Sentencia T-169/17

 

 

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional cuando se vulneran derechos de las personas de la tercera edad

 

La condición de sujeto de la tercera edad no constituye per se razón suficiente para admitir la procedencia de la acción de tutela. En efecto, reiterando lo expuesto por la Corte en distintos pronunciamientos sobre la materia, para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la labor del juez ordinario o contencioso, según se trate, es también necesario acreditar, por una parte, la ocurrencia de un perjuicio irremediable derivado de la amenaza, vulneración o afectación de derechos fundamentales como la vida digna, el mínimo vital y la salud; y, por otra, que someterla a la rigurosidad de un proceso judicial común puede resultar aún más gravoso o lesivo de sus derechos fundamentales. Pese a lo expuesto, esta Corporación ha precisado que en aquellos casos en los cuales una persona acude a la acción de tutela con sustento en su evidente y avanzada edad, el estudio de la procedencia del amparo debe flexibilizarse.
En algunas oportunidades el arribo a cierta edad es tan indicativo que la acción ordinaria o contenciosa podría interpretarse como inocua. En consecuencia, el juez constitucional puede ser menos estricto en la valoración del cumplimiento de los requisitos de procedencia y en particular, en la demostración de otras condiciones que determinen que el accionante es un sujeto de especial protección.

 

PENSION DE VEJEZ-Reglas jurisprudenciales para la procedencia de tutela

 

El interesado debe demostrar unos requisitos mínimos, relacionados directamente con el derecho reclamado, así deberá (i) acreditar sumariamente la existencia de la titularidad del derecho alegado, (ii) que la falta de reconocimiento de la prestación reclamada genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, salvo cuando las entidades responsables de su reconocimiento actúen de manera arbitraria e injustificada al punto de configurarse una vía de hecho administrativa (iii) que se ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener la protección de sus derechos, (iv) que aparezcan acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.

 

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Improcedencia por no acreditar perjuicio irremediable y existir otro medio de defensa judicial

 

 

Referencia: Expediente T-5.785.096

 

Acción de tutela instaurada por Víctor Velásquez Reyes en contra del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

 

 

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión del fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016), que a su vez fue confirmado por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016).   

 

I. ANTECEDENTES

 

A. LA DEMANDA DE TUTELA^[1]

 

1. Víctor Velásquez Reyes interpuso acción de tutela en contra de Colpensiones y del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. por el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales de petición, a la familia y a la seguridad social. Lo anterior, en consideración a que las entidades accionadas se negaron a reconocer en favor del actor la pensión de vejez o en su defecto, a reliquidar de forma adecuada, según sea el caso, el monto de la indemnización sustitutiva o de la devolución de saldos que le correspondía.

 

B. HECHOS RELEVANTES

 

2. El señor Víctor Velásquez Reyes –quien en la actualidad cuenta con 68 años- manifestó, sin precisar el monto o la cantidad de semanas, que había cotizado durante su vida laboral al Instituto de Seguros Sociales –actual Colpensiones- hasta que en agosto de 2008 se posesionó como Senador de la República y un asesor de Porvenir S.A. lo vinculó al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Esta circunstancia, a juicio del accionante desconoció sus derechos, el tiempo que había acumulado del anterior régimen y el derecho a recibir una indemnización sustitutiva a cargo de Colpensiones, dado que a los 62 años no cumplió con los requisitos para acceder a su pensión.

 

3. Sin que se especifique la fecha de este suceso, agregó el actor que acudió a Porvenir S.A. con el fin de solicitar el pago de la pensión de vejez. Sin embargo y después de una orden judicial que tuteló su derecho fundamental de petición, le informaron que este fondo de pensiones había realizado una afiliación irregular. Por lo tanto, el accionante fue devuelto al Régimen de Prima Media.

 

4. El 12 de mayo de 2015, el actor acudió a Colpensiones y solicitó el pago de la indemnización sustitutiva. Mediante Resolución No. GNR 282939 del dieciséis (16) de septiembre de 2015, esta entidad le informó que lo indemnizaría, por una sola vez, con una suma correspondiente a un millón quinientos sesenta y cuatro mil cuatrocientos treinta y cuatro pesos  ($1.564.434)^[2]. Contra esta resolución se interpusieron los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación en consideración a que no se habían tenido en cuenta los aportes realizados al Régimen de Ahorro Individual, los cuales –según lo afirma el accionante- corresponden a ciento setenta y tres millones doscientos diez mil doscientos once pesos ($173.210.211).

 

5. El 9 de febrero de 2016, mediante Resolución Número VPB 6539, Colpensiones consideró que después de aplicar el límite de la base de cotización –estipulada en el inciso cuarto del artículo 18 de la Ley 100 de 1993- se debía reconocer una indemnización de pensión de vejez al señor Víctor Velásquez Reyes por un valor de treinta y tres millones seiscientos veintitrés mil cuatrocientos pesos ($33´623.400)^[3].

 

6. Con sustento en lo anterior, Víctor Velásquez Reyes interpuso acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- y del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., después de afirmar que en los dos regímenes se le están vulnerando sus derechos fundamentales, por cuanto no se tuvo en cuenta su condición de salud –la cual no fue precisada- y se le debió haber concedido el pago de la pensión completa o, en su defecto, la devolución total de todos los ahorros efectuados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, los cuales corresponden a ciento setenta y tres millones doscientos diez mil doscientos once pesos ($173´210.211).

 

C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

 

7. El Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir manifestó que el señor Víctor Velásquez Reyes presentó una situación de multiafilación entre Porvenir y Colpensiones^[4]. Por esta razón, el caso fue llevado a un comité entre las dos entidades y se determinó que la afiliación válida del actor era la de Colpensiones^[5]. En efecto, Porvenir S.A. anuló la afiliación y realizó la devolución a Colpensiones de todos los aportes efectuados por el accionante. A partir de lo expuesto, se concluyó por el interviniente que Porvenir S.A. cumplió con todas sus obligaciones legales.

 

8. La Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- indicó que la acción de tutela interpuesta en su contra no acreditó el presupuesto de subsidiariedad^[6]. Por el contrario, se acudió a esta acción constitucional sin que se hubieran agotado los procedimientos administrativos y judiciales al alcance del accionante. Con mayor razón, si en el presente caso se está cuestionando una liquidación pensional.

 

Acerca de la improcedencia de la acción de tutela, en el caso objeto de estudio, se indicó que: “(…) no es competencia del juez constitucional realizar un análisis de fondo frente al reconocimiento de [la] indemnización sustitutiva, además en este caso el actor pretende desnaturalizar la acción de tutela pretendiendo que por un proceso caracterizado por la inmediatez y subsidiariedad, sean reconocidos derechos que son de conocimiento del juez ordinario, [el cual es] competente a través de los mecanismos legales establecidos para ello”^[7].

 

D. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

 

Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016)

 

9. El juez de instancia declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Víctor Velásquez Reyes, por considerar que al actor ya se le reconoció la indemnización sustitutiva a la que tenía derecho y, si lo que pretendía era la revisión de su valor y de las fórmulas empleadas para su liquidación, es el procedimiento ordinario laboral el idóneo para resolver esta pretensión.

 

En efecto, el accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para reclamar la protección de los derechos fundamentales que invoca, sin que exista certeza del posible acaecimiento de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela. Con mayor razón, si no existe prueba de los supuestos quebrantos de la salud del accionante y, en atención al índice de esperanza de vida suministrado por el DANE, excluye que Víctor Velásquez Reyes – a sus 67 años- sea parte de la tercera edad^[8].

 

Impugnación^[9]:

 

10. Víctor Velásquez Reyes impugnó la decisión del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá tras advertir que, contrario a lo afirmado por el a quo, en el último año ha sufrido serios problemas de salud como una perforación de la vesícula, una peritonitis y una pancreatitis severa. En efecto, consideró el actor que un proceso ordinario se podía tardar diez (10) años y no alcanzaría a percibir los frutos de su trabajo.

 

Por otro lado, agregó el accionante que la Organización de las Naciones Unidas considera que una persona hace parte de la tercera edad si ha cumplido sesenta (60) años en un país en vía de desarrollo. Esta circunstancia llevó a que el juez de primera instancia no hubiera valorado que la vejez conlleva una serie de transformaciones en las condiciones físicas, económicas y funcionales de la persona y que, como nunca se le informó de su multiafiliación, Porvernir S.A. también debía responder por su devolución de saldos.

 

Segunda instancia: Sentencia proferida por la Subsección “c” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016)

 

11. El juez de segunda instancia confirmó en su integridad el fallo impugnado, por considerar que a los 67 años el accionante no hace parte de la tercera edad y los quebrantos de salud expuestos por el actor no demuestran un perjuicio irremediable. Aunado a lo anterior, no advierte el juez de instancia que exista una clara trasgresión en contra de sus derechos fundamentales.

 

E. ACTUACIONES ADELANTADAS EN LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN

 

12. El trece (13) de enero de dos mil diecisiete (2017), sin que se hubiera proferido el auto de pruebas, se recibió una intervención de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-^[10] en la que se solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta o que, en su defecto, se niegue el amparo constitucional solicitado por el actor con sustento en que se analizaron las pretensiones de Víctor Velásquez Reyes a la luz de los preceptos vigentes, sin que cumpla con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de vejez, que el accionante aduce haber causado.

 

Después de hacer alusión a los antecedentes de la acción de tutela de la referencia, se precisó que el accionante no tiene derecho a la pensión de vejez por haber cotizado un poco más de ciento cuarenta (140) semanas, mientras que para la causación del derecho, en la actualidad, se exigen mil trescientas (1300).

 

Finalmente, se indicó en la intervención que los aportes trasladados por la AFP Porvenir fueron tenidos en cuenta en la última liquidación de la indemnización sustitutiva reconocida por Colpensiones y que el accionante, con la interposición de tutela, desconoció el carácter subsidiario de esta acción constitucional.

 

Con el fin de demostrar las cuestiones indicadas Colpensiones aportó (i) copia del reporte de las semanas cotizadas a pensión por parte del accionante, (ii) las resoluciones que reconocieron el derecho a la indemnización sustitutiva y su reliquidación, así como (iii) la copia del Acto PVID-2014-12-01-001 del Comité de Multivinculación.

 

13. Mediante auto del primero (1) de febrero de dos mil diecisiete (2017)^[11], proferido por el Magistrado Sustanciador, se ofició a Víctor Velásquez Reyes para que informara y aportara las pruebas que permitieran (i) precisar su estado actual de salud, (ii) la fecha de ciertos hechos expuestos en la acción de tutela, (iii) su situación económica y en particular de donde deriva su sustento, (iv) la relación entre sus ingresos y sus gastos, (v) así como la conformación de su núcleo familiar, la delimitación de su domicilio actual, si es propietario de bienes muebles e inmuebles y si ya recibió el monto que le fue reconocido por Colpensiones, por concepto de la indemnización sustitutiva de vejez.

 

Asimismo, se le solicitó al accionante información acerca de si en su momento estuvo o no de acuerdo en que se le hubiere anulado su afiliación al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y si esto es así, por qué en la acción de tutela se indicó que “(…) el asesor de Porvenir S.A. me hace una vinculación inicial al Régimen de Ahorro Individual conocido como RAIS, desconociendo mis derechos en mi tiempo que traía con Colpensiones en el Régimen de Prima Media con prestación definida, y de igual manera mi derecho de recibir una indemnización por parte de Colpensiones (…)”^[12]. Finalmente, se le pidió al accionante que precisara el motivo por el que considera que la fórmula utilizada por Colpensiones para calcular el valor de la indemnización sustitutiva no es adecuada y vulnera sus derechos fundamentales.

 

14. En respuesta a los anteriores requerimientos del auto de pruebas, se recibieron las siguientes comunicaciones y documentos aportados por los intervinientes, respecto de las cuales se surtió el trámite previsto en el artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992, modificado por el artículo 64 del Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015:

 

Víctor Velásquez Reyes^[13]

 

15. En relación con la información solicitada por esta Corporación, Víctor Velásquez Reyes, mediante comunicación recibida el diez (10) de febrero de dos mil diecisiete (2017), informó que hace poco se le descartó la presencia de cáncer, pero debe prepararse para la práctica de otros exámenes que debe realizarse, en consideración a algunos dolores que afirma padecer. En sustento de lo anterior aportó, entre otros, la autorización de servicios con un especialista en gastroenterología, el diagnóstico de “gastritis corporantral” y la copia de su historia clínica.

 

Además, el accionante afirmó que fue servidor público, pues trabajó como funcionario del Distrito durante cinco (5) años, estuvo vinculado nuevamente durante (3) meses en la Contraloría Distrital y, finalmente, el diez (10) de octubre de dos mil ocho (2008) se posesionó como Senador de la República. Durante el lapso de esta última vinculación laboral precisó que el agente de Porvenir S.A. procedió a afiliarlo a esta entidad, en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, circunstancia que para el accionante, y en sus propios términos, implica que en la actualidad tiene derecho a la pensión de vejez con fundamento en el artículo 64 de la Ley 100 de 1993, en atención “(…) al monto de capital sin importar la edad”. A su vez, advirtió que tiene derecho a su bono pensional por haber cotizado al régimen de Prima Media con Prestación Definida más de ciento cincuenta (150) semanas.

 

Complementó su intervención tras exponer que nunca se le consultó, ni le fue solicitado su consentimiento para anular su afiliación, pese a que según se informó, conoció de este hecho: “[n]o estuve de acuerdo pero se me ratificó que el Ministerio de Hacienda había trasladado mi bono a Colpensiones por orden de Porvenir, (el cual) asciende a más de ciento setenta y cinco millones de pesos (…)”. En consecuencia, manifestó su inconformidad con las conductas desplegadas por las accionadas.

 

Por último, advirtió que su sustento lo deriva de dos arrendamientos que recibe en cuantía total de dos millones seiscientos mil pesos ($2.600.000), los cuales invierte en el pago de la administración de la vivienda en donde vive, los aportes al régimen contributivo de salud, el combustible para el vehículo de su propiedad, los servicios públicos, el vestuario y la alimentación que su cónyuge y él requieren. Asimismo, informó que su núcleo familiar se conforma por su cónyuge y por él, su domicilio es la ciudad de Bogotá, es propietario de un inmueble y un carro y todavía no ha recibido la suma que Colpensiones le reconoció por concepto de indemnización sustitutiva.

 

16. El veintitrés (23) de febrero del presente año se recibió un nuevo escrito del accionante^[14], el cual se pronunció respecto de la intervención de Colpensiones, dirigida a cuestionar que esta entidad no hubiere reconocido que la suma trasladada a ella es superior a ciento setenta y tres millones (173´000.000) de pesos. Del mismo modo, se indicó que no le asiste la razón a Colpensiones cuando solicita que el amparo se declare improcedente por cuanto “(…) no se está pidiendo una pensión subsidiada por el Estado, es decir, por Colpensiones que es el régimen de prima media con prestación definida”, sino que lo solicitado es que se proceda a la devolución de saldos o a la indemnización sustitutiva en la que se deben contabilizar todos los aportes realizados. Finalmente, se cuestiona el cambio del régimen del cual fue objeto porque, a su juicio, éste se dio sin su autorización.

 

En consecuencia se solicitó descartar los argumentos expuestos por Colpensiones y en su lugar, considerar que, en los términos del accionante, lo único que requiere es que se le devuelva al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, lo contrario implicaría permitir que “(…) el Estado me robe o se apropie de mis ahorros y del futuro de mi familia, existiendo normas nacionales e internacionales aceptadas por Colombia mediante tratados y convenios supra nacionales que favorecen al trabajador y apoyan lo que tiene que ver con (las) pensiones de vejez”^[15].

 

17. El seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017), se recibió una nueva intervención del accionante, en la que se aportó una columna de opinión denominada “La estafa de los fondos privados de pensiones”^[16]. El señor Víctor Velásquez Reyes precisó que la pertinencia de esta columna estaba dada por la clara descripción de los dos sistemas de cotización para la obtención de la pensión de vejez y por cuanto, en sus palabras, “[e]l contrato que firmé con porvenir forma parte del segundo sistema del cual sin autorización mía y con abuso de cuatro funcionarios de colpensiones y povernir, me excluyen y perjudican”.

 

F. INSISTENCIA^[17]

 

18. El Magistrado Alberto Rojas Ríos, en los términos del artículo 57 del Reglamento de esta Corporación, insistió el expediente de la referencia^[18]. Con el fin de sustentar su selección, se precisó que el propósito primordial de la indemnización sustitutiva de la pensión es brindar una prestación, de tipo económica, en favor de aquellas personas que pese a haber llegado a cierta edad, no cumplen los restantes requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para alcanzar el reconocimiento de la pensión.

 

En ese sentido, al estudiar el caso concreto, se concluyó que el señor Víctor Velásquez Reyes, por no cumplir con los requisitos de pensión, acudió ante Colpensiones  en aras de que se le reconociera la indemnización sustitutiva de esta prestación. Sin embargo, se precisó que esa entidad decidió otorgarle “un valor irrisorio” en relación con los aportes efectuados al sistema.

 

Así, en los términos expuestos en la insistencia “(…) las decisiones adoptadas por Colpensiones no solo desconocen el derecho a la seguridad social del accionante, sino que constituyen una grave afectación del mínimo vital de una persona que por su edad (próxima a los 70 años) y por su delicado estado de salud (folios 8 a 36 del cuaderno 2) es un sujeto de especial protección constitucional”^[19].

 

II. FUNDAMENTOS

 

A. COMPETENCIA

 

19. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del auto del diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Once de esta Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia.

 

B. CUESTIONES PREVIAS- PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA-

 

20. Previo al análisis del objeto de la acción de tutela interpuesta, es necesario estudiar los requisitos de procedencia de la demanda relativos a (i) la alegación de una presunta afectación de un derecho fundamental, (ii) la legitimación por activa y por pasiva, (iii) la subsidiariedad y (iv) la observancia del requisito de inmediatez.

 

21. Alegación de un derecho fundamental: El actor aduce la presunta trasgresión por parte de las entidades accionada de los derechos fundamentales de petición^[20], a la familia^[21] y a la seguridad social^[22].

 

22. Legitimación por activa: Víctor Velásquez Reyes interpone acción de tutela acorde con el artículo 86 de la Carta Política^[23], conforme al cual toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá acudir a la acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actúe en su nombre^[24].

 

23. Legitimación por pasiva: El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991^[25] establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. En el caso estudiado, al dirigirse la acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- como una empresa industrial y comercial del Estado^[26], tiene la naturaleza de ser una entidad pública, se entiende acreditado este requisito de procedencia.

 

Del mismo modo, dado que la presente acción de tutela se dirige contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. –como entidad administradora de fondo de pensiones- la cual presta un servicio público^[27], debe entenderse que esta acción de tutela también procede contra ella, según se dispuso en el artículo 86 de la Constitución y en particular en el numeral 3° del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991^[28].

 

24. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en los cuales sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que existiendo recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o efectivos para evitar la vulneración del derecho constitucional fundamental.

 

La Corte Constitucional para resolver este tema, se referirá en primera medida a la regla general de improcedencia de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de prestaciones derivadas de la seguridad social y a los factores que se deben analizar en estos eventos con el fin de determinar si, según las particularidades del accionante, la intervención del juez de tutela es urgente e impostergable. Luego de ello, la Corte procederá a resolver si la acción de tutela interpuesta por el señor Víctor Velásquez Reyes es procedente. 

 

a) La procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de las prestaciones legales derivadas del riesgo de vejez. Reiteración jurisprudencial.

 

25. Estas prestaciones, de orden legal, buscan que la persona devengue un ingreso periódico -en el caso de la pensión de vejez- o, en su defecto, un único monto de dinero -en los supuestos de indemnización sustitutiva o de devolución de saldos. La consolidación de estos derechos en cabeza de una persona permite que los sujetos solventen sus necesidades básicas, por haber alcanzado una determinada edad que les dificulta seguir trabajando por razones fisiológicas y generacionales, las cuales terminan por afectar los ingresos que en la juventud podían ser percibidos de forma habitual.

 

A partir de lo anterior, es posible advertir que este tipo de prestaciones suelen ser trascendentales en la vida de las personas que con el paso del tiempo ven disminuidas sus opciones laborales y los ingresos familiares, mientras que las funciones vitales, paulatinamente, se van deteriorando. Sin embargo, ello no implica que sea la jurisdicción de tutela la encargada de resolver por regla general este tipo de controversias frente a las cuales se puede acudir a la jurisdicción ordinaria laboral o la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según sea el caso. El carácter residual de la acción de tutela les impide a los jueces pronunciarse sobre estos asuntos cuando, apreciando las circunstancias concretas del accionante, existan recursos judiciales efectivos e idóneos, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

 

26. Para resolver si una acción de tutela es procedente frente al reconocimiento de estas prestaciones, la Corte Constitucional ha reiterado que, además de la edad del peticionario, se deben valorar otras circunstancias que justifiquen o no la intervención del juez de tutela. A continuación, se presenta una síntesis del alcance de este precedente.  

 

26.1. La avanzada edad del accionante es un factor de significativa relevancia para declarar que el amparo, dirigido a obtener el pago de una prestación pensional, es procedente pese a la existencia de otros medios judiciales.

 

En la sentencia T-391 de 2013^[29] esta Corporación declaró procedente una acción de tutela que cuestionaba la negativa del Instituto de Seguros Sociales en reconocer la pensión de vejez en favor de un sujeto de 73 años, quien había sido diligente en interponer las acciones procedentes para el reconocimiento de su prestación. En consecuencia, se indicó que se deben estudiar de fondo las acciones de tutela en los casos en los cuales el titular del derecho sea una persona de la tercera edad o que por su condición económica, física o mental se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que permita un tratamiento especial y preferente. Esto, por cuanto los rigores de un proceso judicial podrían resultar disonantes y lesivos a sus garantías fundamentales. Además, se precisó que se debe valorar la actividad administrativa y judicial desplegada por parte del interesado para obtener la prestación solicitada.

 

No obstante, en relación con el tema de la tercera edad se consideró que:

 

 “(…) la condición de sujeto de la tercera edad no constituye per se razón suficiente para admitir la procedencia de la acción de tutela. En efecto, reiterando lo expuesto por la Corte en distintos pronunciamientos sobre la materia, para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la labor del juez ordinario o contencioso, según se trate, es también necesario acreditar, por una parte, la ocurrencia de un perjuicio irremediable derivado de la amenaza, vulneración o afectación de derechos fundamentales como la vida digna, el mínimo vital y la salud; y, por otra, que someterla a la rigurosidad de un proceso judicial común puede resultar aún más gravoso o lesivo de sus derechos fundamentales”.

 

Pese a lo expuesto, esta Corporación ha precisado que en aquellos casos en los cuales una persona acude a la acción de tutela con sustento en su evidente y avanzada edad, el estudio de la procedencia del amparo debe flexibilizarse.
En algunas oportunidades el arribo a cierta edad es tan indicativo que la acción ordinaria o contenciosa podría interpretarse como inocua. En consecuencia, el juez constitucional puede ser menos estricto en la valoración del cumplimiento de los requisitos de procedencia y en particular, en la demostración de otras condiciones que determinen que el accionante es un sujeto de especial protección.

 

En efecto, en la sentencia T-456 de 2014^[30] al analizar la procedencia de una acción de tutela interpuesta por una persona de 81 años, que solicitó el derecho a la indemnización sustitutiva de pensión de vejez se indicó que, en virtud de su edad y de no percibir ingresos, el accionante es acreedor de las acciones afirmativas del Estado y por tanto debía declararse procedente el amparo, ya que estas circunstancias pueden tornar ineficaz la posibilidad de acudir a otros medios judiciales para el reconocimiento de la prestación solicitada.

 

Al margen de la discusión existente entre cuáles sujetos hacen parte de la tercera edad y los distintos criterios adoptados para su definición, con sustento en la incuestionable avanzada edad de un sujeto, es posible declarar que el amparo solicitado por vía de tutela es procedente. Así se precisó por esta Corporación en la sentencia T-262 de 2014^[31], después de analizar el caso de dos mujeres de 78 y 84 años que solicitaban la devolución de saldos y en la sentencia T-019 de 2016^[32], en la cual se estudió la acción de tutela propuesta por una persona de 90 años de edad que solicitó la indemnización sustitutiva, pero esta vez de la pensión de sobreviviente. En consecuencia, la edad del solicitante es un tema relevante para analizar en este tipo de prestaciones, pero no siempre determina la procedencia del amparo.

 

26.2. En casos similares al estudiado es necesario que el juez de tutela verifique, entre otros, la existencia de una afectación al mínimo vital y a la vida digna del accionante, así como la actividad administrativa que se ha adelantado para obtener la prestación siempre que ello se encuentre al alcance del actor, de acuerdo con sus circunstancias particulares. 

 

En la sentencia T-475 de 2013^[33] se declaró la procedencia de una acción de tutela interpuesta por una mujer de 73 años que no disponía de ningún otro medio para subsistir y quien solicitó la pensión de vejez. Se dispuso que el estudio de fondo de estos asuntos, mediante esta acción constitucional, es excepcional y extraordinaria. Sin embargo, debe evaluarse en cada caso si el medio ordinario no responde a la situación particular del solicitante de manera que sea necesaria e impostergable la intervención del juez de tutela. Con esta finalidad deberá considerarse si en cada caso, en razón de las circunstancias del peticionario, se acreditan los siguientes supuestos, que sintetizó así la Corte:

 

“(…) el interesado debe demostrar unos requisitos mínimos, relacionados directamente con el derecho reclamado, así deberá (i) acreditar sumariamente la existencia de la titularidad del derecho alegado, (ii) que la falta de reconocimiento de la prestación reclamada genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, salvo cuando las entidades responsables de su reconocimiento actúen de manera arbitraria e injustificada al punto de configurarse una vía de hecho administrativa (iii) que se ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener la protección de sus derechos, (iv) que aparezcan acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”.

 

26.3. Se debe precisar que esta Corporación ha  valorado con especial detenimiento los casos de personas de avanzada edad, que además se encuentren en graves condiciones económicas. Así se dispuso en la sentencia T-479 de 2013^[34] frente a una persona de 83 años que solicitaba la indemnización sustitutiva y en la sentencia T-538 de 2013^[35], en un asunto análogo, en el cual se declaró la procedencia de la acción de tutela con sustento en que el accionante (i) contaba con 75 años, (ii) pertenecía al nivel 2 del Sisbén y (iii) sufría de una enfermedad que le había ocasionado un estado de discapacidad congénito.

 

La regla de procedencia de la acción de tutela en los casos de sujetos que, además de su edad, sufren de una grave afectación al mínimo vital ha sido reiterada en sentencias como la T-725 de 2013^[36], T-219 de 2014^[37], T-808 de 2014^[38], T-191 de 2014^[39], T-839 de 2014^[40]. En efecto, esta Corte ha declarado que la acción de tutela es procedente en los casos de personas de avanzada edad, que además de ello se encuentran afiliadas al régimen subsidiado de salud, hacen parte del Sisbén, no perciben ningún ingreso o que, pese a contar con una labor estable, sus gastos exceden su salario al punto tal que se pone en riesgo la vida digna del accionante y de su núcleo familiar^[41].

 

Incluso en la sentencia T-445 A de 2015^[42] esta Corporación declaró la procedencia del amparo solicitado por una persona que, si bien no hacía parte de la tercera edad, contaba con una grave afectación al mínimo vital. Así se dispuso en el caso de una mujer que solicitó la redención anticipada de un bono pensional -con el fin de acceder a la devolución de saldos respecto de su pensión de vejez- y quien para este momento había adquirido distintas deudas, padecía de fibromialgia crónica, escoliosis lumbar y desgaste en ambas rodillas, además de estar obligada a convivir con su expareja, de quien no dependía económicamente, y con quien sostenía una relación hostil. En cada caso es necesario que los jueces de tutela estudien las circunstancias especiales del sujeto que reclama el amparo, tal como su condición económica, física, mental o si en virtud de ciertas condiciones se trata de un sujeto de especial protección, circunstancia que permitiría otorgarle un trato diferenciado y preferente para no someterlo a la espera de un proceso judicial que puede resultar aún más lesivo.

 

26.4. Este Tribunal ha dispuesto que el juez de tutela se encuentra obligado a evaluar la ineficacia de los medios judiciales ordinarios y en especial, considerar: (i) aquellos casos en los cuales de no darse el reconocimiento de la prestación pensional, se pueden afectar los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante o del núcleo familiar, en los términos expuestos, (ii) cuando el eventual beneficiario de la prestación pensional sea un sujeto de especial protección o (iii) valorar que, pese a ser evidente la existencia de un derecho pensional, éste hubiera sido negado de manera caprichosa o arbitraria^[43].

 

Lo expuesto, en todo caso, no exime a los accionantes de acreditar con un mínimo material probatorio la ineficacia, la falta de idoneidad del medio ordinario o de lo contencioso administrativo, o en su defecto, los factores que pueden llegar a acreditar la inminencia de un perjuicio irremediable. En la sentencia T-655 de 2013^[44] se decidió declarar improcedente la acción de tutela en varios casos de sujetos que solicitaban, a través de esta acción constitucional, el pago de la indemnización sustitutiva por cuanto “(…) en las circunstancias observadas los peticionarios no acreditan realmente la existencia de un perjuicio irremediable, que justifique la excepcional y expedita protección pedida, al no mostrar una afectación al mínimo vital, que al menos se deduzca de la edad avanzada o de condiciones precarias de salud, para inferir así un daño de tal magnitud, en la medida en que el carácter informal de la acción de tutela no exonera per se la demostración sumaria de los hechos que sirven de sustento a la reclamación”.  

 

En la sentencia T-681 de 2013^[45] se declaró que el amparo solicitado por cinco accionantes debía estudiarse de fondo en razón de la avanzada edad de los peticionarios, de su afectación del mínimo vital y de que los argumentos esgrimidos por las entidades accionadas son absolutamente contrarios a las reglas jurisprudenciales estructuradas por esta Corporación, los cuales impiden injustificadamente el acceso a un derecho que les correspondía como lo era el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. En este tipo de pretensiones se deben analizar los siguientes factores que, en cada caso, determinarán la procedencia o no de la acción de tutela:

 

“(…) aun cuando la acción de tutela es subsidiaria o residual, ello no impide su procedencia excepcional para casos en los cuales existen medios ordinarios de defensa judicial, como ocurre cuando se pretende el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. La idoneidad de tales medios debe ser apreciada en concreto, teniendo en cuenta criterios tales como la calidad de la persona, el estado de debilidad manifiesta, la demora del resultado del proceso –que repercuta en la imposibilidad del goce del derecho– y la prevalencia del derecho sustancial. Un criterio adicional que justifica la procedencia del amparo constitucional se encuentra en aquellos casos en que una entidad obra de manera contraria a las reglas expuestas y reiteradas por esta Corporación para, de manera arbitraria, someter a las personas a un desgastante e injustificado proceso judicial, dirigido a obtener el reconocimiento de un derecho”.

 

26.5. Finalmente, en otras providencias, se ha dispuesto que las condiciones de salud pueden llegar a ser relevantes para acreditar la procedencia de la acción de tutela. Así, se determinó en la sentencia T-931 de 2013^[46] en la que después de estudiar tres casos propuestos por personas de avanzada edad -75, 74 y 67 años- se concluyó que la acción de tutela era procedente con fundamento en las enfermedades degenerativas padecidas por uno de los solicitantes tales como la hipertensión, la diabetes, la gastritis crónica y los problemas coronarios, en el cáncer de próstata sufrido por otro de los solicitantes y en que uno de ellos fue víctima de desplazamiento forzado y quien además no contaba con ninguna fuente de ingreso para subsistir.

 

Así también se indicó en la sentencia T-052 de 2014^[47] en el caso de una persona hipertensa, cuyos  ingresos apenas le alcanzaban para subsistir y quien, por medio de la acción de tutela, solicitó el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. En consecuencia, esta Corporación con fundamento en la edad del actor -80 años- y de sus difíciles condiciones económicas declaró procedente el amparo^[48].

 

27. A partir de lo expuesto es posible concluir que, la regla general, es que sean improcedentes las solicitudes dirigidas a obtener este tipo de prestaciones de seguridad social mediante el ejercicio de la acción de tutela, en razón de su carácter residual y subsidiario. Sin embargo, de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la existencia de otros medios –en cuanto a su eficacia- será apreciada en concreto en atención a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.

 

Como criterios relevantes que deben guiar al juez para determinar la procedencia de la acción de tutela en este tipo de controversias, en cada caso se encuentran (i) la edad del accionante y si en razón de ella es posible presumir circunstancias adicionales de vulnerabilidad o se debe flexibilizar el estudio de procedencia, (ii) la existencia de una afectación al mínimo vital y a la vida digna del peticionario o de su núcleo familia, (iii) la actividad administrativa que ha adelantado el accionante para obtener la prestación pensional siempre que ello se encuentre a su alcance, (iv) la calidad de sujeto de especial protección constitucional del eventual beneficiario de la prestación pensional, (v) la negativa caprichosa y arbitraria en reconocer la existencia de un derecho pensional y (vi) las condiciones de salud de los solicitantes.

 

b) La acción de tutela interpuesta por Víctor Velásquez Reyes, en la que se solicitó la reliquidación de la devolución de saldos o de la indemnización sustitutiva que le correspondía, es improcedente frente a la existencia de medios de actuación ante la jurisdicción ordinaria laboral y la de lo contencioso administrativo, según sea el caso.

 

28. De conformidad con lo expuesto, le corresponde examinar a esta Sala de Revisión, de acuerdo con las circunstancias fácticas en las que se encuentra el señor Víctor Velásquez Reyes, si el amparo solicitado es procedente. Con este fin, se deben retomar las circunstancias propuestas por el actor en la acción de tutela y las pruebas que fueron recaudadas por esta Corporación en Sede de Revisión.

 

28.1. El accionante, en la actualidad, es un sujeto de 68 años de edad, quien además afirmó en la impugnación del fallo de primera instancia que había padecido de una pancreatitis severa. Para evaluar la eficacia en concreto de los otros medios judiciales, en virtud del carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, se le solicitó al actor información que permitiera establecer si se configuraban circunstancias especiales que implicaran una situación de vulnerabilidad. En particular, que precisara su estado actual de salud, su situación económica, de dónde deriva su sustento, la relación entre su ingreso y sus egresos, si es propietario de bienes muebles e inmuebles y la conformación de su núcleo familiar.

 

28.2. En relación con su estado de salud, se aclaró en la intervención del accionante que ya se descartó la existencia de cáncer y que no obstante esto, se encuentra pendiente de unos exámenes diagnósticos por unos dolores que padece. Como así se informó en el escrito presentado en esta Corporación por el actor, es cotizante al sistema de salud^[49]. No obstante, frente a las demás circunstancias que podrían afectar al accionante, el actor se limitó a indicar en su intervención que su ingreso total es de dos millones seiscientos mil pesos ($ 2´600.000) -por concepto de dos arrendamientos que percibe-, que su núcleo familiar se conforma por su cónyuge y por él y que sí tiene bienes “inmueble y carro”. Nada se indicó respecto de la relación de gastos e ingresos mensuales, la cantidad y el valor a la cual ascienden sus bienes, de modo que se le privó a esta Corte de evaluar con una mayor profundidad la situación económica del accionante.

 

En efecto, el actor incumplió la carga de probar el supuesto de hecho que lo favorecía. En este caso, la falta de eficacia o de idoneidad de la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo para ventilar la controversia acerca de la liquidación de su prestación pensional.

 

28.3. Por el contrario, después de analizar los criterios que ha valorado esta Corporación en casos similares para declarar la procedencia de la acción de tutela, es posible concluir que la edad del accionante en el presente caso no es suficiente para disponer que el amparo solicitado deba estudiarse de fondo. Por el contrario, lejos de poder presumir que existe una afectación grave al mínimo vital y a la vida digna del accionante, esta Corporación comprobó que el señor Víctor Velásquez Reyes percibe un ingreso periódico mensual muy superior al salario mínimo y posee ciertos bienes, al menos un carro y una casa.

 

Tampoco existe evidencia que le permita a esta Corporación determinar que la liquidación de la indemnización sustitutiva cuestionada hubiere sido caprichosa o arbitraria. Incluso se le solicitó al accionante, en el auto de pruebas, que explicara “(…) el motivo por el que considera que la fórmula utilizada por Colpensiones para calcular la indemnización sustitutiva no es adecuada y vulnera sus derechos fundamentales”. Sin embargo, nada dijo al respecto y por el contrario cuestionó el cambio del régimen pensional efectuado, en el que el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir trasladó a Colpensiones el monto de las cotizaciones efectuadas por el accionante.

 

No existe claridad sobre las actuaciones reprochadas por el actor. Por el contrario, una pretensión que en un principio se dirigió a cuestionar el monto reconocido por concepto de indemnización sustitutiva, terminó por abordar si se debía anular la afiliación en relación con Colpensiones, pese a que de manera inicial en la acción de tutela se precisó por el accionante que “(…) el asesor de Porvenir S.A. me hace una vinculación inicial al Régimen de Ahorro Individual conocido como RAIS, desconociendo mis derechos en mi tiempo que traía con Colpensiones en el Régimen de Prima Media con prestación definida, y de igual manera mi derecho de recibir una indemnización por parte de Colpensiones (…)”^[50].

 

Finalmente, tampoco advierte esta Corte que los problemas de salud sufridos por el accionante determinen la procedencia de la presente acción de tutela, en consideración a que se encuentra afiliado al régimen contributivo en salud y no existen circunstancias especiales que denoten la existencia de un riesgo sobre la continuidad del tratamiento de salud.  

 

29. En consecuencia, no reposa prueba en el expediente de la referencia acerca de que el accionante sea un sujeto de especial protección constitucional, de que se esté ante la presencia de un perjuicio irremediable o ante la evidente ineficacia de los medios ordinarios, los cuales y con mayor razón frente a una prestación pensional, son los idóneos para resolver la complejidad de este tipo de controversias. De acuerdo con lo anterior y por los motivos expuestos, se confirmará la decisión proferida por la Subsección “c” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016), en la cual se decidió confirmar la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Víctor Velásquez Reyes al existir otros mecanismos judiciales que le permitirían al accionante acceder a sus pretensiones.

 

30. La procedencia excepcional de la acción de tutela es una garantía general de que las decisiones sean adoptadas con el mayor debate probatorio posible y de que los procesos instituidos por el legislador cuenten con una vigencia real y efectiva, en la búsqueda de una mejor sentencia, que brinde a las partes una respuesta real acerca de la problemática que se suscitó el proceso.

 

III. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

31. Le correspondió a la Sala Tercera de Revisión determinar si la acción de tutela interpuesta por Víctor Velásquez Reyes en contra del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- era procedente.

 

32.  Como resultado de las sub-reglas jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observa la Sala lo siguiente:

 

(a) La procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de las prestaciones legales derivadas del riesgo de vejez es excepcional. Estas prestaciones, de orden legal, buscan que la persona devengue un ingreso periódico -en el caso de la pensión de vejez- o en su defecto un único monto de dinero -en los supuestos de indemnización sustitutiva o de devolución de saldos-. La consolidación de estos derechos en cabeza de una persona permite que los sujetos solventen sus necesidades básicas, por haber alcanzado una determinada edad que les dificulta seguir trabajando por razones fisiológicas y generacionales, las cuales terminan por afectar los ingresos que en la juventud podían ser percibidos de forma habitual.

 

Sin embargo, ello no implica que sea el juez de tutela el encargado de resolver, por regla general, este tipo de controversias, frente a las cuales se puede acudir a la jurisdicción ordinaria laboral o la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según sea el caso.

 

(b) El carácter residual de la acción de tutela les impide a los jueces pronunciarse sobre estos asuntos cuando, apreciando las circunstancias concretas del accionante, existan recursos judiciales efectivos e idóneos, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

 

(c) La Corte Constitucional ha dispuesto que se deben tener en consideración los siguientes criterios para determinar la procedencia de la acción de tutela en este tipo de controversias: (i) la edad del accionante y si en razón de ella es posible presumir circunstancias adicionales de vulnerabilidad o se debe flexibilizar el estudio de procedencia, (ii) la existencia de una afectación al mínimo vital y a la vida digna del peticionario o de su núcleo familia, (iii) la actividad administrativa que se ha adelantado para obtener la prestación pensional siempre que ello se encuentre al alcance del actor, (iv) la calidad de sujeto de especial protección constitucional del eventual beneficiario de la prestación pensional, (v) la negativa caprichosa y arbitraria en reconocer la existencia de un derecho pensional y (vi) las condiciones de salud de los solicitantes.

 

33. Por lo anterior, la Sala concluyó que se debía declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Víctor Velásquez Reyes al existir otros medios judiciales que le permitirían al accionante ventilar su pretensión, en razón de que después de evaluar sus circunstancias particulares no se logró acreditar el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable, ni la falta de eficacia o de idoneidad de la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se dispuso confirmar las decisiones de los jueces de instancia.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

´

 

Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Subsección “c” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016), que a su vez confirmó la providencia del trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Víctor Velásquez Reyes.

 

Segundo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General