición que se introdujo específicamente en la plenaria del Senado de la República, en el cuarto debate[467]. Al respecto, cabe recordar que en la Sentencia C-1152 de 2003[468], al describir los supuestos que dan lugar a la activación de la competencia de la Comisión de Conciliación, este Tribunal señaló que ello ocurre cuando se presentan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, entre otras razones, (i) porque una de las plenarias aprueba un artículo y éste luego es negado por la otra; o (ii) porque si bien ambas Cámaras están de acuerdo con una disposición, se presenta una diferencia, así sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas.

 

A estos supuestos se debe agregar lo mencionado en la Sentencia C-1147 de 2003[469], reiterada en la Sentencia C-290 de 2017[470], en la que se indicó que la Comisión de Conciliación es competente para conocer de aquellos casos en los que una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra, caso en el cual existe una discrepancia que puede ser conciliada. No obstante, en esta última hipótesis lo que se exige es que el tema al que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente.

 

Sobre el particular, en la Sentencia C-376 de 2008[471], este Tribunal expuso que “[e]n lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta, cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente.”

 

Visto lo anterior, en el asunto bajo examen, la Corte encuentra que no existe reparo alguno a que la disposición que actualmente corresponde al artículo transitorio 17 haya sido objeto de conciliación, a pesar de ser introducida en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la República. Ello es así, en primer lugar, porque la temática propuesta corresponde a un asunto que venía siendo abordado por ambas Cámaras de manera directa, desde la radicación misma de los proyectos que dieron lugar a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2017, en relativo al tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. No se trata entonces de un asunto aislado o inconexo con los temas objeto de debate y aprobación[472]. Y, en segundo lugar, porque el artículo fue considerado expresamente por la Comisión de Conciliación, la cual propuso algunos ajustes en su redacción, con miras –entre otras– a guardar plena armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo. 

 

El siguiente cuadro ilustra el contenido del artículo aprobado en la plenaria del Senado y los cambios que, en virtud de lo previsto en el artículo 161 de la Constitución, se introdujeron en la instancia de conciliación:

 

ARTÍCULO APROBADO EN EL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado.

 

El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

 

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron legalizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante de la conducta delictiva.

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado.

 

El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico.   En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

 

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante de la conducta delictiva.

 

- En quinto lugar, existen cinco artículos frente a los cuales en el informe de conciliación se manifestó que se acogía el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República, los cuales, al cotejar su contenido normativo, se observa que no tenían divergencias o discrepancias frente a lo adoptado en la Cámara de Representantes. Por tal razón, a juicio de la Sala Plena, se incurrió en una deficiencia de trámite, ya que la Comisión de Conciliación carecía de competencia para pronunciarse sobre dichos artículos, cuyos textos aprobados en ambos cámaras tienen idéntica redacción.

 

Sin embargo, tal deficiencia carece de la entidad necesaria para transformarse en un vicio de procedimiento, pues al no efectuarse ninguna modificación o cambio de lo aprobado en la instancia de conciliación, y al preservase por esa vía la integridad de los textos considerados y aprobados por las plenarias, la falla en que se incurrió no atenta contra ninguno de los principios y valores sustanciales que rigen el proceso legislativo, como ocurre, entre otros, con los principios democrático, deliberativo, de publicidad, de transparencia y de defensa de las minorías, incurriendo entonces en lo que se denomina por la Corte como irregularidad irrelevante.

 

Precisamente, en la Sentencia C-872 de 2002[473], este Tribunal advirtió que: “Es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia.”[474]

 

Así las cosas, para esta Corporación, en los términos previamente expuestos, la deficiencia anotada (i) no vulnera ningún principio o valor de carácter constitucional, pues ella no afectó las reglas de publicidad, transparencia y de protección a las minorías inherentes al procedimiento legislativo; (ii) tampoco atentó contra el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, toda vez que el texto siguió siendo el mismo a aquél al que ambas plenarias le habían dado su aprobación; (iii) y menos aún desconoció el diseño que en materia institucional incorpora la Carta, toda vez que la simple mención a la adopción de un texto, en nada modificó el rigor normativo compartido por ambas cámaras. 

 

La siguiente tabla incorpora la relación de los cinco artículos que, en materia de conciliación, se consideran ajustados a la Carta, pese a la deficiencia de trámite anteriormente señalada.

 

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(GACETA 37 DE 2017)

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 4°Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

 

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

 

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

 

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

 

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

 

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

 

Artículo transitorio 6°Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

 

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

 

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

 

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

 

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

 

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

 

Artículo transitorio 8°Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

 

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

 

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

 

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro magistrados votan a favor de la selección.

 

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

 

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

 

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

 

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

 

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos Magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.

 

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

 

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

 

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

 

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

 

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos Magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.

 

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

 

Artículo transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

 

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

 

Artículo transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

 

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

 

Artículo transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

 

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

 

Artículo transitorio 13. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

Artículo transitorio 13. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

Artículo transitorio 13. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

 

- Finalmente, como caso particular, la Corte destaca lo ocurrido respecto de la aprobación del artículo transitorio 15. En efecto, a pesar de que los textos adoptados por las plenarias del Senado y de la Cámara eran exactamente los mismos y, por ende, no existía formalmente una discrepancia, en el informe de conciliación se procedió a realizar un ajuste en su rigor normativo, en particular, en lo referente a las remisiones allí previstas. La siguiente tabla ilustra la situación previamente descrita:

 

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(GACETA 37 DE 2017)

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

 

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

 

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 6 transitorio y en el inciso final del artículo 11 transitorio de este Acto Legislativo.

 

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

 

 

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

 

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 6° transitorio y en el inciso final del artículo 11 transitorio de este acto legislativo.

 

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

 

 

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

 

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7º transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio de este Acto Legislativo.

 

 

El ajuste que se realizó por la Comisión de Conciliación, en cada una de las remisiones que se llevan a cabo en la norma objeto de control, se explica en los siguientes términos: (i) en general, el precepto normativo en el que se introducen refiere al plazo de funcionamiento y de conclusión de las funciones de la JEP, en cuyo inciso 3, y con carácter particular, se dispone que la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz, se podrá constituir “sin limitación temporal alguna”, con la sola condición de que el cumplimiento de sus atribuciones “resulte necesaria”.

 

Además, (ii) en la ejecución de las funciones a cargo de dicha Sección, se agrega que sus actuaciones deben realizarse, de acuerdo “con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7 transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio” del Acto Legislativo 01 de 2017. La primera remisión que se efectúa implica incorporar las reglas sobre la conformación del Tribunal para la Paz, destacando la existencia de distintas secciones, el número mínimo de magistrados y el grado de intervención que tendrían los juristas extranjeros, a partir de la consagración de la figura del amicus curiae, por solicitud de las personas sometidas a la JEP o de oficio por alguna de sus dependencias.

 

La segunda remisión, que alude al inciso final del artículo transitorio 12, lo que hace es tener en cuenta que el legislador debe determinar qué actuaciones procesales que se desarrollan por la JEP se encuentran protegidas con reserva, en aras de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de aquellas personas que, con ocasión de sus conductas, lleguen a estar sometidas a la competencia de dicha jurisdicción especial.

 

En concreto, como se observa de lo expuesto, las remisiones aprobadas implican que la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz, en cualquier momento en el que sea llamada a cumplir sus funciones, (iii) deberá limitarse al desarrollo de su marco competencial, con los magistrados designados para tal fin y con las restricciones que sean aplicables para la participación de juristas extranjeros (inciso 2 del artículo transitorio 7); (iv) actuaciones en las que, por lo demás, se deberá garantizar la reserva de información, en aquellas hipótesis que sean previamente definidas por el legislador (inciso final del artículo transitorio 12).

 

La norma en comento se remonta al texto aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, que correspondía al artículo transitorio 14, en donde la remisión se consagró en los siguientes términos: “de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 6 transitorio y en el inciso final del artículo 11 transitorio de este Acto Legislativo”[475]. Al revisar tales preceptos se advierte que, en el primero, se consagran las reglas sobre la conformación del Tribunal para la Paz, siguiendo los mismos tres parámetros ya mencionados (composición, número de magistrados y participación de juristas extranjeros); mientras que, en el segundo, se alude al reglamento de la JEP, en el que se deberá establecer un mecanismo para la integración de la Sección de Estabilidad y Eficacia, fijando un procedimiento para el desarrollo de sus funciones[476].

 

Cuando el asunto llegó a la Plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujo una nueva disposición en la iniciativa, que corresponde al actual artículo transitorio 6, referente a la competencia prevalente de la JEP. Tal decisión condujo a que la numeración del proyecto se desplazara, sin que se advirtiera la incongruencia derivada por la desatención en ajustar igualmente la remisión que había sido aprobada[477]. En estos términos, el envío normativo se realizaba a dos disposiciones que en nada se relacionan con la descripción de las funciones a cargo de la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz. Precisamente, los asuntos allí previstos apuntan al carácter prevalente de la JEP[478] y al mandato de sustitución de la sanción penal[479]. Esta inadvertencia se mantuvo durante el tercer y cuarto debate adelantado a instancias del Senado de la República[480].

 

El ajuste en la norma remisoria tan sólo se formalizó en la etapa de conciliación, a partir de la corrección que se introdujo por la Comisión designada para superar las discrepancias existentes entre los textos aprobados en cada una de las cámaras. Se trató de una actuación que, como ya se explicó, introdujo un cambio respecto de una disposición que no sufrió modificaciones visibles entre las plenarias, por lo que, al menos, desde una perspectiva estrictamente formal, no tenía divergencia alguna susceptible de ser conciliada.

 

Esta aproximación al tema objeto de verificación impone revisar el marco de actuación de las Comisiones de Conciliación. Al respecto, sea lo primero advertir que, como se ha mencionado con anterioridad, tales comisiones tienen una competencia limitada, por virtud de la cual están llamadas a actuar en los casos en que existen discrepancias o divergencias entre las Cámaras, respecto del contenido de los artículos que integran un proyecto de ley o de acto legislativo. Así lo resalta el inciso final del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el que expresamente se señala que: “Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones del articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Para la Corte, las diferencias entre lo aprobado pueden surgir, como ya se dijo, entre otros casos, (i) porque una de las plenarias aprueba un artículo y éste luego es negado por la otra; (ii) porque si bien ambas Cámaras están de acuerdo con una disposición, se presenta una divergencia, así sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas; o (iii) porque una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra.

 

Esta atribución vinculada en principio con el examen formal de lo aprobado por cada Corporación, se ha visto complementada con el reconocimiento de la potestad para plantear cambios que preserven la coherencia de la iniciativa, por ejemplo, por problemas de estilo o de congruencia, cuando tal modificación se da dentro del escenario de la resolución de discrepancias que, como se ha visto, avalan la actuación a cargo de la Comisión de Conciliación.

 

Un antecedente sobre el particular se halla en la Sentencia C-473 de 2005[481], en el que la Corte avaló la constitucionalidad de un ajuste de congruencia realizado por una Comisión de Conciliación, en el sentido de ajustar el título de un capítulo con la denominación de “fondo cuenta”, a pesar de que tanto en el Senado como en la Cámara, dicho encabezado había sido aprobado con el rotulo de “fondo especial”. La modificación partió de la base de entender que al existir una discrepancia entre los artículos aprobados que hacían parte del citado capítulo y al haberse acogido la fórmula del fondo cuenta propuesta por el Senado, era válido que en sede de conciliación se cambiaría el título, pues la coherencia de la iniciativa, sobre la base de la divergencia planteada, le daban legitimidad a la actuación realizada por la mencionada Comisión. 

 

El límite que se impone se encuentra en que todo cambio o modificación que se produzca no puede ser de tal envergadura que altere sustancialmente el contenido del proyecto o contravenga su finalidad. Así lo ha señalado este Tribunal, entre otras, en las Sentencias C-292 de 2003[482], C-473 de 2005[483] y C-635 de 2011[484]. Si se observa con detenimiento la postura que se ha asumido por la Corte revitaliza el principio de instrumentos de las formas, pues aun cuando formalmente los textos aprobados puedan ser iguales, como en el caso previamente mencionado, las discrepancias subyacentes hacen necesario que para mantener la simetría de lo regulado, se puedan hacer ajustes menores de estilo o de congruencia que en nada afecten la identidad o esencia de lo aprobado, pero que permitan preservar el principio democrático, en lo que atañe a la eficacia que se exige de la labor de producción normativa.

 

Visto lo anterior, en el caso concreto, se advierte que si bien la remisión del artículo transitorio 15 fue aprobada en los mismos términos estrictamente formales tanto en Senado como en Cámara, existía una discrepancia subyacente que explica el cambio realizado en sede de conciliación dirigido a garantizar la coherencia de lo regulado. De esta manera, por una parte, se observa que al incorporar el artículo transitorio 6 en el segundo debate en la Cámara de Representantes, como consta en la Gaceta del Congreso No. 37 de 2017, se produjo un desplazamiento en la enumeración de los artículos que integran la iniciativa, afectando con ello la regla de remisión. En efecto, tal como se aprobó por ambas plenarias, el envío se realizaba a dos disposiciones que en nada se relacionan con la descripción de las funciones a cargo de la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz. Al ser detectado por la Comisión de Conciliación este error de congruencia en el proyecto adoptado, se propuso a las plenarias su corrección dentro del escenario subyacente de las discrepancias, pues mientras en la Cámara la remisión pretendía incorporar los preceptos sobre la conformación del citado Tribunal y el reglamento de la JEP; en el Senado, esa misma remisión había sido alterada en el segundo de los componentes expuestos, al conectarse con las actuaciones en las que debe garantizarse la reserva de información.

 

Si bien por error, en la actuación de las Cámaras, se mantenía el envío a dos disposiciones ajenas a lo regulado, en el fondo y desde perspectiva eminentemente material, se trataba de un problema coherencia, que podía ser objeto de ajuste por la Comisión de Conciliación, al existir una divergencia subyacente respecto de lo finalmente aprobado en Senado como en Cámara.

 

Para la Corte esta actuación se enmarca dentro del ámbito competencial de las Comisiones de Conciliación, en primer lugar, porque el cambio se produce en un escenario de realización del principio de instrumentalidad de las formas, con el propósito de preservar la eficacia de la labor de producción normativa; en segundo lugar, porque la actuación desarrollada por la Comisión de Conciliación, se origina dentro del marco constitucional que habilita su intervención, referido a la preexistencia de una discrepancia; y en tercer lugar, porque el ajuste realizado en nada modifica la identidad o esencia de lo aprobado o contradice su finalidad. Por el contrario, no sólo responde al objetivo del proyecto, sino que se ajusta a la coherencia misma que explica la regla de remisión, como previamente se expuso.

 

En conclusión, vista en su integridad la actuación desarrollada en la instancia de conciliación, este Corporación concluye que no existe vicio alguno de procedimiento en lo que corresponde a la composición de la Comisión, al proceso de aprobación del informe y a los límites materiales que determinan su competencia. De ahí que, la Sala continuará con el examen del resto de requisitos de forma, en los términos previamente mencionados.

 

4.4.14. El título de la iniciativa

 

De acuerdo con lo previsto en el artículo 169 Constitución Política, todas las iniciativas deben identificarse a través de un título, en el que se describa el contenido del proyecto, acompañado del uso de la siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia, decreta”[485]. A pesar de que el título carece de valor normativo, ya que en estricto rigor no incorpora supuestos de hecho ni mandamientos jurídicos, la Corte ha sostenido que no puede desconocerse que ejerce una influencia determinante en el contenido de una iniciativa, pues es capaz de atribuirle un significado a las normas que la integran.  

 

Por lo anterior, esta Corporación ha indicado que el título cumple, entra otras, con las siguientes funciones: (i) garantiza el principio de congruencia que debe existir en una iniciativa, sin que sea necesario que el epígrafe se refiera a todas y cada una de las disposiciones que integran un cuerpo normativo, pues basta con un enfoque global al que se refieran las normas en su conjunto, de tal forma que los obligados a cumplirlas puedan inferir su contenido sin impedimento alguno[486]; (ii) presta una labor pedagógica, en la medida en que el título permite la difusión y el conocimiento de una iniciativa[487]; (iii) opera como un criterio de referencia para verificar la observancia del principio de unidad de materia[488]; y (iv) sirve como guía interpretativa para determinar el sentido del articulado previsto en un acto normativo[489].

 

Ahora bien, con ocasión de la implementación del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, es preciso resaltar que, entre los requisitos de forma, se incluye un cambio en el uso de la formula sacramental, manteniendo la exigencia relativa a la congruencia que debe existir entre el rotulo y el contenido de la iniciativa. Puntualmente, en el literal c) del artículo 1 del mencionado acto de reforma se establece que: “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) c) El título de (…) los actos legislativos a los que se refiere este artículo deberán corresponder precisamente a su contenido y a su texto procederá esta fórmula: ‘El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA’ (…)”.

 

Al verificar el acto sometido a control, se encuentra por la Corte, en primer lugar, que el título del Acto Legislativo 01 de 2017 hace uso de la formula sacramental exigida[490]; y, en segundo lugar, que a través de un enfoque global se logra determinar el alcance y contenido de las disposiciones que integran el citado acto de reforma. Para tal efecto, se introduce el siguiente enunciado: “(…) Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (…)”.

 

Como se observa son cuatro los elementos distintivos que surgen de dicha labor de determinación. Así, es claro que, (i) la reforma constitucional tiene como propósito incorporar un conjunto de normas transitorias a la Carta, mediante la creación de un título especialmente dirigido a tal fin[491]; en el que sus normas buscan (ii) brindar las herramientas que ayuden a la terminación del conflicto armado, como ocurre con aquellas disposiciones que desarrollan el SIVJRNR[492]; al mismo tiempo que pretenden (iii) establecer un marco que permita construir una paz y estable y duradera, para lo cual se estipulan mandatos que, entre otras, pretenden satisfacer el derecho a la reparación integral[493] o facilitar la reintegración social[494]. Ambos fines se amplían (iv) con otras disposiciones acordes con el bloque normativo planteado, en donde se alistan, por ejemplo, los preceptos que regulan la figura de la extradición[495] o que precisan los instrumentos de justicia transicional a los cuales alude el Acto Legislativo 01 de 2012[496].

 

Por consiguiente, a juicio de la Corte, no cabe duda de que el título del Acto Legislativo 01 de 2017 no solo cumple con la formula sacramental que le es exigible, sino que también guarda plena armonía con el contenido y alcance de su articulado, como lo impone el citado literal c) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016. 

 

4.4.15. La prelación en su trámite

 

Como un requisito especial de procedimiento, el literal b) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que: “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él”.  

 

Para comenzar, la Sala considera que este requisito difícilmente tendría la entidad suficiente, en caso de desconocimiento, para dar lugar a la configuración de un vicio de procedimiento, pues se trata de una exigencia de carácter formal que busca impulsar la aprobación de la iniciativa, a través de la limitación a la autonomía con la que se fija el orden del día por la Mesas Directivas de ambas Cámaras, por lo que aún en la hipótesis de que ello no se cumpla, si el proyecto es aprobado, se habrá accedido al objetivo o propósito buscado con su incorporación en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

 

En el asunto bajo examen, este Tribunal advierte que en las actas en donde consta el debate realizado, la iniciativa que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, siempre se ubicó en el primer lugar del orden del día. Así se constata (i) en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la Gaceta del Congreso No. 127 de 2017; (ii) en la Plenaria de dicha Corporación en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017; (iii) en la Comisión Primera del Senado de la República en la Gaceta del Congreso No. 145 de 2017; (iv) en la Plenaria de la citada Corporación en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2017; y (v) en la instancia de conciliación en las Gacetas del Congreso Nos. 322 y 350 de 2017. Por ende, en el caso sub-judice, la Sala Plena advierte que este requisito se cumplió a cabalidad.

 

4.4.16. Promulgación, entrada en vigencia y remisión a la Corte

 

En tanto el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que el control constitucional se debe adelantar con posteridad a la entrada en vigencia del acto legislativo tramitado mediante el Procedimiento Especial para la Paz, es preciso cotejar que el acto de reforma sometido a control haya sido promulgado y esté en vigencia.

 

En el asunto bajo examen, el Acto Legislativo 01 de 2017 fue promulgado el 4 de abril de 2017, fecha en la cual su texto fue insertado en el Diario Oficial No. 50.196, ese mismo día también entró en vigencia, tal como se dispone en el artículo 5 del citado acto de reforma, al señalar que: Artículo 5. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación”.   

 

Una vez acaecido lo anterior, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 5 de abril de 2017[497], remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia autentica del Acto Legislativo 01 de 2017, para surtir el trámite de revisión de constitucionalidad previsto en el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, pues ya se encontraba vigente.

 

Así las cosas, la Corte encuentra que, tanto el mandato constitucional de promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017, como la exigencia especial de su remisión a este Tribunal para adelantar el respectivo control automático, único y posterior de constitucionalidad a su entrada en vigencia, fueron satisfechos de forma estricta, sin que exista vicio procedimental alguno. 

 

4.4.17.        Conclusión respecto del control constitucional a los parámetros básicos de forma

 

Del recuento realizado por esta Corporación, se concluye que el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2017, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos básicos de forma previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) se radicó de forma exclusiva por el Gobierno Nacional[498]; (ii) se efectuó su publicación oficial, antes de darle curso en la instancia respectiva[499]; (iii) se convocó como corresponde a sesiones extraordinarias[500]; (iv) se asignó su conocimiento a las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes, como autoridades competentes para dar primer debate[501]; (v) se acumularon las iniciativas radicadas por el Gobierno Nacional en el momento procesal dispuesto para ello[502]; (vi) se designaron conforme al reglamento los ponentes encargados de coordinar el debate y la aprobación de la iniciativa[503]; (vii) se tramitó el proyecto en una sola vuelta de cuatro debates desarrollados de la siguiente manera: (a) un primer debate en las respectivas comisiones competentes, y (b) un segundo debate en la plenaria de cada una de las dos cámaras[504]; (viii) se elaboraron y publicaron –tanto en comisiones como en plenarias– los informes de ponencia para dar curso a la iniciativa[505]; (ix) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación[506]; (x) se constató que toda votación cumplió con el quórum y la mayoría absoluta requerida[507]; (xi) se evidenció que la votación fue nominal y pública[508], en un solo momento[509] y conforme a la exigencia –todavía vigente– de que toda proposición debía contar con el aval del Gobierno y tener relación con lo pactado en el Acuerdo Final[510]; (xii) se realizó la publicación oficial del texto aprobado en cada instancia legislativa[511]; (xiii) se incluyeron los aportes de las audiencias públicas efectuadas en cada cámara, siguiendo las reglas previstas en el reglamento[512]; (xiv) se acreditó que el tránsito entre comisiones y plenarias, y luego entre cámaras, se ajustó al término de ocho días previsto para el efecto[513]; (xv) se cumplió con los requisitos que rigen la fase de conciliación, tanto en lo referente a su forma de integración, como en lo que atañe a la aprobación del informe y a los límites materiales que determinan su competencia[514]; (xvi) se comprobó el uso de la formula sacramental dispuesta para acompañar el título de los proyectos tramitados por vía del fast track[515]; (xvii) se consideró la iniciativa de acuerdo con la prelación que se exige para su trámite[516]; y (xviii) se evidenció que el acto legislativo sometido a control fue promulgado, entró en vigencia y se remitió en debida forma a la Corte[517].

 

Con fundamento en lo anterior, se proseguirá con el análisis del resto de exigencias de forma, los cuales se concretan, por una parte, en la verificación de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, así como en la obligación de agotar previamente, y si es del caso, el requisito de la consulta previa; y por la otra, en las reglas especiales de competencia que incorpora el Acto Legislativo 01 de 2016, relacionados con la satisfacción de los criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y conexidad teleológica.

 

4.5. Del principio de unidad de materia, y de los requisitos de identidad flexible[518] y consecutividad

 

4.5.1. Del principio de unidad de materia

 

4.5.1.1. El principio de unidad de materia se halla plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política cuando dispone que: “Todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Este principio, como en varias ocasiones lo ha admitido la Corte[519], pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un sólo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre sí, a partir de la identificación de un eje temático dominante en el proyecto, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de materias[520].

 

La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los congresistas, así como los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la materia que constituye el eje o núcleo de la iniciativa aprobada, y que, por dicho motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático en cada una de las cámaras legislativas. En este orden de ideas, este Tribunal ha dicho que “su debida observancia contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.”[521]

 

También ha precisado la jurisprudencia constitucional que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, “no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[522].

 

Por esta razón, recientemente, en la Sentencia C-373 de 2016[523], la Corte identificó dos criterios que permiten asegurar la exigibilidad de este mandato. Para tal efecto, esta Corporación señaló (i) que el examen de la unidad de materia “no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración” otorgado al Congreso, pero tampoco las exigencias mínimas de racionalidad legislativa que se asocian con el cumplimiento de dicho principio. Por ello, (ii) surge una preferencia prima facie por el respeto al principio básico de autonomía legislativa, siendo exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar la inexequibilidad de una disposición por violación de lo previsto en el artículo 158 de la Carta.

 

Finalmente, una proyección adicional del principio de unidad de materia se encuentra en el artículo 169 del Texto Superior, cuando se exige que el “título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, lo que da lugar a verificar una especie de racionalidad interna derivada de la conexidad de los textos aprobados con el rótulo que identifica una ley.

 

4.5.1.2. En jurisprudencia reiterada la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia es igualmente aplicable respecto de actos legislativos. En esta oportunidad y de aquí en adelante, esta Corporación se apartara de dicha consideración y asumirá una nueva jurisprudencia, conforme a la cual esa exigencia no aplica en relación con la aprobación del aludido acto de reforma.

 

Inicialmente, es preciso aclarar que este pronunciamiento se limita al estudio de los requisitos de forma del acto legislativo, por lo que el análisis propuesto no se extiende a las otras vías que autorizan la reforma de la Constitución y frente a las cuales se ha juzgado de manera puntual si cabe o no exigir la expedición de una regulación, acorde con los requerimientos que emanan del citado principio. Tal como ha sucedido, hasta el momento, con las leyes que autorizan la convocatoria a un referendo constitucional[524].

 

De este modo, al adoptarse por la Corte un cambio en su jurisprudencia sobre la exigibilidad del principio de unidad de materia frente a actos legislativos, se impone cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia que, al tenor de la jurisprudencia reiterada de este Tribunal[525], actúan como cargas para autorizar la modificación de un precedente de alcance horizontal.

 

4.5.1.3. Las mencionadas cargas se expresan, por una parte, en la obligación de que el Tribunal haga referencia expresa a las decisiones preexistentes en las que se han resuelto casos análogos (requisito de transparencia) y; por la otra, en el deber de exponer las razones que evidencien las causas o motivos por las que se producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia).

 

En lo que corresponde a la primera carga, o lo que es lo mismo, el requisito de transparencia, la Corte advierte que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el requisito de unidad de materia, a partir de una demanda formulada contra un acto legislativo[526], en las siguientes Sentencias: C-222 de 1997[527], C-543 de 1998[528], C-487 de 2002[529], C-1200 de 2003[530], C-313 de 2004[531], C-372 de 2004[532], C-668 de 2004[533], C-816 de 2004[534], C-208 de 2005[535], C-1040 de 2005[536], C-1053 de 2005[537], C-1057 de 2005[538], C-1052 de 2012[539] y C-373 de 2016[540].

 

El primer fallo se remonta a la Sentencia C-222 de 1997[541], en donde la Corte se pronunció sobre una demanda que cuestionaba el Acto Legislativo 01 de 1996, por no haber aprobado como reforma constitucional, una disposición que hacía parte del texto original de la iniciativa. En ningún momento, como se advierte de la descripción del problema jurídico sometido a decisión, se planteó como cargo el desconocimiento de la unidad de materia. Sin embargo, en la parte considerativa, esta Corporación adelantó una labor descriptiva señalando cuáles de las exigencias de trámite que se aplican en la aprobación de una ley, serían susceptibles de ser requeridas en el proceso de adopción de una reforma constitucional por vía de acto legislativo. Al llegar al punto de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, se afirmó que:

 

En cuanto a las reglas contempladas en los artículos 158 (…) y 148 de la Ley 5ª de 1992[[542]], sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.”

 

Este mismo párrafo fue reiterado, sin ninguna consideración adicional, en la mayoría de las sentencias previamente reseñadas, en algunas ocasiones con la referencia previa de la fuente[543] y en otras como si se tratara de una afirmación autónoma[544].

 

En particular, más allá de lo mencionado en la sentencia de la referencia y que fue objeto de reiteración como obiter dicta, cabe señalar cuatro fallos de manera particular. En primer lugar, la Sentencia C-1200 de 2003[545], en donde a pesar de plantearse como cargo el desconocimiento del principio de unidad de materia, la Corte excluyó su examen al advertir que la demanda era inepta. Dentro de las razones expuestas por esta Corporación, se alude a que no se aportó elementos de juicio para mostrar que no existía “una relación de conexidad” entre las normas acusadas y “el tema objeto de la reforma”, pues la acusación se enfocó en que el acto aprobado carecía de congruencia[546], ya que su ámbito regulatorio era el propio de una ley. Bajo esta consideración, se concluyó que: “Como quiera que los actores no argumentan la falta de conexidad de las disposiciones acusadas con el resto de las que integran el acto legislativo, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse para pronunciarse de fondo en relación con esta materia”[547].

 

En segundo lugar, en la Sentencia C-668 de 2004[548], este Tribunal examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 01 de 2003 por el cual se adopta una Reforma Política (…) y se dictan otras disposiciones.” En uno de sus artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron erigidas en departamentos (CP art. 299), su asamblea departamental estaría compuesta por siete personas. En esta oportunidad, se esbozaron varios cargos contra el precepto reseñado, incluyendo la supuesta violación del principio de unidad de materia, acusación que se formuló, no desde la perspectiva del desconocimiento de un asunto predominante, sino a partir de la supuesta falta de identidad flexible en los debates reglamentarios[549].

 

Por ello, al momento de examinar el cargo, la Corte expuso lo siguiente: “en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso la modificación del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la discusión del proyecto de reforma estuvo presente. Ello significa, entonces, que dentro del ámbito de la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma constitucional era parte de la misma”.

 

Al final, en todo caso, tratando de acoplar lo señalado con el requisito de la unidad de materia, se afirmó que: “se trata de un asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como Constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto.”[550]

 

En tercer lugar, en la Sentencia C-1057 de 2005[551], este Tribunal conoció de una demanda contra varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2004, sobre la reelección presidencial, en concreto, se cuestionaba el incumplimiento del principio de unidad, en los términos que a continuación se transcriben: “(…) expresa el demandante que el texto del Acto Legislativo viola [el referido principio] pues sus distintas partes ‘no guardan entre sí, y con respecto al núcleo esencial o eje temático, una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica’. Especialmente los siguientes enunciados normativos: El parágrafo transitorio del artículo cuarto que contempla la reducción a la mitad de los términos para la revisión constitucional del proyecto de Ley estatutaria y el inciso que confiere al Consejo de Estado la atribución de regular transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República.”

 

Esta providencia se plantea expresamente si es aplicable en materia de actos legislativos el principio de unidad de materia, respecto de lo cual afirma que la Corte, en la mencionada Sentencia C-222 de 1997[552], ya había concluido que tal requisito es exigible. Sin embargo, se sostiene que su alcance no reviste las mismas características como cuando se trata de leyes, pues el carácter pluritemático de las reformas constitucionales no lo permiten. En este sentido, se afirma que: “(…) un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”[553].

 

Al revisar el caso concreto, en lo referente a la reducción de los términos para el control de constitucionalidad, se sostiene que se trata de un precepto que no es extraño a una reforma constitucional; mientras que, en lo que atañe a la habilitación al Consejo de Estado, se expuso que dicha disposición guardaba relación directa con la materia sobre la cual versaba el texto acusado, “pues era una previsión que permitía la puesta [en marcha o] implementación de la reelección presidencial, en caso [de] que el Congreso no elaborara la ley estatutaria o ésta fuera declarada inexequible por la Corte (…)”. Por ello, en la parte resolutiva de la sentencia en mención, este Tribunal concluyó que se debía “declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 02 de 2004 por el cargo de violación del principio de unidad de materia”.

 

Finalmente, en la Sentencia C-373 de 2016[554], se reitera nuevamente la misma fórmula planteada en la Sentencia C-222 de 1997[555], luego de lo cual se sostiene que el control a realizar implica adelantar un “test dúctil”, ya que al ser la materia del acto legislativo la reforma de la Constitución, “los riesgos de inconexión son más limitados”.

 

A continuación, se restringe el concepto de materia, para reiterar que es la reforma de la Constitución en sí misma. Incluso, se señala que dicho acto constituyente es producto de la actuación de un órgano constituido, que al reflejar la soberanía popular debe tener la capacidad de pronunciarse, “en un mismo acto, de las materias que en cada momento histórico resulten relevantes”. De ahí que, una reforma puede impactar en diferentes áreas o temas, entendiendo que corresponden “a una misma materia”, por la estrecha relación que existe entre las partes que integran una Constitución.

 

Con base en lo expuesto se concluye que el acto legislativo demandado[556], cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de materia, pues las enmiendas realizadas “se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiente la jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158”. En todo caso, pese a que la anterior argumentación se consideraba suficiente, se entró a verificar si las normas también guardaban conexidad con el tema primordial de la reforma, lo cual se entendió satisfecho, al considerar que su objeto era el de enfrentar “los problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad institucional”.

 

Del recuento realizado a la jurisprudencia existente sobre el tema objeto de análisis se infiere lo siguiente:

 

- Primero, el requisito de la unidad de materia no tuvo su origen vinculado con un caso en el que se comprobara su exigibilidad como parte de la ratio decidendi. Por el contrario, su referencia como uno de los requisitos de forma que se requieren para la expedición de un acto legislativo, se derivó de una labor descriptiva en la que, sin justificar si dicha exigencia es o no realmente compatible con el proceso de aprobación del mencionado acto de reforma, se especificó de forma directa su alcance, al señalar que la unidad “está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva”[557].

 

- Segundo, tal acercamiento ha sido objeto de reiteración, por regla general, en casos en los que no se ha controvertido el supuesto desconocimiento de la unidad de materia, por lo que su incorporación en esas sentencias es la propia del obiter dicta[558].

 

- Tercero, un análisis de las cuatro sentencias en las que el asunto ha sido abordado de forma directa, por el hecho de haber sido reseñado como un cargo de inconstitucionalidad, demuestra lo siguiente: (i) uno de los casos no aportó consideraciones de fondo, en la medida en que la Corte se inhibió de fallar, al considerar que la demanda era inepta, pese a ello aludió en general a la necesidad de acreditar una conexidad entre las disposiciones acusadas con el resto de las normas que integran el acto legislativo[559]; (ii) en otro el cargo realmente se dirigía a cuestionar el cumplimiento del requisito de identidad flexible, por lo que frente a la unidad de materia tan sólo se afirmó que el precepto cuestionado sí guardaba relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y que no escapaba a su unidad teleológica[560]; (iii) en la siguiente providencia se reiteró que este principio es exigible como requisito de forma, porque así se mencionó en la Sentencia C-222 de 1997[561]. Con todo, se aclaró que no reviste las mismas características como cuando se trata de las leyes, pues el carácter pluritemático de las reformas constitucionales no lo permiten, incluso se recoge implícitamente la exigencia de la conexidad, cuando se afirma que “un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”[562]; (iv) Finalmente, lo anterior se ratifica con la última de las sentencias expedidas sobre el tema, en donde, al aludir de forma tangencial a la conexidad (se dice que el riesgo de inconexión es muy limitado), se precisa que la materia propia de un acto de reforma es la reforma en sí misma considerada, toda vez que la Constitución tiene una estrecha relación en todas sus partes y, en esa medida, todo cambio que en ella se produzca “tiene la virtud de impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por [una] misma materia”[563].

 

4.5.1.4. A partir de lo expuesto y en observancia del requisito de suficiencia, este Tribunal advierte que cabe realizar un cambio de jurisprudencia, en el sentido de establecer que el principio de unidad de materia no es una exigencia que sea aplicable en relación con la aprobación de actos legislativos, por las razones que a continuación se exponen:

 

- Para comenzar, no existe una previsión expresa –tanto en la Constitución Política como en la ley– que imponga la obligatoriedad del citado requisito en el trámite de aprobación de los actos legislativos. El único parámetro que desde el Texto Superior se refiere a este principio se encuentra en el artículo 158, en el que se dispone lo siguiente: Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. (…)”[564]. Como se infiere del aparte transcrito, la norma constitucional limita la exigilidad de la unidad de materia a “todo proyecto de ley”, por lo que dicha manifestación impone examinar si se trata de un mandato restrictivo en cuanto al tipo de acto sometido a tal exigencia o si, por el contrario, de lo que se trata es de la descripción de un procedimiento que, si bien se consagra de manera directa frente a los proyectos de ley, no excluye su aplicación al mencionado acto de reforma, como ocurre con varios de los supuestos de forma que están previstos en el Título VI de la Constitución, al regular la función de producción normativa a cargo del Congreso.

 

En efecto, en el citado Título se pueden observar: (i) requisitos que expresamente refieren a su obligatoriedad, tanto en la aprobación de proyectos de ley como de actos legislativos, como acaece con el informe de ponencia en comisión[565]; (ii) requisitos que no circunscriben su alcance a ningún proyecto en específico, por lo que cabe suponer su exigibilidad para todo trámite de aprobación a cargo del Congreso, como se advierte con la instancia de conciliación[566] y con el plazo de deliberación entre comisiones y plenarias[567]; y (iii) requisitos que sólo se mencionan frente a proyectos de ley, como se constata en el asunto bajo examen.

 

En algunos casos, respecto de estos últimos, la Corte ha concluido que son obligatorios en el trámite de los actos legislativos, como se ha mencionado con el anuncio previo[568]; mientras que, en otros, se ha concluido que su alcance resulta inconciliable con las demandas de forma que rigen la aprobación del citado acto de reforma, como ha sucedido con la posibilidad de decretar el trámite de urgencia[569] o de requerir la sanción gubernamental[570].

 

El criterio que ha sido utilizado para determinar si un requisito de forma es aplicable en el trámite de los actos legislativos, a pesar de imponer su exigibilidad sólo respecto de los proyectos de ley, se encuentra en verificar si dicha exigencia es o no compatible con el proceso de reforma, tal como lo señala el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992:

 

Artículo 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”[571].

 

Como ya se advirtió, aun cuando en la Sentencia C-222 de 1997[572], reiterada en varias oportunidades, se señaló que el principio de unidad de materia también rige respecto del proceso de aprobación de los actos legislativos, tal afirmación no tuvo su origen en un caso en el que se verificara su exigibilidad como parte de la ratio decidendi. Además, el argumento que fue expuesto para ampliar su aplicación al citado acto de reforma, en ningún momento examinó si dicha exigencia es o no realmente compatible con el proceso de aprobación de los actos legislativos, entrando tan sólo a determinar de forma directa lo que sería su alcance[573]. El resto de providencias siguen lo expuesto, sin entrar a analizar la compatibilidad del requisito, lo cual se reafirma con lo señalado en la Sentencia C-1057 de 2005[574], en donde expresamente se afirma que este principio es obligatorio, porque así se concluyó en el referido fallo del año 1997.

 

Bajo este contexto, la Corte entiende que pese a que este principio ha sido mencionado como parte de los requisitos de los actos legislativos, tanto con una descripción general sobre su alcance[575], como con una reseña particular sobre su contenido (en los cuatro casos examinados por la Sala Plena), al día de hoy no se ha explorado de forma directa si el mismo es efectivamente compatible con la naturaleza del proceso que rige la aprobación del citado acto de reforma constitucional.

 

- La pregunta que surge entonces es si el requisito de la unidad de materia puede coexistir con el alcance que tiene un acto legislativo[576]. Es aquí en donde la Corte observa la imposibilidad, en la práctica, de requerir el cumplimiento de la citada exigencia, pues mientras la ley si puede reducirse a un sólo asunto o eje temático dominante, como lo reclama el artículo 158 de la Constitución, en el caso del referido acto de reforma su contenido es multitemático, por lo que no cabe restringirlo a una materia principal, especialmente si se tiene en cuenta la estrecha relación que existe entre todas las partes que integran el Texto Superior, que impiden su separación material, en virtud del principio de unidad constitucional. Por esta razón, la Carta Política no puede entenderse como un conglomerado de normas jurídicas yuxtapuestas las unas a las otras, que puedan modificarse sin impactar en el conjunto de valores, principios o preceptos instrumentales que allí se consagran, sino que, por el contrario, su concepción parte de la idea de ser un orden normativo cerrado, en el que cada mandato se explica por sí mismo y respecto del resto de la Constitución, a fin de lograr un orden armónico, lógico y estructurado para la sociedad.

 

Esta aproximación concuerda con el postulado general planteado en la citada Sentencia C-222 de 1997[577], en donde al referir al requisito de la unidad, lejos de limitar su contenido a una materia, se acogió una fórmula que involucra a la reforma en sí misma considerada, esto es, a los títulos, capítulos o artículos de la Constitución que se modifican, o a la adición en ella de disposiciones que no estaban incorporadas y que se pretenden incluir en su preceptiva. Esto significa la imposibilidad de demandar la identificación de un eje temático dominante, por fuera del propio contenido de la reforma, o lo que es lo mismo, exigir que un acto legislativo sólo trate de un tema, cuando es la reforma al Texto Superior el asunto que guía el desarrollo de la función constituyente.

 

Por ello, nótese cómo, si bien se aludió a la conexidad de lo demandado con el acto legislativo, en las dos primeras oportunidades que se planteó un debate sobre la materia, en una de ellas la Corte se inhibió de adoptar una decisión de fondo[578] y en la otra el cargo realmente formulado cuestionaba el cumplimiento del principio de identidad flexible[579]. Tan sólo en la tercera oportunidad[580], se descartó la necesidad de guardar conexidad temática, al decir que la unidad viene dada por el propósito de modificar la Carta. Lo cual se mantuvo en el último de los casos objeto de examen por este Tribunal[581], al concluir que, en virtud del principio de unidad constitucional, la materia propia de un acto de reforma es la reforma en sí misma considerada.

 

- Por consiguiente, visto el alcance del acto legislativo, es claro que respecto de su aprobación no cabe exigir el cumplimiento del principio de unidad de materia, ya que es imposible reducir su contenido pluritemático a un solo eje principal, como lo pretende el artículo 158 de la Carta. Por esta razón, es procedente el cambio de jurisprudencia que aquí se adopta, sobre todo cuando en el caso de preservar la lectura que hasta el momento se ha propuesto por la Corte, se mantendría una argumentación que cae en una falacia circular, en la que la prueba de una proposición se deriva de la existencia de la proposición misma, aspecto que resulta contrario a la lógica y que demuestra la imposibilidad de mantener la obligatoriedad de un requisito que no puede coexistir con la naturaleza del acto al cual se dirige. En efecto, sostener que la unidad está dada por la reforma en sí misma, implica que en el fondo ningún acto, bajo ninguna circunstancia, desconocería el requisito enunciado, pues nada podría considerarse extraño a lo que se consagra en un acto legislativo, en contravía incluso del principio de efecto útil de las normas.

 

Por el conjunto de razones que se han expuesto, este Tribunal concluye que el requisito de unidad de materia no es exigible frente a los actos legislativos, pues dicho acto de reforma puede tratar diversos temas y asuntos sin que sea posible reducirlo a uno solo de ellos, en virtud del principio de unidad constitucional.

 

4.5.1.4. En el asunto bajo examen, como se expuso en el acápite de intervenciones, un grupo de ciudadanos cuestiona todo el Capítulo VII del Acto Legislativo 01 de 2017[582], sobre las normas aplicables a los miembros Fuerza Pública para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, por considerar que vulneran el principio de unidad de materia, al incluir dentro de un acto de reforma que tiene como finalidad crear “un Sistema Integral de Reparación a las Víctimas”, un conjunto de disposiciones que brindan un tratamiento diferenciado a favor de dichos agentes del Estado.

 

Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación considera que el vicio alegado no está llamado a prosperar, en primer lugar, porque como se expuso en líneas anteriores, el requisito de unidad de materia no es exigible frente a los actos legislativos, como el que ahora es objeto de control.

 

En segundo lugar, porque incluso de seguir la misma línea que hasta el momento se ha venido exponiendo por esta Corporación, es innegable que la temática que se acusa sí se encuentra incorporada dentro del eje de reforma a la Carta, pues lo que se pretende a través de las normas que hacen parte del citado Capítulo VII, es preservar el carácter inescindible de la JEP, como justicia excepcional y preferente, que da lugar a la inaplicación de la justicia tradicional prevista en la Constitución, para lo cual era necesario recurrir a la aprobación de un precepto de igual jerarquía y valor normativo. Con este propósito, buscando un equilibrio entre la paz, la verdad y la justicia, y dada su condición de garantes de derechos, se dispone de un trato diferencial para los miembros de la Fuerza Pública, en lo referente a la calificación jurídica de sus conductas, a las causas que determinaron su comisión, a la forma como se aplica la responsabilidad de mando, a las sanciones para ser impuestas, y a la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en garantía.

 

Finalmente, porque la línea de argumentación propuesta por el interviniente, propia del análisis de la unidad de materia frente a proyectos de ley, incurre en una proposición incompleta, toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2017 no se limita a la consagración de un sistema para reparar a las víctimas, sino que, va más allá de ese propósito, al prever medidas y mecanismos para esclarecer la verdad de lo ocurrido, encontrar a las personas desaparecidas o localizar sus restos, y aplicar un componente de justicia, en el que, como se mencionó en el Acuerdo Final, se incluyan a los miembros de la Fuerza Pública, que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada y otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. Por lo demás, la justicia que guía la labor de la JEP se orienta bajo la implementación de medidas restaurativas y reparadoras, cuya finalidad principal es atender a las víctimas, razón adicional por la cual, incluso desde la óptica del interviniente, que propone un análisis siguiendo los parámetros de los proyectos de ley, el capítulo aplicable a los miembros de la Fuerza Pública sí guarda unidad de materia.

 

Por consiguiente, esta Corporación no advierte ninguna irregularidad, en especial, sobre la base de que el requisito de unidad de materia no es aplicable a los actos legislativos, siendo necesario continuar con el examen del resto de requisitos de procedimiento.

 

4.5.2. De los principios de consecutividad e identidad flexible

 

4.5.2.1. La jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que el proceso legislativo se rige por los principios de identidad flexible y consecutividad, los cuales cobran especial relevancia por su estrecho vínculo con el principio de transparencia que rige el desarrollo de la función pública[583]. En cuanto al primero, esto es, el principio de identidad flexible, esta Corporación ha dicho que, si bien los congresistas durante el curso de los debates reglamentarios pueden introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos de ley o de acto legislativo[584], éstas deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo. Sobre este particular, se ha expuesto lo siguiente:

 

“El concepto de identidad (C-702/99) comporta (…) que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación              (C-702/99)”[585].

 

Por su parte, en lo que corresponde al principio de consecutividad, que se origina de lo previsto en el artículo 157 de la Carta[586], este Tribunal ha advertido que el mismo exige que el tema o la materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa, necesariamente debe estar presente a lo largo de los debates reglamentarios previstos en la Constitución[587]. La observancia de este principio no es óbice para que durante el iter legislativo, se hagan modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley o de acto legislativo, solo que las mismas deben hacerse dentro del ámbito de aplicación del citado principio de identidad flexible. En este orden de ideas, la Corte ha concluido que:

 

“[Las] modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común, pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo y separable, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate, los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este concepto.”[588]

 

Según se observa entonces, como lo ha admitido la Corte[589], mientras que el principio de consecutividad contiene una exigencia, el de identidad flexible plantea en cambio una permisión, que atempera la rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería observarse del primero. Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que se entienden satisfechos estos dos principios, cuando las adiciones o modificaciones que se introduzcan durante “el trámite en las plenarias se refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas comisiones”. Ello significa que es aceptable introducir “artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva[590].

 

4.5.2.2. Para el análisis sobre el cumplimiento de estos principios, la Corte acudirá nuevamente al Anexo No. 2, en el que se incluye un cuadro que pone de presente el tránsito legislativo que tuvo esta iniciativa en su integridad.

 

A partir de allí se hará una labor de clasificación (i) entre las normas que estuvieron presentes desde el primer debate, incluyendo las aprobadas como consecuencia de dicha instancia legislativa, las cuales no plantean ningún problema en lo atinente al cumplimento de los principios de consecutividad e identidad flexible; respecto de aquellas otras que (ii) fueron introducidas en el segundo, tercer y cuarto debate, en donde paulatinamente la rigurosidad en el examen de los citados principios adquiere una mayor entidad. Con todo, se omitirá la referencia a los ajustes de enumeración o de estilo, siempre que los mismos no tengan un efecto normativo sobre lo regulado en cada disposición. 

 

4.5.2.3. De esta manera, en primer lugar, se incluirá un cuadro con la relación de normas que responden al primer criterio y que, por ende, deberán ser declaradas exequibles.

 

NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017, PRESENTES DESDE EL PRIMER DEBATE EN LA COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

1

El título de la iniciativa, así como los subtítulos que identifican a cada uno de los ocho capítulos del Acto Legislativo.

2

Los cinco incisos del artículo transitorio 1 sobre el SIVJRNR, que equivalen al artículo transitorio 1 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, con la aclaración de que la siguiente expresión fue aprobada y avalada en el curso del primer debate adelantado en la Comisión Primera de la Cámara: “Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la retribución del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido”.

3

Los incisos 1 y 3 del artículo transitorio 2, que corresponden al artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, sobre la CEV.

4

El inciso único del artículo transitorio 4, junto con el parágrafo de la misma disposición, referentes a la excepción del deber de denuncia de los funcionarios y personal de la CEV y de la UBPD, frente al cual cabe aclarar que, como consecuencia del primer debate que se adelantó en la Comisión Primera de Cámara, se incorporó la expresión que a continuación se resalta: Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición, quienes en desarrollo de sus funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico - forenses, deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver. 

5

El inciso 7 del artículo transitorio 5, que corresponde al inciso 2 del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, referente a la calificación jurídica propia de las resoluciones o sentencias de la JEP.

6

El parágrafo 1 del artículo transitorio 5, que corresponde al inciso 1 del parágrafo único del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, relativo a la no modificación de las normas vigentes en materia de justicia aplicables a las personas que haya ejercido la Presidencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución. Esta disposición tuvo un ajuste menor de enumeración, pues al aprobarse otro parágrafo en la Comisión Primera de Senado, desde esa instancia, se rotuló con el número 1, como puede apreciarse en la Gaceta del Congreso No. 121 de 2017.

7

El inciso 4 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 4 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, en donde se regula la figura de los magistrados suplentes o sustitutos de la JEP.

8

El inciso 6 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 6 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre los magistrados y fiscales de la JEP, quienes no tendrán que ser funcionarios de carrera “y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente, no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial”.

9

El inciso 7 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 7 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre los requisitos para ser elegido como magistrado del Tribunal para la Paz, con la aclaración de que la siguiente expresión fue aprobada y avalada en el curso del primer debate adelantado en la Comisión Primera de la Cámara: “(…) salvo en lo relacionado con el límite de edad”.

10

El inciso 9 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 8 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre las funciones y atribuciones de la Secretaría Ejecutiva de la JEP.

11

El inciso 10 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 9 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativo al atributo de cosa juzgada de las sentencias y resoluciones adoptadas por los organismos que integran la JEP.

12

El inciso 11 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 10 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, referente a los criterios de participación equitativa, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural en la conformación de la JEP.

13

El parágrafo 1 del artículo transitorio 7, que corresponde –con algunos ajustes realizados en la Comisión Primera de la Cámara– al parágrafo del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre el Comité de Escogencia del SIVJRNR. En este punto, cabe aclarar que en el primer debate (i) se incorporó la expresión “en el contexto y en razón del conflicto armado” para aludir a la UBPD; y (ii) se cambió la palabra “título” por “artículo”, con el fin de limitar hasta donde llega la exclusión de responsabilidad de dicho Comité.

14

El artículo transitorio 8, que corresponde al artículo transitorio 7 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativo a la procedencia de la acción respecto de las decisiones adoptadas por los organismos de la JEP. En relación con esta disposición, en la Comisión Primera de la Cámara, en el inciso 3, tan solo se realizó un ajuste de forma para referir en plural a las peticiones de amparo.  

15

El inciso 1 del artículo transitorio 9, que corresponde al inciso 1 del artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, referente al procedimiento de definición de los conflictos de competencia, con la aclaración de que en la Comisión Primera de Cámara se adicionó la frase: “elegidos por esta”, al regular la forma de integración de la Sala Incidental de la Corte Constitucional.

16

El inciso 1 del artículo transitorio 10, que corresponde al inciso 1 del artículo transitorio 9 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre la competencia de la JEP para revisar sentencias de otra jurisdicción y decisiones sancionatorias de la Procuraduría y la Contraloría. Esta disposición tuvo varios ajustes en la Comisión Primera de Cámara (i) al incorporar el nombre completo de las citadas entidades y (ii) al circunscribir las conductas cometidas, para efectos del ejercicio de esta función, “a aquellas [en que se haya incurrido] por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto”.

17

El artículo transitorio 11, que corresponde al artículo transitorio 7 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, sobre la sustitución de la sanción penal. De manera puntual, en la Comisión Primera de Cámara se incluyó la referencia a las sanciones alternativas, así como la expresión que a continuación se resalta para delimitar el deber de reconocer la verdad: “(…) siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición (…)”.

18

El inciso 4 del artículo transitorio 12, el cual fue introducido como consecuencia en el pliego de modificaciones para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, tal como se constata en la Gaceta del Congreso No. 03 de 2017. El inciso en mención señala que: “Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otras pruebas”.

19

El inciso 5 del artículo transitorio 12, cuya aprobación también se realizó de la Comisión Primera de la Cámara, en el sentido de señalar que: “En las actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión a gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida”.

20

El artículo transitorio 13, que corresponde al artículo transitorio 11 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el cual se hace referencia al régimen de sanciones propias, alternativas u ordinarias que se pueden imponer por la JEP.

21

El artículo transitorio 14, que corresponde al artículo transitorio 12 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre el régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP. En lo que respecta a este artículo debe señalarse que durante el primer debate en la Comisión Primera de Cámara se excluyó la mera referencia al “contenido” de las “decisiones” como hipótesis exceptiva en la aplicación del régimen penal; para, en su lugar, añadir un precepto de contenido más amplio, a saber: “En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos (…)”.

22

El artículo transitorio 15, que corresponde al artículo transitorio 13 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relacionado con la entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. Como se expuso al examinar el cumplimiento de los límites materiales de la instancia de conciliación, en relación con este artículo se presentó un ajuste de congruencia en la remisión normativa que allí se incluye, la cual respondió a una discrepancia subyacente entre lo aprobado en Senado y Cámara. Al tratarse de un tema que estuvo presente durante los debates reglamentarios, como se constató con anterioridad[591], se omite repetir dicho análisis en este acápite de la sentencia, en virtud del principio de economía procesal.

23

El artículo transitorio 18, que corresponde al artículo transitorio 14 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre la reparación integral en el SIVJRNR.

24

Los incisos 1, 2, 4 y 5 del artículo transitorio 19, que corresponden a los mismos incisos del artículo transitorio 15 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativos a la institución de la extradición. En ellos se consagra la regla básica que impide su concesión, la cobertura de sus beneficiarios, la extensión a familiares en grados de consanguinidad y afinidad y el plazo máximo para su resolución.

25

El artículo transitorio 20, que corresponde al artículo transitorio 16 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que se regula lo referente a la participación en política. Aun cuando el texto sufrió algunas modificaciones en el Senado, para efectos del análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible, no generan ninguna consecuencia, toda vez que el texto conciliado corresponde al aprobado en la Cámara de Representantes, cuyo alcance se circunscribe al inciso único y al parágrafo que se mantuvo sin ningún cambio a lo largo de todo el iter legislativo. 

26

El artículo transitorio 21, que tiene como antecedente el artículo transitorio 3 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, en donde se consagra el alcance general del tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. En relación con esta norma, en la Comisión Primera de la Cámara, se modificó “agentes del Estado” por “miembros de la Fuerza Pública” y, adicionalmente, se incluyó el actual inciso 2, en donde se limita la aplicación del Capítulo VII únicamente a los sujetos en mención, sin perjuicio de lo previsto en los capítulos anteriores del Acto Legislativo 01 de 2017, cuando lo allí previsto no sea contrario a lo regulado en el acápite especial. Esta última regla tuvo algunos ajustes de redacción en la plenaria de la Cámara y en la comisión de Senado, que no alteraron su contenido normativo. Así se pasó de “siempre que no sean contrarias a las contenidas en este”, a “siempre que no sean contrarias a las contenidas en este capítulo” y finalmente “siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo”.

27

El artículo transitorio 22, se remonta al artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016 Cámara, siendo su contenido delimitado a los dos incisos actualmente vigentes, desde la discusión y aprobación de la iniciativa, realizada en la Comisión Primera de la citada Corporación. Esta disposición, que regula lo referente a la calificación jurídica de las conductas cometidas por los miembros de la Fuerza Pública en el ámbito de JEP, fue aprobada en los mismos términos durante las siguientes etapas del proceso legislativo, con un tenue ajuste de estilo al incluir la frase: “en la valoración de la conducta”, en el inciso 2, que en nada altera su rigor normativo, en respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible.

28

El artículo transitorio 23, que corresponde al artículo transitorio 4 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, en donde se plasma el alcance de la competencia de la JEP respecto de los miembros de la Fuerza Pública. En relación con la regulación allí prevista, en la Comisión Primera de Cámara, en el inciso 1, tan solo se adicionó la expresión: “sin ánimo de obtener enriquecimiento personal indebido, o en cado de que existiera, sin ser este determinante de la conducta delictiva”. De resto la disposición fue aprobada sin ningún cambio en los debates siguientes, con unos pequeños ajustes de forma consistentes en (i) reemplazar la palabra “indebido” por “ilícito”, y (ii) de referir al elemento “causa” como parte de la expresión “determinante”. Tales ajustes en nada alteran el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.

29

El artículo transitorio 24, que corresponde al artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, sobre responsabilidad de mando, con la aclaración de que los únicos ajustes realizados fueron en la Comisión Primera de Cámara al incluir, en el inciso primero, los apartes que a continuación se resaltan: Para la determinación de la responsabilidad de mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal Colombiano, el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no sean contrarias a la normatividad legal”.    

30

El artículo transitorio 25, que corresponde al artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, relativo a las sanciones para los miembros de la Fuerza Pública en la JEP. Los únicos cambios que se presentaron respecto de esta disposición se llevaron a cabo en la Comisión Primera de la Cámara, en donde se suprimió el primer inciso que resultaba reiterativo respecto de lo previsto en el artículo transitorio 13 del Acto Legislativo 01 de 2017 y se incluyó, además, la siguiente expresión que se resalta en la parte final del inciso 3: “(…) Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones, subrogados penales o beneficios adicionales en la privación de libertad, siempre y cuando el sancionado se comprometa a contribuir con su resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio durante el tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad”.

31

El artículo transitorio 26, que corresponde al artículo transitorio 9 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, referente a la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública. El único ajuste que tuvo esta norma en la Comisión Primera de Cámara fue el de reemplazar la expresión “agentes del Estado” por “miembros de la Fuerza Pública”.

32

El artículo transitorio 27, cuyo origen deviene de una proposición presentada por parte del representante Pedrito Pereira y aprobada en la Comisión Primera de Cámara, la cual, como ya se explicó en esta sentencia, cumplió con la exigencia –en ese momento vigente– del aval gubernamental. Solo tuvo un pequeño ajuste de redacción en la plenaria de la Cámara, que no alteró en nada lo aprobado en todas las instancias legislativas, al reemplazar la expresión “en el presente texto” por lo “previsto en el Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016”, pues en todos los artículos de esta iniciativa se remite a dicho documento para efectos de especificar el régimen sancionatorio de la JEP. Por lo anterior, se entiende que se satisfacen plenamente los principios de consecutividad e identidad flexible.     

33

El artículo 2, cuyo antecedente se encuentra en los artículos 2 de ambos proyectos de acto legislativo, en el que todos los cambios se produjeron en la Comisión Primera de la Cámara, al regular lo atinente al acceso a la función pública por parte de los miembros de los grupos organizados al margen de la ley que se hayan desmovilizado, individual o colectivamente. Al respecto, en el inciso 1, al establecer las condiciones para ingresar al servicio público, se incluyó el siguiente requerimiento: “(…) [siempre que] (…) se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto legislativo (…)”, bajo la reserva de que “(…) no estén efectivamente privados de la libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta (…)”. Luego, en el inciso 2, al aplicar el régimen especial de acceso para los miembros de la Fuerza Pública, se aclaró que su procedencia estaría limitada a la “(…) [a] la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la Ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas”. Por último, se adicionó todo el inciso 3, cuyo rigor normativo es el que a continuación se transcribe: “Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de control”.      

34

El artículo 5, que corresponde al artículo 3 del Acto Legislativo 002 de 2016 y al artículo 3 del Acto Legislativo 003 de 2016, sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

4.5.2.4. A continuación, se hará el análisis respecto de las normas que fueron introducidas en los siguientes debates, en donde deberá verificarse si se trata de asuntos con una relación de conexidad clara, específica, necesaria o evidente con los temas conocidos y debatidos a lo largo del iter legislativo. De manera que, tan solo cuando el vínculo sea remoto, distante o meramente tangencial, la norma aprobada deberá ser declarada inexequible[592]. En este punto cabe tener en cuenta que, en materia de actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio, porque existe una estrecha relación entre los distintos temas que se incorporan en una reforma, a partir del criterio de unicidad que identifica a las normas constitucionales[593].

 

(i) Del parágrafo 1 del artículo transitorio 1

 

La aprobación del parágrafo 1 del artículo transitorio 1, sobre el enfoque territorial, diferencial y de género que debe tener el SIVJRNR, así como los principios que rigen la conformación de dicho Sistema, obedeció a una proposición presentada durante el segundo debate por los representantes Alirio Uribe, Germán Navas, Ángela María Robledo y Angélica Lozano, con el aval del Ministro del Interior, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, en la cual se publicó el Acta de Plenaria No. 198 del 1° de febrero del año cita. Al verificar la publicación del texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, según la transcripción realizada en la Gaceta del Congreso No. 37 del año en curso, la Corte advierte que se incurrió en una deficiencia de forma, consistente en omitir la inclusión del precepto aprobado. No obstante, en virtud de la aplicación del principio de corrección de las formas[594], se observa que tal irregularidad fue subsanada con la reincorporación expresa y explícita de dicho parágrafo y de su aval, en la ponencia para tercer debate en la Comisión Primera del Senado[595], siendo el texto nuevamente sometido a consideración y aprobación como parte del pliego de modificaciones. Incluso, en el apartado que hoy en día corresponde al inciso segundo, se agregó lo referente a “los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, y criterios de mérito para su selección”.

 

Ahora bien, con ocasión del tercer debate, a instancias de la senadora Claudia López, en el segundo inciso, se incluyó la frase “con respeto a la diversidad étnica y cultural”. Por su parte, por iniciativa del senador Manuel Enríquez Rosero, en el inciso primero, en la primera frase, se adicionó la expresión enfoque “territorial”

 

De esta manera, en virtud del pliego de modificaciones y del debate realizado en la Comisión Primera del Senado de la República, el texto del parágrafo 1 del artículo transitorio 1, en el tercer debate, fue el siguiente:  

 

Parágrafo 1. El sistema integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado.

 

La conformación de todos los componentes del sistema integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres, con respecto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana y criterios de mérito para su selección”.

 

Luego, en el cuarto debate, se introdujeron algunos cambios como consecuencia del pliego de modificaciones y de lo adoptado en la sesión del día 13 de marzo de 2017. Así las cosas, el tenor del texto aprobado, el cual corresponde al mismo que fue objeto de conciliación, es el siguiente:

 

Parágrafo 1. El sistema integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del sistema, en especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el conflicto.

 

La conformación de todos los componentes del sistema integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres, con respecto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección”.

 

No cabe duda entonces que el tema que regula este parágrafo es el del enfoque territorial, diferencial y de género que debe guiar tanto la configuración como la operación del SIVJRNR, así como el de los principios que se deben respetar al momento de decidir sobre su conformación. Este tema estuvo presente desde la radicación misma de los proyectos que dieron origen al Acto Legislativo 01 de 2017, como durante gran parte de los debates que se surtieron en cada una de las cámaras.

 

Precisamente, el enfoque de género y de diversidad étnica y cultural tiene como antecedente lo propuesto en el proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuyo artículo transitorio 6, con respecto a la JEP, preveía que: “(…) La jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural”[596].

 

Con posterioridad, en el segundo debate y sobre la base de ser un tema ya planteado desde la radicación de la iniciativa, se abordó expresamente la consideración sobre esta materia por varios congresistas, los cuales señalaron que:

 

“(…) Intervención de la honorable Representante Ana Paola Agudelo García: (…) hacemos un llamado para que esta Jurisdicción Especial para la Paz tenga un componente femenino, que se aplique la equidad de género, pues sin la visión de las mujeres en esta Jurisdicción Especial para la Paz, así como en las salas y en el tribunal, en las secciones, estaría incompleta.

 

(…) Intervención de la honorable Representante Ángela María Robledo Gómez: (…) de manera especial queremos pedir el apoyo de este escenario para que el tema de enfoque de género que quedó como principio en los acuerdos y reposa en la página 198 del punto de implementación de enfoque diferencial y de género quede incorporado.

 

[Luego la misma representante, al explicar la proposición original sobre la materia, manifestó que:] (…) La primera era que en el artículo 1° se incorporará el enfoque diferencial y la perspectiva de género, esta fue aprobada y la hemos concertado con la Representante Angélica Lozano que desde la Comisión Primera había hecho esta propuesta, está aprobada y agradecemos al Gobierno que haya sido incorporada, es un compromiso del Acuerdo.”[597]

 

En el tercer debate se continuó discutiendo el tema. Al respecto, el Senador Alexander López manifestó que dentro del articulado necesariamente se debía incluir: “la participación equitativa entre hombres y mujeres en la conformación de la justicia especial para la paz” con miras a “avanzar en el tema de equidad de género”[598].

 

En esta medida, a juicio de la Corte, la norma incorporada en el parágrafo 1 del artículo transitorio 1, se enmarcó en una temática que estuvo presente desde el inicio mismo del procedimiento de aprobación del proyecto, sin que se tratara de un asunto remoto o distante a la iniciativa, como lo acreditan las manifestaciones y consideraciones expresas que sobre el particular se realizaron por varios congresistas en el curso del iter legislativo. La circunstancia de que la norma haya aparecido en el segundo debate y que su formalización se hubiese realizado en el tercero, no la convierte en un asunto nuevo o ajeno a las fases precedentes del trámite legislativo, toda vez que la preocupación sobre la necesidad de asegurar el enfoque de género y la diversidad cultural y étnica en los distintos componentes del SIVJRNR, acompañó la mayor parte del trámite de la iniciativa, como se demostró con anterioridad.

 

(ii) Del parágrafo 2 del artículo transitorio 1

 

Este parágrafo fue introducido en el tercer debate, y corresponde a la misma norma que fue objeto de conciliación, su finalidad es resaltar la autonomía administrativa y presupuestal del SIVJRNR, especialmente de la JEP. El tenor literal de la disposición en cita es el siguiente:

 

Parágrafo 2. El Estado, por intermedio del Gobierno Nacional, garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016”.

 

El tema de la autonomía de la JEP también estuvo presente desde el inicio mismo del trámite legislativo. Ello se advierte en el artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que se preveía que: “La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) administrará justicia de manera transitoria y autónoma (…)”[599]. En el primer debate, en la Comisión Primera de la Cámara, se abordó lo atinente a la autonomía administrativa y presupuestal de la JEP, como se advierte con la siguiente constancia presentada por la representante Angélica Lozano, la cual solicitó incluir en la parte inicial del artículo transitorio 5, esta expresión: “La Jurisdicción Especial para la Paz contará con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio (…)”[600]. Luego, en el segundo debate, el tema se volvió a poner de presente por parte de varios congresistas, entre los que se destaca lo señalado por el representante Pedrito Pereira, al manifestar que: “(…) se dejó contemplado que la Jurisdicción de Paz es autónoma, técnica y presupuestalmente no afectará para nada (…) el funcionamiento de la jurisdicción ordinaria (…)”[601].

 

De este modo, es claro que la introducción en el tercer debate del parágrafo 2 no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que durante los dos debates precedentes el tema de la autónoma administrativa y presupuestal del SIVJRNR, en especial de la JEP, fue objeto de conocimiento y valoración por parte de los congresistas, a pesar de que no se introdujo un artículo en específico sobre el particular. A lo anterior se agrega que, por virtud de los citados principios, no cabe duda de que cuando se debate un determinado tema sustantivo, se entiende que forman parte de él los asuntos accesorios, complementarios o que se derivan de su ámbito jurídico de aplicación. Por ello, no es extraño a la relación de conexidad que exigen los principios objeto de verificación, que al regular la creación del SIVJRNR, se incluya como consecuencia del debate legislativo aspectos atinentes a su configuración, como lo es el atributo que refiere a la autonomía administrativa y presupuestal de la JEP.

 

(iii) Del inciso 2 del artículo transitorio 2

 

Sobre la base del texto propuesto en el artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2013[602], a lo largo de los tres primeros debates se fueron introduciendo las siguientes modificaciones, en la regulación sobre el alcance funcional de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV).

 

Para comenzar, en el primer debate, manteniéndose a lo largo de todo el tránsito legislativo, se incorporó dentro de los objetivos de la CEV, “el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas” de quienes participaron directa o indirectamente en el conflicto armado. Luego, al referir a las materias sometidas a reserva de ley, se señaló que, además del mandato, funciones, composición y funcionamiento, se incluirían los “controles” sobre la Comisión.

 

Este punto último se modificó en el segundo debate al precisar que la ley incluiría “los controles necesarios que no menoscaben la autonomía de la Comisión”; siendo nuevamente objeto de revisión, en el tercer debate, al adoptar la siguiente formula: “incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”, la cual estuvo presente hasta la aprobación definitiva de la iniciativa.

 

A lo anterior cabe agregar que, en el mismo tercer debate, se adicionó que el funcionamiento de la CEV se hará “conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final”[603].

 

El texto definitivo que se adoptó desde la citada instancia legislativa y que corresponde al actual inciso 2 del artículo transitorio 2, es el siguiente:

 

“La Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa o indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”.

 

Ningún reparo le cabe al reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas, en la medida en que se trató de un texto que estuvo presente y fue aprobado durante los cuatro debates reglamentarios que rigen la expedición de actos legislativos por la vía del fast track, incluyendo, con posterioridad, la fase de conciliación.

 

De igual manera, el aparte referente a los mecanismos de rendición de cuentas estuvo presente desde el primer debate, al aludir a la existencia de controles que deben ser objeto de desarrollo legal. Por virtud del ejercicio deliberativo del Congreso, la fórmula acogida se fue perfeccionando, hasta adoptar el mandato que incluye la técnica de ponderación con la salvaguarda de la autonomía de la CEV.

 

Finalmente, en cuanto a la frase “conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final”, que se introdujo en el tercer debate, la Sala Plena entiende que no se trata de un asunto que pueda considerarse como nuevo, pues corresponde a la misma materia vinculada con la regulación sobre el mandato, funciones, composición y funcionamiento de la CEV, para lo cual se realiza una remisión a lo pactado en el Acuerdo Final[604].  

 

Por las anteriores razones, los cambios introducidos al artículo transitorio 2 no dan lugar a un desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues se refirieron a temas que estuvieron presentes desde el inicio del primer debate y permanecieron hasta la finalización del trámite en el Congreso.

 

(iv) Del artículo transitorio 3

 

Este artículo regula la creación de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD). La base de la disposición aprobada corresponde igualmente al artículo transitorio 3 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[605]. Como consecuencia del primer debate y, por ende, sin que se posible realizar reproche alguno frente al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, se ajustó el nombre de la entidad incorporando la expresión: “en el contexto y en razón del conflicto armado”, reforma que fue aprobada en virtud de las proposiciones realizadas en el pliego de modificaciones[606].

 

Luego, en el tercer debate, a partir del pliego y de una proposición realizada por el senador Manuel Enríquez Rosero, se añadió como parte de los asuntos sometidos a reserva legal “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. En todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado”. Este mismo precepto se modificó en el cuarto debate, al incluir, con posterioridad a la rendición de cuentas y antes de las prohibiciones relacionadas con el alcance de su función, el siguiente mandato que se resalta: “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial. En todo caso, (…)”.

 

Para la Sala Plena, los cambios realizados se ajustan a los principios objeto de examen, en tanto el tema sustantivo de fondo siempre estuvo presente a lo largo de los cuatro debates, concerniente al ámbito de regulación referido al legislador. De esta manera, a lo inicialmente previsto en términos de mandato, funciones, composición, naturaleza jurídica y funcionamiento, se adicionó los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión y la distinción frente a las funciones de tipo judicial, por ser un organismo extrajudicial.

 

Precisamente, estos últimos apartes, en los que resalta la naturaleza extrajudicial de las actividades de la UBPD y la relación de independencia frente a las investigaciones judiciales, aun cuando fueron introducidos en el tercer debate, constituyen asuntos conexos con la temática general que fue discutida a lo largo del iter legislativo, durante el proceso de construcción normativa del citado ente de carácter nacional. En este contexto, se aprecia lo siguiente: (i) en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, se explicó claramente la naturaleza de la Unidad como un organismo de carácter extrajudicial, apartes que fueron transcritos literalmente en el informe de ponencia mayoritario para primer debate[607]; (ii) en el curso de esta última instancia, como parte de las discusiones realizadas, se otorgó la palabra al Alto Comisionado para la Paz, el cual distinguió la labor de la UBPD frente a los efectos que tendrían las declaraciones ante órganos de carácter judicial[608]; y, finalmente, (iii) en el segundo debate, como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, varios representantes refirieron a la naturaleza de la Unidad y su independencia respecto del rol judicial[609].

 

Por consiguiente, los cambios que se fueron introduciendo en el inciso 1 del artículo transitorio 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 no corresponden a asuntos nuevos, sino a aspectos vinculados de manera expresa con lo regulado y que tienen soporte en las discusiones precedentes al tercer debate, por lo que no desconocen los principios de identidad flexible y consecutividad.

 

Ahora bien, en el tercer y cuarto debate, se configuró normativamente el inciso 2 del citado artículo transitorio 3. En la comisión de Senado se incluyó la expresión: “Los órganos del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad”; mientras que, en la plenaria de la misma Cámara, se añadió la frase: “Se deberá promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado”.

 

Para la Sala Plena, las modificaciones realizadas también se ajustan a los citados principios de identidad flexible y consecutividad. En cuanto al deber de colaboración, porque se trata de un tema complementario de la descripción de la naturaleza jurídica y atribuciones de la Unidad, para cual, al estar inserta en un Sistema Integral, demanda no solo relaciones de correspondencia con los órganos creados dentro del mismo, sino también frente a las entidades preexistentes y con competencias en el tema, como ocurre con el Instituto de Medicina Legal y la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas[610]. De otro lado, en lo que atañe al desarrollo del mandato de participación de las víctimas y de sus organizaciones, se trata de un asunto transversal a todo el sistema, el cual fue insistentemente requerido a lo largo del debate legislativo, en algunas ocasiones con referencias genéricas al SIVJRNR y en otras a la Unidad en sí misma considerada. Por ejemplo, en el primer debate, en la Comisión Primera de la Cámara, el representante Samuel Hoyos advirtió que: “(…) hay que garantizar la participación de las víctimas en la misma [se refiere a la CEV] y la participación de agentes del Estado para que el revisionismo histórico, (…) que seguramente quiere imponernos las FARC no sea solo su visión de los hechos, sino que sea lo que ha sucedido. ¿Qué piensan los militares? ¿Qué piensan los miembros de la fuerza pública, los agentes del Estado, pero sobre todo las víctimas? La Unidad para las personas desaparecidas, lo mismo, doctor Harry.”[611] Por su parte, en el tercer debate, la senadora Claudia López, al aludir a las generalidades del SIVJRNR incorporadas en el artículo transitorio 1, señaló que: “[la] solicitud de que se incorpore un parágrafo en el artículo 1° donde se diga con claridad que se garantizará la participación real y efectiva de las víctimas en el sistema, es un tema en el que hemos insistido desde la comisión de ponentes con el Senador Juan Manuel Galán, con el Senador Alexander López y siempre nos dice el gobierno que están muy comprometidos, que por supuesto, que claro que sí, que no hay ningún problema, pero no lo escriben entonces yo no entiendo porque hay tanto compromiso y a su vez tanta resistencia en incorporar un parágrafo tan simple y tan sencillo, nos dirán que es reiterativo respecto de otras normas, que la Constitución, la jurisprudencia, la ley de víctimas así lo manifiesta, bueno y entonces por qué esta jurisdicción especial de paz no lo puede reiterar si es que así lo quieren ver.”

 

Queda claro, entonces, que el tema de participación de las víctimas fue parte de las discusiones desde el inicio del trámite de esta iniciativa, por lo cual, pese a que el precepto referente a su intervención respecto de la UBPD, tan solo se introdujo en el cuarto debate, no puede considerarse como un asunto nuevo, ya que tiene una relación clara, específica y evidente con un componente que fue objeto de una profunda discusión, incluso mediante propuestas que buscaban su incorporación como parte de todo el SIVJRNR. En suma, la actuación realizada por el legislador se ajusta a los principios de identidad flexible y consecutividad.

 

(v) Del inciso 1 del artículo transitorio 5

 

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe la norma en cita conforme al texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

 

Artículo transitorio 5º. Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.”

 

La primera parte que se incorporó al artículo transitorio 5 fue la expresión por virtud de la cual la JEP “estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica”. Su origen se remonta al segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sin que por ello se puede considerar que se trata de un tema nuevo, pues la discusión sobre la autonomía e independencia de la JEP estuvo presente desde el inicio mismo del trámite legislativo. Ello se constata a partir de lo manifestado en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que señaló que: “(…) las partes en la mesa de conversaciones aceptan voluntariamente someterse a juicio en una jurisdicción totalmente independiente y legítima creada exclusivamente para investigar, juzgar y sancionar los graves crímenes internacionales y las violaciones a los Derechos Humanos cometidas en el conflicto armado”[612]. Luego de lo cual, y en cuanto a la autonomía, se resaltó que: “[la] creación de [la JEP] y los órganos que la componen, (…) están plenamente facultados para ejercer funciones judiciales de manera autónoma y preferente, [lo que] implica necesariamente la autorización constitucional de administrar justicia.”[613] En el primer debate también se incluyó la alusión al tema de la autonomía vinculado con el régimen legal propio de la JEP, como consta en varias de las declaraciones realizadas por los congresistas[614]. De suerte que, a juicio de la Sala, se trata de un asunto objeto de deliberación a lo largo de todo el proceso legislativo, y no se afectó con su incorporación en el segundo debate los principios de identidad flexible y consecutividad.

 

La segunda parte que se adicionó al artículo transitorio 5, en el inciso 1, fue la concerniente a los objetivos de la JEP, a partir de una proposición del senador Manuel Enríquez Rosero aprobada en el tercer debate. El texto que se introdujo es del siguiente tenor literal: “Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno”, a lo cual se agregó en el cuarto debate: “(…) mediante la comisión de las mencionadas conductas”, esto es, aquellas cometidas con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. Aunque esta disposición se remonta a los textos aprobados en el Senado de la República, es claro que el tema al cual alude estuvo presente en la exposición de motivos[615], así como en el primer y segundo debate[616], por lo que no constituye un asunto nuevo que pueda ser lesivo de los principios de consecutividad e identidad flexible.   

 

La tercera parte que se añadió, en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, fue lo relativo a la aplicación de la JEP para los grupos armados al margen de la ley y su forma de incorporación al sistema. Al respecto, se aprobó la siguiente expresión: “(…) Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes”. A lo anterior se agregó, en el cuarto debate, que: “La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo.”   

 

Como se deriva de lo expuesto, el tema al que se aludió con las normas en cita es el referente a la delimitación de la competencia personal de la JEP respecto de los excombatientes de las FARC. Este asunto estuvo presente, en cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, a lo largo del primer, segundo, tercer y cuarto debate. Ello se infiere de las discusiones realizadas en la Comisión Primera de la Cámara por parte de los congresistas, el Fiscal General y los Ministros del Interior y de Defensa Nacional, al pronunciarse expresamente sobre la exclusión de los disidentes de la FARC[617]; asunto que fue reiterado por los parlamentarios en el segundo debate[618]; y que condujo, en las instancias finales, a precisar el fuero subjetivo de competencia de la JEP, con la incorporación de quienes hayan sido judicialmente procesados, investigados o condenados por su pertenencia a dicho grupo[619].

 

La cuarta parte que se incorporó fue la expresión: “En relación con (…)”, en el primer debate de la Comisión Primera de la Cámara, para referir a los integrantes del grupo armado ilegal al cual se aplicará la JEP, con ocasión del proceso de dejación de armas. Como se trata de una adición formal planteada desde el primer debate no suscita ninguna duda respecto del cumplimiento de los principios de identidad flexible y consecutividad.

 

La quinta parte que se aprobó, vinculada con el proceso de dejación de armas y la competencia de la JEP, en el segundo debate en la plenaria de la Cámara, fue la frase: “(…) desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final”. A lo cual se agregó, en tercer debate, la expresión: “La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación”; siendo adicionado en el cuarto debate, la referencia a que dicha definición legal se hará “conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vinculado de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley”. Para la Corte no cabe duda alguna de que el tema referente a la delimitación y verificación de las conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas hizo parte de todo el iter legislativo, como se deriva de los cambios y precisiones que paulatinamente fue teniendo a lo largo del proceso, aspecto que tuvo su origen en la radicación misma de la iniciativa, cuando, de manera general, el artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, ya refería a la competencia de la JEP respecto de quienes suscriban un acuerdo de paz, en lo relativo a las “conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas”. Por ello, lejos de tratarse de un asunto nuevo, este Tribunal entiende que se trata de una temática ampliamente debatida y ajustada a los principios de identidad flexible y consecutividad.

 

(vi) Del inciso 2 del artículo transitorio 5

 

Esta disposición fue introducida en su totalidad en el cuarto debate, a partir de una proposición presentada por el senador Roosvelt Rodríguez y avalada por el Gobierno Nacional. Su tenor literal es el siguiente:

 

“La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el numeral 4.1.3.4. del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376 del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría competencia.”

 

El momento en el que se aprobó esta norma plantea una controversia sobre el cumplimiento de los principios de identidad flexible y consecutividad, toda vez que su incorporación tuvo lugar en el último debate. En este punto, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el contenido de una disposición no puede considerarse como un asunto nuevo, cuando se limita a efectuar una adición al proyecto objeto de discusión, en aras de precisar y/o desarrollar aspectos de la materia central tratada en la iniciativa, siempre que, visto su alcance, se entienda integrada dentro de lo previamente debatido[620].

 

En el asunto sub-judice, este Tribunal encuentra que precisamente se está en presencia de la citada hipótesis, por cuanto la regulación sobre el tratamiento penal especial a los pequeños agricultores, como asunto al que se refiere el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final[621], en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, desarrolla un aspecto central de la materia tratada en el Acto Legislativo 01 de 2017, desde su radicación misma y presente en todos los debates reglamentarios, referente al tratamiento penal diferenciado y a la distribución de competencias entre la JEP y la jurisdicción ordinaria.

 

De esta manera, no cabe considerar que la disposición sometida a control haya incorporado un asunto nuevo y ajeno a lo que ya venía siendo objeto de discusión, pues tan sólo se realizó una adición dirigida a definir al alcance del tratamiento penal especial, derivado de lo pactado en el Acuerdo Final, frente a los pequeños agricultores que se sometan a procesos de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, en donde cabe definir en qué casos y bajo qué circunstancias algunas conductas punibles relacionadas con dicha actividad son de conocimiento de la JEP o, por el contrario, deben ser sometidas a la jurisdicción ordinaria, al tratarse de uno los flagelos cuya lucha se vincula con la construcción de una paz estable y duradera, como objetivo básico al cual apunta el Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Dicha adición cumple un papel dirigido a precisar el marco competencial de la JEP, como una de las materias centrales del citado acto de reforma, al delegar en el legislador la responsabilidad determinar los casos en los que la investigación y juzgamiento de los delitos relacionados con el problema de los cultivos ilícitos, se debe asignar al conocimiento de la jurisdicción ordinaria. En concreto, se refiere a las conductas punibles de conservación y financiamiento de plantaciones; tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, y destinación ilícita de muebles o inmuebles.

 

Por último, el problema de los cultivos ilícitos y su relación con las normas dispuestas para el desarrollo de la JEP correspondió a un eje transversal que fue debatido a lo largo de las distintas etapas del iter legislativo. Así se constata, por ejemplo, en el primer debate, al observar las referencias que al tema de las drogas, se realiza por parte del Alto Comisionado para la Paz[622] y el Ministro de Justicia y del Derecho[623]. En el segundo debate, el representante Hernán Penagos, al hacer una presentación general del proyecto, plantea uno de los temas que debían ser objeto de precisión, relativo a la competencia de la JEP frente a los delitos de ejecución permanente. Allí refiere a los cultivos de uso ilícito[624]. Finalmente, en el tercer debate, se pronunciaron el Ministro del Interior[625] y el Movimientos Voces de Paz y Reconciliación[626], refiriéndose, básicamente, a los procesos de sustitución y erradicación de cultivos ilícitos que ya habían iniciado, dentro de un contexto que se infiere vinculado con el tratamiento penal especial, creado en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Por lo anterior, al tratarse de un tema que no resulta novedoso a las temáticas centrales que venían siendo objeto de debate y teniendo una condición transversal frente a los objetivos del citado acto legislativo, el precepto en cuestión debe declararse exequible, por no vulnerar los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(vii) Del inciso 3 del artículo transitorio 5

 

La disposición en cita corresponde al tratamiento penal para los reincidentes, en cuyo caso se aprobó que deben ir a la jurisdicción ordinaria. El tenor literal de la norma en cuestión es el que se transcribe a continuación:

 

“Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión.”

 

La primera parte de este inciso fue incorporada en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sin incluir lo referente a la aplicación de las sanciones ordinarias de la JEP, en caso de que la reincidencia conduzca al incumplimiento de las condiciones del sistema. Dicho aparte se agregó en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado[627].

 

A juicio de este Tribunal, el inciso en cuestión no corresponde a un tema nuevo, pues una de las principales preocupaciones de los congresistas desde el primer debate era lo referente al tratamiento penal de la reincidencia, una vez concluido el proceso de dejación de armas. Ello se constata en los debates que antecedieron a la aprobación de los preceptos en mención, tanto en la Comisión Primera de Cámara, como en la plenaria de dicha Corporación[628]. Así las cosas, para la Corte, se trata de un asunto ampliamente debatido y el cual es consistente con los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(viii) De la primera parte del inciso 4 del artículo transitorio 5

 

En segundo debate, en la plenaria de la Cámara, se incorporó un precepto dirigido a regular la competencia de la JEP sobre los delitos de ejecución permanente iniciados antes del 1 de diciembre de 2016. El texto en mención es el siguiente:

 

“Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema.”

 

Esta regulación satisface los principios objeto de verificación, en tanto la discusión sobre la competencia de la justicia especializada respecto de los delitos de ejecución permanente estuvo presente desde el inicio del primer debate en la Comisión Primera de Cámara, circunstancia por la cual no puede categorizarse como un asunto nuevo[629].

 

 

(ix) De la segunda parte del inciso 4 y de los incisos 5 y 6 del artículo transitorio 5

 

La segunda parte del inciso 4 del artículo transitorio 5 fue introducida en el tercer debate, con el siguiente texto: “En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario. Si respecto de uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el artículo 9° transitorio de este Acto Legislativo.” Esta última expresión, que se resalta, posteriormente pasó a ser el inciso sexto, en el cuarto debate, como consecuencia de la incorporación en dicha instancia del inciso 5, el cual dispone que: “Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capitulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.”

 

Como se deriva de lo expuesto, esta regulación se concreta en la distribución de competencias entre la JEP y la jurisdicción ordinaria, y la remisión al sistema propuesto de solución de competencias en caso de conflicto, con miras a conocer de determinados delitos previstos en el Código Penal. En esencia, se trata del lavado de activos, testaferrato y enriquecimiento ilícito de particulares. Para la Sala Plena, a pesar de que estas modificaciones fueron aprobadas desde el tercer debate, los asuntos que allí se regulan no son tema novedoso, sino que corresponden a una cuestión complementaria que surge como parte de una temática más amplia, como lo fue la expuesta en el acápite anterior, referente al conocimiento de los delitos tracto sucesivo o de ejecución permanente. Precisamente, tal situación se específica en el informe de ponencia para tercer debate, al manifestar que: “(…) Atendiendo a las recomendaciones del Fiscal General de la Nación, frente a los delitos de ejecución permanente se incorpora en el artículo transitorio [se refiere al artículo transitorio 5] una disposición que da la competencia a la jurisdicción ordinaria de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario”[630].

 

Por consiguiente, entiende la Corte que la referencia puntual a los delitos de lavado de activos, enriquecimiento ilícito de particulares y testaferrato, para efectos de precisar el régimen de competencias de la JEP, en nada vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible, al tratarse de un asunto complementario que se deriva de la temática general vinculada con el conocimiento de los delitos de ejecución permanente. Ninguno reparo le asiste tampoco a la remisión del sistema previsto para solucionar conflictos de competencia, ya que él deviene desde la radicación misma de la iniciativa, como se puede constatar en el artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[631].

 

(x) Del inciso 8 del artículo transitorio 5

 

El inciso 8 del artículo transitorio 5 se introdujo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de la Representantes, con el siguiente texto original: “Para acceder a cualquier tratamiento especial de justicia previsto en la Jurisdicción Especial para la Paz del Sistema Integral, quienes hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del sistema, perderá el tratamiento especial de justicia”.

 

Esta disposición fue objeto de una amplia discusión a lo largo del tránsito legislativo. De suerte que, en el segundo debate, se precisó el alcance de la condicionalidad en el tratamiento especial de la JEP, al incorporar que: “El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades”. Luego, en el tercer debate, se cambió la frase de introducción con el siguiente texto: “Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de justicia en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición”, especificado puntualmente el alcance del citado deber de aportar verdad plena, con la frase que a continuación se trascribe: “Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición.” Finalmente, en el cuarto debate no se realizó ningún cambio y ese mismo texto fue adoptado en la fase de conciliación[632].

 

Como se deriva expuesto, tanto la condicionalidad del tratamiento penal ante la JEP, como la sanción a los falsos testimonios, fueron temas que estuvieron presentes desde el primer debate realizado en el Congreso de la República, por lo que satisfacen las exigencias de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(xi) Del inciso 9 del artículo transitorio 5

 

El inciso 9 del artículo transitorio 5 corresponde al inciso 2 del parágrafo inicial del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[633], conforme al cual: “Una ley regulará entre otros los principios, organización, competencia, entre ellas por el factor personal, procedimientos y régimen de sanciones de acuerdo a lo definido en el Acuerdo Jurisdiccional Especial para la Paz”.

 

En el primer debate, en la Comisión Primera de Cámara, se realizaron algunos ajustes de estilo, al disponer, por un lado, en lugar de la expresión: “(…) competencia, entre ellas por el factor personal”, la frase: “(…) competencias entre ellas por el factor personal”; y por el otro, al sustituir “(…) de acuerdo a lo definido (…)” por “(…) conforme a lo definido”. Por su parte, en el segundo debate se adicionó lo referente a la regulación de la “participación de las víctimas”, texto que se mantuvo invariable en el resto del proceso legislativo, incluyendo la instancia de conciliación.

 

Para la Corte, vista la forma como se debatió y aprobó la citada disposición, no cabe duda de que la delimitación del ámbito de regulación deferido al legislador en relación con la JEP fue un tema presente durante todo el tránsito de la iniciativa, por lo que se satisfacen los principios objeto de verificación. Dentro de dicho ámbito de regulación, se incluye lo referente a la participación de las víctimas, cuya importancia se hizo explícita en la audiencia pública en la Cámara de Representantes, motivo por el cual en el informe de ponencia para segundo debate se manifestó que:

 

Respuesta frente a las sugerencias de modificación del PAL: El PAL objeto de audiencia concuerda con lo señalado por el ciudadano respecto de la participación de las víctimas, por esa razón señala expresamente que (i) las normas procesales que regirán la JEP deberán garantizar, entre otros, la participación de las víctimas según los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y (ii) el reglamento de funcionamiento y organización de la misma jurisdicción deberá contemplar el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes.

 

Adicionalmente y muy importante, se adiciona: (i) en el artículo 5 la expresión ‘participación de víctimas’ de forma tal que quede claro que la ley de desarrollo de la JEP incluirá los principios y criterios necesarios para garantizar la participación de las víctimas y (ii) en el artículo transitorio 12 se deja claro que las normas procesales al incluir la participación de las víctimas, tendrán que tener en cuenta los estándares nacionales e internacionales”[634]. 

 

(xii) Del parágrafo 2 del artículo transitorio 5

 

Este parágrafo se introdujo en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, con el siguiente tenor literal:

 

Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción.”

 

Para esta Corporación, la norma en cita satisface los principios de identidad flexible y consecutividad, en tanto la regulación que allí se consagra no hace nada distinto a desarrollar un aspecto complementario a la definición de los principios de independencia y autonomía que caracterizan a la JEP. En efecto, lo que se autoriza es que el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de dicha jurisdicción especial hagan uso de las atribuciones de gobierno y administración que tiene el Consejo Superior de la Judicatura, en el ámbito específico de cobertura de la JEP. Incluso, las autoridades que allí se mencionan tienen su origen en artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuando se señala que la composición de la Justicia Especial para la Paz, entre otras, incluirá una “Secretaría Ejecutiva” además de un “Presidente”. En conclusión, no existe duda de que las tareas asignadas en el parágrafo 2 son una proyección del régimen de autonomía, el cual, como se destacó previamente, estuvo presente durante todo el debate legislativo.

 

(xiii) Del artículo transitorio 6

 

Este artículo se añadió en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, como consecuencia del pliego de modificaciones presentado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017. Su texto permaneció igual, sin reformas, durante los tres debates subsiguientes hasta la aprobación final del Acto Legislativo. La disposición en cita establece lo siguiente:

 

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

 

Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.”

 

El tema que se incorpora en la citada disposición es el de la competencia y prevalencia de la JEP sobre actuaciones, tanto penales como disciplinarias, fiscales y administrativas, adelantadas en relación con conductas vinculadas con el conflicto armado, también denominado fuero de atracción.

 

Al revisar los antecedentes legislativos, se advierte por este Tribunal que el tema en mención hizo parte de las instancias previas del iter legislativo. Así se constata, por un lado, en la exposición de motivos del Acto Legislativo 002 de 2016[635]; y por el otro, en las sugerencias que durante el primer debate realizó el Fiscal General de la Nación, en aras de preservar el carácter inescindible de la JEP[636]. Con fundamento en lo expuesto, en el informe de ponencia para segundo debate se justificó la incorporación de este artículo, al señalar que: “Se incorpora un nuevo artículo transitorio 6 relativo a la integralidad de la JEP. Este artículo delimita el alcance del fuero de atracción de la JEP al establecer la prevalencia sobre actuaciones penales, disciplinarias o administrativas y define competencias específicas para la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz y la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas. De esta manera se asegura lo dispuesto en el Acuerdo Final que no restringe la competencia de la JEP a asuntos penales sino que abarca también materias disciplinarias y administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa o indirecta con el conflicto armado”[637]

 

De contera que, a la altura del segundo debate, esto es, al momento en que se introdujo el artículo transitorio 6 sobre el fuero de atracción, dicho asunto no correspondía a un tema nuevo, pues el mismo ya había sido mencionado como parte del alcance integral de las competencias de la JEP, tal como se puso de presente en el citado informe de ponencia. Por ello, a juicio de este Tribunal, con su incorporación se respetó los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(xiv) Del inciso 1 del artículo transitorio 7

 

La disposición en mención tiene su antecedente en el inciso 1 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, conforme al cual:

 

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.”

 

Esta norma se mantuvo invariable durante todos los debates reglamentarios, con la incorporación del criterio de priorización y de selección en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. A partir de ese momento y hasta la finalización del proceso legislativo, el inciso 1 del artículo transitorio 7 conservó el siguiente rigor normativo:

 

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; ; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.”

 

Para la Corte, aunque el criterio de priorización y selección fue introducido durante el tercer debate, éste tema ya había sido discutido en las instancias anteriores, por lo que su incorporación resulta compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible. Ello se constata, en primer lugar, con la explicación que sobre el alcance de la JEP se realizó en el primer debate, en donde se puso de presente que cumplirá sus funciones con criterios de priorización sobre los delitos más graves y representativos[638]; en segundo lugar, en los espacios de participación ciudadana, entre los que se destaca la audiencia pública realizada en el Senado de la República, fruto de la cual diversas entidades y ciudadanos pidieron “incorporar un nuevo artículo transitorio que explícitamente regule, para miembros de las FARC-EP, agentes del Estado y civiles, que el Tribunal se concentrará en los casos más graves y representativos, y la facutad de llamar a comparecer a quienes tuvieron participación determinante”[639]; y, finalmente, con la discusión simultánea de aprobación que se realizó sobre lo dispuesto en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, en donde, a partir del segundo debate en la plenaria de la Cámara, se especificó que el uso de los criterios de priorización como los de selección inherentes a la justicia transicional, están excluidos de la competencia del Fiscal General de la Nación en el ámbito de la JEP[640], por tratarse de una justicia autónoma, circunstancia que se manifestó de forma expresa en el informe de ponencia, al momento de dar curso a esta iniciativa en la citada Cámara Legislativa[641]

 

(xv) De los incisos 2 y 3 del artículo transitorio 7

 

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe inicialmente inciso 2 del artículo transitorio 7, conforme al texto que fue aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

 

“El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además, se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.”

 

Para comenzar, la Corte aclara que el texto que no fue sombreado tiene su origen en el inciso 1 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, al regular lo concerniente a la conformación y composición de la JEP. Por ello, es claro que no plantea ningún problema desde el punto de vista del cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, como ocurre igualmente con la expresión “Sección” que fue incluida en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara, para mantener uniformidad en la terminología usada en el resto del proyecto.  

 

El resto de la disposición transcrita fue incorporada en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, como consecuencia de una proposición presentada por la senadora Viviane Morales y que fue avalada por el Gobierno.

 

Por su parte, el inciso 3 del artículo transitorio 7, también fue objeto de reformas durante el tránsito legislativo, las cuales se resaltan a continuación:

 

“Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además, se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.”

 

Esta disposición se remonta al mismo artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en concreto, al inciso 2. La parte que aquí se sombrea también se introdujo en el tercer debate, a partir de otra proposición presentada por la misma senadora. En todo caso, como se explicó al realizar el juicio sobre la fase conciliación, en dicha instancia se corrigió la expresión: “participaran”, la cual, por un error de transcripción, en el cuarto debate, se cambió por la palabra: “partearán”. Dicho cambio, según se explicó, fue consecuente con los límites materiales de las Comisiones de Conciliación.

 

Para esta Corporación, ambos incisos del artículo transitorio 7 satisfacen los principios de consecutividad e identidad flexible, pues el tema común a ellos es la participación de juristas extranjeros en la JEP como amicus curiae, que estuve presente desde la radicación misma de los proyectos de reforma en el Congreso de la República, por lo que se entiende que los ajustes realizados en el tercer debate, dirigidos a determinar la forma como esos juristas extranjeros intervendrán, no hace nada distinto a desarrollar o precisar el ámbito jurídico de aplicación de un tema sustantivo ampliamente conocido y debatido en las instancias anteriores[642]

 

(xvi) Del inciso 5 del artículo transitorio 7

 

Esta disposición se remonta al inciso 6 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuya regulación se mantuvo intacta durante los cuatros debates reglamentarios y la fase de conciliación[643], con la sola adición en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes de la siguiente expresión: “La unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual”.

        

Para la Corte, la creación de un equipo especial de investigación para casos de violencia sexual dentro de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP es un asunto complementario dentro de un tema sustantivo principal, como lo es lo referente al desarrollo del enfoque diferencial y de género, aspecto que, como previamente se resaltó, estuvo presente durante todo el iter legislativo de la reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2017, razón por la cual en nada se desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.  

 

(xvii) Del inciso 8 del artículo transitorio 7

 

Este inciso se incorporó en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, como consecuencia de una proposición presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero y avalada por el Gobierno Nacional. Su tenor el literal es el siguiente: “Para ser elegido Magistrado de la Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial”.

 

Al igual que se expuso en el acápite anterior, el señalamiento de los requisitos que se imponen para los magistrados de las Salas de la JEP, es un asunto complementario a un tema sustantivo principal presente a lo largo de todo el trámite legislativo, como ocurre, en este caso, con el referente a los requisitos de mérito e idoneidad para acceder a los cargos jurisdiccionales creados para la implementación de la citada justicia especial. Así, por ejemplo, este tema motivó que en el primer debate se haya incorporado el criterio de mérito para la selección de los magistrados por parte del Comité de Escogencia de la JEP, como se regula en el parágrafo 1 del artículo transitorio 7; y que, además, en el segundo debate se hayan planteado interrogantes sobre las exigencias para ser magistrado de las Salas, en donde se destaca lo expuesto por el senador Samuel Hoyos, quien, al respecto, señaló que: “(…) Sobre las competencias del tribunal, la selección de los magistrados y el Comité de Escogencia, nos preocupa que no se exijan unos mínimos, unas cualidades fundamentales para ser fiscales o magistrados en algunas de las salas de la jurisdicción, (…) es decir, acá no estamos garantizando unos mínimos de calidad, de idoneidad personal, profesional para quienes van a impartir justicia y en aspectos tan relevantes para la vida de la nación.”[644]

 

En conclusión, los requisitos para ser magistrado de las Salas de la JEP no pueden considerarse un asunto nuevo contrario a los principios de identidad flexible y consecutividad, cuando lo que regula, con mayor precisión, es un aspecto presente en todo el iter legislativo, circunscrito a los requisitos de idoneidad y mérito para ocupar una de las dignidades de la Justicia Especial para la Paz.

 

(xviii) Del parágrafo 2 del artículo transitorio 7

 

Esta norma se incorporó en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. Puntualmente, en ella se dispone lo siguiente:

 

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.”

 

Como se deriva de su contenido normativo, se trata de una disposición que consagra un régimen de transición, mientras se hace el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP, con el propósito de dar trámite a las solicitudes de libertad transitoria, anticipada y condicionada, o de la privación de la libertad en Unidad Militar o Policial, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la JEP. Dicho régimen consiste en que tales solicitudes serán tramitadas y verificadas por la persona que actualmente se encuentra designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), desde la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y hasta tanto se haga el nombramiento definitivo de esa autoridad.

 

Como ya se manifestó en esta sentencia, es válido que una Cámara introduzca en una iniciativa artículos, incisos o parágrafos que no hayan sido aprobadas por la otra, siempre que se trate de temas conocidos y debatidos con anterioridad en el tránsito legislativo, manteniendo un vínculo de conexidad material a lo largo de todo el proceso. De modo que, como ya se dijo, tan solo cuando ese vínculo sea remoto, distante o meramente tangencial, es que cabe declarar la inexequibilidad de una norma, por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Con todo, al momento de realizar dicho análisis, es necesario tener en cuenta que, como parte del debate sobre un determinado tema sustantivo, se entienden a él incorporados los asuntos accesorios, complementarios, instrumentales o que emanan de su ámbito de aplicación.

 

En el asunto bajo examen, ocurre precisamente lo anterior, ya que al regular las características, composición y atributos básicos de la JEP, incluyendo la figura del Secretario Ejecutivo, se entiende como accesorio y connatural al debate legislativo, no solo que se precisen algunas de sus funciones, sino que también se establezca un régimen de transición que permita su ejercicio, mientras se cumplen las condiciones previstas para ello en el ordenamiento jurídico. No puede considerarse como un asunto nuevo, un parágrafo que guarda relación de conexidad clara y evidente con lo dispuesto en el artículo transitorio 7, sobre la conformación de la JEP y que, además, cumple “una función instrumental necesaria”[645] para lograr parte de la operatividad del Sistema, hasta que se efectúe el proceso formal de nombramiento al cual alude la disposición objeto control. Por ello, a juicio de la Sala Plena, no se advierte la vulneración de los citados principios constitucionales.

 

(xix) Del inciso 2 del artículo transitorio 9

 

Esta norma regula el método de resolución de conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena. Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe su contenido –conforme al texto finalmente aprobado– resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

 

Los conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.”

 

Inicialmente, las expresiones subrayadas “en” y “se” corresponden a ajustes gramaticales realizados en el primer debate, los cuales no plantean ningún problema desde el punto de vista de la identidad o consecutividad de la norma. El resto de la disposición, que corresponde básicamente a su parte inicial, fue introducido durante el cuarto debate, en virtud de una proposición presentada con idéntico texto por el senador Luis Evelis Andrade.

 

Sobre el tema de la incorporación de una norma por parte de una sola de las Cámaras, sin perjuicio de que ella sea acogida, como aquí ocurrió, en la fase de conciliación, la Corte ha dicho que:

 

 “(…) el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.”.[646]

 

Al aplicar estos criterios al caso concreto, se advierte que la parte inicial que se añade al inciso 2 del artículo transitorio 9, en el cuarto debate, corresponde a una adición que precisa la temática de fondo que ya venía siendo objeto de conocimiento y discusión por parte de los congresistas, desde la radicación misma de la iniciativa, referente a los mecanismos de articulación entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena[647]. Según se observa, en esa línea, se decidió acoger un método concreto para resolver conflictos de competencia, respecto de aquellos asuntos frente a los cuales ambas autoridades consideran que están habilitadas para tomar decisiones de fondo. Por esta razón, la Corte entiende que el ajuste al contenido normativo realizado en el inciso en mención es respetuoso de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, en la medida en que la regulación allí prevista se halla comprendida dentro de una temática más amplia previamente debatida, como lo es, la forma de articulación de dos jurisdicciones.

 

(xx) Del inciso 2 del artículo transitorio 10

 

Esta norma tiene su origen en el inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 003 de 2016, por virtud del cual se dispone que: “La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieren proferido como consecuencia del contenido de las mismas (…)”. Esta disposición se mantuvo invariable hasta el segundo debate en la plenaria de la Cámara, en donde se introdujo la siguiente parte del texto finalmente aprobado, en el que se señala que dicha excepción aplica: “(…) sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.”

 

Para la Corte, la adición realizada corresponde a un aspecto complementario de la discusión sobre el régimen de responsabilidad por las sentencias objeto de revisión en la JEP, la cual de ninguna manera desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(xxi) Del inciso 3 del artículo transitorio 10

 

Esta disposición establece varias reglas puntuales para adelantar la revisión de sentencias por parte del JEP, cuyo texto básicamente se mantuvo inalterable desde el primer debate, en donde se le introdujo unos ajustes al contenido normativo inicialmente propuesto por el Gobierno Nacional[648]. En el resto del debate legislativo y, en concreto, en el segundo debate, se realizaron algunos ajustes de forma preservando la esencia de lo regulado. Así, en primer lugar, se reemplazó la expresión: “(…) teniendo en cuenta la definición de quienes son combatientes según el Derecho Internacional Humanitario, por “teniendo en cuenta su condición de combatientes; y en segundo lugar, se adicionó la palabra: “los solos”, antes de referir a las atribuciones de la Sección de Revisión de la JEP[649]. Como se observa la disposición en mención no tuvo variaciones importantes después de su aprobación en el primer debate, por lo que se respetaron íntegramente los principios de consecutividad e identidad.   

 

(xxii) Del inciso 1 del artículo transitorio 12

 

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas a este inciso, se transcribe a continuación el texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

 

Artículo transitorio 12º. Procedimiento y reglamento. Los magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.”

 

En primer lugar, entre las modificaciones que como consecuencia del trámite legislativo se realizaron a la disposición en cita, se encuentra la delegación que se efectúa al legislador para expedir las normas procesales que deberán garantizar la participación de las víctimas. Así, en el primer debate, se adicionó la carga de proceder en tal sentido, “según los parámetros establecidos en el Acuerdo Final”; mientras que, en el segundo debate, se aclaró que esa participación debía ser prevista “como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales”. Este punto no suscita ninguna duda sobre el cumplimiento de los principios constitucionales objeto de verificación, en tanto que, como ya se advirtió, el punto referente a la participación de las víctimas estuvo presente a lo largo de todo el debate de aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017. Cabe aclarar que, la modificación que de manera puntual se introdujo en el segundo debate, se derivó de la audiencia pública realizada en la Cámara de Representantes, pues en el informe de ponencia para dar trámite a la citada instancia legislativa, los congresistas ponentes señalaron que el cambio se produjo como consecuencia de las observaciones allí formuladas[650].

 

En segundo lugar, en lo que atañe a la inclusión del régimen disciplinario de los funcionarios no magistrados de la JEP en las normas procesales, se trata de un asunto accesorio o complementario al tema general referente al alcance de la autonomía de dicha jurisdicción y a los controles a los cuales deberá estar sujeta en el ejercicio de sus funciones, lo que impone examinar la conducta desempeñada por los servidores que allí trabajen en el futuro. Esta norma complementa la asignación directa del régimen de responsabilidad previsto para los magistrados de la JEP, en el artículo transitorio 14. Por lo anterior, no cabe ningún reparo frente al hecho de que la delegación al legislador en este punto se haya realizado en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado, ya que, al no tratarse de un tema nuevo, en nada se controvierten los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

Por último, de igual manera y en el tercer debate, se introdujo la expresión: “También regularán los parámetros[651] que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.” Esta disposición es una consecuencia directa de la condicionalidad en el acceso al tratamiento penal especial de la JEP, como temática transversal a todo el proyecto y que se refleja en varias de las normas que, sin cambio alguno, estuvieron presentes a lo largo del iter legislativo[652]. Desde esta perspectiva, la regulación sobre los parámetros para hacer efectiva la condicionalidad del sistema, aunque haya aparecido por la vía de delegación legislativa en el tercer debate, es un asunto que guarda relación de conexidad clara y específica con un tema ya conocido y debatido, por lo cual en nada vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(xxiii) Del inciso 2 del artículo transitorio 12

 

Esta disposición tiene su origen en el artículo transitorio 10 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en donde se disponía que: “(…) El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, no intervendrá en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.”[653] Este mismo mandato se preservó, sin cambio alguno, en los dos primeros debates realizados en la Cámara de Representantes, pese a que, desde esa instancia, se planteó una profunda discusión sobre la importancia de habilitar la participación del Ministerio Público en los procesos que se adelanten por la JEP[654].

 

Dicha circunstancia condujo a que en el tercer debate se aprobara el texto que hoy en día corresponde al inciso 2 del artículo transitorio 12, cuyo rigor normativo se preservó en el cuarto debate y en la fase de conciliación. En concreto, la disposición en cita establece que: “El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz”[655].

 

En conclusión, a juicio de la Corte, para el momento del tercer debate, cuando se analizó la modificación bajo estudio en el inciso 2 del artículo transitorio 12, el tema de la intervención de la Procuraduría ya había sido objeto de una amplia deliberación, además de haber estado incluido en el proyecto original y en los dos debates realizados en la Cámara de Representantes. Por ello, la modificación que se incorporó por la Comisión Primera del Senado es acorde con los principios de consecutividad e identidad flexible, más aún si se tiene en cuenta que, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corte, es válido que las células legislativas adopten decisiones contrarias sobre un mismo asunto, siempre y cuando el tema haya sido discutido durante los debates precedentes y no corresponda a una temática ajena o inconexa con la materia propia de la iniciativa. Las discrepancias que se presenten entre los textos, cuyo soporte se encuentra en la democracia deliberativa, tiene el escenario de definición a través de fase de conciliación, como se señala en el artículo 161 del Texto Superior.

 

En este sentido, la Corte ha dicho que:

 

“(…) Si las Cámaras del Congreso de la República no tuvieran un margen razonable de libertad para diseñar y construir el ordenamiento jurídico a lo largo del trámite legislativo, una vez se somete un proyecto de ley específico a su consideración, ¿cuál sería el propósito de la deliberación? ¿Para qué debatir y encontrar, en democracia, los errores y problemas de un proyecto de ley, si esta no puede ser arreglada ni ajustada? En una visión del procedimiento legislativo en la cual tan sólo importara que cada Comisión y Plenaria diera un visto bueno al texto, quizá tendría sentido tan rígida visión del procedimiento. Pero en un estado social y democrático de derecho, la deliberación es en sí una dimensión fundamental del procedimiento parlamentario. No sólo importa que se apruebe la norma propuesta, es preciso que ello se haya hecho en un contexto de discusión y deliberación. (…)

 

[Desde esta perspectiva] (…) La Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico. Por tal motivo, (…) [se] ha sostenido que en ‘el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.’[656] La jurisprudencia ha concluido que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. Ahora bien, en caso de con­tradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.”[657]

 

Por consiguiente, entiende este Tribunal que la modificación realizada y el texto finalmente aprobado, el cual –como ya se vio– surtió de forma favorable la instancia de conciliación, es compatible con los principios de identidad flexible y consecutividad[658].

 

(xxiv) Del inciso 6 del artículo transitorio 12

 

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas a este inciso, se transcribe a continuación el texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

 

Sin incluir normas procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El reglamento precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.

 

En primer lugar, las expresiones “sin incluir normas procesales” y “fijará el procedimiento que esta debe aplicar para el desarrollo de sus funciones” fueron incorporadas desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, por lo que no plantean ningún problema desde la perspectiva de los principios objeto de verificación constitucional.

 

En segundo lugar, en el tercer debate se introdujo lo referente a la precisión por vía del reglamento de las atribuciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo de la JEP, aspecto que se clarificó en el cuarto debate señalando la remisión para concretar sus “funciones” y “las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP”. Siguiendo lo expuesto con anterioridad en esta sentencia, es claro que cuando se aborda la discusión de un tema sustantivo, como lo es el establecimiento de una determinada institución o cargo, forman parte de dicho tema los asuntos accesorios, complementarios o que permitan su instrumentalización. En esta medida, al estar presente durante todo el debate legislativo, el examen sobre las características, composición y distribución funcional de los órganos de la JEP, incluyendo las figuras del Presidente y del Secretario Ejecutivo, se entiende como accesorio y connatural al debate legislativo, que se consagre un mecanismo que permita, desde el ámbito normativo, precisar las funciones a su cargo, así como los parámetros que darían lugar a su desenvolvimiento, a partir de las relaciones que surgirían entre ellos y el resto de órganos de la JEP. Por tal razón, se entiende que esta norma no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues es un criterio reiterado de esta Corporación, el entender que no existe un asunto nuevo, cuando simplemente la adición que se realiza “desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto”[659].

 

En tercer lugar, y con base en estas mismas razones, se considera ajustado a los principios constitucionales en mención, la última parte del inciso 6 del artículo transitorio 12, introducida en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado, por virtud de la cual en el reglamento interno también se señalarán los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.

 

(xxv) Del inciso 7 del artículo transitorio 12

 

Este inciso fue introducido en su totalidad en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la República, conforme al mismo: “La ley determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.”

 

A juicio de la Sala Plena, la norma en cuestión se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible, para ello es preciso recordar que es aceptable introducir artículos, incisos, parágrafos o preceptos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, incluso por la plenaria de la otra cámara, siempre y cuando, se insiste, correspondan a asuntos con una relación de conexidad clara, específica o evidente con los temas conocidos y debatidos con anterioridad en el trámite legislativo. En este sentido, en la Sentencia C-736 de 2008[660], la Corte señaló que:


“La exigencia de consecutividad se predica de las materias o núcleos temáticos, por lo que el principio examinado en lugar de ser absoluto es relativo y, por lo tanto, el texto sometido a la consideración del Congreso de la República no tiene que ser idéntico durante los debates reglamentarios, aunque las variaciones deben ser susceptibles de clara adscripción a alguno de los núcleos temáticos que se hayan debatido durante todo el proceso formativo de la ley. Así pues, el principio de consecutividad resulta plenamente observado cuando se lleva a cabo el número de los debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular, pues lo exigido por la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia.”

 

En el asunto bajo examen, se advierte por la Corte, que el tema de fondo presente durante todo el tránsito legislativo, es el referente al del ámbito de regulación que se delega al legislador para expedir las normas procesales de la JEP. Entre los asuntos que allí deben incluirse, se encuentra la garantía de la presunción de inocencia, la cual se mantuvo inalterable desde el primer debate y venía incluida dentro del texto radicado por el Gobierno Nacional.

 

Siguiendo lo expuesto, cabe entender que, la adición –en el cuarto debate[661] de la referencia a que también por ley se establezcan las actuaciones procesales que deben estar sometidas a reserva judicial, con el fin de proteger los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean de competencia de la JEP, corresponde, precisamente, a un tema que guarda relación de conexidad clara y evidente con las medidas que puede adoptar el legislador para salvaguardar la presunción de inocencia, pues, como lo ha advertido esta Corporación en sede de tutela, las libertades de comunicación frente a noticias que vinculan a una persona con actividades ilícitas, pueden conducir a la vulneración de dicha garantía, así como de los derechos a la honra y al buen nombre, cuando se califica lo ocurrido de forma contraria a la verdad de los hechos o se hacen afirmaciones de alcance parcial, en tanto un asunto todavía se encuentra en instancias de investigación[662].

 

En este orden de ideas, se considera que la incorporación realizada en el cuarto debate es respetuosa de los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que existe un vínculo claro entre la regulación procesal que se delega al legislador, para, en este caso, garantizar la presunción de inocencia y la posibilidad de que esa misma autoridad reserve algunas actuaciones judiciales que afiancen dicha garantía y que, al mismo tiempo, permitan precaver violaciones sobre los derechos al buen nombre y a la intimidad.  

 

(xxvi) Del parágrafo único del artículo transitorio 12

 

Este parágrafo fue introducido en su totalidad en el tercer debate y en él se dispone que: “Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.”

 

Conforme se ha demostrado en los acápites precedentes, tanto el tema de las normas procesales como el reglamento de la JEP, y sus respectivos ámbitos de regulación, en los asuntos relativos a la garantía de los derechos de las víctimas, la integralidad del sistema, el debido proceso, y el enfoque diferencial y de género, constituyen aspectos que se plantearon desde el inicio mismo del trámite de aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017. Por ello, a juicio de la Corte, una norma que simplemente reitera esos principios, derechos y garantías, dentro del esquema de regulación que se propone, constituye un desarrollo adicional de una temática ampliamente tratada, la cual es consistente con los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(xxvii) Del artículo transitorio 16 y del inciso 3 del artículo transitorio 12

 

El artículo transitorio 16 fue introducido durante el segundo debate y en él se consagra la competencia que sobre los terceros tendrá la JEP. El texto original que se aprobó por la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en la Gaceta del Congreso No 37 de 2017, es el siguiente:

 

Artículo transitorio 16°. Competencia sobre terceros. Las personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.

 

Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que hubieran tenido una participación activa y determinante en la comisión de los delitos más graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen sido coaccionados

 

En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos extrínsecamente con otras pruebas, y gozará de reserva en la investigación con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad.”

 

Los apartes que se resaltan corresponden a preceptos que fueron modificados en las instancias posteriores del tránsito legislativo, como más adelante se explicará. Para comenzar, en criterio de este Tribunal, la incorporación en el segundo debate de las reglas de competencia de la JEP sobre terceros, en absoluto fue un tema nuevo o no discutido previamente, pues el mismo estuvo presente desde la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016[663], como en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara[664], a partir de las deliberaciones sobre el carácter inescindible de la JEP. Por tal razón, se considera que se trata de una adición compatible con los principios de identidad flexible y consecutividad. 

 

En cuanto a los cambios realizados en el curso del trámite de aprobación de la iniciativa, se observa que, en el tercer debate, se modificó la expresión “activa y determinante” por “activa o determinante”. Si bien es un cambio significativo, al establecer la participación de los terceros en las conductas de competencia de la JEP, no se trata de una innovación temática, ya que se ajusta a la labor de definición del citado régimen de competencia, aspecto que no se sale de la órbita del tema que venía siendo tratado. Por consiguiente, es consecuente con los principios constitucionales objeto de verificación.

 

Luego, en el cuarto debate, se reemplazó la referencia a que se trate “de los delitos más graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen sido coaccionados”, por el listado de los siguientes delitos, con la explicación referente a lo que se entiende por participación determinante. La norma aprobada es el del siguiente tenor literal:

 

“[Lo anterior sin perjuicio de la competencia de la JEP, respecto de terceros que hubieren tenido una participación activa o determinante en la comisión de] (…) los siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos enunciados.”

 

A pesar de la importancia de esta modificación, no se trató de un tema nuevo o de un asunto no debatido, pues lo que se hizo fue sustituir un enunciado general por la descripción detallada de las conductas que representan lo que se dispone en dicho enunciado, de conformidad con lo pactado en el Acuerdo Final[665]. Se trata entonces de una decisión de técnica jurídica que resulta respetuosa de los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo propio puede decirse de la definición que se realiza de “participación determinante”, cuyo alcance se circunscribe a desarrollar el contenido de un concepto ya introducido desde el segundo debate, sin salirse del ámbito temático que tiene la iniciativa. 

 

Finalmente, en el tercer y cuarto debate, se modificó la parte final del inciso 3 del artículo transitorio 16, suprimiendo la referencia a la reserva (tema que se incorporó en artículo transitorio 12) y reemplazando la expresión “extrínsecamente con otras pruebas” por “a través de otros medios de prueba”. Sobre el particular, basta con señalar que el tema referente al requerimiento probatorio de la JEP fue ampliamente debatido en todas las instancias. De ello se aprecia lo manifestado en la exposición de motivos[666], así como en el segundo y tercer debate[667]. De contera que, en este punto, tampoco existe una vulneración de los principios objeto de verificación. 

 

Dentro del panorama previamente expuesto, se explica la incorporación en el cuarto debate del inciso 3 del artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, conforme al cual:En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas.” Nótese como, esta disposición aborda el mismo tema señalado en el párrafo anterior, referente al asunto de las incriminaciones basadas únicamente en los informes recibidos por la JEP, respecto de lo cual, a partir de las discusiones realizadas en el Congreso, se insistió en que siempre deben estar corroborados en otros medios de prueba. Así las cosas, este inciso también se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(xxviii) Del artículo transitorio 17

 

Este artículo responde a la esencia de uno de los proyectos iniciales radicados en la Cámara de Representantes, sin embargo, tan solo fue incorporado en el cuarto debate, con ocasión de una proposición realizada por el Senador Samy Mereck. La norma en cita dispone que:

 

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

 

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.”

 

Como lo ha advertido la Corte, “un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente”[668], razón por la cual no desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad. Esto es lo que ocurre, precisamente, con la disposición bajo examen, pues el tema referente al tratamiento penal de los agentes del Estado estuvo presente a lo largo de todo el trámite legislativo, incluso teniendo como soporte un proyecto específico sobre la materia, como lo fue el Proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016[669]. La introducción de este artículo tan solo buscó proveer un nivel adicional de claridad sobre lo regulado, en el sentido de diferenciar aquellos agentes del Estado que forman parte de la Fuerza Pública de los que no tienen dicha condición, ya que, en relación con los primeros, bajo la misma lógica del tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo, simétrico y diferenciado, se consagra un capítulo específico de regulación, esto es, el capítulo VII[670]. Por consiguiente, como resulta evidente, el mayor nivel de claridad y precisión en el tema no puede ser considerado como un asunto nuevo contrario a los citados principios constitucionales[671].

 

 

(xxix) Del inciso 3 del artículo transitorio 19

 

Este inciso tiene su origen en el inciso 3 del artículo transitorio 15 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, el cual fue objeto de varios ajustes en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara. El texto que allí se aprobó fue el siguiente:

 

“Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.”

 

Básicamente esta disposición se mantuvo durante el resto del iter legislativo, con un pequeño ajuste de forma que en nada desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad. En efecto, en el tercer debate, se retiró la expresión: “De haber sido posterior”, para en su lugar utilizar la frase: “En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad”.

 

(xxx) Del artículo 3

 

Esta disposición se incorporó en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, a partir de lo propuesto en el pliego de modificaciones publicado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017. El artículo finalmente aprobado dispone que:

 

“ARTÍCULO 3°. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto legislativo 01 de 2012, de la siguiente manera:

 

Tanto los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.”

 

Como se puede apreciar, esta disposición retoma lo dispuesto en el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución y le añade dos frases: (i) “salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”, que se introdujo en el segundo debate; y (iii) “siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo”, que se agregó en el tercer debate. El propósito de estos preceptos es el de armonizar la disposición constitucional existente sobre los criterios de priorización y selección en el ámbito de la justicia transicional (marco jurídico para la paz), con la creación y regulación de la JEP. De esta manera, esos criterios no se ejecutarán a partir de lo que establezca el Fiscal General, sino por el régimen particular que se defina en las normas procesales de la citada justicia especializada, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo transitorio 7, inciso 1[672]. Dicha excepcionalidad en su regulación se reitera con la frase incorporada en el tercer debate, toda vez que el objeto de esta norma es preservar el carácter autónomo y exclusivo de la JEP.  

 

Para la Corte, no se advierte que esta disposición sea contraria a los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que la aplicación de los criterios de priorización y selección fue un tema abordado desde el inicio del trámite legislativo, como se acreditó con anterioridad en esta sentencia, más aún cuando lo que se propone en este artículo guarda una relación de conexidad necesaria con la temática general de la iniciativa, referente al alcance de la JEP y de la regulación a la que se encuentra sometida.

 

(xxxi) Del artículo 4

 

El desarrollo del proceso legislativo denota que el asunto regulado en este artículo estuvo presente durante todo el trámite destinado a su aprobación, conforme lo ordenan los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, en el proyecto inicial y en el primer debate se aprobó una derogatoria parcial del artículo 67 transitorio de la Constitución[673]; siendo modificado a partir del segundo debate con una derogatoria total[674], la cual se prolongó hasta la aprobación definitiva de la iniciativa. Por esta razón, se advierte que el tema vinculado con la participación en política estuvo presente y se desarrolló durante todo el curso del proyecto, más aún cuando se percibe su conexidad temática con lo regulado en el artículo transitorio 20[675], el cual también formó parte integral del debate legislativo.

 

4.5.2.5. En conclusión, después de hacerle seguimiento al tránsito legislativo de la totalidad de los artículos que integran el Acto Legislativo 01 de 2017, este Tribunal considera que ellos se ajustan a los principios de consecutividad e identidad flexible que se establecen en los artículos 157 y 160 del Texto Superior.

 

4.6. De la consulta previa

 

4.6.1. Del derecho a la consulta previa de las medidas de origen legislativo que afectan directamente a los pueblos indígenas

 

4.6.1.1. Además de los mecanismos de participación de que son titulares todas las personas[676], la Constitución Política consagra un derecho concreto de participación a favor de las comunidades indígenas y otros pueblos tribales, conocido como el derecho a la consulta previa[677]. Este derecho, en criterio de la Corte, adquiere el carácter de fundamental, en la medida en que constituye un importante medio para garantizar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia y preservación de la integridad étnica y cultural de dichos pueblos Así, por ejemplo, la Corte ha reseñado el vínculo que existe entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural, a conservar sus usos, costumbres e instituciones propias, a la tierra y al territorio, y a decidir sus prioridades y estrategias para el desarrollo.

 

En este orden de ideas, la consulta previa constituye una expresión y desarrollo del artículo 1° de la Constitución, que define a Colombia como una democracia participativa; del artículo 2°, que establece como una de las finalidades del Estado la de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; del artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación; del artículo 40, que garantiza el derecho de todo ciudadano a hacer uso de los distintos mecanismos de participación democrática; y finalmente, del artículo 70, que considera a la cultura como fundamento de la nacionalidad. 

 

El derecho a la consulta, como expresión del sistema democrático, se consagra en la Constitución Política en los artículos 329 y 330, que disponen la participación de las comunidades tradicionales en la conformación de las entidades territoriales indígenas y en la explotación de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios[678]. No obstante, es el Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado por la Ley 21 de 1991 y considerado parte de bloque de constitucionalidad, el que desarrolla el derecho a la consulta previa al consagrar, por una parte, el deber de los gobiernos de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (art. 6.1 a); y, por la otra, el derecho de las comunidades a “decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”, además del deber de “participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” (art. 7.1).

 

4.6.1.2. Ahora bien, en lo que se refiere de manera específica al deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, la Corte ha dicho que el mismo es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades de decidir sobre las prioridades en su proceso de desarrollo, protección de la cultura y preservación de la integridad étnica[679]. La jurisprudencia de esta Corporación, en distintos momentos, se ha pronunciado sobre el alcance de este deber, en concreto, respecto de los siguientes temas: (i) la obligatoriedad de la consulta frente a las medidas legislativas; (ii) las condiciones en que debe producirse; y (iii) la consecuencia derivadas de su omisión

 

4.6.2. De la obligatoriedad de la consulta previa frente a medidas de origen legislativo

 

4.6.2.1. Sobre este tema se destaca lo previsto en la Sentencia C-030 de 2008[680]</