C-017-18


Sentencia C-017/18

 

 

INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track)

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Naturaleza

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Objetivos

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Criterios orientadores

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Mandatos

 

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites

 

CONTROL CONSTITUCIONAL MATERIAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016-Características

 

A partir de la regulación de las facultades extraordinarias del Presidente para la paz  y del mecanismo de control constitucional instituido en el mismo Acto Legislativo 01 de 2016, de las normas superiores relativas al control de constitucionalidad y del carácter taxativo que debe asumir la interpretación del uso de dichas potestades, la Corte ha sostenido que la revisión automática de los decretos leyes para la paz tiene las siguientes características: (i) es expresa; (ii) es jurídica, en la medida en que su parámetro de control es la Constitución Política, lo que no descarta tomar en cuenta el contexto transicional como criterio interpretativo; (iii) debe garantizar la vigencia del Estado Social de Derecho; (iv) comprende una revisión formal y otra material; (v) es automática; (vi) es posterior; (vii) es única; (viii) debe considerar el escenario particular, de modo que los límites impuestos han de partir de que el objeto de la habilitación legislativa es la búsqueda de la paz y ello se enmarca en un contexto complejo de justicia transicional y, (ix) la habilitación tiene precisas restricciones temporales y materiales.

 

DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el contenido/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación

 

DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresa e implícitamente excluidos

 

CONSULTA PREVIA EN EL PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE DECRETOS LEY PARA LA PAZ-Contenido y alcance/CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental/CONSULTA PREVIA-Fuentes normativas/CONSULTA PREVIA-Obligatoriedad/CONSULTA PREVIA-Afectación directa

 

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD-Contenido y alcance/DERECHO A LA VERDAD-Evolución histórica

 

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD-Individuales y colectivas

 

DERECHO A LA VERDAD-Como garantía de otros derechos y bienes constitucionales/DERECHO A LA VERDAD-Derecho autónomo

 

 

DERECHO A LA VERDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA VERDAD-Criterios jurisprudenciales

 

PRINCIPIOS DE JOINET-Contenido y alcance/DERECHO A LA VERDAD-Doble connotación/PRINCIPIOS DE JOINET-Medidas que propone para garantizar la verdad

 

JUSTICIA TRANSICIONAL-Mecanismos para la definición de la verdad/DIMENSIONES Y TIPOS DE VERDAD, COMO DERECHO DE LAS VICTIMAS DE DELITOS-Mecanismos judiciales y extrajudiciales de alcanzar la verdad

 

VERDAD JUDICIAL Y MEMORIA HISTORICA EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Relaciones

 

DERECHO A LA VERDAD JUDICIAL E HISTORICA-Participación activa de víctimas en escenarios judiciales o extrajudiciales

 

VERDAD JUDICIAL-Concepto

 

VERDAD JUDICIAL-Debilidades en casos de crímenes de lesa humanidad o guerra

 

VERDAD HISTORICA-No se encuentra sometida a rigorismos y lógicas propias de un proceso judicial

 

COMISIONES DE LA VERDAD-Contribución a la justicia transicional/COMISIONES DE LA VERDAD-Importancia/COMISIONES DE LA VERDAD-Evolución histórica/COMISIONES DE LA VERDAD-Alcance y límites/COMISIONES DE LA VERDAD-Metodología/COMISIONES DE LA VERDAD-Derecho comparado

 

COMISIONES DE LA VERDAD-Fines

 

El propósito general de las comisiones de la verdad es restaurar la dignidad de las víctimas y de las comunidades afectadas. Las comisiones buscan dar respuesta a sus necesidades, esperanzas, deseos, frustraciones, su sufrimiento y sus anhelos, luego de la terminación de la época generalizada de abusos. Las víctimas son la razón de ser de las comisiones de la verdad y sobre esta base se erigen la mayoría de los fines que, de manera directa o indirecta, se persiguen con las investigaciones, la elaboración del informe final y las recomendaciones.

 

COMISIONES DE LA VERDAD-Informe final

 

Del informe final depende en gran parte la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas. En este sentido, se ha dicho  que debe (i) garantizar el libre acceso a su contenido; (ii) contener un cuadro lo más completo posible sobre los hechos investigados, sus causas y antecedentes históricos; (iii) ser objetivo, transparente y elaborado en un lenguaje comprensible; (iv) contener, en lo posible, un listado de las víctimas; (v) ser publicado, de tal manera que se garantice su amplia circulación y reproducción a través de los diferentes medios de comunicación; (vi) contener garantías de accesibilidad a comunidades del país que hablen otras lenguas y a personas funcionalmente diversas e (vii) incluir recomendaciones.

 

ORGANOS INTEGRADOS EN LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS AUTONOMOS E INDEPENDIENTES QUE HACEN PARTE DEL ESTADO-Contenido

 

ORGANOS CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS DE CONTROL-Integración

 

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance 

 

Los órganos autónomos e independientes hacen parte de una pluralidad institucional que, junto a las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial, tienen a su cargo el cumplimiento de funciones estatales, con fundamento en principios tales como el de la separación en la distribución de las competencias, la colaboración armónica y el equilibrio. Su inserción en una estructura propia de una República unitaria, exige la sujeción de su actuación a los principios de la función pública previstos en el artículo 209 de la C.P., así como la vigencia de los controles que sobre la conducta de los servidores ha previsto la Constitución Política, a partir de lo dispuesto en los artículos 6, 121 y 123, en los escenarios penal, disciplinario y fiscal.

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Como parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Naturaleza

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Término de vigencia

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Finalidades

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Estructura orgánica

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Imposibilidad de utilizar como prueba judicial la información surgida de la misma

 

INVESTIGACION Y JUZGAMIENTO DE GRAVES COMPORTAMIENTOS CONTRA DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comisiones de la verdad no reemplazan ni sustituyen la obligación del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario

 

JUSTICIA RESTAURATIVA O REPARADORA-Finalidad/JUSTICIA RESTAURATIVA O REPARADORA-No se agota en lo puramente patrimonial

 

JUSTICIA RESTAURATIVA O REPARADORA-Objetivo específico de compensaciones a víctimas de violaciones de derechos humanos

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Constituye un mecanismo de justicia restaurativa/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Consecuencias judiciales/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Participación activa de las víctimas

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Enfoque territorial, diferencial y de género/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Coordinación con otras medidas de construcción de paz

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Mandato

 

El mandato de las comisiones de la verdad o marco de referencia de sus trabajos es la definición de las prácticas de violencia y crímenes que deberán ser esclarecidos dentro de la respectiva reconstrucción histórica. El artículo 11 estableció un mandato especial, en el sentido de que no solo expresa las clases de delitos que interesa documentar, sino que también prevé las responsabilidades de ciertos actores colectivos que en especial resulta relevante conocer y los ingredientes importantes que, en tanto trabajo de reconstrucción de memoria, deben ser explicados. A partir de la estructura del artículo 11, los elementos del mandato pueden ser divididos en los siguientes cuatro grupos: (i) los tipos de crímenes a investigar (numeral 1), (ii) los diversos impactos diferenciados del conflicto (numerales 3, 4, y 5), (iii) los elementos trasversales que particularizan el conflicto armado colombiano (numeral 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13) y (iv) las responsabilidades colectivas (numeral 2).

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Periodo objeto de estudio

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Funciones

 

El artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017 establece las funciones de la CEV. Por razones de claridad en el análisis, los 13 numerales en que están dispuestas las funciones de la entidad puede ser clasificados en cuatro grupos de funciones: (i) funciones asociadas a procedimientos y metodologías que la CEV deberá emplear en desarrollo de sus  labores (numerales 1, 2, 9, 10) ; (ii) funciones de la CEV relacionadas con la protección y la participación de las víctimas y terceros (numerales 3, 6, 7 y 12) ; (iii) funciones de la CEV concernientes a la preparación y divulgación del informe final (numerales 5 y 8); y (iv) otras funciones, relacionadas con el principio de colaboración con otras autoridades del SIVJRNR, control de su gestión y autonomía administrativa (numerales 4, 8, 11 y 10 [13]).

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMEINTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Metodología

 

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Contenido y alcance/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Fines/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Importancia

 

PUBLICIDAD DE LA INFORMACION-Reglas jurisprudenciales que deben cumplirse al establecer restricciones/DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Ámbito de aplicación

 

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Reglas jurisprudenciales

 

En este orden de ideas, las reglas fundamentales que se derivan del bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte y el alcance que la Corte IDH ha dado al derecho a la información consagrado en el artículo 13 de la CADH, en relación con el derecho de acceso a la información pública, pueden ser sintetizadas de la siguiente manera: (i) Existe un derecho fundamental y una prerrogativa general de acceso a la información y los documentos públicos en cabeza de toda persona y de entidades públicas y privadas.(ii) Esta prerrogativa general se rige por el principio de la máxima divulgación, según el cual, toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal. (iii) Se admiten, sin embargo, restricciones al acceso a la información pública, respecto de documentos reservados o clasificados, siempre que, además de la reserva de ley, se cumplan con los demás requisitos establecidos en la jurisprudencia de la Corte (supra fundamento 223.3.). (iv) En todo caso, no es admisible restricción alguna al acceso a la información pública relacionada con violaciones a los DDHH y delitos de lesa humanidad, sin perjuicio del deber de protección de los derechos de las víctimas de tales violaciones. (v) Los órganos judiciales y extrajudiciales de investigación oficial de la verdad y reconstrucción de la memoria, en escenarios de transición, deben tener acceso pleno a toda la información pública, con independencia de su contenido o de que pueda ser reservada o clasificada, siempre que sea necesaria para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y/o funciones, dada su intrínseca relación con la garantía del derecho de las víctimas y la sociedad a conocer la verdad. En todo caso, deberán protegerse los derechos

los derechos de las propias víctimas.

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Principio de colaboración armónica

 

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Reserva de ley cuando se establecen límites

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-divulgación y publicación de la labor de la comisión

 

OBLIGACION DE PUBLICACION Y DIVULGACION-enfoque diferencial

 

Existe una obligación correlativa para la CEV de adoptar las estrategias idóneas y no discriminatorias de divulgación que, en especial, consulten la situación de los pueblos indígenas que no se comunican en castellano y de las personas funcionalmente diversas. Así mismo, la CEV deberá garantizar la difusión del informe en todas las regiones de país, incluso más apartadas, en virtud del enfoque regional que orienta sus trabajos.

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-funciones del representante/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-funciones del secretario general

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Funciones de los comisionados

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Criterios de selección/EQUIDAD DE GENERO/DERECHO DE LAS MUJERES A PARTICIPAR EN LA VIDA PUBLICA/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Comisionados extranjeros

 

FALTAS ABSOLUTAS DE COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Situaciones/COMISIONADOS-Reglamento no crea faltas absolutas para los comisionados

 

COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Incompatibilidades

 

COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Calidades

 

El artículo 27 del Decreto Ley 588 de 2017 regula el régimen aplicable a los comisionados en lo referente a tres aspectos: (i) vinculación, excepción al deber de denuncia (remisión al Art. 28 ídem) e inviolabilidad de sus opiniones (Art. 29 ídem); (ii) autonomía e independencia, y (iii) emolumentos.

 

ACTIVIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Cumplimiento de los deberes específicos y principios generales del ejercicio de la función pública

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Excepción al deber de denuncia

 

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Especifica o exclusiva, absoluta, perpetua o permanente y general/INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Alcance

 

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Es una garantía institucional

 

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Finalidad

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Inviolabilidad de las opiniones de los comisionados

 

COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Régimen penal y disciplinario

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Recursos y transparencia

 

VEEDURIAS CIUDADANAS-Función/RENDICION DE CUENTAS-Finalidades

 

CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Objetivos 

 

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Comité de seguimiento y monitoreo  

 

 

 

Referencia: Expediente RDL-009. Revisión automática de constitucionalidad del Decreto Ley 588 de 2017, “[p]or el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”.

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.      ANTECEDENTES

 

Mediante oficio recibido por la Secretaría General de la Corte el 6 de abril de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del Decreto Ley 588 de 2017, “[p]or el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”, con el fin de que la Corte adelantara el control automático de constitucionalidad previsto en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.

 

El proceso fue repartido al entonces Magistrado Sustanciador, quien, a través de Auto del 19 de abril de 2017, asumió y dio inicio al correspondiente procedimiento de revisión. En la misma providencia, con fundamento en el Decreto 121 de 2017, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y comunicar del trámite al Presidente de la República y a los Ministros de Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, intervinieran en la actuación.

 

Así mismo, se ordenó fijar en lista el Decreto controlado por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano se pronunciara con el fin de impugnar o defender su constitucionalidad. A efectos de que emitieran concepto técnico sobre la compatibilidad con la Constitución de la regulación examinada, se invitó a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la  Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al Instituto para las Transiciones Integrales (por sus iniciales en inglés, IFIT), al Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ) y al Centro Nacional de Memoria Histórica.

 

Con el mismo propósito anterior, se convocó a las organizaciones que se enuncian a continuación: Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR), Colombia Diversa, Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), Academia Colombiana de Jurisprudencia, Corporación Humanas, Corporación Jurídica Yira Castro, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz), Ruta Pacífica de las Mujeres, Sisma Mujer, Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla, Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda y Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares (ACORE).    

 

De igual forma, se invitó a participar a las siguientes organizaciones y universidades: Casa de Memoria de El Salado, Centro de Memoria del Conflicto, Casa de la Memoria de la Costa Pacífica Nariñense, Caquetá Memoria y Paz, Museo Itinerante de la Memoria y la Identidad de los Montes de María, Asociación Cristiana Menonita para Justicia, Paz y Acción Noviolenta (JUSTAPAZ), H.I.J.O.S por la Identidad contra el Olvido y el Silencio, Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, Red Colombiana de Lugares de Memoria y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Javeriana, Sergio Arboleda, de Los Andes, del Rosario, de Antioquia, del Atlántico, de Ibagué y Eafit de Medellín.

 

Luego de recibirse varias intervenciones de instituciones, universidades, organizaciones y ciudadanos, la Secretaría General de la Corte remitió el asunto al despacho del Magistrado Sustanciador, quien el 24 de mayo de 2017 registró el proyecto de fallo correspondiente. El 25 del mismo mes y año, la Sala Plena de la Corporación decidió suspender los términos de la presente actuación por haberse configurado un supuesto de prejudicialidad, debido a que varias normas del Decreto Ley 588 de 2017 tienen estrecha vinculación material y se hallan directa y normativamente subordinadas a algunas disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017, cuya revisión automática de constitucionalidad se adelantaba también en ese momento.

 

Posteriormente, mediante el Auto 473 del 8 de septiembre de 2017, la Sala Plena decidió realizar audiencia pública dentro del expediente de la referencia, la cual se llevó a cabo el 11 de octubre de 2017. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el artículo 3º del Decreto Ley 121 de 2017, procede la Corte a resolver sobre el control de constitucionalidad del Decreto Ley 588 de 2017.

 

II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE CONTROL

 

A continuación se transcribe el texto de la Decreto Ley 588 de 2017, “[p]or el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”.

 

“Decreto 588 de 2017

“Por el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”


EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, y

 

CONSIDERANDO:

Que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado por el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 (en adelante Acuerdo Final) y refrendado por el Congreso de la República el 30 de noviembre de 2016, prevé la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (en adelante SIVJRNR o Sistema), en cumplimiento del compromiso del Gobierno nacional y las FARC-EP de poner a las víctimas en el centro del Acuerdo y en respuesta a sus testimonios, propuestas y expectativas. Este Sistema está compuesto por mecanismos judiciales y extrajudiciales, incluida la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (en adelante CEV).

 

Que el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, por el cual se adopta un título transitorio que contiene las normas para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, crea e incorpora en la Constitución Política el SIVJRNR. Conforme a lo establecido en este artículo transitorio, el Sistema está compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.

 

Que por medio del artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 01 de 2017, se crea constitucionalmente la CEV como un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio. Surtiéndose así el debate legislativo riguroso requerido para tramitar una reforma constitucional, en el marco de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016.

 

Que en el punto 6 del Acuerdo Final (subpunto 6.1.9) se establecen la prioridades para la implementación normativa, y en el literal f) se señala explícitamente que "de forma prioritaria y urgente" se tramitarán, entre otros, el "Acto Legislativo y normas de organización sobre la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto y de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición". Así, el propio Acuerdo Final determinó que la puesta en marcha de la CEV es una prioridad y su creación legal reviste urgencia.

 

Que el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 faculta al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.

 

Que este decreto ley (i) tiene conexidad objetiva, estricta y suficiente con la implementación del Acuerdo Final y (ii) es estrictamente necesario para cumplir este Acuerdo y para la consolidación efectiva de la transición y la construcción de la paz estable y duradera. Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, la Sentencia C-699 de 2016 en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de este Acto y los demás precedentes jurisprudenciales relevantes.

 

Que sin lugar a dudas la CEV fue creada expresamente por el Acuerdo Final como parte del SIVJRNR (Punto 5.1.1.1) y que, por ende, su desarrollo normativo es la implementación directa del mismo. Adicionalmente, es claro también que este desarrollo normativo no es un elemento más de implementación, sino uno identificado expresamente por las partes como prioritario y urgente en el proceso de implementación del Acuerdo (Punto 6.1.9.f).

 

Que este decreto-ley tiene como objeto dictar las normas de organización de la CEV.

 

Que dicho objeto y el contenido mismo del decreto-ley corresponden textualmente con los términos del Acuerdo tanto del Punto 5.1.1.2 como el Punto 6.1.9.f ya mencionados. Esta relación verificable entre el objeto del decreto-ley y el Acuerdo Final evidencia la conexidad objetiva, estricta y suficiente con la implementación del Acuerdo. El decreto-ley contiene las disposiciones necesarias y suficientes para implementar el contenido del Punto 5.1.1.2 del Acuerdo, en tanto desarrolla la CEV como uno de los mecanismos extrajudiciales que componen el SIVJRNR con el que se pretende satisfacer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición.

 

Que, así mismo, dentro del decreto-ley no existen elementos extraños o ajenos que no respondan a la necesidad de establecer el marco jurídico del Acuerdo. Dentro del decreto-ley todos los elementos se ajustan al Acuerdo Final y tienen como propósito el desarrollo legal necesario para hacer realidad la CEV. Finalmente, la conexidad es suficiente en tanto se requiere este decreto-ley para implementar efectivamente el Acuerdo Final. El contenido de la norma y lo que pretende regular, posibilitan y aseguran el funcionamiento de la CEV en Colombia, siguiendo estrictamente lo establecido en el Acuerdo Final.

 

Que, además, la adopción de este decreto-ley respeta los límites temporales y materiales de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Esta norma constitucional le concedió facultades al Presidente para expedir "decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera" dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del mismo, es decir, 180 días a partir de la refrendación por parte del Congreso de la República. En primer lugar, este decreto-ley se expide en el mes de abril de 2017, es decir, dentro de los 180 días que le otorga el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

Que la expedición de este decreto-ley cumple con el requisito de la estricta necesidad, pues es urgente poner en marcha los instrumentos legales previstos en el Acuerdo y en la Constitución Política para satisfacer de manera oportuna los derechos de las víctimas, especialmente a la verdad y la reparación, tal como explícitamente lo reconoce el punto 6.1.9. del Acuerdo Final. Adicionalmente, el Punto 5 del Acuerdo Final, que crea el SIVJRNR, asume como principio central la satisfacción de los derechos de las víctimas, en particular el esclarecimiento de la verdad y la reparación de víctimas. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia[1] ha reconocido la centralidad de los derechos de las víctimas en los instrumentos de justicia transicional del Estado, por lo que el trámite de los mecanismos que aseguran su satisfacción como lo es la CEV debe ser prioritario.

 

Que la consolidación de la transición y la construcción de la paz estable y duradera, requiere de manera urgente la adopción de mecanismos concretos para la satisfacción de los derechos de las víctimas. Hasta el momento, con el objeto de hacer posible el fin del conflicto y la dejación de armas, se han implementado con mayor agilidad los instrumentos legales que garantizan la resolución de la situación jurídica de los excombatientes, especialmente el indulto, la amnistía y la libertad condicionada conforme a lo previsto en el Ley 1820 de 2016, el Decreto 277 de 2017 y las demás normas vigentes. En este sentido, la puesta en marcha inmediata de la CEV es necesaria para asegurar la satisfacción de derechos de las víctimas para honrar el principio del Acuerdo sobre la centralidad de sus derechos y para materializar sus derechos.

 

Que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó la CEV como un ente autónomo e independiente del orden nacional, de rango constitucional, con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un régimen legal propio, encargado de contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de promover y contribuir al reconocimiento, y promover la convivencia en los territorios. La CEV tiene como objetivo principal garantizar el derecho a la verdad, el cual ha reconocido el Acuerdo Final como un pilar fundamental para la consolidación de la paz.

 

Que de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Final, recogido en el artículo 5º de este decreto-ley, "centralidad de las víctimas", la CEV deberá garantizar la participación de las víctimas, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción de su derecho a la verdad, y en general, de sus derechos a la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición. Lo anterior debe contribuir además a la transformación de sus condiciones de vida.

 

Que en su Informe Público de 2016, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, destacó la inclusión de un mecanismo de esclarecimiento de la verdad en el SIVJRNR y señaló que "urge a las entidades del Gobierno a implementar cada uno de los aspectos del Acuerdo de Paz con base en los estándares internacionales de Derechos Humanos"[2].

 

Que, por su parte, las organizaciones de la sociedad civil tienen una expectativa fundada y legítima de la puesta en marcha de la CEV y de la expedición del Informe final como medida de satisfacción a las víctimas, así como una espera ante las recomendaciones que se puedan plantear para la efectiva implementación de los demás instrumentos creados en el Acuerdo Final[3].

 

Que, por otro lado, en la expedición de este decreto-ley las facultades extraordinarias no se utilizan para regular asuntos de reserva de ley estatutaria u orgánica ni para expedir códigos o crear nuevos impuestos. Asuntos como el archivo de documentos, la reserva de información y el acceso a esta información regulados por el decreto-ley de la CEV, son aspectos que desarrollan normas de rango legal ya existentes. Así por ejemplo, la reserva de la información desarrolla la Ley 1712 de 2014 sobre transparencia y la Ley 1581 de 2012 sobre acceso a la información y protección de datos, por lo que no opera la reserva de ley estatutaria.

 

Que la Ley Estatutaria 1712 de 2014 regula el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información, y el presente decreto-ley lo que hace es justamente desarrollar lo establecido en esta ley. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, "el hecho de que una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria"[4]. De hecho, como lo señala la Corte Constitucional en la citada sentencia, es posible entonces a través de un decreto-ley desarrollar el contenido de una ley estatutaria, sin que esto signifique contradicción normativa alguna[5].

 

Que dentro del articulado del presente decreto-ley se regulan aspectos establecidos en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 en particular el artículo 21 que establece que "...las excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley no aplican en casos de violación de Derechos Humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse los derechos de las víctimas de dichas violaciones". El articulado establecido en el presente decreto-ley, además, se encuentra conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha señalado que "la reserva de la información no puede alegarse por razones de defensa o seguridad nacionales en el caso de violaciones de Derechos Humanos, cuando quiera que sea requerida por las autoridades judiciales o administrativas encargadas de la investigación o procesos pendientes"[6].

 

Que así mismo, la regulación que se establece en el articulado del presente decreto-ley sobre la materia regulada en la Ley 1712 de 2014, responde al estándar internacional en la materia según el cual "en el caso de violaciones de Derechos Humanos, las autoridades del Estado no se pueden amparar en instrumentos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la información, o en razones de interés público o seguridad nacional, para dejar de aportar la información requerida por las autoridades judiciales o administrativas"[7].

 

Que, por último en este asunto, se destaca que existe un reclamo por parte de las organizaciones internacionales por regular el acceso a la información reservada8, el cual se ve solventado a través de articulado del presente decreto-ley, y que, por ende, resulta necesario y urgente proceder a implementar dicha regulación como garantías de las víctimas y la sociedad frente al derecho a la verdad.

 

Que por la importancia y relevancia de este mecanismo extrajudicial del SIVJRNR presentada, el proceso de construcción de este decreto-ley ha garantizado la participación activa de las víctimas en todas sus fases, quienes han reiterado en múltiples escenarios su aprobación, complacencia y respaldo, lo cual hace que la misma goce de plena legitimidad para su implementación y exija su puesta en marcha de manera inmediata.

 

Que en consideración a lo anterior,

 

DECRETA

 

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

 

Artículo 1. Naturaleza de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. De conformidad con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 01 de 2017, póngase en marcha la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), como un ente autónomo e independiente del orden nacional, de rango constitucional, con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un régimen legal propio, por un período de tres (3) años de duración.

 

La CEV contará, adicionalmente al periodo de 3 años de su mandato, con un período previo de hasta seis (6) meses para preparar todo lo necesario para su funcionamiento, contados a partir de la elección de la totalidad de los comisionados, de conformidad con el artículo 24 del presente decreto-ley. El período de 3 años se contará a partir de la terminación del período de preparación.

 

Artículo 2º.  Objetivos. La CEV cumplirá los siguientes objetivos:

1.            Contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de acuerdo con los elementos del Mandato y ofrecer una explicación amplia de la complejidad del conflicto, de tal forma que se promueva un entendimiento compartido en la sociedad, en especial de los aspectos menos conocidos del conflicto, como el impacto del conflicto en los niños, niñas y adolescentes y la violencia basada en género, entre otros.

 

2.       Promover y contribuir al reconocimiento. Eso significa el reconocimiento de las víctimas como ciudadanos y ciudadanas que vieron sus derechos vulnerados y como sujetos políticos de importancia para la transformación del país; el reconocimiento voluntario de responsabilidades individuales y colectivas por parte de todos quienes de manera directa o indirecta participaron en el conflicto como una contribución a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición; y en general el reconocimiento por parte de toda la sociedad de ese legado de violaciones e infracciones como algo que merece el rechazo de todos y que no se debe ni se puede repetir.

 

3.       Promover la convivencia en los territorios, en el entendido de que la convivencia no consiste en el simple compartir de un mismo espacio social y político, sino en la creación de un ambiente transformador que permita la resolución pacífica de los conflictos y la construcción de la más amplia cultura de respeto y tolerancia en democracia. Para ello promoverá un ambiente de diálogo y creará espacios en los que las víctimas se vean dignificadas, se hagan reconocimientos individuales y colectivos de responsabilidad, y en general se consoliden el respeto y la confianza ciudadana en el otro, la cooperación y la solidaridad, la justicia social, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y una cultura democrática que cultive la tolerancia, promueva el buen vivir, y nos libre de la indiferencia frente a los problemas de los demás. La CEV deberá aportar a la construcción de una paz basada en la verdad, el conocimiento y reconocimiento de un pasado cruento que debe ser asumido para ser superado.

 

Parágrafo. Todo lo anterior deberá contribuir a crear condiciones estructurales para la convivencia entre los colombianos y las colombianas y a sentar las bases de la no repetición, la reconciliación y la construcción de una paz estable y duradera. Por esas razones es necesario entender la construcción de la verdad también como una parte esencial de la construcción de la paz.

 

Artículo 3º. Régimen jurídico. La CEV tendrá un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura, sus funciones, atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirán exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en este decreto-ley, en su Reglamento y en las demás normas que regulen su funcionamiento.

 

La CEV podrá realizar todos los actos, contratos y convenios en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución, este decreto-ley y su reglamento. Los actos de la CEV que no fueren administrativos, se regirán por las normas del derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del presente decreto-ley.

 

Artículo 4. Carácter extrajudicial. La CEV será un mecanismo extrajudicial. Por tanto sus actividades no tendrán carácter judicial, ni servirán para la imputación penal ante ninguna autoridad jurisdiccional. La información que reciba o produzca la CEV no podrá ser trasladada por esta a autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de atribuir responsabilidades en procesos judiciales o para tener valor probatorio, ni las autoridades judiciales podrán requerírsela.

 

La CEV podrá solicitar la información que requiera para el cumplimiento de su mandato ante los magistrados, jueces y organismos de investigación, de acuerdo con los protocolos que, de conformidad con el artículo 18, se establezcan para el efecto, siempre respetando las garantías del debido proceso.

 

Los documentos que reciba la CEV que puedan constituir prueba documental, y no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una persona dé a la CEV, no perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso.

 

TÍTULO II

CRITERIOS ORIENTADORES

Artículo 5. Centralidad de las víctimas. Los esfuerzos de la CEV estarán centrados en garantizar la participación de las víctimas del conflicto, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción de su derecho a la verdad en particular, y en general de sus derechos a la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición, siempre teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Todo lo anterior debe contribuir además a la transformación de sus condiciones de vida.

 

Artículo 6. Participación. La CEV pondrá en marcha un proceso de participación amplia, pluralista y equilibrada en el que se oirán las diferentes voces y visiones, en primer lugar de las víctimas del conflicto, que lo hayan sido por cualquier circunstancia relacionada con este, tanto individuales como colectivas, y también de quienes participaron de manera directa e indirecta en el mismo, así como de otros actores relevantes.

 

Artículo 7. Enfoque territorial. La CEV será una entidad de nivel nacional pero tendrá un enfoque territorial con el fin de lograr una mejor comprensión de las dinámicas regionales del conflicto y de la diversidad y particularidades de los territorios afectados, y con el fin de promover el proceso de construcción de verdad y contribuir a las garantías de no repetición en los diferentes territorios. El enfoque territorial tendrá en cuenta también a las personas y poblaciones que fueron desplazadas forzosamente de sus territorios.

 

La CEV podrá crear grupos de trabajo en el territorio nacional de acuerdo a lo establecido en su reglamento.

 

Artículo 8. Enfoque diferencial y de género. En el desarrollo de su mandato y de sus funciones, la CEV tendrá en cuenta las distintas experiencias, impacto diferencial y condiciones particulares de las personas, poblaciones o sectores en condiciones de discriminación, vulnerabilidad o especialmente afectados por el conflicto. Habrá especial atención a la victimización sufrida por las mujeres.

 

Artículo 9º. Coordinación con otras medidas de construcción de paz. La CEV se coordinará con los mecanismos que se pongan en marcha para la implementación del Acuerdo Final. En particular, se coordinará, con los demás componentes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y donde haya lugar, con los planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha en los territorios, como consecuencia de la implementación del Acuerdo Final.

 

Artículo 10. Convivencia y reconciliación. Para contribuir al objetivo de la no repetición y la reconciliación, las actividades de la CEV, en desarrollo de su mandato, estarán orientadas a promover la convivencia entre los colombianos, en especial en los territorios más afectados por el conflicto y la violencia. Para ello, la CEV velará porque los espacios o audiencias que establezca sirvan para fortalecer el respeto y la tolerancia, la confianza ciudadana en el otro y en las normas que garantizan la vigencia y el respeto de los Derechos Humanos. De esta forma la CEV ayudará también a sentar bases sólidas para la construcción de la paz.

 

TÍTULO III

 

MANDATO, FUNCIONES, ATRIBUCIONES Y METODOLOGÍA

 

Artículo 11. Mandato. La CEV tendrá como mandato esclarecer y promover el reconocimiento de:

 

1.            Prácticas y hechos que constituyen graves violaciones a los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), en particular aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que estos sucedieron.

 

2.            Las responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del Gobierno y los demás poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares, así como de cualquier otro grupo, organización o institución, nacional o internacional, que haya tenido alguna participación en el conflicto, por las prácticas y hechos a los que se refiere el numeral anterior.

 

3.    El impacto humano y social del conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y las formas diferenciadas en las que el conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, a personas en razón de su religión, opinión o creencias, a las personas en situación de discapacidad, a los pueblos indígenas, a las comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las personas desplazadas y exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior, a los defensores y las defensoras de Derechos Humanos, sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros.

 

4.       El impacto del conflicto sobre el ejercicio de la política y el funcionamiento de la democracia en su conjunto, incluyendo el impacto sobre los partidos y movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.

 

5.       El impacto del conflicto sobre quienes participaron directamente en él como combatientes y sobre sus familias y entornos.

 

6.       El contexto histórico, los orígenes y múltiples causas del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.

 

7.       Los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a la persistencia del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.

 

8.       El desarrollo del conflicto, en particular la actuación del Estado, de las guerrillas, de los grupos paramilitares y el involucramiento de diferentes sectores de la sociedad.

 

9.       El fenómeno del paramilitarismo, en particular sus causas, orígenes y formas de manifestarse; su organización y las diferentes formas de colaboración con esta, incluyendo su financiación; así como el impacto de sus actuaciones en el conflicto.

 

10.  El desplazamiento forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus consecuencias.

 

11.  La relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del fenómeno del narcotráfico.

 

12.  Los procesos de fortalecimiento del tejido social en las comunidades y las experiencias de resiliencia individual o colectiva.

 

13.  Los procesos de transformación positiva de las organizaciones e instituciones a lo largo del conflicto.

 

Artículo 12. Período objeto de estudio. Para abordar los distintos elementos de su mandato, la CEV tendrá como período objeto de estudio el del conflicto. Como ello supone un marco temporal extenso, será necesario que la CEV establezca dentro de este prioridades en su investigación. No obstante, para efectos de cumplir con el propósito de esclarecer plenamente los orígenes y múltiples causas del conflicto, la CEV podrá explorar eventos históricos anteriores a este, teniendo en cuenta como insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.

 

Artículo 13 Funciones. Son funciones de la CEV las siguientes:

 

1.                 Investigar todos los componentes de su mandato, a través de las metodologías y formas de recolección y análisis de información necesarias para tal efecto, considerando las generalmente aceptadas por las ciencias sociales, con un enfoque de género, y teniendo en cuenta los anteriores esfuerzos de construcción de la verdad, incluyendo como insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.

 

2.  Crear espacios en los ámbitos internacional, nacional, regional y territorial, en especial audiencias públicas temáticas, territoriales, institucionales, de organizaciones y de situaciones y casos emblemáticos, entre otras, con el fin de escuchar las diferentes voces, en primer lugar las de las víctimas, tanto las individuales como las colectivas, y de promover la participación de los diferentes sectores de la sociedad para contribuir a una reflexión conjunta sobre lo ocurrido y las causas y efectos de la grave violencia vivida por Colombia.

 

                  Esos espacios podrán incluir escenarios públicos de discusión y reflexión o ceremonias culturales y artísticas, para que quienes hayan participado de manera directa o indirecta en el conflicto, puedan hacer actos de reconocimiento de responsabilidad y pedir perdón, en sus diversas dimensiones, tanto por el daño y el sufrimiento causado en las personas, como por los impactos políticos y sociales de sus actos; y en consecuencia ofrecer explicaciones sobre los actos realizados, contribuir a la reparación, asumir compromisos de no repetición y de construcción de la paz, entre otros. De esta manera se deberá contribuir a conocer la verdad y a la convivencia pacífica en los territorios.

                   

3.            Convocar a personas para que contribuyan al esclarecimiento de la verdad.

 

4.             Informar a la JEP sobre la participación en la CEV de las personas sujetas a su jurisdicción.

 

5.            Elaborar un informe final que tenga en cuenta los diferentes contextos, refleje las investigaciones en torno a todos los componentes del mandato y contenga las conclusiones y recomendaciones de su trabajo, incluyendo garantías de no repetición. La CEV presentará el Informe de manera oficial mediante acto público a las Ramas del Poder Público y al conjunto de la sociedad colombiana, y lo socializará. La publicación del Informe Final se realizará durante el mes siguiente a la conclusión de los trabajos de la CEV.

 

6.            Promover la orientación a las víctimas y a las comunidades victimizadas que participen en la CEV, para la satisfacción de sus derechos y los mecanismos para exigirlos.

 

7.            Diseñar y poner en marcha una estrategia de relacionamiento activo con las víctimas y sus organizaciones, con iniciativas no gubernamentales de reconstrucción de memoria, individual y colectiva, con enfoque territorial.

 

8.            Implementar una estrategia de difusión, pedagogía y relacionamiento activo con los medios de comunicación para dar cuenta, durante su funcionamiento, de los avances y desarrollos en el cumplimiento de todas las funciones de la CEV, y asegurar la mayor participación posible. El informe final, en particular, tendrá la más amplia y accesible difusión, incluyendo el desarrollo de iniciativas culturales y educativas, como, por ejemplo, la promoción de exposiciones y recomendar su inclusión en el pénsum educativo. En todo caso, las conclusiones de la CEV deberán ser tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la Memoria.

 

9.            Adoptar medidas para el archivo de la información recolectada en el marco de sus funciones y al término de su mandato, tomar las medidas necesarias para asegurar su preservación. La CEV definirá la entidad que será depositaria de sus archivos y que los custodiará.

 

10.       Asegurar la transversalidad del enfoque de género en todo el ámbito de trabajo de la CEV, con la creación de un grupo de trabajo de género que contribuya con tareas específicas de carácter técnico, de investigación, preparación de audiencias de género, entre otras. Este grupo de trabajo no será el único en tratar el enfoque de género, pero sí debe responsabilizarse de la revisión de metodologías para que todos los instrumentos de la CEV tengan un enfoque de género, y de la coordinación con organizaciones de mujeres y LGBTI. Lo anterior sin perjuicio de la necesaria autonomía de la CEV en la definición de su estructura y metodología de trabajo.

 

11.       Rendir cuentas a la sociedad de manera periódica, al menos semestralmente, sobre las actividades y gestiones desarrolladas para el cumplimiento de todas sus funciones.

 

12.       Valorar las condiciones de seguridad necesarias para el desarrollo de sus actividades y coordinar con las autoridades del Estado, la puesta en marcha de las medidas de seguridad necesarias tanto para los comisionados como para quienes participen en las actividades de la CEV. Para ello, solicitará a las autoridades competentes la protección de víctimas, declarantes y demás personas que estime pertinente para el cumplimiento de sus funciones, incluyendo sus funcionarios y colaboradores, conforme a la normatividad vigente. La entidad competente deberá informar periódicamente las medidas de protección adoptadas.

 

                  Establecer procedimientos que aseguren a quienes participan en ella las debidas garantías, y un trato justo, digno y no discriminatorio.

 

10. [13] Darse su propio reglamento y programa de trabajo.

 

 

Artículo 14. Metodología. La CEV adoptará, por el pleno de los Comisionados, su metodología. La CEV tomará todas las medidas necesarias para garantizar la mayor objetividad e imparcialidad posible para el desarrollo de sus actividades, para lo cual adoptará procedimientos para contrastar y verificar la calidad de la información que recolecte. Esta metodología deberá hacerse pública.

 

TÍTULO IV

ACCESO A LA INFORMACIÓN

 

Artículo 15. Colaboración de las entidades del Estado. Todas las entidades del Estado prestarán su colaboración a la CEV para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones y le brindarán toda la información que tengan a su disposición en lo relacionado con el cumplimiento de su mandato y funciones. La CEV podrá solicitar a los demás componentes del SIVJRNR el traslado de información aportada por las víctimas, las organizaciones de víctimas y las organizaciones de Derechos Humanos, sin perjuicio de la información reservada que repose en procesos judiciales.

 

Artículo 16. Acceso a información reservada. Conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, Ley 1712 de 2014, no son oponibles las reservas en materia de acceso a la información pública frente a las violaciones de los Derechos Humanos o infracciones al DIH. En cumplimiento de su mandato, la CEV podrá requerir de las instituciones públicas la información necesaria para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna.

 

Cuando se trate de información reservada, la CEV, en todo caso, deberá garantizar, por escrito, la reserva de la misma, el traslado de la reserva legal de la información, suscribir actas de compromiso de reserva y observar las seguridades y niveles de clasificación consagradas en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la Ley Estatutaria 1712 de 2014, sus decretos reglamentarios y otras normas relevantes, sin perjuicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar por violación de la reserva legal.

 

Parágrafo 1. En desarrollo de lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, cuando la información, archivos, documentos o datos requeridos por la CEV correspondan a información clasificada, calificada o reservada, la institución poseedora deberá aportar, junto con la información requerida, un reporte en el que sustente la reserva o la clasificación, de acuerdo a las siguientes reglas: i) hacerlo por escrito; ii) precisar las normas jurídicas que sustentan la reserva o clasificación; iii) argumentar si existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés protegido que sustenta la restricción de la información y iv) demostrar el daño que puede producirse con la publicidad de estos archivos e información.

 

Parágrafo 2. En tratándose de información contenida en documentos de inteligencia y contrainteligencia, previo a su acceso, deberá garantizarse por escrito su reserva legal, seguridad y protección de la información, especificando la imposibilidad de su reproducción en forma mecánica o virtual.

 

Parágrafo 3. La información que goza de reserva legal podrá ser utilizada por la CEV en el cumplimiento de sus funciones, pero no podrá ser pública.

 

Artículo 17. Negativa o negligencia frente al suministro de la información. La negativa o negligencia de un funcionario o servidor público que impida o dificulte el desarrollo de las funciones de la CEV constituirá causal de mala conducta.

 

Artículo 18. Convenios y protocolos de acceso a información. En el marco de la estrategia de relacionamiento de la CEV esta podrá suscribir contratos, convenios y/o protocolos de acceso a información con cualquier tipo de organización o institución nacional o internacional de derecho público o privado, incluyendo organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, nacionales o extranjeras, pudiendo establecer las condiciones de confidencialidad que fueren necesarias para su adecuado uso y para la protección de las personas mencionadas en ella.

 

Parágrafo. La CEV, por medio de la instancia depositaria de sus archivos, establecerá las condiciones e implementará los protocolos, para que las contribuciones de información y archivos para el esclarecimiento de la verdad se efectúen bajo condiciones de voluntariedad, consentimiento expreso, libre e informado, tratamiento exclusivo de la información por parte de las dependencias o servidores públicos autorizados, difusión de la información en los términos en los que se pacten con la ciudadanía y en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1581 de 2012.

 

Artículo 19. Publicación, divulgación y acceso a medios de comunicación. El Gobierno nacional deberá garantizar la publicidad y divulgación masiva del informe final y demás documentos que la CEV considere necesario hacer públicos, y, en general, de las actividades de la CEV, con el fin de asegurar la trasparencia, el conocimiento ciudadano y el debate público en relación con la importancia de su labor en el marco del SIVJRNR y para la sociedad en su conjunto. Para tal efecto, podrá utilizar medios de comunicación masivos y canales digitales de divulgación como sitios web, redes sociales, periódicos de amplio tiraje internacional, nacional y regional, servicios de radiodifusión sonora comercial de alcance internacional, nacional y regional, servicios de radiodifusión sonora comunitaria y canales de televisión pública y privada.

 

TÍTULO V

ÓRGANOS DE DIRECCIÓN, COMPOSICIÓN Y FUNCIONES

 

Artículo 20. Dirección. La dirección de la CEV estará a cargo del Presidente de la CEV, de conformidad con los lineamientos del pleno de comisionados.

 

Artículo 21. Funciones del/la Presidente de la CEV. El Presidente de la CEV tendrá las siguientes funciones:

 

1.            Ser el vocero o vocera público de la CEV.

2.            Dirigir y coordinar las actividades conducentes al cumplimiento del mandato, los objetivos de la CEV y coordinar la labor de los comisionados y comisionadas.

3.            Presidir las sesiones del pleno de comisionados/as de la CEV.

4.            Expedir las resoluciones y las órdenes necesarias conforme a lo que defina el pleno de los comisionados, sin perjuicio de las funciones atribuidas al Secretario General de la CEV.

5.            Las demás que se le asignen en la ley y el reglamento de la CEV.

 

Artículo 22. Funciones del Secretario General de la CEV. La administración de la CEV estará a cargo del Secretario General de la CEV, el cual será elegido por el pleno de comisionados de acuerdo con lo establecido en su reglamento.

 

El Secretario General tendrá las siguientes funciones:

 

1.            Ejercer la representación legal de la CEV, en esa medida, como ordenador del gasto celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se requieran para el buen funcionamiento de la CEV, y representar judicialmente a la CEV en los procesos y demás acciones legales que se instauren en su contra o que deba promover la institución, para lo cual podrá conferir poder o mandato.

 

2.            Proponer al pleno de comisionados el presupuesto de la CEV y coordinar su administración.

 

3.            Adoptar la estructura interna y la planta de personal de la CEV de conformidad con el estudio técnico y las apropiaciones presupuestales.

 

4.            Organizar, en coordinación con el presidente de la CEV, mediante acto administrativo, los grupos internos de trabajo y órganos de asesoría y coordinación creados por el Pleno de los Comisionados, para atender el cumplimiento de las funciones de la CEV, de acuerdo con las necesidades del servicio, los planes, programas y proyectos aprobados por la entidad bajo la dirección del pleno de los comisionados.

 

5.            Dirigir la ejecución de los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, contratación, soporte técnico informático, servicios administrativos y gestión documental.

 

6.            Gestionar la consecución de recursos de la CEV para el desarrollo de los planes, programas y proyectos institucionales.

 

7.            Dirigir y orientar el mantenimiento y mejoramiento de los bienes de la CEV.

 

8.            Hacer seguimiento a la correcta ejecución, contabilización y rendición de informes y cuentas fiscales, presupuéstales y contables, de los recursos asignados a la CEV directamente o a sus fondos.

 

9.            Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las actividades relacionadas con la adquisición, almacenamiento, custodia, distribución e inventarios de los elementos, equipos y demás bienes necesarios para el funcionamiento normal de la CEV, velando especialmente para que se cumplan las normas vigentes sobre estas materias.

 

10.       Ejercer la función de control disciplinario interno de conformidad con las normas vigentes.

 

11.       Diseñar los procesos de organización, estandarización de métodos, elaboración de manuales de funciones y todas aquellas actividades relacionadas con la racionalización de procesos administrativos de la CEV.

 

12.       Conforme a las indicaciones recibidas del Presidente, posesionar a los funcionarios de la CEV.

 

13.       Las demás que se le asignen en la ley y en el reglamento de la CEV.

 

Artículo 23. Funciones del pleno de los/as Comisionados/as. El Pleno de Comisionados/ as tendrá las siguientes funciones, las cuales serán ejercidas por consenso:

 

1.            Designar al/la Secretario/a General, de manera prioritaria.

 

2.            Aprobar y modificar el reglamento de la CEV.

 

3.            Aprobar el informe final señalado en el numeral 4 [5] del artículo 13.

 

4.            Adoptar la metodología, los criterios de priorización y los planes territoriales.

 

5.            Establecer los protocolos, lineamientos y demás aspectos necesarios, para la entrega de archivos en custodia a la entidad que decida, para asegurar su preservación.

 

6.            Autorizar al/la Secretario/a General para adoptar políticas, planes, programas y proyectos para el funcionamiento de la CEV.

 

7.            Autorizar al/la Secretario/a General para crear y organizar grupos internos de trabajo y órganos de asesoría y coordinación, para atender el cumplimiento de los objetivos, mandatos y funciones de la CEV.

 

8.            Aprobar el presupuesto de la CEV, presentado por el/la Secretario/a General.

 

9.            Designar los miembros del grupo de trabajo de género establecido en el artículo 13 y en el reglamento interno, de conformidad con los siguientes criterios:

 

a.         Experiencia y conocimiento sobre violencias basadas en género;

 

b.         Experiencia y conocimiento del conflicto armado y sus efectos diferenciados y desproporcionados en las mujeres y personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas;

 

c.          Criterios colectivos como la diversidad étnica, la interdisciplinariedad, representación regional, entre otras.

 

10.       En caso de falta absoluta, seleccionar al/la nuevo/a comisionado/a o presidente/a.

 

11.       Reglamentar el procedimiento para la composición, designación, funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento del que habla el artículo 33 [32].

 

12.       La demás que se le asignen en el reglamento de la CEV.

 

Artículo 24. Proceso de escogencia de los Comisionados. La CEV estará conformada por once (11) comisionados, incluyendo al Presidente de la misma, que serán elegidos por el Comité de Escogencia establecido en el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, para el cumplimiento de sus funciones por el término de tres (3) años más el periodo previo de preparación de hasta seis (6) meses, al que hace referencia el artículo 1º del presente decreto-ley. La selección de los comisionados se regirá por las siguientes reglas:

 

1.            El Comité de escogencia pondrá en marcha un procedimiento de postulación y selección que ofrezca garantías de legitimidad, imparcialidad e independencia a toda la sociedad colombiana y en particular a las víctimas. El proceso de postulación de candidatos será amplio y pluralista, asegurando que todos los sectores de la sociedad, incluyendo las organizaciones de víctimas, entre otros, puedan postular candidatos.

 

2.            La selección se basará exclusivamente en las postulaciones y la elección tendrá en cuenta criterios de selección individuales como la idoneidad ética, la imparcialidad, la independencia, el compromiso con los Derechos Humanos y la justicia, la ausencia de conflictos de interés, el conocimiento del conflicto armado, del Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos Humanos, y la reconocida trayectoria en alguno de estos campos.

 

3.            La selección de los comisionados también deberá tener en cuenta criterios colectivos como la participación equitativa entre hombres y mujeres, la diversidad étnica, el pluralismo, la interdisciplinariedad y la representación regional.

 

4.            Cerrada la fase de postulaciones el Comité de escogencia tendrá hasta tres (3) meses para la selección de los comisionados.

 

5.            El Comité de escogencia podrá seleccionar comisionados y comisionadas extranjeros pero estos en todo caso no podrán ser más de tres (3).

 

Artículo 25. Faltas absolutas de los comisionados. Son faltas absolutas la muerte, la renuncia aceptada, la destitución decretada por decisión en firme proferida por autoridad competente y las demás que señale el reglamento interno.

 

En caso de falta absoluta de un comisionado, el pleno de los comisionados estará encargado de seleccionar a un nuevo comisionado de conformidad con los criterios y las mayorías que establezca el reglamento.

 

En caso de ausencia o falta absoluta del Presidente de la CEV serán los demás comisionados por mayoría absoluta quienes seleccionarán entre sí al nuevo Presidente.

 

Artículo 26. De las incompatibilidades de los Comisionados. Los Comisionados, incluyendo al Presidente de la CEV, no podrán:

 

1.            Ejercer su profesión ni ningún otro oficio durante el período del ejercicio del cargo, excepción hecha de la cátedra universitaria.

 

2.            Celebrar contratos con la CEV, por sí o por interpuesta persona o en nombre de otro, ni gestionar ante ella negocios propios o ajenos, durante el ejercicio de su cargo ni dentro del año siguiente a su retiro.

 

3.            Intervenir en ningún momento, durante el periodo en el que ejerza sus funciones, en actividades de proselitismo político o electoral, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.

 

 

Artículo 27. Calidad de los comisionados. Los comisionados nacionales y extranjeros se vincularán conforme al derecho privado y tendrán un régimen especial de acuerdo a los artículos 28 y 29 del presente decreto-ley. Contarán con plena autonomía e independencia conforme al rango constitucional de la CEV. Los emolumentos serán equivalentes a las sumas que correspondan al régimen salarial y prestacional de los magistrados del Tribunal Especial para la Paz.

 

Artículo 28. Excepción al deber de denuncia. Los comisionados, funcionarios y contratistas de la CEV que tengan conocimiento de hechos delictivos estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de las funciones de la CEV.

 

Artículo 29. Inviolabilidad de las opiniones de los comisionados. Las opiniones, conclusiones, recomendaciones, informes y análisis de los comisionados en cumplimiento de los objetivos, funciones y mandato de la CEV, no podrán ser cuestionados judicial o disciplinariamente.

 

Los comisionados estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos al régimen disciplinario previsto para los magistrados de la JEP que será aplicado por la Comisión establecida en el artículo 14 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

TÍTULO VI

FINANCIACIÓN

 

Artículo 30. Recursos y patrimonio. Los recursos y el presupuesto de la CEV, estarán constituidos por:

 

1.            Los recursos del Presupuesto General de la Nación que se le asignen.

 

2.            Las donaciones públicas o privadas para el desarrollo de los objetivos de la CEV.

 

3.            Los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de Cooperación Internacional para el cumplimiento del objetivo de la CEV.

 

4.            Los demás que reciba en desarrollo de su objeto.

 

Los recursos y patrimonio de la CEV se ejecutarán conforme a las reglas de derecho privado, sin perjuicio de los principios generales de la administración pública.

 

Artículo 31. Transparencia. La CEV deberá adoptar las medidas necesarias para que la ejecución de sus recursos se haga de manera transparente procurando garantizar la austeridad en el gasto. La CEV promoverá la rendición de cuentas y la veeduría ciudadana sobre la ejecución de los recursos, brindando las garantías necesarias para ello.

 

TÍTULO VII

COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y MONITOREO

 

Artículo 32. Comité de Seguimiento y Monitoreo. Se creará un Comité de seguimiento y monitoreo a la implementación de las recomendaciones de la CEV, que entrará en funcionamiento una vez se haya publicado el informe final.

 

Para el cumplimiento de su tarea se facilitará la interlocución con diferentes entidades y organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras. Este comité estará integrado por representantes de distintos sectores de la sociedad, incluyendo organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras. El comité rendirá informes periódicos de seguimiento a las recomendaciones. Estos informes deberán contar con un enfoque territorial, diferencial y de género. El comité tomará las medidas necesarias para difundir sus informes ampliamente en los medios de comunicación de ámbito nacional y regional.

 

El Gobierno nacional garantizará la financiación del comité para el cumplimiento de sus funciones.

 

El pleno de los Comisionados de la CEV reglamentará el procedimiento para su composición, funcionamiento, mecanismo de selección y duración.

 

TÍTULO VIII

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 33. Vigencia. El presente decreto-ley rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Dado en Bogotá, D. C., a 5 de abril de 2017.

 

Enrique Gil Botero

Ministro de Justicia y del Derecho

 

Juan Fernando Cristo

Ministro del Interior

 

Claudia Hernández León

La Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública (E)

 

III.           INTERVENCIONES. ARGUMENTOS PRINCIPALES

 

3.1. Las siguientes instituciones, universidades, ciudadanas y ciudadanos, presentaron intervención sobre la constitucionalidad del Decreto Ley  examinado: Gobierno nacional, Defensoría del Pueblo, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Centro Internacional para la Justicia Transicional y los Comisionados electos de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición[8]; Universidades Libre, Nacional de Colombia, de Los Andes, Javeriana, del Rosario y la Corporación Universitaria del Cauca; Edwin Arturo Muñoz Murillo y Catalina Borda Acosta, Pablo Cala, Marcela Briceño Donn y Diana Margarita Cifuentes Becerra, Luis Jaime Salgar Vegalara, Arturo Daniel López Coba, Rodrigo Uprimny Yepes, Vivian Pont, Mauricio Albarracín Caballero, María Paula Ángel Arango y Ana María Ramírez.  

 

Así mismo, se allegaron intervenciones individuales de las organizaciones que se relacionan a continuación: Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda, Ruta Pacífica de las Mujeres, Asociación Cristiana Menonita para Justicia, Paz y Acción Noviolenta (JUSTAPAZ), Corporación Casas de la Mujer, Centro Internacional del Toledo para la Paz (CITpax), Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR), Alianza Cinco Claves (Sisma Mujer, Red Nacional de Mujeres y la Corporación Humanas), Colombia Diversa, Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla, Museo Itinerante de Memoria Histórica y de la Identidad de los Montes de María, Coordinación Étnica Nacional por la Paz, Casa de la Memoria Histórica de Tumaco, Red Colombiana de Lugares de Memoria Histórica; Hijos e Hijas por la Identidad, la Justicia contra el Olvido y el Silencio; Rodeemos el Diálogo Red, Viva la Ciudadanía, Centro de Memoria del Conflicto, Consejo Regional Indígena del Cauca, Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano (CONPA) y Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana.

 

Por último, se allegó una intervención suscrita por las siguientes organizaciones: Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR), Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos (CCEEU); Comisión Intereclesial de Justica y Paz; Corporación Jurídica Yira Castro, Humanidad Vigente Corporación Jurídica (HVCJ), Colectivo Socio Jurídico Orlando Fals Borda, Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos; Hijos e Hijas por la Identidad y la Justicia contra el Olvido (H.I.J.O.S.); Corporación Reiniciar, Fundación Nidia Erika Bautista, Corporación Cahucopana, Corporación Claretiana Norman Pérez Bello; Asociación Campesina de Antioquia, Asociación Nacional de Ayuda Solidaria, Asonal Judicial, Coalición de Movimientos y Organizaciones Sociales de Colombia (COMOSOC), Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, Comité Permanente de Derechos Humanos Héctor Abad Gómez; Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, Comunidades Construyendo Paz en los Territorios (CONPAZ), Congreso de los Pueblos, Corporación Acción Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño, Corporación Cultural Arlequín y los Juglares, Corporación de Cristianos y Cristianas por la Justicia y la Paz, Corporación Jurídica Libertad, Corporación Yuruparí, Escuela Nacional Sindical, Federación Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria (Fensuagro), Fundación Sumpaz, Instituto Popular de Capacitación, Mesa Ecuménica por la Paz, Movimiento en Defensa de los Territorios Afectados por las Represas (Ríos Vivos), Partido Comunista Colombiano, Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Rebeldía Estudiantil Organizada, Sindicato Estudiantil, Cumbre Agraria, Unión Patriótica y Unión Sindical Obrera. 

 

3.2. De la totalidad de los intervinientes, únicamente el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) y el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla solicitan la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Ley 588 de 2017 en su integridad, el primero por no haberse adelantado el procedimiento de consulta previa y el segundo por la supuesta falta de competencia del Presidente de la República para implementar el Acuerdo Final, a causa de los resultados negativos de la votación del plebiscito del 2 de octubre de 2016. En ambos casos, sin embargo, se proponen argumentos subsidiarios, la ONG en relación con la presunta inconstitucionalidad de específicos artículos y el CRIC en orden a que se declare la compatibilidad del Decreto Ley con la Constitución, siempre que se consulten los procedimientos de esclarecimiento de la verdad que utilizará la CEV. En contraste, todos los demás intervinientes solicitan a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la normatividad objeto de control, en algunos supuestos sin modulación y en otros bajo ciertos condicionamientos.

 

3.3. Por razones de claridad y a fin de racionalizar el debate de constitucionalidad, la Sala enunciará a continuación los argumentos reiterados y generales que surgen de las intervenciones en la audiencia pública y de los escritos allegados a la Corte, tanto en defensa de la constitucionalidad del Decreto Ley bajo examen como aquellos orientados a solicitar decisiones de exequibilidad condicionada o interpretaciones conformes a la Constitución de algunas de sus disposiciones. Otros problemas más concretos señalados por los intervinientes se indicarán al momento de analizar los artículos que componen el Decreto Ley sujeto a revisión. Así mismo, en lo que sigue se resumirá solamente los planteamientos relacionados con el contenido material de la normatividad, mientras que los relativos a su procedimiento de formación, dada su especificidad, se sintetizarán al examinar su compatibilidad con la Carta.   

 

3.3.1. Centralidad y derechos de las víctimas. De acuerdo con un conjunto de intervenciones[9], la CEV contribuye al cumplimiento del marco jurídico existente sobre medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado introducido por la Ley 1448 de 2011, en el cual se les reconoció a ellas y sus familiares el derecho a conocer la verdad sobre las causas y circunstancias en que se cometieron las violaciones de sus derechos. Así mismo, afirman que es un componente fundamental del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición y un pilar de la justicia transicional, que responde a la obligación del Estado de satisfacer los derechos de las víctimas y esclarecer la complejidad del conflicto armado. En razón de lo anterior, estiman que no sería razonable aplazar su implementación y puesta en marcha.

 

Por otro lado, los intervinientes sostienen que las labores de la CEV pretenden la clarificación y reconocimiento de la verdad; el privilegio de las necesidades e intereses de las víctimas; la contribución a la justicia y a la rendición de cuentas; el reconocimiento de la responsabilidad institucional y el fomento de la reconciliación y la reducción de tensiones. Estos elementos, subrayan, consolidan la CEV como una herramienta eficaz y completa, dado que sus esfuerzos estarán dirigidos a la participación de los afectados, su dignificación y satisfacción de sus derechos. Por último, indican que la regulación objeto de control incluye criterios orientadores como la participación amplia, pluralista y equilibrada de diferentes voces respecto del conflicto, donde se contienen las visiones territoriales de las dinámicas propias del mismo. Por estas razones, consideran que el Decreto Ley examinado es acorde con la Constitución. 

 

Con todo, un segundo bloque de intervenciones[10] señala que, a la luz de instrumentos internacionales de derechos humanos y de los Principios para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad, debe garantizarse a las víctimas la participación en los mecanismos de justicia transicional y, en particular, en instituciones como las comisiones de la verdad[11]. En este sentido, estiman que, no obstante su presencia se encuentra contemplada en los artículos 5 y 6 y 13.6 y 13.7 del Decreto Ley objeto de control, en estos no se prevé las formas explícitas en que ello tendrá lugar. Consideran, así mismo, que debe brindárseles garantías de seguridad, protección, apoyo psicosocial, antes, durante y con posterioridad a su intervención, apoyo material y logístico para asegurar su participación en todos los espacios y a lo largo del territorio nacional, acceso a la información y todo lo que sea necesario para evitar su revictimización y la efectiva salvaguarda de sus derechos.

 

De este modo, solicitan a la Corte precisar el alcance de las disposiciones citadas, teniendo en cuenta las anteriores observaciones.

 

3.3.2. Enfoques diferenciales. Varios de quienes participaron en el presente proceso[12] destacan que el Decreto Ley 588 de 2017 adopta como eje transversal para el funcionamiento de la CEV un enfoque diferencial y de género, lo cual permite visibilizar las particularidades de la guerra frente a sujetos especialmente impactados por las hostilidades. En relación con la perspectiva de género, sostienen que se prevén mecanismos específicos destinados a garantizar el reconocimiento de la violencia sobre las mujeres y de esta manera se brinda una protección efectiva a los derechos que les han sido jurisprudencialmente reconocidos (Auto 092 de 2008 y sentencias T-496 de 2008 y T-045 de 2010). Como consecuencia, afirman que la CEV es un espacio fundamental para la reconciliación y las garantías de no repetición de las mujeres víctimas del conflicto armado y de su acceso a la verdad, la cual es también una forma de reparación y una oportunidad para su dignificación.   

          

Otros intervinientes reconocen lo anterior[13], pero advierten que es necesario hacer claridad sobre el alcance del enfoque diferencial respecto de las comunidades tradicionales y de los niños, niñas y adolescentes. Por un lado, refieren que se omitió incorporar el enfoque étnico para el desarrollo de las tareas de la CEV, con el propósito de asegurar el reconocimiento permanente de las condiciones históricas de discriminación y exclusión a las que han sido sometidas las poblaciones indígenas, afrocolombianas, negras, raizales, palenqueras y rom. En consecuencia, se solicita condicionar la exequibilidad del artículo 13 del Decreto controlado, bajo el entendido de que se debe asegurar la transversalidad del enfoque étnico en todos los ámbitos de trabajo de la CEV.

 

Por otro lado, hacen referencia al principio del interés superior de las niñas, niños y adolescentes y explican la especial afectación, invisibilización y secuelas ocasionadas sobre ellos por el conflicto armado. Como consecuencia, plantean que en el mandato de la CEV debe brindárseles una protección que responda a su condición, atención psicosocial, reserva de su identidad, salvaguardas que garanticen sus derechos antes, durante y luego de haber ofrecido declaraciones, etc. En este orden de ideas, consideran que el enfoque diferencial al que hacen referencia los artículos 8 y 13.10. debe tener un sentido más amplio y no limitarse al enfoque de género[14].

 

3.3.3. Acceso a la información y documentos. Un aspecto que algunos intervinientes subrayan[15] es que las disposiciones del Decreto bajo escrutinio aseguran el acceso a la información por parte de los comisionados de la CEV, lo cual es un aspecto fundamental para el funcionamiento del mecanismo. Agregan que la regulación, además, cumple con los estándares internacionales en relación con la violación de derechos humanos y de derecho internacional humanitario y evita que haya investigaciones limitadas o hallazgos escasos. De esta forma, estiman que la CEV contribuye con la urgente necesidad de esclarecer los hechos ocurridos durante la guerra, en especial las prácticas de los actores armados que sistemática y generalizadamente provocaron violaciones de derechos humanos en los territorios, a partir de la colaboración armónica entre las diferentes entidades involucradas.

 

En contraste, otro grupo de intervenciones hacen manifiestos varios problemas respecto de las disposiciones del Decreto revisado, sobre acceso y deber de confidencialidad por parte de la CEV frente a documentos e información reservada y de inteligencia y contrainteligencia que le ha sido entregada. 

 

3.3.3.1. Se afirma que la regla establecida en el artículo 16, según la cual, no son oponibles a la CEV reservas en materia de acceso a la información pública frente a violaciones de los derechos humanos o infracciones al DIH, podría ser interpretada de dos maneras: en el sentido de que el acceso sin limitaciones es (i) solo sobre información relacionada con tales contenidos o (ii) sobre todo tipo de información. La interpretación acorde con la Constitución y los tratados sobre derechos humanos, se considera, corresponde al segundo sentido y, con arreglo a este, solicitan darle alcance al precepto citado[16].

 

3.3.3.2. Se sostiene que la inoponibilidad de reservas en materia de acceso a la información pública frente a violaciones de derechos humanos o infracciones al DIH, prevista en el artículo 16, significa que dicha inoponibilidad solo es aplicable a la información pública reservada, no a la  información pública clasificada, lo cual desconoce los citados estándares sobre derechos humanos. En consecuencia, se estima que existió una omisión legislativa y se solicita declarar la exequibilidad condicionada de la expresión en cursiva, en el entendido de que el vocablo “reservas” incluye también “clasificaciones”, a las que hacen referencia los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014[17].

 

3.3.3.3. Respecto del deber que se le impone a la CEV de garantizar la confidencialidad de la información reservada, contenido en el inciso 2º del artículo 16, se advierte que a la luz de la jurisprudencia constitucional, dicha cláusula no resulta razonable en los supuestos en los cuales la información se refiera a violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH, pues implicaría una contradicción con el espíritu mismo de la norma y con la jurisprudencia de la Corte[18].

 

3.3.3.4. Se plantea que la imposibilidad para la CEV de reproducir mecánica o virtualmente y de hacer pública información reservada o clasificada, prevista en los parágrafos 2 y 3 del artículo 16, es susceptible de dos interpretaciones excluyentes entre sí: (i) que se refiere a todo tipo de información reservada, o (ii) que no aplica cuando (ii.i.) se trate de información reservada que tenga relación con violaciones a derechos humanos e infracciones al DIH; (ii.ii.) una vez conocida, la CEV estime que se trata de información relacionada con estos contenidos, o (ii.iii.) consista en información relevante para la garantía de los derechos de las víctimas, en este último caso siempre que se supere la carga de sustentación del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014. Estas intervenciones aseveran que solo es compatible con el derecho a la verdad de las víctimas, los derechos humanos y el DIH, la segunda interpretación, a la cual solicitan condicionar la exequibilidad del citado artículo[19].

 

Sobre las mismas disposiciones anteriores, un interviniente[20] asegura que es pertinente la cláusula de confidencialidad que impide hacer públicos documentos reservados, pues de este modo no se pone en discusión el acceso a ellos, por razones de seguridad nacional. Sin embargo, explica que tal limitación debe interpretarse en el sentido de que no se pueden reproducir dichas informaciones en el informe final, pero sí se puede hacer referencia a ellas, sin citarlas, con el fin de mostrar la confirmación de las conclusiones.

 

3.3.3.5. Respecto del artículo 18, que establece la posibilidad de que la CEV celebre convenios de acceso a información con cualquier tipo de organización y, en desarrollo de ellos, pueda “acordar condiciones de confidencialidad”, se subraya que el Decreto desconoce el principio de máxima divulgación sobre el acceso a la información pública y que solo el legislador puede establecer reservas y clasificaciones de información. Se pide, en consecuencia, declarar la exequibilidad condicionada de la expresión en cursiva, en el entendido de que los pactos de confidencialidad o manejo restringido de información solo podrán celebrarse sobre información protegida por una reserva o clasificación de orden legal o constitucional[21].  

 

3.3.3.6. En lo relativo al parágrafo del artículo 18, según el cual, la CEV fijará los protocolos para que, en el marco de las contribuciones de información y archivos para el esclarecimiento de la verdad, la difusión de aquella pueda realizarse “en los términos en los que se pacten con la ciudadanía, se indica que esta última posibilidad desconoce el principio de máxima divulgación sobre el acceso a la información pública y que solo el legislador puede establecer reservas y clasificaciones de la misma. Por lo tanto, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la expresión resaltada, en el entendido de que los pactos de confidencialidad o manejo restringido de información solo podrán celebrarse sobre documentos protegidos por una reserva o clasificación de orden legal o constitucional.  

 

3.3.4. Efectos judiciales de la información entregada o producida por la CEV. Una posición entre las intervenciones expresa que el carácter extrajudicial es consustancial a la naturaleza, medios y fines de la CEV. Sin embargo, considera que el artículo 4 del Decreto Ley objeto de control es contrario al derecho de las víctimas a la justicia y al principio de integralidad del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, al impedir que la información que reciba o produzca la CEV pueda ser trasladada o solicitada por autoridades judiciales para atribuir responsabilidades en procesos judiciales. Esta posición, así, cree ajustado a la Carta que la CEV tenga naturaleza extrajudicial y que quienes comparezcan ante ella no sean susceptibles de ser imputados por las informaciones que brinden, pero estima que la información debe poderse trasladar a la JEP, a la UBPD o a cualquier otra autoridad judicial que la que requiera en el cumplimiento de sus funciones[22].  

 

En contraste, otro punto de vista estima pertinente que la información que reciba o produzca la CEV no tenga efectos judiciales[23]. Conforme a esta opinión, la medida disminuye la posibilidad de que los perpetradores se rehúsen a contribuir de manera efectiva con el mecanismo, al prohibirse que sus declaraciones sean usadas posteriormente para investigarlos y sancionarlos. Así mismo, se estima que reduce las opciones de que las víctimas no accedan a declarar, pues si se asignaran efectos judiciales a sus testimonios, existiría el peligro de que los responsables de crímenes tomen represalias en su contra. En el igual sentido, se indica que el artículo citado fortalece el valor de la verdad en sí misma, como aporte a la dignificación y a la reparación de las víctimas y como complemento a la verdad judicial.

 

Además, se estima conveniente establecer una separación entre las tareas de esclarecimiento de la verdad y de determinación de la responsabilidad penal individual, en la medida en que en esta última la búsqueda de la verdad se rige por definiciones, procedimientos y metodologías específicas. Adicionalmente, se pone de presente que las actividades de la CEV no reemplazan la obligación que pesa sobre el Estado de investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos y del DIH. 

 

3.3.5. Periodo de labores de la CEV. Un punto que llama la atención a dos intervinientes es el término de duración de los trabajos de la CEV, fijado en 3 años[24]. Consideran que es un plazo demasiado corto y desproporcionado en comparación con los objetivos trazados para este organismo. Sustentan que, en comparación con el periodo de comisiones de la verdad de otros países, el de la CEV sería el segundo más reducido si se tiene en cuenta el lapso histórico objeto de estudio. Explican que se tendrán que investigar 52 años de conflicto armado en un plazo de solo 3 años, lo que significa que deberán estudiarse 17,3 años de conflicto por cada año de mandato.  En consecuencia, estiman que debería contemplarse un periodo de duración mayor o la posibilidad prorrogarlo.

 

3.3.6. Garantía del derecho a la verdad y construcción de memoria histórica. De acuerdo con una serie de intervenciones[25], la CEV introduce las garantías necesarias para la reconstrucción de la memoria histórica del conflicto, conforme a los estándares internacionales aplicables, al tener un potencial importante para repasar rigurosa e imparcialmente los hechos de la confrontación armada y así contribuir a la visibilización de las víctimas. Ello a su vez permite, según indican, el fortalecimiento de los procesos de memoria y la generación de transformaciones institucionales y sociales que consolidan la no repetición y la democracia. Conforme a este punto de vista, la CEV, al ser una herramienta autónoma garantiza no sólo a las víctimas, sino a la sociedad en general, la reconstrucción y reconocimiento de los hechos, circunstancias, móviles y demás aspectos del conflicto, como complemento de la justicia penal y respaldo de la no repetición.

 

En suma, para estos intervinientes, el Decreto Ley 588 de 2017 pone en el centro a las víctimas y permite que la verdad se posicione y reconozca como un valor que aporta a la dignificación de las víctimas, más allá de la verdad judicial.

 

3.3.7. Reconciliación y construcción de paz. Por último, un aspecto en el que coinciden varios intervinientes[26] consiste en que la CEV es una herramienta que permite el esclarecimiento de la verdad y, en consecuencia, la promoción de la convivencia en los territorios y la generación de un espacio fundamental para la reconciliación. Sostienen que la CEV contribuye a la construcción de una paz estable y duradera, en tanto reconoce el aporte territorial de las víctimas, las particularidades de la guerra y las conductas sistemáticas asociadas con el despojo de tierras y el desplazamiento forzado. Consideran que con este mecanismo se promueve la verdad y se dignifica a la población afectada por la guerra, lo cual la convierte en un escenario para la transformación de la sociedad, la convivencia y la reconciliación.

 

De otra parte, estiman que los informes que se produzcan en el marco de la CEV van a permitir que la colectividad se reconstruya política y éticamente, a partir de un espacio de reflexión frente a las diversas dimensiones de la guerra y sus consecuencias, principalmente de los aspectos menos conocidos. Se trata entonces, para los intervinientes, de una oportunidad de reconstrucción de la identidad a partir del diálogo y la adopción de medidas de satisfacción y no repetición, en el marco de la reconstrucción de una verdad colectiva y territorial. Todo ello, afirman, contribuye al logro y mantenimiento de la paz.

 

Los intervinientes concluyen que la CEV es una herramienta necesaria para el proceso de reconciliación que enfrenta el país, teniendo en cuenta que el conocimiento de la verdad es fundamental para la recomposición del tejido de la sociedad colombiana y la primera garantía de construcción de un futuro de convivencia pacífica, libre de nuevos ciclos de violencia. Es por ello, en su criterio, una garantía del derecho a la paz en el marco de la justicia transicional, en tanto oportunidad para cerrar el período de violencia socio-política que niega al Estado Social de Derecho. La CEV, indican, permite reconocer las causas de la violencia y las verdaderas responsabilidades directas e indirectas.

 

IV.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

4.1. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política y 3.5, Capítulo X Transitorio[27], del Decreto 2067 de 1991, el Procurador General de la Nación rindió concepto de rigor dentro del presente proceso, mediante el cual  solicitó a la Corte declarar exequible en su totalidad el Decreto Ley sujeto a control.

 

4.2. En relación con los elementos formales del procedimiento de formación, la Vista Fiscal afirma que el Decreto Ley 588 de 2017 (i) fue suscrito por el Presidente de la República, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Ministro del Interior y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, funcionarios que para el caso conforman el Gobierno nacional, pues la regulación está destinada a organizar una institución extrajudicial de justicia transicional, relativa a la administración de justicia, la garantía de los derechos de las víctimas, la implementación de una política pública de paz y un régimen propio para el ejercicio de la función pública. Así mismo, indica que el Decreto Ley (ii) contiene una motivación sobre las razones que llevaron al Gobierno a reglamentar la CEV y (iii) cuenta con un título preciso, que describe el tema desarrollado y hace explícitas las facultades extraordinarias usadas para expedirlo.

 

Por otra parte, respecto de los aspectos de competencia, el Ministerio Público afirma que el Decreto Ley (i) se expidió el 5 de abril de 2017, es decir, dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) guarda conexidad teleológica con el Acuerdo Final, en tanto elemento indispensable del Sistema Integral de Verdad,  Justicia, Reparación y No repetición, además de contener varias disposiciones relacionadas con el cumplimiento de varios puntos del Acuerdo Final ; y (iii) el tema regulado es de competencia de la legislación ordinaria. Sobre esto último, advierte que las reglas sobre acceso a la información previstas en el Decreto desarrollan el artículo 27 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, pero en sí mismas no precisan de dicho tipo de ley.

 

Adicionalmente, estima que (iv) se cumple el presupuesto de estricta necesidad, por cuanto la implementación de la CEV fue calificada como urgente y prioritaria en el mismo Acuerdo Final y no se requería una especial carga deliberativa, la cual recaía realmente, no en su organización por el Decreto, sino en el trámite de su creación, que culminó con el Acto Legislativo 01 de 2017. Agrega que el contenido del Decreto Ley guarda identidad con las disposiciones del Acuerdo Final, es necesario para la garantía del derecho a la verdad de las víctimas y, más allá de una consecuencia jurídica posee un efecto simbólico para ellas. De este modo, la Vista Fiscal considera que el Decreto Ley objeto de revisión satisfizo las reglas del procedimiento en su formación.

 

4.3. En lo que tiene que ver con los artículos que componen la regulación controlada, el Procurador considera que todas las normas son compatibles con la Constitución Política.

 

4.3.1. Señala que los artículos 1, 2 y 3, sobre la naturaleza, objetivos y régimen jurídico de la CEV acogen las reglas ya previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017, contienen propósitos constitucionalmente imperiosos y se hallan dentro de los márgenes de libertad de configuración normativa del legislador. Advierte que el artículo 4, sobre la no producción de efectos judiciales de la información que reciba o produzca la CEV, supone una tensión entre los derechos a la verdad y a la justicia. No obstante, considera que se ajusta a la Carta porque, de un lado, el Acto Legislativo 01 de 2017, artículo 2,  incorporó una norma similar de “colaboración armónica y justicia material” y, del otro, debido a la naturaleza propia de la justicia transicional, en la cual la autonomía del órgano encargado de la búsqueda la verdad resulta fundamental para lograr su mayor satisfacción posible, de manera que la coacción no pueda interferir en la construcción del relato histórico sobre los hechos del conflicto.

 

Argumenta que la justicia transicional no consiste necesariamente en “decir el derecho”, pues se privilegia también la verdad y, de hecho, su objetivo central no son las condenas, sino la reparación de los excesos de la guerra, la determinación y reconocimiento de responsabilidades y del sufrimiento de quienes estuvieron silenciados por la violencia, con el propósito de lograr más fácilmente la reconciliación. 

 

4.3.2. Señala que los criterios orientadores de la CEV contenidos en los artículos 5 a 10 responden a principios constitucionales y garantizan el acceso de las víctimas a la justicia, la verdad, la reparación y las garantías de no repetición, la dignidad humana, el derecho a la participación, la descentralización, la igualdad material, la colaboración armónica y la prevalencia de un orden justo. 

 

4.3.3. Plantea que el mandato de la CEV contenido en el artículo 11 supone una visión holística del conflicto armado y, al estar desprovisto de efectos judiciales, resulta armónico con las normas superiores. Por otro lado, en su opinión, el periodo objeto de estudio contemplado en el artículo 12, acoge el punto 5.1.1.1.3. del Acuerdo Final y no presenta problemas de constitucionalidad. Afirma que el conjunto de funciones señaladas en el artículo 13, dirigidas a cumplir su mandato, corresponden al típico catálogo de actividades que se le asignan a una entidad pública, aspecto sobre el cual el legislador goza de libertad de configuración normativa. En lo que hace relación al artículo 14, estima ajustado a la Constitución que la metodología de la CEV pueda ser creada por vía reglamentaria, dada la imposibilidad de que las actuaciones de la entidad, en virtud de su carácter extrajudicial, puedan afectar la presunción de inocencia.

 

Sobre el punto anterior, pone de presente la constitucionalidad del deber de adoptar criterios sustantivos, como el de fijar procedimientos para contrastar la calidad de la información. Explica que la imposibilidad de la labor de la CEV afecte judicialmente las personas es una cuestión separada e independiente de las posibles intervenciones en derechos como el buen nombre y la honra, ocasionados con la recolección y divulgación de información sin los estándares propios del debido proceso y el derecho de defensa. De aquí surge, a su juicio, la importancia y la constitucionalidad de los procedimientos para salvaguardar la veracidad de la información.

 

4.3.4. Manifiesta que el acceso a información por parte de la CEV, incluida la de carácter reservado, al que se refieren los artículos 15 y 16, son una aplicación concreta de la Ley 1755 de 2015 (Art. 27), según la cual, no son oponibles reservas de información frente a las autoridades judiciales o administrativas competentes, y de la Ley 1712 de 2014 (Art. 21), que precisa que tales reservas no aplican en caso de violaciones de derechos humanos y delitos de lesa humanidad. Considera que el legislador material, si bien no puede establecer delitos, se encuentra facultado para introducir faltas disciplinarias, como lo hace en el artículo 17, norma que, entonces, considera compatible con la Carta. Anota, así mismo, que el artículo 18, en tanto debe entenderse de forma conjunta con los deberes de la CEV frente a la información reservada, no se opone a ninguna norma superior, como tampoco el artículo 19, pues la publicación de la información elaborada por la CEV es una de las formas de satisfacer el derecho a la verdad de las víctimas y de la sociedad en general. 

 

4.3.5. Señala, luego de describir la dirección, composición y funciones de varios integrantes de la CEV, contenidas en los artículos 20 a 23, que las atribuciones del Presidente, del Secretario General, de Comisionados y del pleno de la CEV, así como el procedimiento de selección de los comisionados previsto en el artículo 24, corresponden a competencias ordinarias que se asignan en entes administrativos y a una especie de estatuto del comisionado, para lo cual el legislador tiene un amplio ámbito de configuración. Advierte que el artículo 24.5, que establece la posibilidad de escoger hasta 3 comisionados extranjeros tampoco presenta problemas constitucionales, pese a que la participación y vinculación a entidades públicas está reservada especialmente a nacionales. Esto, debido a la naturaleza extrajudicial y técnica de la CEV y a la materia de que se ocupa, no solo de interés nacional, sino también global, relacionada con el DIH y “el abandono de una época de confrontación armada”.

 

4.3.6. Afirma que el régimen de faltas absolutas de los comisionados y de incompatibilidades contemplados en los artículos 25 y 26 es similar al de otras instituciones nacionales y se encuentra conforme a los preceptos superiores. De igual forma, asegura que los requisitos para ser Comisionado y la regulación sobre su vinculación conforme al derecho privado y régimen especial (Art. 27) hacen parte de la libertad de configuración del legislador, pues además, a la luz de los artículos 123 y 125 constitucionales, las formas de vinculación de quienes ejercen funciones públicas son amplias, no solamente incluyen empleados públicos, sino también a los trabajadores, que se vinculan por la vía contractual.

 

4.3.7. Considera que la excepción al deber de denuncia previsto en el artículo 28 es concordante con el contenido del artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2017 y la naturaleza extrajudicial de la CEV. Por otro lado, afirma la Vista Fiscal que la inviolabilidad de las opiniones de los comisionados, de acuerdo con el artículo 14 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 citado en la misma disposición, comporta cuatro consecuencias: (i) se sustrae de todo control judicial o administrativo los resultados derivados del cumplimiento directo de la función misional de la CEV; (ii) se extiende a los comisionados el fuero penal constitucional previsto para los magistrados de las Altas Cortes y los magistrados de la JEP; (iii) se aplica a los comisionados el régimen de inviolabilidad personal establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017 para los magistrados de la JEP; y (iv) se extiende a los comisionados el fuero disciplinario de los magistrados de la JEP.

 

Frente a la primera implicación, el Ministerio Público asegura que, si bien la Corte Constitucional ha indicado que no puede existir acto alguno del poder público exento de control en el Estado de derecho, este principio resulta aquí exceptuado por dos razones. De un lado, en su criterio, los actos de la CEV no son estrictamente de poder público, en la medida en que no constituyen manifestaciones de la voluntad estatal tendientes a generar situaciones jurídicas, sino que su naturaleza es esencialmente informativa y preventiva. Cita como antecedente de esta disposición el artículo 147 de la Ley 1448 de 2011, conforme al cual, los investigadores del Centro de Memoria Histórica no pueden ser demandados civilmente ni investigados penalmente por las afirmaciones realizadas en sus informes.

 

Advierte, en todo caso, que si bien la disposición bajo examen impide el control ex post facto de los informes de la Comisión, el artículo 14 establece el deber de crear, dentro de la metodología con la cual trabajará la CEV, controles procedimentales previos, con el fin de garantizar la calidad y veracidad de la información. Esta metodología, por el contrario, que debe ser establecida mediante el reglamento y ser pública, aclara, sí es susceptible de control, en tanto tiene naturaleza de acto administrativo.

 

De otro lado, el Ministerio Público pone de presente que la circunstancia de que los actos de la CEV no tengan el control a que se ha hecho referencia materializa la intención del Constituyente, acerca de su carácter extrajudicial. Para el Procurador, si se permitiera la revisión del informe histórico de la CEV, se perpetuaría la búsqueda de la verdad y se trasladaría dicha función a autoridades jurisdiccionales, ajenas al mecanismo creado en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2017. Esto, leído en concordancia con la necesidad de cerrar el capítulo de la búsqueda de la verdad extrajudicial, justifica en su criterio la medida adoptada.

 

Respecto de las implicaciones 2, 3, y 4, sobre la extensión a los comisionados de los fueros penal y disciplinario y la inviolabilidad personal que cobija a los magistrados de la JEP, para el Ministerio Público, las medidas encuentran justificación en razón de “(i) las diferentes naturalezas constitucionales frente a los contenidos adoptados, (ii) la integralidad del Sistema de verdad, justicia, reparación y no repetición, y (sic) (ii) su naturaleza transicional común”.

 

Precisa que no obstante la inviolabilidad personal solo puede ser establecida en general por el Constituyente, en este caso, la extensión por el legislador a los comisionados se sustenta en que, dentro del marco de justicia transicional y la necesidad de adoptar medidas que impliquen un rompimiento de la normalidad institucional para permitir el paso de una confrontación armada a un escenario de pacificación, la ampliación de esa figura, de uno a otro de los órganos del SIVJRNR, hace parte de la libertad de configuración del legislador. Así mismo, indica que la extensión de los fueros penal y disciplinario a los comisionados hace parte de la libertad de configuración del legislador y que, además, en el referido escenario transicional, los miembros de la CEV realizan, en el plano extrajudicial, la misma función en términos de seguridad jurídica que la JEP, de manera que se hallan en pie de igualdad y no hay razón para no poder extenderles las referidas prerrogativas. Así, considera que las cuatro medidas derivadas del artículo 29 son respetuosas de la Constitución Política.

 

4.3.8. Por último, el Procurador General estima que los artículos 30 y 31, sobre los recursos y el patrimonio de la CEV y las medidas para la ejecución transparente de sus recursos no presentan ningún problema de constitucionalidad. De igual forma, asevera que el artículo 32, que establece el deber de crear el Comité de Seguimiento y Monitoreo de la implementación de las recomendaciones de la CEV, no requiere una autorización constitucional especial, dado que no implica excepciones al régimen ordinario de la función administrativa, como sí la requieren la CEV y la JEP, de manera que la norma no contraviene la Carta Política. El Artículo 33, sobre vigencia, según la Vista Fiscal, adopta una de las fórmulas admisibles para dicho fin, de manera que resulta acorde a las normas superiores.

 

4.3.9. Con fundamento en los anteriores argumentos, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Ley 588 de 2017.   

 

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

5.1. Competencia

 

1. La Corte Constitucional es competente para revisar la constitucionalidad del Decreto Ley 588 de 2017, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 y 3º del Decreto Ley 121 de 2017.

 

5.2. Estructura y metodología de la decisión

 

2. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV) es uno de los ejes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), del que también hacen parte la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD), la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición (Acto Legislativo 01 de 2017). La CEV es uno de los mecanismos esenciales diseñados para garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y uno de los principales componentes de la justicia restaurativa en el marco del modelo transicional creado. Su trabajo transita entre el análisis crítico de la historiografía y la construcción de la memoria, basada en las experiencias de quienes participaron directa o indirectamente en el conflicto y en particular de los afectados.

 

3. Dado que se trata de la organización y puesta en marcha operativa de uno de los mecanismos del SIVJRNR, la Corte debe efectuar las siguientes precisiones metodológicas para el control del Decreto Ley 588 de 2017. Como ha explicado la jurisprudencia constitucional[28], la justicia transicional constituye un conjunto de mecanismos que no obedecen a fórmulas rígidas, sino que deben atender las características de cada contexto histórico, geográfico, político y social, así como a las particularidades de cada momento de transición. Esta característica de ese especial tipo de institucionalidad permite que las partes en una negociación puedan contar con un amplio conjunto de herramientas para alcanzar el cese de las hostilidades y la reconciliación.

 

Por otro lado, al tiempo que el Gobierno nacional concluía el Acuerdo Final con las Farc-Ep, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 confirió al Presidente de la República la facultad de expedir decretos con fuerza de ley a fin de facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de lo pactado, para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. En este sentido, el Ejecutivo cuenta con una margen de actuación importante, en orden a disponer normativamente las instituciones y formas más adecuadas para garantizar el cumplimiento del Acuerdo Final. Se trata de una especial atribución, pues le fue conferida por el Constituyente derivado, en un escenario de transición y es, por lo tanto, amplia pero se halla materialmente restringida al contenido de los puntos acordados. En similar sentido, el Acto Legislativo 01 de 2017, en su artículo 1º, creó la CEV, definió su naturaleza jurídica y sus objetivos. Sin embargo, confirió expresamente a la ley la reglamentación del mandato, funciones, composición y su funcionamiento en general, conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1. del Acuerdo Final.

 

Desde otro punto de vista, en la medida en que el propósito central de la CEV es satisfacer el derecho a la verdad y a la memoria de las víctimas, no imponer sanciones restrictivas de derechos, el control de la organización de la entidad debe ser en principio respetuoso de las opciones políticas elegidas, pues, en abstracto, su potencial para lesionar garantías fundamentales no es intenso y, en cambio, se requiere asegurar un margen de acción que permita diseñar una institucionalidad adecuada al contexto colombiano. Por último, nunca antes en la historia colombiana, se ha establecido un órgano de este alcance y con una misión de tal profundidad, pese a la existencia de otros entes encargados de la recuperación de la memoria a los que se hará referencia en los fundamentos de esta sentencia. Por lo tanto, es claro que sobre la materia del Decreto Ley examinado no existen precedentes constitucionales que restrinjan el marco de acción de los órganos políticos y, en este caso, del Ejecutivo.

 

Sobre la base de las anteriores premisas, la Corte debe precisar como punto de partida que el legislador extraordinario para la paz cuenta con un importante margen de configuración normativa en su labor de poner en marcha, diseñar e implementar una institución como la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.  Según ha indicado la Sala, “en materia de implementación de los Acuerdos de Paz el Presidente de la República cuenta con un cierto margen de configuración normativa, que deriva no sólo de la cláusula constitucional habilitante (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), sino de sus competencias para preservar y restablecer el orden público (Art. 189.4 Superior) y de su deber de alcanzar la paz, en tanto que derecho fundamental (art. 22 Superior)[29].

 

4. Con todo, debe también ponerse de manifiesto que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó y estableció la naturaleza jurídica y objetivos de la CEV, que existen estándares mínimos en torno al derecho a la verdad definidos en la misma reforma y en los desarrollos de la jurisprudencia constitucional y regional sobre derechos humanos, y que en la conformación de toda entidad de carácter estatal existen principios constitucionales que rigen la función pública, a los que debe sujetarse las normas a partir de las cuales se conformen instituciones como la CEV.

 

5. En consecuencia, como metodología a adoptarse en esta oportunidad, la Sala aclara que si bien el parámetro de control, en general, será todo el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, en particular, (i) en el estudio de las normas que eventualmente desarrollen o comprometan en algún sentido el derecho a la verdad, se seguirán las reglas construidas en la jurisprudencia constitucional en torno a su protección; (ii) en el análisis de los preceptos vinculados a la naturaleza jurídica, objetivos, régimen jurídico y criterios orientadores del funcionamiento de la CEV, el parámetro de control estará constituido por los artículos 1 y 2 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017 y, en lo pertinente, el Acto Legislativo 02 de 2017; (iii) en relación con el mandato, periodo objeto de estudio, funciones, composición, organización y aspectos metodológicos de la CEV, el examen de constitucionalidad partirá de reconocer el margen de configuración normativa del legislador extraordinario para la paz y, como criterio de razonabilidad, tomará en cuenta las experiencias comparadas sobre las comisiones de la verdad a las que se hará referencia en los fundamentos; (iv) en cuanto a la gestión, régimen de los comisionados y demás aspectos operativos de la CEV, el control se basará en los principios constitucionales de la función pública, en algunos casos, en los artículos 1 y 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y reconocerá también el margen de configuración normativo del legislador extraordinario para la paz; y, por último, (v) como parámetro de control de las reglas sobre acceso a la información, se emplearán los estándares constitucionales sobre acceso a la información pública derivados de los artículos 74 C.P. y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, y de la jurisprudencia constitucional.

 

6. En este orden de ideas, en una primera parte, (5.3.) la Corte reiterará las características del control al procedimiento de formación de los decretos leyes para la paz, dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, a partir de los requisitos de forma y competencia y del trámite de consulta previa que, eventualmente, debe ser llevado a cabo, y (5.3.2.) determinará si la regulación objeto de control satisface cada uno de tales presupuestos. De superar este examen, en una segunda parte, (5.4.1.) la Sala recordará la jurisprudencia nacional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos acerca de la estructura del derecho a la verdad y, en particular, sus dimensiones, clases y mecanismos para su garantía. A continuación (5.4.2.), a partir de experiencias comparadas de comisiones de la verdad alrededor del mundo y de estándares internacionales y decisiones de órganos sobre derechos humanos que, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, han permitido dar contenido a las reglas sobre comisiones de la verdad, se ofrecerá una exposición respecto del mandato, propósitos y aspectos fundamentales del funcionamiento de estos órganos. Esta exposición no tendrá el propósito de establecer un parámetro estricto de constitucionalidad, pues ello iría contra la premisa según la cual todos los contextos y conflictos son distintos, y requieren mecanismos variados, adecuados para la transición.

 

Por el contrario, la ilustración de las experiencias comparadas y de algunos estándares internacionales y decisiones de órganos internacionales sobre derechos humanos tendrá la utilidad de visualizar con claridad cuándo una norma es abiertamente irrazonable y, por lo tanto, no puede tenerse como una válida manifestación del margen de configuración normativa del legislador. Todo esto, además, resultará resulta acorde con el estándar de control flexible previsto para un órgano con la misión específica de dar eficacia a un derecho de las víctimas y la sociedad sin, por otra parte, pretender restringir derechos o imponer penas. Luego de esta ilustración, (5.4.3.) la Sala indicará el marco constitucional básico en el cual se enmarca la creación de la CEV y (5.4.4.) se hará referencia a la inclusión de órganos autónomos e independientes en la estructura estatal. (5.4.5.) Por último, adelantará el control de constitucionalidad de los preceptos contenidos en el Decreto Ley sujeto a revisión.

 

5.3. El control del procedimiento de formación de los decretos leyes para la paz

 

7. A través del Acto Legislativo 01 de 2016, el Constituyente estableció varios mecanismos con el propósito de facilitar y asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Uno de estos instrumentos fueron las facultades presidenciales para la paz, contenidas en el artículo 2º ibídem. Por medio de esta disposición, se le confirió al Presidente de la República competencias de carácter legislativo, mediante las cuales concurre con el Congreso de la República en la producción de normas destinadas a la implementación de los compromisos pactados en el marco del Acuerdo Final.

 

A partir de la citada disposición constitucional, las atribuciones legislativas del Presidente de la República presentan las siguientes características: (i) son temporales, dado que solo pueden ser ejercidas dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016[30]; (ii) tienen límites de índole material, por cuanto únicamente son susceptibles de ser utilizadas para expedir decretos ley que faciliten y aseguren la implementación del Acuerdo Final y, desde otra perspectiva, no pueden ser usadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesiten mayoría calificada o absoluta para su aprobación, así como tampoco leyes que decreten impuestos; y (iii) los decretos emitidos en uso de esas atribuciones tienen control jurisdiccional ante la Corte Constitucional, automático y posterior a su entrada en vigencia.

 

8. En la Sentencia C-699 de 2016[31], la Corte declaró la exequibilidad de las referidas competencias presidenciales para la paz, al considerar que no sustituían el principio de separación de poderes[32]. Señaló que el otorgamiento de facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República a través de actos reformatorios de la Carta no constituía en sí mismo un exceso del poder de reforma, como ya se había considerado en ocasiones anteriores[33]. En particular, la Sala Plena puso de manifiesto que la regulación estricta de las condiciones para la activación y ejercicio de tales atribuciones normativas suponía la salvaguarda del citado eje definitorio de la Constitución.

 

La Corte mostró que las facultades presidenciales para la paz se ponían en marcha solamente previo un proceso de refrendación popular, que el Congreso no se veía privado de su competencia legislativa ordinaria, dados los límites materiales para el ejercicio de las potestades excepcionales, y que el Legislador conservaba, además, la habilitación principal para el desarrollo e implementación normativo del Acuerdo Final. En este sentido, advirtió que la intervención legislativa del Presidente de la República estaba reservada únicamente para aquellos casos en los cuales su utilización fuera estrictamente necesaria. Además, explicó que no se suprimían los controles interorgánicos, expresión del equilibrio entre los poderes públicos y de la supremacía constitucional.

 

5.3.1. Forma y competencia en el procedimiento de formación de los decretos leyes para la paz

 

9. A partir de la regulación de las facultades extraordinarias del Presidente para la paz  y del mecanismo de control constitucional instituido en el mismo Acto Legislativo 01 de 2016, de las normas superiores relativas al control de constitucionalidad y del carácter taxativo que debe asumir la interpretación del uso de dichas potestades, la Corte ha sostenido que la revisión automática de los decretos leyes para la paz tiene las siguientes características: (i) es expresa; (ii) es jurídica, en la medida en que su parámetro de control es la Constitución Política, lo que no descarta tomar en cuenta el contexto transicional como criterio interpretativo; (iii) debe garantizar la vigencia del Estado Social de Derecho; (iv) comprende una revisión formal y otra material; (v) es automática; (vi) es posterior; (vii) es única[34]; (viii) debe considerar el escenario particular, de modo que los límites impuestos han de partir de que el objeto de la habilitación legislativa es la búsqueda de la paz y ello se enmarca en un contexto complejo de justicia transicional y, (ix) la habilitación tiene precisas restricciones temporales y materiales[35].

 

10. De otra parte, con arreglo a similares fundamentos que explican los rasgos del control constitucional de los decretos leyes expedidos al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte ha establecido las exigencias que deben superar dichos actos jurídicos para ser encontrados compatibles con la Constitución. Desde la decisión sobre la constitucionalidad del primer decreto ley de esta naturaleza (D.L. 2204 de 2016, “por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”), contenida en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte comenzó a construir su doctrina sobre el tema y, aunque con algunas divergencias terminológicas[36], ha proporcionado una conceptualización consistente a través de diversas sentencias.

 

11. Los decretos leyes para la paz deben superar eventuales vicios de procedimiento en su formación y vicios relacionados con su contenido material. Los primeros están asociados a los actos, los trámites, las condiciones, temporales o materiales, y las autoridades que intervienen en la producción del decreto ley que se controla. Por el contrario, los vicios de contenido material están relacionados con las eventuales contradicciones sustantivas entre el contenido de las disposiciones con fuerza de ley y los mandatos constitucionales. Por lo que interesa a esta primera parte, debe analizarse la estructura de los vicios de procedimiento en la formación de los decretos para la paz.  

 

12. La verificación de que los decretos leyes superan los vicios de procedimiento en su formación, implica examinar dos órdenes generales de requisitos: (i) la forma y (ii) la competencia.

 

12.1. La forma comporta (i.i.) que el decreto ley haya sido firmado por el Presidente de la República y el ministro del ramo o el director de departamento administrativo respectivo, pues el artículo 115[37] de la Constitución consagra que los actos del Presidente de la República tienen “valor y fuerza” en la medida que estén suscritos y comunicados por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes constituyen el Gobierno nacional.

 

La forma también implica (i.ii.) que el decreto ley tenga un título y éste corresponda a su contenido (Art. 169 C.P.[38])[39] y (i.iii.) que se invoque expresamente la facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para dictar el decreto ley. Esto, con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto y la garantía del control constitucional por la autoridad competente. Por último, (i.iv.) debe contener los motivos que justifican la expedición de la regulación por la vía extraordinaria de las facultades habilitadas a través del denominado procedimiento de fast track adoptado en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

12.2. Por su parte, (ii) la competencia supone varios presupuestos específicos:

 

 (ii.i) Temporalidad. El decreto ley debe ser emitido dentro de los 180 días siguientes[40] a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 (del 1 de diciembre de 2016[41] al 29 de mayo de 2017[42]).

 

(ii.ii)  Conexidad objetiva. Conforme a este requisito, la materia regulada en el decreto ley objeto de control debe tener un vínculo cierto y verificable con los contenidos del Acuerdo Final. Este vínculo no implica que las correspondientes disposiciones se encuentren explícitamente expresadas en el Acuerdo Final, aunque esto pueda suceder en algunos casos. Con independencia de la literalidad del decreto ley, es posible que sus normas presenten una relación intrínseca con los contenidos del Acuerdo Final, en la medida en que tengan por objeto facilitar y asegurar su implementación y desarrollo. En tales eventos, esto será suficiente para encontrar acreditado el presupuesto de conexidad objetiva.

 

La conexidad objetiva debe ser externa e interna. La primera supone la existencia de una relación entre el contenido de las normas legislativas analizadas y las materias contenidas en el Acuerdo Final. A su vez, la segunda conlleva la necesidad de que los preceptos analizados guarden una estrecha relación con los motivos puestos de manifiesto por el Presidente de la República, como justificación para la producción de la norma con fuerza de ley.

 

(ii.iii) Conexidad teleológica. Esta exigencia comporta el deber de que la regulación expedida por el Presidente de la República constituya un instrumento razonablemente idóneo para la realización de la finalidad para la cual fue considerada y, en especial, que sirva a los fines de desarrollar e implementar los contenidos del Acuerdo Final .

 

(ii.iv) Estricta necesidad. Conforme a este requisito, debe ser clara la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ordinario y del procedimiento legislativo especial previsto en el Artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, para la expedición de la regulación objeto del decreto ley. Teniendo en cuenta que el ejercicio de la competencia legislativa extraordinaria implica una restricción legítima, pero considerable al principio democrático, en razón del déficit deliberativo y participativo que naturalmente contrae, debe acreditarse que su expedición era urgente desde el punto de vista práctico.

 

(ii.v) Respecto a la prohibición de regular asuntos expresa e implícitamente prohibidos para ser desarrollados a través del ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias conferidas por el constituyente derivado. Para el efecto debe tenerse en cuenta las materias que de manera expresa excluyó el constituyente derivado en el artículo 2, inciso 2, del Acto Legislativo 01 de 2016, así como aquellas con reserva estricta de ley, las cuales no pueden ser objeto de regulación por parte del Gobierno nacional.

 

5.3.2. La consulta previa en el procedimiento de formación de los decretos leyes para la paz[43]

 

13. Los principios de pluralismo, participación, diversidad e igualdad ocupan un lugar central en la Constitución Política de 1991. Entre las diversas razones que llevaron a su consagración, se destacan la apertura de la democracia a todos los sectores y, en especial a las minorías, el reconocimiento en la nueva Carta de personas y grupos históricamente excluidos, la superación de injusticias históricas y la apuesta por un concepto amplio de igualdad, respetuoso de las diferencias. Estos propósitos, aunados a la participación directa en la Asamblea Nacional Constituyente de representantes de los pueblos indígenas, condujeron al reconocimiento de un amplio conjunto de derechos, asociados a la diversidad étnica[44].

 

14. Uno de los derechos consustanciales y más relevantes de las comunidades étnicamente diferenciadas es la consulta previa. La fuente de esta prerrogativa se encuentra, por un lado, en los artículos 2, 40 y 330 de la Constitución Política, a partir de los cuales se ha construido la existencia de un derecho calificado de participación de las comunidades frente a la extracción de recursos de sus territorios. Por otro lado, su consideración y exigibilidad se deriva de los artículos 6º y 7º del Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, en los cuales se establece el derecho de los pueblos a ser consultados frente a toda medida administrativa o legislativa susceptible de afectarlos directamente[45]

 

Adicionalmente, en la Sentencia SU-383 de 2003[46], la Sala Plena subrayó que el derecho a la consulta previa es transversal al Convenio 169 de 1989 de la OIT, el cual prevé un conjunto de medidas para su salvaguarda, bajo los conceptos de concertación, participación, coordinación y consentimiento previo, libre e informado y refleja la decisión de la comunidad internacional de dejar atrás los enfoques integracionistas o asimilacionistas que inspiraban el Convenio 107 de 1957 de la OIT. En este sentido, la Sala Plena explicó que desde el asimilacionismo, los derechos de los pueblos indígenas se fundan en la superación de condiciones de vulnerabilidad, concebidas desde el punto de vista mayoritario (superación de la idea mayoritaria de la pobreza y el desarrollo). En contraste, indicó, el Convenio 169 de 1989 tiene como fundamento la autodeterminación, la autonomía y el respeto por la integridad de las tierras y territorios de los titulares de sus medidas.

 

La consulta previa es, entonces, un medio en cabeza de las comunidades étnicas para definir sus prioridades de vida y desarrollo y así llevarlas al diálogo intercultural con la sociedad mayoritaria, siempre bajo los supuestos de igualdad de culturas (Art. 70 C.P.) y buena fe (Art. 83 C.P.)[47]. Debe subrayarse que la concertación y el diálogo entre la sociedad mayoritaria y las comunidades étnicas se encuentran destinados no sólo a incorporar su conocimiento en las decisiones públicas, sino también a la protección de todos sus derechos. Por ello, la consulta previa es un derecho autónomo y, a la vez, una herramienta de protección de los demás derechos e intereses de sus titulares.

 

15. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la consulta previa aplica frente a toda medida susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas. En ese sentido, la Corte ha dejado de lado la definición de tipos de medidas que dan lugar a la consulta y, en cambio, ha optado por desarrollar el alcance de la expresión afectación directa, como elemento que, en realidad, activa el ejercicio del derecho. De este manera, en la expedición de normas generales y abstractas, la Corte ha establecido que procede la consulta previa siempre que ellas (i) desarrollen un derecho fundamental de los pueblos indígenas; (ii) impongan cargas o establezcan beneficios a las comunidades; (iii) comporten un impacto en sus intereses, sin importar si se trata de uno negativo o uno positivo; (iv) altere el ethos de la comunidad, es decir, su identidad étnica; o (iv) impliquen una afectación diferencial para pueblos y comunidades étnicamente diferenciados[48].

 

16. Desde el punto de vista de la estructura del derecho, (i) se trata de una prerrogativa en cabeza de pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes o negras, palenqueras, raizales o rom[49]; (ii) donde el obligado es el Estado colombiano, sin perjuicio de que los particulares participen en el espacio consultivo, en el marco de proyectos derivados de la iniciativa privada. En relación con su contenido, la Corte ha explicado que la consulta es un proceso de diálogo intercultural, que promueve y fortalece la participación de las comunidades étnicas diferenciadas, sobre la base de varios factores. De un lado, se halla la constatación del déficit de representación que enfrentan en los órganos centrales de decisión política, la importancia de incorporar el conocimiento local, cultural y ancestral de las comunidades afectadas y, del otro, el hecho de que la consulta previa es presupuesto de la vigencia del conjunto de derechos de los pueblos y comunidades mencionadas.

 

Este diálogo debe guiarse por el principio de buena fe, ser adecuado a la cultura de los pueblos y comunidades, adelantarse con sus representantes legítimos, y ser activo y efectivo. En consecuencia, se debe propiciar una participación real y no una simple comunicación de las medidas, bajo el entendido de que la consulta debe surtir efectos reales[50].

 

17. En el ámbito específico de las medidas normativas generales adoptadas por el Congreso de la República y de los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República, la consulta debe efectuarse previo el inicio del trámite y de su expedición, respectivamente, con el propósito de que esta tenga eficacia. De lo contrario, su omisión frente a normas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, genera un vicio que conduce, por regla general, a su invalidez (inexequibilidad). Esta conclusión no es, sin embargo, absoluta. En atención a la complejidad de la regulación y la pluralidad de contenidos de ciertas leyes, el juez constitucional debe determinar el modo en que una afectación directa puede producirse, en ejercicio de su facultad general de fijar los efectos de sus decisiones, con el propósito de defender, de la mejor manera posible, la supremacía e integridad de la Carta Política.

 

Así, por ejemplo, la Corte ha declarado la inexequibilidad de leyes en su integridad (sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009), dada la importancia de los temas tratados para los pueblos étnicos (Ley General Forestal y Estatuto de Desarrollo Rural); ha declarado la exequibilidad, aunque ha advertido la necesidad de consultar el desarrollo reglamentario o la ejecución de la ley (sentencia C-077 de 2017, sobre las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y social –Zidres-); ha dictado sentencias integradoras, cuando es posible incorporar la obligación de consulta, sin interferir excesivamente en las facultades del Congreso de la República; ha extendido exhortos al Congreso a fin de que adopte una regulación especial para los pueblos indígenas (sentencia C-208 de 2017, sobre reglas de etnoeducación) y  ha declarado la inexequibilidad diferida de la ley, para evitar consecuencias normativas inaceptables, por ejemplo, en materia ambiental (sentencia C-366 de 2011, sobre la reforma al Código de Minas).

 

18. El procedimiento legislativo abreviado no estableció ninguna regla especial en torno a la consulta previa, de manera que debe entenderse que el Congreso y el Presidente de la República, en uso de sus facultades para la paz (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), deben seguir las normas generales sobre la materia. Además, el punto 6.2. del Acuerdo Final  introduce un capítulo étnico en cuya virtud se destaca la necesidad de incorporar de manera transversal la perspectiva étnica y cultural para la interpretación e implementación de lo todo lo convenido, en consideración, entre otros, de los principios de libre determinación, autonomía, gobierno propio, participación, consulta y consentimiento previo libre e informado, identidad, integridad social, económica y cultural, así como la titularidad especial sobre las tierras, territorios y recursos, y el respeto por las prácticas territoriales ancestrales de todos los grupos étnicos del país, lo que confirma la aplicabilidad de las normas generales en la materia. 

 

5.3.3. El Decreto Ley 588 de 2017 cumple los requisitos constitucionales de forma y competencia para su expedición

 

19. Quienes se pronuncian en el presente proceso sobre los aspectos procedimentales, consideran que en la expedición de Decreto Ley 588 de 2017 se cumplieron los requisitos de forma y competencia establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en la jurisprudencia de la Corte[51]. Señalan que el Decreto Ley no desconoce reservas de ley o mayorías, absolutas o calificadas, para su aprobación. Así mismo, estiman que a través suyo no se decretan impuestos ni se introducen reformas a la Constitución y que la regulación se emitió dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016. Agregan que no obstante uno de sus títulos contiene disposiciones sobre el acceso a la información, estas no versan sobre la regulación del ejercicio del derecho, sino respecto del archivo de documentos, reserva y acceso a información.

 

20. De igual forma, indican que el Decreto Ley guarda conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, pues desarrolla el punto 5.1.1. sobre los derechos de las víctimas y, concretamente, el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que lo hace de modo específico y detallado, que el contenido de la mayoría de sus artículos es transcripción textual del Acuerdo Final  y las partes que no lo son tienen concordancia con el espíritu de lo pactado. Añaden que no se crea ni define, sino que se regula una institución, conforme a las reglas constitucionalmente fijadas, y que la motivación señalada en los considerandos del acto jurídico hacen explícito que sus reglas son un desarrollo del Acuerdo Final.

 

Por otra parte, los mismos intervinientes encuentran acreditada la estricta necesidad de acudir a las facultades legislativas del Presidente para la paz, pues, a medida de que han comenzado a funcionar los instrumentos judiciales de justicia transicional, orientados a beneficiar a los excombatientes y actores del conflicto armado, creen urgente e imperioso el inicio de las laborales de la CEV, destinada a garantizar a las víctimas el derecho a la verdad. Es imperativo, afirman, balancear el interés de la paz con un compromiso real y verificable hacia los derechos de las víctimas. Consideran que la urgencia también está dada porque el desarrollo de la CEV fue consagrado como prioritario, en tanto mecanismo de satisfacción oportuna de los derechos de los agraviados, en el punto 6.1.9.f. del Acuerdo Final.

 

En relación con el aspecto anterior, subrayan que la CEV fue creada a través de los artículos transitorios 2 y 4 del Acto Legislativo 01 de 2017, lo cual resulta de importancia en el marco de la revisión del Decreto Ley 588 de 2017, pues no podría predicarse déficit de deliberación democrática alguno, dado que el origen de la CEV es el citado Acto Legislativo y no el Decreto que se controla. En este sentido, añaden que en el trámite de dicha reforma constitucional existieron audiencias públicas, foros y espacios de participación de la sociedad civil, que las víctimas participaron mediante propuestas e, inclusive, en la mesa de negociaciones de paz, y que se debatió acerca del carácter extrajudicial, de la autonomía de los comisionados y del funcionamiento de la CEV, entre otros aspectos. 

 

En contraste con los argumentos anteriores, el Comité de Víctimas de la Guerrilla sostiene que el Presidente de la República carecía de competencia para expedir el Decreto 588 de 2016, debido a que este reproduce contenidos pactados del Acuerdo Final del 26 de septiembre de 2016, los cuales fueron rechazados por la ciudadanía en el plebiscito del 2 de octubre de 2016.

 

21. A juicio de la Sala, el Decreto Ley objeto de control cumple los presupuestos formales de las normas con rango de ley dictadas por el Ejecutivo al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, conforme a las reglas indicadas en los fundamentos anteriores.

 

El Decreto Ley 588 de 2017 fue firmado por el Gobierno nacional

 

21.1. El Decreto Ley fue expedido y firmado por el Presidente de la República, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Ministro del Interior y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública (E). Estos funcionarios componían el Gobierno nacional para el presente caso, pues sus ámbitos misionales estaban intrínsecamente ligados a la puesta en marcha de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. La organización y diseño de la CEV se encontraban dentro del típico ámbito de sus competencias gubernamentales.

 

La CEV es el mecanismo principal para garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y hace parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, como modelo de justicia transicional ideado para la terminación del conflicto armado y la construcción de la paz estable y duradera. En particular, constituye un componente fundamental para el funcionamiento del Sistema Integral de Verdad Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), en el marco de la satisfacción de los derechos de los afectados por la violencia. En este sentido, su implementación estaba relacionada con el contenido de las funciones del Ministerio del Interior, que tiene la tarea general de velar por la protección, promoción, respeto y garantía de los derechos humanos[52], y del Ministerio de Justicia y del Derecho, encargado de diseñar toda la política pública en materia de administración de justicia en el país y, en el contexto actual, de formular mecanismos de justicia transicional[53].

 

Así mismo, desde el punto de vista organizacional, la creación de una entidad del orden nacional, como la CEV, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, y personería jurídica, está directamente vinculada, entre otras, a una de las misiones generales del Departamento Administrativo de la Función Pública, encargado de las políticas en materia de la organización administrativa del Estado[54]. En este orden de ideas, la Corte encuentra cumplido el requisito de la firma del Decreto Ley bajo examen por los funcionarios que constituían el Gobierno nacional.

 

El Decreto Ley objeto de control posee un título correspondiente a su contenido

 

21.2. En segundo lugar, el Decreto Ley 588 de 2017 cuenta con un título que corresponde a su contenido. El Gobierno anuncia que a través del Decreto “se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición” y, en efecto, en el Título I se define la naturaleza de la CEV y su régimen jurídico, en el Titulo II se establecen los criterios orientadores de sus labores, en el Titulo III se fija el mandato, las funciones, atribuciones y lo relativo a la metodología para su trabajo y en el Titulo IV se incluyen regulaciones sobre el acceso a la información para el cumplimiento de su misión. En el Título V se introducen disposiciones sobre los órganos de dirección, composición y funciones del Organismo, en especial el régimen jurídico de los comisionados, en el VI se prevén los mecanismos de financiación y en el Título VII se crea un Comité de Seguimiento y Monitoreo, encargado de vigilar el cumplimiento de las recomendaciones de la CEV. 

 

El Decreto Ley examinado fue dictado en virtud de las facultades presidenciales para la paz

 

21.3. En tercer lugar, en el encabezado del Decreto Ley bajo examen se estatuye de forma expresa que su expedición tiene origen “en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 (…)”, de lo cual se desprende que se trata de legislación extraordinaria proferida en desarrollo de las facultades presidenciales para la paz.

 

El Decreto Ley 588 de 2017 incluye una motivación

 

21.4. Por último, las disposiciones del Decreto Ley 588 de 2017 se encuentran antecedidas de un conjunto de consideraciones orientadas a justificar el uso de las facultades legislativas extraordinarias. El Gobierno nacional proporciona una serie de razones para mostrar la conexidad del Decreto Ley con el Acuerdo Final y en orden a sustentar por qué existía “prioridad y urgencia” de organizar la CEV, en el marco de la implementación de lo pactado. En ellas recalca, en particular, el ingrediente de la “estricta necesidad”, de acudir a las competencias normativas excepcionales.

 

22. Por otra parte, la Corte encuentra que el Decreto Ley objeto de control, además de cumplir los requisitos de forma, satisface los presupuestos sobre competencia que determinan su validez constitucional, como regulación expedida por el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

El Decreto Ley analizado fue expedido en vigencia de las facultades presidenciales para la paz

 

22.1. En primer lugar, el Decreto Ley 588 del el 5 de abril de 2017, fue dictado mientras regían las atribuciones legislativas especiales para la paz, pues, según se advirtió (vid. supra 8), la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 tuvo lugar el 1º de diciembre de 2016 y por consiguiente, los 180 días para ejercerlas finalizaron el 29 de mayo de 2017.

 

El Decreto Ley 588 de 2017 guarda relación de conexidad objetiva con el Acuerdo Final

 

22.2. En segundo lugar, el Decreto Ley mediante el cual se organiza la CEV guarda una relación evidente de conexidad objetiva, esto es, cierta y verificable, con el Acuerdo Final. De un lado, existe una relación de conexidad externa entre las disposiciones con rango de leyes expedidas por el Presidente de la República y los contenidos del Acuerdo Final. A través del Decreto Ley 588 de 2017 se estableció el diseño completo de la Comisión de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, que fue uno de los cinco mecanismos establecidos en el Acuerdo Final como parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, contemplado a favor de los derechos de las víctimas del conflicto en el punto 6.

 

La creación de la CEV fue expresamente pactada y sus rasgos más importantes previstos por el Gobierno nacional y las FARC-EP en el punto 5.1.1.1. del Acuerdo Final. En este se incluyeron sus objetivos, criterios orientadores, mandato, el periodo objeto de estudio, funciones, proceso de escogencia y calidades de los comisionados, presidente de la Comisión, duración de las labores, financiación y conformación de un comité de seguimiento y monitoreo. Estas previsiones contempladas por las partes fueron, casi en su totalidad, literalmente previstas en el Decreto Ley 588 de 2017. En algunos casos, el contenido de las disposiciones del Decreto Ley es transcripción literal de aquellas y en otros fueron introducidas ligeras variaciones a la redacción de los textos del Acuerdo Final para darle forma normativa en la regulación adoptada.

 

Sin embargo, lo relevante es que el contenido del Decreto Ley examinado es la manifestación legal del organismo concebido y diseñado, en sus elementos fundamentales, por las partes en el Acuerdo Final, para la garantía del derecho a la verdad de las víctimas, dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Además de esta constatación, la Comisión de la Verdad creada mediante el Decreto Ley es parte medular del principio de centralidad de las víctimas que inspiró todo el Acuerdo Final y que se halla en la base del citado Sistema Integral, incorporado en el Punto 5 de los textos pactados. Precisamente por tal razón, en este sistema, junto a la Unidad Especial para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado, la Jurisdicción Especial para la Paz, las Medidas de Reparación Integral para la Construcción de la Paz y las Garantías de No Repetición, fue ubicada la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.  

 

Adicionalmente, las partes acordaron un conjunto de principios que fueron tenidos en cuenta a lo largo de todo el trabajo para el desarrollo del Punto 5, sobre las víctimas del conflicto. Dentro de estos, se encuentran el reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos, el reconocimiento de responsabilidades, la participación de las víctimas, el esclarecimiento de la verdad y el principio de reconciliación. Consecuentemente, los objetivos generales de la CEV en el Decreto que se revisa son el esclarecimiento de lo ocurrido, la contribución al reconocimiento, tanto de las víctimas como de responsabilidades, y la promoción de la convivencia en los territorios (Art. 2). De la misma manera, entre sus criterios orientadores, se encuentran la centralidad de las víctimas (Art. 5), la convivencia y reconciliación (Art. 10).

 

En este orden de ideas, resulta clara la conexidad objetiva de carácter externo entre el Acuerdo Final y el Decreto Ley 588 de 2017. De otra parte, se observa también la existencia de la conexidad interna requerida, es decir, de la relación entre las consideraciones que anteceden las normas del Decreto Ley y las disposiciones mismas. En aquellas se pone de presente que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó el Sistema Integral y, como parte de este, la CEV, como un ente autónomo del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio, encargada del esclarecimiento de lo ocurrido, de promover y contribuir al reconocimiento y promover la convivencia en los territorios. En consecuencia, el objeto del Decreto Ley, se indicó, es “dictar normas de organización de la CEV”.

 

De la misma manera, el Presidente de la República advirtió que de acuerdo con el principio de centralidad de las víctimas, la CEV debe garantizar su participación, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción, entre otros, de su derecho a la verdad.  De otro lado, indicó que las organizaciones de la sociedad civil tienen una expectativa fundada y legítima de la puesta en marcha de la CEV y de la expedición del informe final, como medida de satisfacción de las víctimas, así como una espera en las recomendaciones que se puedan formular para la efectiva implementación de los demás instrumentos creados en el Acuerdo Final. Por último, entre las consideraciones relevantes, advirtió que existe un reclamo de las organizaciones internacionales por regular el acceso a la información reservada, el cual, según indicó, se ve solventado a través del articulado del Decreto Ley.

 

La Corte encuentra que las anteriores consideraciones y motivaciones, en efecto, se reflejan adecuadamente en la regulación integral que llevó a cabo el Decreto Ley controlado, sobre la puesta en marcha y funcionamiento de la CEV. En efecto, el Decreto Ley reproduce el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2017 (Art. 1) y, a continuación, establece todo el desarrollo pertinente y necesario de la Comisión de la Verdad, a partir de los aspectos fundamentales ya pactados en el Acuerdo Final. En orden a ese propósito, consagra la naturaleza jurídica de la CEV, contempla sus objetivos, su mandato, define las reglas sobre su carácter extrajudicial, sus criterios orientadores (entre ellos, la centralidad de las víctimas), sus funciones y atribuciones.

 

Adicionalmente, incluye un título que regula el acceso a la información, reservada y de inteligencia y contrainteligencia por parte de la CEV; los órganos de dirección y composición de la entidad, las funciones, proceso de escogencia, faltas, incompatibilidades, calidades, inviolabilidad y exención de denuncia de los comisionados. Por último, prevé la financiación de la CEV y la regla de que deberá crearse un Comité de Seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones que aquella formule. Así, el Decreto Ley plantea la organización, el régimen y las reglas para la entrada en funcionamiento de la CEV. En consecuencia, las justificaciones puestas de manifiesto en las consideraciones del Decreto Ley encuentran su reflejo en el respectivo articulado.

 

El Decreto Ley analizado guarda una relación de conexidad teleológica con el Acuerdo Final 

 

22.3. En tercer lugar, resulta también acreditado, a partir de lo que se ha expuesto, el presupuesto de la conexidad teleológica entre los contenidos del Acuerdo Final y las disposiciones del Decreto Ley objeto de control.

 

El test de conexidad interna presentado anteriormente deja claro que las normas revisadas organizan, desarrollan y crean toda la estructura institucional y orgánica para el cabal funcionamiento de la CEV, concebida y delineada en el Acuerdo Final. En este, se dijo, fueron incluidos los objetivos, criterios orientadores, mandato, periodo objeto de estudio, funciones, proceso de escogencia y calidades de los comisionados, reglas sobre el presidente de la Comisión, duración de las labores, financiación y en relación con el comité de seguimiento y monitoreo. Pues bien, el Decreto Ley 588 de 2017 tradujo lo anterior en precisas reglas jurídicas y, adicionalmente, dispuso todas las demás previsiones necesarias para que este órgano del Sistema Integral pudiera contar con todas las herramientas para ser puesto en marcha.

 

En consecuencia, la Corte observa que el Decreto Ley 588 de 2017 sirve a los fines de desarrollar e implementar el Acuerdo Final y, en consecuencia, encuentra satisfecho el requisito de conexidad teleológica de sus normas. 

 

El Decreto Ley objeto de control fue expedido con sujeción al requisito de estricta necesidad

 

22.4. En cuarto lugar, para la Sala es claro que, no obstante la existencia de medios legislativos, especial y ordinario, luego de finalizado el proceso de refrendación del Acuerdo Final y de que se dio inicio a la expedición de las normas más importantes para su implementación, era urgente e imperioso fijar las reglas sustantivas y operacionales de la CEV, para que lograra entrar a operar lo más pronto posible. La mayoría de intervinientes estima que, en la medida en que habían comenzado a funcionar los instrumentos judiciales de justicia transicional, orientados a beneficiar a los excombatientes y actores del conflicto armado, era urgente el inicio de las laborales de la CEV, destinada a garantizar a las víctimas el derecho a la verdad. Consideran, además, que el desarrollo de la CEV fue consagrado como prioritario, en tanto mecanismo de satisfacción oportuna de los derechos de las víctimas, en el punto 6.1.9.f. del Acuerdo Final.

 

Es cierto que a principios de abril de 2017, cuando se expidió el Decreto Ley que se examina, la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016, sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, había entrado en vigencia más de tres meses atrás y, así mismo, el Decreto 177 del 17 de febrero de 2017, mediante el cual se crea el procedimiento para la efectiva implementación de algunas de las medidas previstas en la citada Ley 1820 de 2016, completaba casi dos meses rigiendo. Esto, como lo afirman los intervinientes, mostraba ya un atraso sensible en la implementación de los mecanismos de justicia transicional pactados en el Acuerdo Final, dirigidos a garantizar los derechos de las víctimas. Mientras que pasados los primeros cuatro meses luego de haber concluido la refrendación del Acuerdo Final, las personas que habían dejado las armas, contaban con garantías jurídicas para la reincorporación, en contraste, los dispositivos de salvaguarda del derecho a la verdad a favor de quienes sufrieron atrocidades en el marco del conflicto aún no habían sido ni siquiera impulsados.

 

El anterior desequilibrio en la implementación de los componentes del sistema acordado, con afectaciones evidentes para los derechos de las víctimas, es ya una razón importante que muestra la urgencia que existía de organizar normativamente la CEV y los riesgos que hubiera significado para la estabilidad y buena marcha del proceso someter esta entidad al trámite legislativo. En ese sentido, varios intervinientes dentro del presente proceso subrayan que en la CEV recae gran parte de la garantía de su derecho a la verdad y que su implementación resultaba urgente e imperiosa[55]. En el mismo sentido, en diciembre de 2016, cuando aún no había transcurrido un mes de la finalización del proceso de refrendación del Acuerdo Final, varias organizaciones de víctimas, en una audiencia temática ante la CIDH, luego de denunciar la difícil situación de derechos humanos en el país por el crimen de desaparición forzada, solicitaron celeridad al Gobierno en la implementación de la CEV y de la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado[56].

 

Existe, con todo, una razón todavía más relevante que mostraba la urgencia de implementar y organizar normativamente la CEV y, por lo tanto, justifica la utilización de las facultades extraordinarias para la paz. La implementación de acuerdos de paz y la puesta en funcionamiento de los componentes de la justicia de transición, como lo han mostrado las experiencias comparadas, son siempre perentorias luego de finalizado un conflicto armado o de finalizada la época de dictadura y, de hecho, parecen determinar los niveles de éxito de la terminación de las hostilidades. Sin embargo, incluso más urgentes que las medidas generales de implementación, son aquellas destinadas a salvaguardar la confianza entre las partes y los derechos de las víctimas, pues estos siempre son puestos en juego, en mayor o menor medida, con cada modelo de transición, de modo que los mecanismos acordados para garantizarlos deben ser asegurados cuanto antes.

 

Lo anterior es mucho más claro en Colombia, si se toma en cuenta el modelo transicional acogido mediante el Acto Legislativo 01 de 2017, en el cual, el derecho a la verdad adquiere un papel protagónico, con instituciones como la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, y su utilización en la forma de mecanismo para condicionar el otorgamiento de beneficios y tratamientos especiales de justicia (Art. 1). Además, una muestra pública de que los derechos de las víctimas no solo fueron tenidos en cuenta en la negociación, sino que son asumidos seriamente en la transición y se comienzan a salvaguardar rápidamente genera credibilidad y reduce eventuales oposiciones a los procesos de paz, además de hacer más robusto el apoyo público al proyecto de reconciliación.

 

Desde otro punto de vista, la investigación sociológica ha mostrado que en la mayoría de los países lo más adecuado es iniciar la comisión de la verdad cuanto antes. Se ha constatado que el impulso político y el respaldo popular a la iniciativa de crear un órgano como estos son mayores cuando se acaba de poner fin a las hostilidades y las posibilidades de traducir ese ímpetu en reformas estructurales al sistema político o en purgas rigurosas a los violadores de derechos humanos son limitadas. Además, se ha evidenciado que las comisiones de la verdad también pueden lograr el efecto secundario de neutralizar presiones que pretenden reformas inmediatas y otras medidas de rendición de cuentas no siempre convenientes, pues dan tiempo al Gobierno para evaluar la situación, fortalecer las instituciones y proyectar adecuadamente las medidas que se requieren[57].

 

En este orden de ideas, la Sala Plena estima que existía urgencia de implementar normativamente y organizar el funcionamiento de la CEV y, en esta medida, de prever las normas sobre su naturaleza y régimen jurídico, criterios rectores u orientadores de sus labores, mandato, funciones y metodología para su trabajo, regulaciones sobre el acceso a la información para el cumplimiento de su misión y acerca de los órganos de dirección, composición y funciones, el régimen jurídico de los comisionados, los mecanismos de financiación y las previsiones relativas a la forma de llevar a cabo el seguimiento a las recomendaciones que deberá efectuar el organismo. En consecuencia, se concluye que el empleo de las facultades legislativas para la paz por parte del Presidente de la República supera el requisito de estricta necesidad. 

 

El Decreto Ley 588 de 2017 no desconoce las reservas de leyes especiales y de acto legislativo previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016

 

22.5. En quinto lugar, la Corte encuentra acreditado que las medidas establecidas en el Decreto Ley 588 de 2017 no corresponden a aquellas materias vedadas a la competencia normativa extraordinaria del Ejecutivo, en la medida en que no se relacionan con la expedición de actos legislativos, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas para su aprobación, ni con el establecimiento de impuestos o materias cuya reserva de ley exclusiva corresponda ejercer al Congreso de la República. 

 

Además, la Corte comparte el punto de vista de un grupo de intervinientes[58] y del Procurador General de la Nación, según el cual, el Decreto Ley no se ocupa de materias de reserva de ley estatutaria. El Título IV regula el acceso a la información por parte de la CEV y establece reglas sobre la colaboración que las entidades del Estado deben prestarle para el cumplimiento de su mandato y funciones; sobre el acceso a la información reservada; la celebración de convenios y protocolos entre la CEV y otras instituciones en relación con el acceso a información, así como respecto de la publicación, divulgación y acceso a medios de comunicación. Sin embargo, estas normas no se ocupan de regular el contenido o núcleo esencial del derecho de acceso a la información pública, ni de regular integralmente esa atribución.

 

Las normas citadas solamente desarrollan una de las facetas del derecho de petición, en el plano de los trabajos de la CEV, cuya regulación integral y detallada se halla contenida en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Así, la Sala encuentra que en el uso de las facultades presidenciales para la paz, no se desconoció la prohibición de regular materias objeto de reserva de ley estatutaria. 

 

El Decreto Ley examinado fue expedido una vez entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2016

 

22.6. En sexto lugar, aunque no hace parte de los presupuestos de los requisitos especiales de procedimiento de los decretos leyes para la paz, debe realizarse una precisión, en relación con la objeción del Comité de Víctimas de la Guerrilla, según la cual, el Presidente de la República no tenía competencia para organizar la CEV, a causa del rechazo en las urnas a los acuerdos iniciales pactados con las FARC-EP y a que el Decreto Ley incorporó gran parte de lo que se hallaba expresado en dichos textos iniciales.

 

Como se indicó atrás, desde la Sentencia C-160 de 2017[59], la Corte concluyó que el Congreso de la República llevó a cabo un acto de reconocimiento y reiteración del proceso de refrendación del Acuerdo Final firmado el 24 de noviembre de 2017, a partir de las condiciones fijadas por la Corte, con una conclusión favorable sobre su efectiva finalización. Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena determinó que el Acto Legislativo 01 de 2016 y los procedimientos y competencias que este prevé para la implementación normativa del Acuerdo Final habían entrado en vigencia. Por lo tanto, de forma opuesta a lo que plantea la organización interviniente, el Presidente de la República contaba efectivamente con las competencias legislativas extraordinarias que le confería el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, al amparo de la cuales emitió el Decreto Ley examinado.

 

El Decreto Ley 588 de 2017 satisface la reserva de ley establecida en los artículos 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 y 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017

 

22.7. Es necesario, adicionalmente, precisar que la organización de la CEV satisface la reserva de ley exigida en el inciso 3º del artículo 1º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 y en el inciso 2º del artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, para la definición de su composición, funciones y atribuciones. Estos últimos elementos son previstos en el Decreto Ley que se controla, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades legislativas extraordinarias conferidas directamente por el Constituyente, en el artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2016. En estos supuestos, como lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte, cuando el Presidente actúa en cumplimiento de facultades extraordinarias, aunque de manera excepcional, lo hace como legislador y, en este sentido, las normas jurídicas que expida tienen el carácter material de ley[60].

 

El Decreto Ley objeto de control no estaba sometido al trámite de consulta previa

 

23. A juicio de la Corte, las normas previstas en la regulación que se estudia no estaban sujetas a consulta previa.

 

23.1. Un grupo de intervinientes asegura que las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 588 de 2017 bajo revisión, al establecer los criterios de conformación de la CEV, como mecanismo extrajudicial encargado de contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de promover el reconocimiento y la convivencia en los territorios, afecta de manera directa el derecho de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas a la verdad, a las garantías de no repetición y al territorio[61].

 

Explican que esto es así porque el Capítulo Étnico del Acuerdo Final  establece como salvaguardas específicas para las comunidades (i) la participación plena y efectiva de los representantes de las autoridades étnicas y sus organizaciones representativas en las diferentes instancias que se creen, en el marco de la implementación del Acuerdo Final; (ii) la adecuada incorporación de la perspectiva étnica y cultural en el diseño de los diferentes mecanismos judiciales y extrajudiciales acordados y; (iii) el respeto y garantía del derecho a la participación y consulta en la definición de los mecanismos judiciales y extrajudiciales establecidos en el Acuerdo Final. Por estas razones, consideran que la normatividad expedida debió habérseles consultado y proponen, en consecuencia, declaratorias de exequibilidad condicionada o “temporal” y otras medidas para garantizar la satisfacción del derecho que afirman desconocido y que el Decreto examinado sea conservado en el ordenamiento jurídico.

 

23.2. Por su parte, el Ministerio del Interior afirma que la regulación no ocasiona afectaciones directas a las comunidades étnicamente diferenciadas, pues la CEV está concebida para la satisfacción del derecho a la verdad en general, no de específicos grupos de víctimas. Sostiene que la CEV busca crear procesos de verdad, reparación, no repetición y un relato de Nación, dirigidos a toda la sociedad y, en este sentido, su regulación no tiene afectaciones diferenciales para las minorías étnicas. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Ley, por esta específica razón.

 

23.3. Como se observa, la mayoría de los intervinientes para quienes existía el deber de llevar a cabo el procedimiento de consulta previa del Decreto Ley analizado coinciden en que ello se deriva de las salvaguardas y otras garantías previstas en el Acuerdo Final, relacionadas en algunos casos con el diseño y puesta en marcha de los mecanismos judiciales y extrajudiciales pactados. Como primera cuestión, la Corte debe precisar que, más allá de que la incorporación de los contenidos del Acuerdo Final al sistema jurídico, como se indicó en la Sentencia C-630 de 2017[62], requiere de su implementación normativa por los órganos competentes, las referidas salvaguardas y garantías no pueden entenderse con prescindencia del elemento de afectación directa, como parecen hacerlo las objeciones que se analizan. 

 

En efecto, en el punto 6.2.3. del Capítulo Étnico del Acuerdo Final, sobre salvaguardas y garantías y, específicamente, en el subpunto sobre “Salvaguardas sustanciales para la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia”, se establece que la implementación de los acuerdos en ningún caso irá en detrimento de los derechos de los pueblos étnicos, que se incorporará, entre otros, un enfoque étnico, y que se respetará el carácter principal y no subsidiario de la consulta previa libre e informada en la fase de implementación de los acuerdos, así como el derecho a la objeción cultural, “siempre que procedan” (negrilla fuera de texto).

 

De igual manera, en el mismo subpunto, letra e. “[e]n materia de víctimas del conflicto: «Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición»”, las partes acordaron que para el diseño de los diferentes mecanismos judiciales y extrajudiciales acordados respecto a los pueblos étnicos, se incorporará la perspectiva étnica y que se garantizará el derecho a la participación y consulta en la definición de estos mecanismos, “cuando corresponda” (negrilla fuera de texto). De este modo, en criterio de la Sala, las expresiones resaltadas implican que las citadas salvaguardas y garantías, orientadas a amparar los derechos de las comunidades étnicamente diferenciadas no presuponen o dan por resuelta la afectación directa que se precisa para la activación del deber de consulta previa. Por el contrario, se trata de un presupuesto que, en los propios términos pactados, debe concurrir para que surja del deber concertación de las medidas normativas a implementar en el marco del Acuerdo Final[63].

 

23.4. Precisado lo anterior, la Sala Plena observa que el Decreto Ley 588 de 2017 fija los objetivos de la CEV, ligados al esclarecimiento de lo ocurrido en desarrollo del conflicto, la afirmación de las víctimas, la contribución al reconocimiento de responsabilidades y la promoción de la convivencia en los territorios. Así mismo, establece el mandato de la CEV, sus funciones, el periodo histórico y los contextos a investigar, sobre la base de un conjunto de criterios orientadores, sustancialmente centrados en las víctimas. Por otro lado, adopta una serie de normas relacionadas con los órganos de dirección y composición de la CEV, su financiación y el Comité de Seguimiento que se creará para monitorear el cumplimiento de las recomendaciones que realice la entidad en el informe final. En estos términos, la regulación instituye el mecanismo de verdad del modelo de transición, orientado a garantizar en lo fundamental los derechos de las víctimas.

 

Claramente, no todas las víctimas se vieron afectadas de la misma manera en el contexto del conflicto, pues las confrontaciones tuvieron efectos desproporcionados respecto de algunos grupos poblacionales. Dentro de los afectados sobre los cuales la violencia desató especiales consecuencias, se encuentran, entre otros, los pueblos étnicamente diferenciados, como lo subrayan algunos intervinientes. La Corte, en efecto, ha constatado que las comunidades étnicas han sufrido una afectación especial, en desarrollo de las hostilidades (Autos 004 y 005 de 2009)[64]. Esto, a causa del carácter marcadamente rural que tuvo el conflicto y a la complejidad que alcanzó en algunas zonas del territorio nacional, lo cual produjo la violación de la integridad de las tierras de los pueblos indígenas, comunidades negras, palenqueras, raizales y rom. Diversas parcialidades sufrieron también el reclutamiento y el desplazamiento forzados y un conjunto de violaciones especiales en relación con sus miembros.

 

En este sentido, la CEV que se organiza y regula en el Decreto Ley examinado está destinada a garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y, en especial, de aquellas que padecieron de modo diferenciado la violencia armada, como ocurrió con los pueblos étnicos. Con todo, en criterio de la Sala, las normas de organización de la CEV, que definen los marcos y elementos generales de su misión, en sí mismas no producen una afectación específica y concreta sobre tales pueblos. Si bien el papel de la CEV dentro del modelo transicional está ligado a la eficacia de los derechos, entre otros grupos de víctimas, de las etnias que sufrieron daños por causa del conflicto, el Decreto Ley no incorpora medidas especiales que, en desarrollo de los trabajos de la CEV, sean susceptibles de ocasionar un efecto directo y particularizado sobre los grupos poblacionales étnicamente diferenciados. 

 

Las finalidades de la CEV, el mandato, las funciones y las normas de organización administrativa interesan por igual a todas las víctimas de las hostilidades, aunque ciertamente de modo especial a aquellos grupos que sufrieron impactos diferenciados. Se trata, en todo caso, de normas generales que definen las características básicas que tendrá el mecanismo para la salvaguarda de la verdad y los elementos mínimos requeridos a fin de su puesta en funcionamiento. El Decreto Ley que se examina no introduce, por ejemplo, reglas procedimentales u operativas concretas para la realización de las labores de la CEV, que sean de aplicación inmediata y tengan una incidencia directa y la virtualidad de ocasionar afectaciones específicas a las diversas etnias. En este sentido, incluso los enfoques diferenciales para el cumplimiento de las labores de la CEV (Arts. 8 y 11.3 del Decreto Ley 588 de 2017) son generales, en tanto orientan el desarrollo de sus funciones y deberán ser materializados en la definición de sus técnicas de trabajo y metodologías.

 

La organización de la CEV dispuesta en el Decreto Ley 588 de 2017 representa, así, un nivel general de regulación, que requiere una ulterior materialización y desarrollo, incluso en el plano normativo. En efecto, el inicio y desarrollo de las labores de la CEV, sus actuaciones propiamente dichas, implican la previa definición, como mínimo, de su reglamento (Art. 23.2) y su metodología (Art. 14) por parte de los comisionados, de ahí que se les conceda un periodo previo de 6 meses “para preparar todo lo necesario para su funcionamiento”. Esto es, por otro lado, una consecuencia común al estatuto de las comisiones de la verdad y la autonomía que generalmente se les confiere en el desarrollo de su misión[65].

 

De esta manera, la Sala considera que las disposiciones que integran el Decreto Ley establecen un marco normativo general de implementación de la CEV, pero no incorporan medidas susceptibles de afectar de manera especial, directa y diferenciada a las comunidades étnicas. Las hipotéticas afectaciones directas que podrían seguirse del funcionamiento de la CEV no provendrían de las disposiciones de la regulación analizada sino, eventualmente, de decisiones concretas de la CEV sobre la manera y condiciones para abrir específicos escenarios de participación. 

 

En este orden de ideas, la Corte constata la inexistencia de vicios de procedimiento en la formación del Decreto Ley 588 de 2017 y, en consecuencia, se ocupará ahora del control material de sus contenidos.

 

5.4. Fundamentos materiales

 

5.4.1. EL DERECHO DE LAS VÍCTIMAS A LA VERDAD

 

24. El problema esencial de la justicia de las sociedades que transitan de una época de confrontación armada hacia el fin del conflicto consiste en definir cómo enfrentar las atrocidades del pasado[66]. Este problema, a su vez, cuestiona a los Estados acerca de la relación que ha de existir entre dos deberes tendencialmente en tensión: los tipos de respuestas que debe proporcionarse a los crímenes causados y el imperativo de garantizar la cesación de las hostilidades[67]. Se requiere ajustar cuentas con un pasado de abusos a gran escala, pero al mismo tiempo salvaguardar procesos de reconciliación nacional[68].

 

25. En el centro de la anterior tensión, se ubican los objetivos de restablecimiento de la confianza pública en el Estado de Derecho, la pacificación y, en especial, la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición[69]. Los derechos de quienes han sufrido los horrores de la guerra y las delicadas formas de equilibrarlos entre sí se convierten en el reto más importante del diseño de los mecanismos de justicia transicional. En este sentido, la naturaleza de los crímenes, la duración del conflicto, su complejidad y las condiciones políticas en que se desarrolle la transición serán determinantes para la identificación de los modos apropiados en que los daños a las víctimas habrán de ser resarcidos. 

 

26. Particularmente en el marco de guerras civiles, cuando su finalización es acompañada de procesos destinados a recomponer las condiciones de vida de la multiplicidad de víctimas y de lograr mínimos de reconciliación, el derecho a la verdad de los agraviados adquiere una importancia inusitada. La reconciliación entendida como, al menos, la posibilidad de convivir en un marco de respeto y de canalizar los desacuerdos de una manera no violenta, implica lidiar mínimamente con duelos inconclusos, para lo cual resulta imprescindible el conocimiento, reconocimiento y difusión pública de las atrocidades pasadas[70]. La pretensión de la reconciliación presupone un acuerdo básico sobre lo ocurrido y la explicación de por qué ocurrió[71].

 

27. Como lo ha puesto de manifiesto la literatura especializada, la verdad es un componente esencial de la transición de las sociedades. Ayuda a establecer un registro histórico de los abusos de los derechos humanos durante conflictos violentos y, en cuanto tal, juega un papel clave en el reconocimiento del sufrimiento de las víctimas, además de servir de base a la futura convivencia[72]. Desde el punto de vista instrumental, se está en mejor capacidad de llevar a cabo ciertos objetivos si se tiene certeza acerca de lo ocurrido. Así, por ejemplo, puede ser útil identificar los colaboradores o agentes del antiguo régimen para tener la seguridad de que no obstaculizarán los esfuerzos de reconstruir la sociedad. Sin embargo, la verdad también posee un valor intrínseco. Una víctima puede querer acceder a archivos secretos y saber si fue mencionada por sus perpetradores, aunque estos ya hayan muerto, mientras que otra persona en la misma situación puede preferir nunca enterarse de lo ocurrido[73].   

 

28. El derecho a la verdad de las víctimas ha sido reconocido y desarrollado ampliamente en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte IDH, en los Actos Legislativos 01 de 2012 y 01 de 2017 y en algunas decisiones de órganos regionales de derechos humanos y estándares internacionales de sobre la materia que, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, han contribuido a proporcionarle sentido y alcance. Principalmente a partir de la abundante jurisprudencia constitucional y de la Corte IDH, es posible observar, en primer lugar, que la verdad ha sido identificada como un derecho individual y también como un derecho colectivo de los pueblos; en segundo lugar, ha sido entendida como un derecho autónomo y, así mismo, como una garantía para la realización de otros derechos; por último, se ha mostrado que existen mecanismos judiciales y medios extrajudiciales para garantizar su realización. En lo que sigue se expondrán estas distinciones en torno al derecho a la verdad, a partir de las referidas fuentes jurisprudenciales, previa mención cronológica breve de su evolución.

 

5.4.1.1. Evolución del derecho a la verdad. Breve mención histórica

 

29. Las primeras normas asociables al derecho a la verdad estuvieron destinadas a la prevención de la desaparición de personas en escenarios de confrontación bélica, bajo el amparo del DIH. En los Convenios I y II de Ginebra de 1949, se estableció el deber humanitario de hallar e identificar a los desaparecidos, heridos y náufragos en combate. En el Convenio IV se fijó la obligación para las partes en conflicto, en la medida de las posibilidades, de facilitar la búsqueda de personas fallecidas y de los miembros dispersos de familias a causa de la guerra. Por su parte, en 1977, en el Protocolo I Adicional a los citados Convenios, se introdujo expresamente el compromiso de buscar a los desaparecidos señalados por una de las partes y el derecho de las familias a conocer el paradero de sus miembros[74]

 

30. En 1978 y 1981, el Grupo de Trabajo Ad hoc creado por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU para investigar las constantes denuncias por violación de derechos humanos en Chile, así como el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias establecido por la misma Comisión de DH, subrayaron en sus informes la importancia, para los parientes de las personas desaparecidas, de la obtención de respuestas claras y veraces acerca de la suerte de sus seres queridos, como lo establecían ya los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo I Adicional[75].  

 

31. Posteriormente, en 1982 y 1983, el Comité de DH conoció varios casos sobre desapariciones forzadas perpetradas por dictaduras latinoamericanas, a partir de los cuales puso de manifiesto la obligación de los Estados de determinar cómo sucedieron los hechos y las circunstancias en que se produjo la desaparición. Así mismo, por primera vez consideró como víctimas a los familiares de las personas desparecidas. Un argumento relevante consistió en que la privación del derecho a saber lo ocurrido significaba un sufrimiento similar a la tortura, prohibición recogida en el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Comité no solo estableció el deber oficial de revelar el paradero de los desaparecidos, sino que también formuló la necesidad de esclarecer todo lo ocurrido con ellos[76].

 

32. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la CIDH se pronunció por primera vez sobre el derecho a la verdad en el Informe Anual 1985/1986, en el cual recogió la experiencia de su visita en ese periodo a Cuba, Chile, El Salvador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Paraguay y Suriname. En esa oportunidad, la CIDH señaló explícitamente que tanto las familias como la sociedad son titulares del derecho irrenunciable a la verdad y tienen la facultad de conocer lo ocurrido con sus seres más cercanos, así como las razones y circunstancias en las cuales los delitos fueron cometidos, a fin de evitar que tales hechos vuelvan a suceder en el futuro. Además, mientras consideró la sanción de los responsables de crímenes como casi asuntos “internos” de cada Estado, destacó la necesidad de que las violaciones del pasado fueran esclarecidas.

 

33. Por su parte, en 1988, la Corte IDH se pronunció también por primera vez sobre el derecho a la verdad en el caso Velásquez Rodríguez contra Honduras[77]. En este asunto concibió la verdad como el objetivo último de las investigaciones judiciales y señaló que estas comportan un deber jurídico serio a cargo del Estado. Aseveró que no son “una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad[78]. La Corte IDH atribuyó aquí a la verdad un carácter instrumental, como un deber reforzado de diligencia con el cual deben adelantarse el esclarecimiento de las violaciones de derechos humanos. A partir de entonces, ese Tribunal ha desarrollado en múltiples sentencias diversas facetas del derecho a la verdad, como se mostrará más adelante.

 

34. En el DIDH, la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Desaparición Forzada de 1992, si bien no incluyó el derecho a la verdad de manera expresa, sí incorporó varios de sus contenidos y atribuciones. En el artículo 9.1. introdujo el derecho a un recurso judicial efectivo de las víctimas de desapariciones forzadas y en el artículo 13.4. consagró la obligación de notificar los resultados de las investigaciones a las personas interesadas (principio de máxima divulgación). Además, en el artículo 13.6. se fijó el deber de proseguir las investigaciones hasta tanto se haya averiguado la suerte de la persona desaparecida.

 

35. En el ámbito interno, la Sentencia T-275 de 1994[79] constituyó el punto de partida de una nueva concepción sobre el valor de la verdad para las víctimas[80]. La Corte Constitucional sostuvo que las víctimas o perjudicados tenían derecho, no solamente a lograr una reparación económica, sino en especial a “acercarse a la verdad” y que su búsqueda estaba conectada con el acceso a la justicia y el respeto a la dignidad humana. Subrayó también que la búsqueda de la verdad supone que los familiares de la víctima conozcan todas las circunstancias que rodearon el crimen y la posibilidad de participar en el proceso penal, en la medida en que ello contribuye a una investigación eficaz, a obtener la verdad y a prevenir futuros ilícitos.

 

Adicionalmente, la Corte planteó que la citada intervención de las víctimas en las actuaciones penales se halla ligada al respeto a la dignidad, a la honra, a la memoria y la imagen del fallecido. La dignidad humana, resaltó, “se proyecta más allá de su muerte”. En consecuencia, afirmó que cuando una persona considere que la versión sobre la desaparición o la muerte de un familiar no coincide con la verdad y puede vulnerar su memoria, “tiene derecho a exigir del Estado una investigación veraz e imparcial que establezca la realidad de lo que ocurrió[81]. La tesis expuesta en esta Sentencia fue luego desarrollada y ha sido reiterada, entre otras, en las siguientes decisiones de la Sala: C-228 de 2002[82], C-578 de 2002[83], C-580 de 2002[84], C-916 de 2002[85], C-370 de 2006[86], C-454 de 2006[87], C-1033 de 2006[88], T-576 de 2008[89], C-936 de 2010[90], C-715 de 2012[91], C-099 de 2013[92], SU-254 de 2013[93], C-579 de 2013[94], C-180 de 2014[95], C-286 de 2014[96] y T-418 de 2015[97].

 

36. En 1996, en el marco de la finalización de dictaduras latinoamericanas, el Comité DH de la ONU una vez más se manifestó sobre la obligación de los Estados de garantizar la verdad a los afectados por crímenes, de forma incluso más explícita. En la Observación Final sobre la situación en Guatemala advirtió que el país seguía inmerso en una larga guerra civil y que en ese contexto se habían producido violaciones manifiestas y masivas de los derechos humanos. A continuación, indicó que el Gobierno “debería adoptar todas las medidas pertinentes para evitar casos de impunidad y, especialmente, para que las víctimas de violaciones de derechos humanos encuentren la verdad sobre esos actos, conozcan quiénes son sus autores y obtengan la indemnización adecuada[98].

 

37. En 1998, la Corte Europea de Derechos Humanos consideró la verdad como parte del derecho de toda persona a verse libre de la tortura o los malos tratos. Sostuvo también que se encontraba ligada al derecho a un recurso judicial efectivo, a una investigación eficaz y a ser informado de los resultados[99]. Asimismo, la Corte Europea ha sostenido que el hecho de que un Estado no lleve a cabo una investigación eficaz “destinada a aclarar el paradero y la suerte” de “personas desaparecidas en circunstancias que ponen en riesgo la vida” constituye una violación persistente de su obligación procesal de proteger el derecho a la vida (Art. 2 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales)[100]

 

38. A nivel internacional, sin embargo, el documento más relevante en la evolución del derecho a la verdad es el conocido “Informe de Joinet”. En su 44ª sesión celebrada en agosto de 1992, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU solicitó a dos de sus miembros, Hadji Guissé y Louis Joinet, redactar un documento sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos. Como resultado, en 1997 se publicó una serie de estándares sobre derechos humanos denominados “Conjunto de principios para la protección y la promoción de los Derechos Humanos, para la lucha contra la impunidad” o “Principios de Joinet”.

 

Los Principios de Joinet fueron actualizados por la experta Diane Orentitlicher, aprobados por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2005 y han sido el punto de referencia de los avances y desarrollos jurisprudenciales a nivel nacional e internacional sobre el derecho a la verdad. En ellos se establece específicamente “el derecho a saber” y como parte de este se incorporó (i) el derecho inalienable que tiene todo pueblo a conocer la verdad sobre su pasado de violencia, (ii) el deber de recordar, que se traduce en la obligación estatal de generar mecanismos para resguardar la memoria de cada nación como su patrimonio, y (iii) el derecho a saber de las víctimas, con independencia de las acciones judiciales que se entablen para lograr obtener resultados en las investigaciones.

 

Los principios de Joinet no hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, pues no son tratados de derechos humanos ni adquieren valor jurídico por la sola circunstancia de provenir de un órgano como la ONU. Sin embargo, como se verá, han adquirido un importante valor en la práctica de tribunales como la Corte Constitucional y la Corte IDH[101]. De ahí que se trate de un conjunto de estándares relevantes en la interpretación y la determinación del alcance de los derechos constitucionales de las víctimas y, en particular, del derecho a la verdad.

 

39. Por último, a nivel interno, recogiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012, por medio del cual se establecieron instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política, se previó que dichos instrumentos tendrían como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno, el logro de la paz estable y duradera y el derecho de las víctimas, entre otros, a la verdad. La norma prescribió, así mismo, que deberían aplicarse mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la verdad y contempló expresamente en este contexto la obligación legal de crear una comisión de la verdad.

 

De igual manera, el Acto Legislativo 01 de 2017, que incorporó un título de disposiciones constitucionales transitorias para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, diseñó un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, con una serie de mecanismos e instituciones destinados a garantizar los correspondientes derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición. En este sentido, en varias de sus disposiciones, la reforma constitucional previó la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas como principio del Sistema Integral y como presupuesto para acceder y mantener los tratamientos especiales consagrados (ver, por ejemplo, los Arts. 1, 2, 5 [inciso 8º], 13, 18 [parágrafo], 26).

                                               

5.4.1.2. La verdad como derecho individual y como derecho de carácter colectivo

 

5.4.1.2.1. La verdad como derecho individual

 

40. Conocer la verdad es un derecho que el Estado tiene la obligación de garantizar a toda víctima de un delito y, en especial, a aquellas personas que han sido objeto de violaciones de derechos humanos, así como a los parientes que han sufrido sus consecuencias[102]. De acuerdo con el artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, las víctimas tienen derecho a conocer la verdad plena sobre lo ocurrido. La importancia moral de la responsabilidad personal implica que los afectados tienen derecho a saber la identidad de los autores, los bienes morales y jurídicos menoscabados, cómo cuándo, dónde y por qué sucedieron las atrocidades. Así mismo, desde el punto de vista de la denominada verdad emocional, comporta el conocimiento sobre las consecuencias psicológicas y físicas de las violaciones de derechos y de los riesgos de esas violaciones sobre las víctimas[103]

 

41. Los afectados deben tener la posibilidad de buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real y de que les sea esclarecido lo sucedido realmente en su caso. Se les debe revelar de manera fidedigna el contexto dentro del cual fueron cometidos los delitos, el alcance preciso de las agresiones y las razones por las cuales permanecieron ocultas. Conforme al Principio 4º de Joinet, comprende el derecho a que, independientemente de las acciones que las víctimas, sus familiares o allegados puedan entablar ante la justicia, se conozca la verdad sobre las circunstancias en que se cometieron las violaciones y, en caso de fallecimiento o desaparición, acerca de la suerte que corrió la víctima[104].

 

La verdad exige que los afectados puedan saber en forma detallada los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron las conductas, así como el patrón criminal con que se identifica la forma de comisión de los crímenes[105]. Esto último implica el derecho a conocer, en el plano jurídico, si el delito perpetrado constituye una violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad. Por su parte, los familiares de las personas desaparecidas tienen derecho a conocer el destino de sus seres queridos y el estado y resultado de las investigaciones oficiales. En este sentido, el derecho a conocer el paradero de las personas desaparecidas o secuestradas se encuentra amparado en el derecho del familiar o allegado de la víctima a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o degradantes y debe ser satisfecho, incluso, si no existen procesos penales en contra de los presuntos responsables (por muerte, indeterminación o cualquier otra causa)[106].

 

42. En la posibilidad de que los hechos sean descubiertos están comprometidos valores intrínsecos del ser humano. La dignidad humana de una persona se ve afectada si se le priva de información que es vital para ella. El acceso a la verdad aparece íntimamente ligado al respeto de la dignidad humana, a la memoria y a la imagen de la víctima[107]. Adicionalmente, el derecho a la verdad encuentra su fundamento en el deber de memoria histórica y de recordar, en el derecho al buen nombre[108].

 

5.4.1.2.2. La verdad como derecho de carácter colectivo

 

43. La verdad es también una prerrogativa en cabeza de las sociedades que han padecido particularmente los rigores de la guerra, de las dictaduras, de los conflictos armados internacionales o internos de naturaleza civil. A partir de los artículos 1 y 2 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017, puede inferirse que las comunidades tienen derecho a la verdad y a la memoria histórica[109]. Así mismo, de acuerdo al Principio 2 de Joinet, cada pueblo tiene derecho inalienable a conocer la verdad de los acontecimientos sucedidos en el pasado, en relación con la perpetración de crímenes aberrantes y de las circunstancias y los motivos que llevaron, mediante violaciones masivas o sistemáticas, a la perpetuación de esos crímenes. El ejercicio pleno y efectivo del derecho a la verdad proporciona una salvaguarda fundamental contra la repetición de tales violaciones[110].

 

En estricta conexión, el Principio 3 de Joinet contempla del deber oficial de recordar. Conforme a este estándar, el conocimiento por un pueblo de la historia de la opresión forma parte de su patrimonio y, por ello, es necesario conservarlo mediante la adopción de medidas adecuadas en aras de dar cumplimiento a la obligación de recordar que incumbe al Estado para preservar archivos y otras pruebas relativas a violaciones de derechos humanos y para facilitar el conocimiento de tales violaciones. Dichas medidas deben estar encaminadas a preservar del olvido la memoria colectiva y, en particular, evitar que surjan tesis revisionistas o negacionistas[111].      

 

44. En especial, en procesos de reconstrucción del tejido colectivo luego de una época de masivos abusos contra los derechos humanos, la sociedad en su conjunto y los pueblos en especial tienen derecho a conocer toda la realidad de lo sucedido y a que se garantice la posibilidad de reconstruir un relato de su propia historia, a través de la divulgación pública de los resultados de las investigaciones, e implica la obligación de contar con una “memoria pública” respecto de los hallazgos de las indagaciones sobre graves violaciones de derechos humanos[112].

 

De este modo, el derecho a la verdad impone el esclarecimiento detallado de la identidad de los autores, estructuras criminales, conexiones políticas, militares y sociales, intenciones y planes de los responsables, contextos, prácticas y patrones, hechos, causas y circunstancias relacionadas con los mismos, con el propósito de que las comunidades que han sufrido masivas violaciones de sus derechos puedan reconstruir ese pasado doloroso e incorporarlo a su memoria colectiva y a su identidad como pueblo[113].

 

5.4.1.3. La verdad como garantía de otros derechos y bienes constitucionales y la verdad como derecho autónomo

 

5.4.1.3.1. La verdad como garantía de otros derechos y bienes constitucionales

 

45. El derecho a la verdad está relacionado con el deber del Estado de realizar investigaciones eficaces de las violaciones manifiestas de los derechos humanos y de las infracciones al DIH. Se encuentra estrechamente vinculado al derecho a un recurso judicial efectivo, al derecho a una investigación eficaz, a ser oído por un tribunal competente, independiente e imparcial, a no sufrir torturas ni malos tratos y a solicitar y difundir información. La verdad es esencial para el Estado de derecho y los principios de transparencia y responsabilidad, así como para la buena gestión de los asuntos públicos en una sociedad democrática, como lo ha considerado la Comisión DH de la ONU[114].

 

46. Pero, en particular, el derecho a la verdad guarda una relación intrínseca con los derechos de las víctimas a la justicia y a la reparación. Por un lado, la verdad sólo es posible si se proscribe la impunidad y se garantiza, a través de investigaciones serias, responsables, imparciales, integrales y sistemáticas por parte del Estado, el esclarecimiento de los hechos y la correspondiente sanción[115]. Por el otro, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con el derecho a la reparación, por cuanto el conocimiento de lo sucedido para las víctimas y sus familiares constituye el motivo y fija el alcance de las reparaciones.

 

47. Las obligaciones derivadas del derecho a la justicia consisten en investigar, juzgar y sancionar los crímenes y daños ocasionados, de manera rigurosa y exhaustiva, lo cual presupone esclarecer lo sucedido. En otros términos, la prerrogativa de conocer la verdad sobre lo ocurrido se encuentra subsumida en el derecho de la víctima y sus familiares a obtener de los órganos competentes del Estado el esclarecimiento de los hechos violatorios y las responsabilidades correspondientes, a través de la investigación, el juzgamiento y la imposición de las correspondientes sanciones[116]. Desde este punto de vista, la verdad es un paso necesario de la garantía del derecho a la justicia.  

 

48. Son factibles, también, otras clases de relaciones entre la verdad y la justicia, dependiendo del modo en que tenga lugar la terminación de las hostilidades. Hacer justicia puede ser el objetivo de la revelación de la verdad en los procesos judiciales ordinarios. Los juicios contra criminales hacen públicos los crímenes perpetrados y este acto de divulgación toma aún más fuerza simbólica en aquellos casos en los cuales los victimarios se hacen presentes en las audiencias. Esto ocurrió, por ejemplo, en los juicios de Nuremberg y de los militares argentinos en los ochenta. En este último caso, cuando las audiencias contra la Junta Militar comenzaron, la prensa se mostró impactada por los horrores revelados acerca del terrorismo de Estado cometidos en los años de la dictadura[117].

 

49. Por otro lado, como se señaló, la verdad es una condición para asegurar en una medida justa la reparación de las víctimas. Pero la relación entre estos dos derechos es también más significativa. El esclarecimiento de la verdad de los crímenes y su difusión pública, en razón de su potencial efecto psicológico son, en sí mismos, una forma de reparación. La posibilidad de esclarecer lo sucedido a los seres queridos de los perjudicados, si es del caso, dónde fueron sepultados o dónde se encuentran sus restos, cuál fue su suerte luego de la desaparición forzada, cómo y por qué le fue arrebatada la vida o se cometieron otros vejámenes en su contra constituye un medio especial de resarcimiento para las víctimas y sus familiares. El reconocimiento y ejercicio de esta facultad es, por ello, una expectativa que el Estado debe satisfacer[118].

 

5.4.1.3.2. La verdad como derecho autónomo

 

50. La verdad como derecho no es, sin embargo, única ni especialmente un instrumento para la garantía de otros derechos o para el cumplimiento de obligaciones estatales, sino que posee en sí misma un valor fundamental para las víctimas y las sociedades que han sufrido las afectaciones derivadas de una época de conflicto o dictadura. Es un derecho independiente que recae en cada ser humano y no debe estar sujeto a restricciones ni suspensiones. En este sentido, ninguna medida de transición debe imponer limitaciones desproporcionadas a su eficaz garantía y las reglas para el acceso a la información nunca deben utilizarse para limitar, denegar o restringir el derecho a la verdad[119].

 

51. El imperativo constitucional de respeto a la dignidad del ser humano impone al Estado la obligación de esclarecer las atrocidades que se han cometido contra las personas y sus familiares. En el derecho a la verdad está comprometida la posibilidad de que cada víctima pueda hacer la reconstrucción de su experiencia de sufrimiento, derivada de la pérdida o los daños ocasionados a sus seres queridos o de los propios menoscabos. Implica que cada persona pueda saber qué ocurrió consigo misma en el momento en que se convirtió en objeto de agresión de otros, tener conciencia de los alcances y de las características del daño recibido, escuchar las explicaciones de por qué sucedió y, eventualmente, saber quiénes fueron los responsables[120].

 

Pero la verdad permite a los seres humanos que se han visto sometidos a abusos no solamente conocer los hechos, sino también, en un sentido profundo, comprender lo acaecido, otorgar una significación íntima y personal a su vivencia, autorreconocerse y, a partir de este proceso, elaborar el relato de su propia vida. La verdad permite a las víctimas, en otros términos, identificar la amarga experiencia dentro de su historia, atribuirle un lugar y hacer una conexión significativa entre su pasado y el presente[121]. Además, supone el reconocimiento público de las víctimas como agraviadas por los crímenes. Por estas razones, el derecho a la verdad tiene un sentido autónomo que responde a la dignidad de las víctimas.

 

52. El derecho a la verdad también posee un valor autónomo en relación con los pueblos, en la medida en que de ella depende el respeto a su integridad e identidad cultural. El Estado debe investigar y hacer públicos los contextos de violencia que alteraron las costumbres y las condiciones de vida de la sociedad en las regiones, los municipios y la nación entera. En especial, para las comunidades que vivieron conflictos armados internos o dictaduras, es relevante descubrir y explicar los hechos de opresión a grandes sectores de la sociedad, el desplazamiento forzado, los episodios masivos de desapariciones, los homicidios selectivos, las prácticas de tortura utilizadas, los genocidios, los mecanismos sociales y estatales de segregación, la violencia política, etc. Los impactos diferenciados que la violencia tuvo en ciertos sectores de la sociedad y sus efectos devastadores para poblaciones cultural, religiosa o étnicamente diversas también hacen parte de la historia de los pueblos y deben ser incorporados en su memoria y retratados en la narración oficial sobre ese pasado[122].

 

En la satisfacción del derecho a la verdad de los pueblos es imprescindible develar la manera en la cual la guerra civil o la dictadura penetró diversos sectores de la sociedad, las personas que colaboraron y financiaron la violencia contra la población civil y los poderes político, militar y económico que se vincularon de alguna manera a los crímenes. Al diseñar el relato de las violaciones de derechos humanos es igualmente importante investigar “las interpretaciones de las acciones estatales y las de los opositores al Estado, las explicaciones causales relativas a la cadena de mando, las estructuras institucionales y los problemas económicos que permiten explicar la causas y consecuencias generales de los crímenes[123].

 

Todo el anterior conjunto de factores explican una época de violencia, la cual hace parte de su historia y su identidad. Por ello, más allá de servir de un medio para la satisfacción de otros fines, así como para cada persona, la verdad es una prerrogativa autónoma para la sociedad, por cuanto desempeña un papel vital hacia la identidad, reconocimiento y memoria de las comunidades. 

 

5.4.1.4. Verdad judicial y extrajudicial

 

53. La garantía del derecho a la verdad puede ser asegurada a través de mecanismos judiciales o extrajudiciales[124], con modos de elaboración muy distintos e implicaciones también diversas para las víctimas.

 

5.4.1.4.1. La verdad judicial

 

54. La verdad judicial es aquella reconstrucción de los hechos obtenida y declarada en los procesos penales adelantados contra los autores de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH. Es el resultado de una actividad de recopilación de evidencias, de su práctica y controversia, con arreglo a las fórmulas propias de cada juicio y a las reglas sobre incorporación y valoración probatoria[125]. El rasgo fundamental de la verdad judicial reside, así, en que su producción se halla regulada por estándares jurídicos estrictos (normas sustantivas, procesales y probatorias) que determinan la capacidad demostrativa de los elementos de prueba para dar cuenta del pasado.

 

Es también característico de la verdad judicial que las labores para su obtención están respaldadas por las atribuciones coactivas del órgano de persecución penal y de los jueces. La versión de los hechos contenida en la sentencia se forma a partir de investigaciones oficiales, peritajes, interceptación de líneas telefónicas, allanamientos y registro a viviendas, persecuciones y arrestos, comparecencia compulsoria de testigos, etc.[126]. La verdad judicial es, además, el resultado del debate entre puntos de vista opuestos sobre lo que indican las pruebas, bajo reglas de debido proceso y contradicción probatoria.

 

55. Por lo anterior, debido a las estrictas condiciones por las que debe transitar su reconstrucción, la verdad judicial adquiere un valor notable en términos de certeza[127]. La verdad obtenida de esta manera difícilmente es susceptible de cuestionamientos o dudas, es sustancialmente segura y estable y cierra tendencialmente la discusión sobre lo ocurrido, a partir de instituciones como la cosa juzgada[128]. En esto radica su principal fortaleza para las víctimas, debido a que, con independencia de otras versiones o hipótesis no oficiales sobre lo sucedido, por su naturaleza, tiene una fuerza jurídica y simbólica propia, no vulnerable a las “versiones sociales” de los hechos[129]. Dada la aceptación de las reglas del debido proceso como las condiciones constitucionales de un juicio justo para todos y respetuoso de la dignidad humana, la verdad judicial es especialmente resistente frente a tesis negacionistas y revisionistas. 

 

56. La verdad judicial, sin embargo, posee también límites importantes, derivados del hecho de que su objetivo esencial consiste en sancionar a los responsables y no otros propósitos más amplios[130]. La narración derivada de una sentencia tiene generalmente un carácter fragmentario, precisamente porque está edificada sobre la necesidad de determinar la responsabilidad individual de los imputados. Con base en este interés se construyen las investigaciones y sus hallazgos no permiten revelar los contextos complejos en que sucedieron las violaciones. Por otro lado, la verdad judicial puede tener un carácter unidimensional, en la medida en que focaliza las indagaciones en los hechos y en los significados jurídicos y deja fuera del análisis otras perspectivas de los fenómenos sociales involucrados en los crímenes, por ejemplo, de carácter político, económico y cultural.

 

Por las mismas razones, la verdad judicial puede ser insensible frente a las necesidades de las víctimas, como las de conocer las circunstancias y razones por las cuales dichos crímenes fueron cometidos, las causas estructurales de su realización y la explicación de los patrones de criminalidad. Además, el proceso expone en ocasiones a los agraviados a afectaciones psicológicas que los revictimizan, pues, por elementales razones de contradicción probatoria, pueden ser interrogados por los abogados de los perpetradores, de manera que se les obliga a revivir una y otra vez las circunstancias que los lastiman. Desde otro punto de vista, la búsqueda de la verdad en los procesos judiciales puede ser bastante costosa, por cuanto los abusos a gran escala que deberían ser investigados y juzgados consumirían una cantidad importante de dinero, tiempo y personal.

 

Adicionalmente, a causa de que los abusos masivos se han cometido generalmente en periodos considerables de tiempo, los crímenes llevados a cabo son múltiples y hay un número bastante amplio de víctimas, es virtualmente imposible que los sistemas judiciales puedan procesar todos los casos. Como consecuencia, y debido a reglas procesales tradicionales, como la presunción de inocencia, muchos pueden terminar con absoluciones, abiertamente inconvenientes para la estabilidad de la transición y el derecho a la verdad de las víctimas. 

 

5.4.1.4.2. La verdad extrajudicial. El escenario de la verdad propia de los procesos de transición

 

57. La verdad extrajudicial es la historia de las víctimas y de la época de violencia, construida esencialmente por instituciones oficiales, temporales, no judiciales, que trabajan bajo metodologías y fines distintos a los de los procesos penales y que usualmente se han denominado “comisiones de la verdad”. Las comisiones de la verdad se ocupan de investigar abusos de los derechos humanos e infracciones al DIH que se han cometido a lo largo de varios años y, en particular, los daños causados a las víctimas. Estos órganos finalizan su labor con la presentación de un informe final sobre las conclusiones de su investigación y sus recomendaciones. Su trabajo contribuye a fomentar la rendición de cuentas, preservar las pruebas, identificar a los autores y recomendar indemnizaciones y reformas institucionales[131]. También pueden servir de plataforma pública para que las víctimas cuenten directamente al país sus historias personales y pueden facilitar el debate público sobre cómo aceptar el pasado[132].

 

58. Las comisiones buscan hacerle justicia a la autonomía y al valor de la verdad para las víctimas y las sociedades. Por lo general, no detentan poderes coercitivos ni potestad para imponer sanciones penales, fijar el marco o decidir sobre reparaciones, dado que normalmente han estado desprovistas de facultades jurisdiccionales, pese a que puedan recomendar a las autoridades competentes hacerlo. Su labor consiste en esclarecer los abusos sufridos por las víctimas, proporcionar una explicación compleja de lo ocurrido en un determinado periodo histórico, con apoyo en las pruebas y especialmente en las declaraciones de los sobrevivientes, pero sin las formalidades ni los rigores propios de un proceso judicial. Realizan su trabajo a través de las metodologías propias de las ciencias sociales, con el fin de arrojar un relato típicamente histórico lo más fidedigno posible[133]

 

Tienen el objetivo de satisfacer en todos sus requerimientos el derecho a la verdad, de manera que investigan los hechos y sus responsables, las explicaciones, las dimensiones políticas y económicas de las atrocidades, no solo desde el derecho, sino también desde otras disciplinas; promueven el reconocimiento de las víctimas y de la responsabilidad de los agentes y de sectores de la sociedad y propician procesos de memoria colectiva, tendientes a evitar que los crímenes se repitan. Las comisiones buscan explicaciones globales y amplias a los fenómenos de violencia generalizada, no la resolución de casos concretos, pese a que puedan dar respuesta sobre lo ocurrido a víctimas específicas. Además, en la medida en que resulta relevante una comprensión amplia de la violencia, la verdad extrajudicial da cuenta de responsabilidades éticas y políticas, puesto que considera los colectivos sociales y estatales que pudieron contribuir en la perpetración de las violaciones[134].

 

59. La verdad extrajudicial que garantizan las comisiones de la verdad tiene, con todo, ciertos límites, que se desprenden de su propia naturaleza[135]. Aunque en el acto jurídico de creación de las comisiones de la verdad o en su reglamento interno pueden contemplarse normas básicas para garantizar los derechos de quienes se vean potencialmente afectados en desarrollo de sus trabajos o con la publicación del informe final, no necesariamente la metodología de las labores de las comisiones de la verdad incorpora reglas de debido proceso y derecho de defensa. Por lo general, tampoco se fijan estándares mínimos de autenticidad de las evidencias a recaudar, ni regulaciones sobre mecanismos de contradicción probatoria, en especial de las declaraciones que rinden las víctimas[136].

 

En razón de lo anterior, según algunos, la verdad extrajudicial no sería igual de “inmune” que la verdad judicial frente a eventuales cuestionamientos u objeciones. La ausencia de algo similar a la cosa juzgada, que resulta de la aplicación de unas reglas probatorias estrictas, haría, correlativamente, que la verdad reconstruida resulte menos incontrovertible que la alcanzada en las sentencias judiciales[137]. Como consecuencia, la estabilidad de la verdad extrajudicial y la firmeza de sus conclusiones, así como la veracidad de la narración, quedarían confiadas en gran parte a la metodología que se adopte y a la imparcialidad y legitimidad de los comisionados a quienes se les ha confiado la misión de reconstrucción de la memoria histórica.

 

60. En un contexto transicional, sin embargo, el valor que proporciona la verdad extrajudicial reside en otros elementos y, en especial, en aquellos necesarios para satisfacer a las víctimas de abusos a gran escala y sentar las bases de la pacificación. En este sentido, la verdad extrajudicial tiene evidentes ventajas respecto de la obtenida en procesos penales. Como se desarrollará más detenidamente en la próxima sección, no solo da cuenta de la responsabilidad criminal de los autores, sino que pretende proporcionar un relato de la historia de abusos y violaciones que, colectivamente, los pueblos requieren conocer e incorporar a su historia y a su memoria y que las víctimas también necesitan saber, como presupuesto para el cese de hostilidades y la construcción de proyectos de reconciliación nacional.

 

Así mismo, la verdad extrajudicial no es fragmentaria, en función de los delitos que se buscan imputar a los perpetradores, sino que se ajusta al carácter complejo de su objeto de estudio, compuesto por múltiples variables: económicas, políticas, territoriales, culturales, étnicas, etc. Además, pese a que el punto de referencia son las conductas constitutivas de delitos, las indagaciones no son solamente jurídicas, sino que también se vinculan otras perspectivas de análisis, que permiten una mejor comprensión y una adecuada elaboración de lo ocurrido.

 

En especial, debido a que el interés excede el problema de la sanción de los responsables de los crímenes, la verdad extrajudicial se edifica sobre dos ejes fundamentales que representan una notoria fortaleza respecto de la verdad obtenida en los procesos penales: la centralidad de las víctimas y las necesidades de las colectividades. La verdad extrajudicial se erige para devolver la dignidad a las víctimas, mediante el esclarecimiento y, sobre todo, la explicación, en un sentido amplio, de las atrocidades cometidas. Y, de otra parte, esta verdad permite que las comunidades conozcan, en detalle, la historia de su propia opresión y la incorporen en la memoria colectiva, con el fin de que los atropellos nunca más vuelvan a suceder[138].

 

61. En suma, la verdad judicial y la verdad extrajudicial presentan diferencias relevantes esencialmente respecto de sus fines y modos de elaboración. Sin embargo, dadas las ventajas de cada una de ellas, resultan, bajo otra perspectiva, complementarias y pueden contribuir mancomunadamente a garantizar de una mejor manera los derechos de las víctimas y asegurar las condiciones para una transición estable[139].  

 

5.4.1.5. Síntesis

 

62. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, particularmente en contextos de transición, la verdad tiene un valor especial para las víctimas y es una condición necesaria de procesos mínimos de reconciliación nacional. Por un lado, es un derecho de cada una de las víctimas de los delitos y un derecho de las comunidades vulneradas por los abusos masivos, como garantía de reconstrucción de su memoria colectiva e identidad. Por otro lado, es un derecho autónomo, en el sentido de que la dignidad humana supone la posibilidad para los afectados de saber lo ocurrido y de comprender y asimilar su experiencia de sufrimiento, así como un derecho destinado a garantizar, a su vez, otros bienes y derechos constitucional, como la justicia y la reparación.

 

Por último, la verdad puede ser alcanzada a través de los procesos penales contra perpetradores, con evidentes ventajas derivadas de la firmeza proporcionada por la cosa juzgada y las reglas de debido proceso, pero con la debilidad de su carácter generalmente fragmentario, unidimensional y no siempre sensible a las necesidades de las víctimas. Puede también, sin embargo, ser obtenida mediante mecanismos extrajudiciales, en especial, de las comisiones de la verdad. No obstante carecer de la inmutabilidad de la verdad judicial, la verdad reconstruida de esta manera reivindica su valor autónomo para las víctimas y sus circunstancias y acentúa también su dimensión colectiva, al concentrarse en la construcción de la memoria histórica de los pueblos afectados.

 

5.4.2. LAS COMISIONES DE LA VERDAD

 

5.4.2.1. El papel de las comisiones de la verdad

 

63. Como se anticipó, las comisiones de la verdad son instituciones oficiales de carácter temporal, creadas frecuentemente como mecanismo de justicia histórica en procesos de transición, con el propósito de esclarecer las atrocidades cometidas durante un periodo de varios años, que afectaron múltiples víctimas y comunidades enteras. No son autoridades judiciales y, por lo general, no detentan poderes coercitivos ni competencia para determinar responsabilidades jurídicas, así como tampoco para imponer sanciones o reparaciones[140]. Del mismo modo, aunque incorporen ciertas pautas de equidad e igualdad en sus procedimientos, normalmente sus labores no se desarrollan de conformidad con las estrictas reglas procesales o sustantivas de los trámites judiciales, sino con base en metodologías de las ciencias sociales, que permiten elaborar una reconstrucción histórica de lo sucedido, lo más fiel posible. 

 

En concordancia con lo anterior, el Principio 8 de Joinet establece que para evitar los conflictos de competencia se debe definir claramente el mandato de la comisión, que debe estar de acuerdo con el principio de que la finalidad de las comisiones no consistirá en reemplazar a la justicia, tanto civil o administrativa como penal. El estándar prevé, además, que únicamente los tribunales penales tienen competencia para determinar la responsabilidad penal individual a fin de pronunciarse, llegado el caso, sobre la culpabilidad y seguidamente sobre la pena.

 

64. Entre finales del siglo pasado y el tiempo transcurrido del presente se ha creado un número importante de comisiones de la verdad, en países que atraviesan transiciones de dictaduras a regímenes democráticos, en el marco de finalización de guerras civiles, conflictos armados internos o, en general, para documentar una época de violaciones a los derechos humanos. También han sido creadas comisiones de la verdad, por ejemplo, con el fin de investigar un episodio específico de violencia, ocurrido en apenas uno o varios días, o con el fin de llevar a cabo investigaciones no necesariamente en el contexto de procesos de transición[141]. Aquí, sin embargo, se hará referencia especialmente a las comisiones clásicas de la verdad, instituidas como mecanismos de justicia transicional que, junto con otros, pretenden contribuir a esclarecer y dejar atrás un lapso temporal considerable de atrocidades, que vulneraron miles de víctimas y causaron numerosas afectaciones a las comunidades, su historia, sus costumbres y su cultura.

 

Entre las más representativas, se encuentran las comisiones creadas en Argentina (Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas de 1983), Uganda (Comisión de Investigación de las Violaciones de los Derechos Humanos de 1986), Chile (Comisión Nacional para la Verdad y la Reconciliación de 1990), Chad (Comisión de Encuesta sobre los Crímenes y los Abusos Cometidos por el ex Presidente Habré, sus coautores y/o cómplices, de 1990), El Salvador (Comisión de la Verdad para El Salvador de 1992), Haití (Comisión Nacional de Verdad y Justicia de 1995), Sudáfrica (Comisión de la Verdad y la Reconciliación de 1995), Guatemala (Comisión para el Esclarecimiento Histórico de 1999), Nigeria (Comisión de Investigación de Violaciones de los Derechos Humanos de 1999), Sierra Leona (Comisión de la Verdad y la Reconciliación de 2000), Perú (Comisión de la Verdad y Reconciliación de 2001), Ghana (Comisión Nacional de la Reconciliación de 2002), Timor Leste (Comisión para la Acogida, la Verdad y la Reconciliación de 2002), Marruecos (Comisión de Equidad y Reconciliación de 2004) y Liberia (Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Liberia de 2005)[142]. Se ha considerado, sin embargo, que, al menos de 1974 a 2007, han sido creadas aproximadamente 33 comisiones de la verdad en 28 países[143].

 

En adelante se hará mención a diversos aspectos, en especial de estas comisiones, en tanto resulten útiles para ilustrar los elementos que interesan a los fines de la presente sentencia. 

 

5.4.2.2. El mandato de las comisiones de la verdad

 

65. Las comisiones de la verdad han sido creadas normalmente a través de decretos presidenciales, leyes, normas constitucionales o los acuerdos de paz que ponen fin a las hostilidades[144]. En tales actos de creación o en sus reglamentos internos es fijado el mandato o marco de referencia de sus labores, a partir del cual se determina el periodo histórico del que tendrán que ocuparse y el alcance de sus investigaciones. Allí se establecen también los extremos temporales que marcarán la época a indagar, los ámbitos territoriales y, en especial, los tipos de crímenes que deberán ser documentados.

 

66. El mandato puede ser muy estricto y limitado, si la intención es que la comisión de la verdad se concentre en un tipo específico de prácticas violatorias de los derechos humanos o infracciones al DIH que tuvieron un especial impacto o caracterizaron una época de atropellos. Ello también puede obedecer a que el interés del modelo de justicia histórica que se plantee busque prioritariamente establecer cómo unos particulares delitos facilitaron la instalación y la permanencia de un régimen de terror. Así mismo, un mandato restringido podría responder al interés de identificar la autoría de un tipo particular de perpetradores y a mostrar la introducción de una concreta forma de violencia en la época investigada y en unos territorios específicos.

 

Pero el mandato puede estar formulado en términos más amplios, con el propósito de que las labores de la comisión abarquen de mejor manera el conjunto de abusos que caracterizaron el conflicto o la etapa de represión.  Aunque con mandatos restringidos o laxos las comisiones de la verdad no se limitan a esclarecer los hechos constitutivos de los delitos, sino que se ocupan de identificar modelos de criminalidad, causas, factores y consecuencias de aquellos, un mandato amplio posibilita en mayor medida la elaboración de narraciones contextuales, más completas de lo ocurrido y con mejor capacidad para garantizar el derecho a la verdad. En efecto, el esclarecimiento y la explicación de la serie de abusos ejecutados, que se articulan y resultan transversales a aquello que constituye el objeto de la investigación permiten ofrecer un panorama más omnicomprensivo de la época investigada.

 

Otro problema notable que pueden presentar mandatos limitados es el riesgo de dejar de lado ciertas responsabilidades colectivas o tipos de crímenes emblemáticos en la explicación que deben proporcionar. Los dos tipos de mandatos, en todo caso, responden a las concretas realidades transicionales de cada país y las necesidades para las cuales se haya creado la respectiva comisión de la verdad.

 

En materia de perpetradores, no obstante, normalmente se ha considerado importante que el marco de referencia sea lo suficientemente amplio, de tal manera que se esclarezcan los abusos cometidos por todas las partes enfrentadas y no solamente aquellos cuya responsabilidad recae en las fuerzas militares, en los grupos rebeldes o ejércitos paraestatales, en la medida en que esto proporciona imparcialidad a las investigaciones, permite ofrecer un informe más objetivo y da estabilidad al proceso de transición.  

 

67. En concordancia con lo anterior, el Principio 8 de Joinet, sobre la delimitación de los mandatos de las comisiones de la verdad, establece que sus investigaciones se referirán a todas las personas acusadas de presuntas violaciones de los derechos humanos y/o del derecho humanitario, tanto si las ordenaron como si las cometieron, si fueron autores o cómplices, y tanto si se trata de agentes del Estado o de grupos armados paraestatales o privados relacionados de algún modo con el Estado, como de movimientos armados no estatales considerados beligerantes.

 

De igual forma, permite que sus investigaciones puedan abordar la función de otros protagonistas para facilitar las violaciones de los derechos humanos y del derecho humanitario. Adicionalmente, el literal d) del mismo Principio, indica que las comisiones estarán facultadas para investigar todas las formas de violación de los derechos humanos y del derecho humanitario.

 

68. Los mandatos restringidos se caracterizan porque limitan las competencias de las comisiones de la verdad a algunos pocos delitos o a formas específicas de ejecución, así como a periodos de tiempo o a ámbitos territoriales reducidos, de manera que se disminuyen las posibilidades de esclarecer lo ocurrido en su complejidad.

 

Por el contrario, los mandatos amplios confieren, mediante fórmulas generales, atribuciones a dichos órganos para investigar por lo común todas las atrocidades que identifican la etapa de violencia en cuestión, perpetradas en espacios temporales flexibles. Ejemplos de mandatos de alguna manera restringidos pueden verse en las comisiones de la verdad de Argentina[145], Chile[146] y Uganda[147].Tuvieron, en cambio, mandatos más amplios las comisiones de El Salvador[148], Guatemala[149] y Perú[150].

 

5.4.2.2.1. Los impactos diferenciales de la violencia armada como aspecto central del mandato de las comisiones de la verdad

 

69. El mandato de las comisiones de la verdad no solo está compuesto por el registro cronológico, lineal, de los crímenes perpetrados y las respectivas responsabilidades. La historia de la opresión, la violencia y los atropellos sufridos por un país es siempre una historia compleja, en el sentido de que está atravesada por unas precisas condiciones materiales, culturales, de quienes los sufrieron, a partir de las cuales los abusos a gran escala tuvieron impactos diferenciados sobre ellos. Esto justifica que el mandato de las comisiones de la verdad normalmente comprenda, no solo la historia formal de los delitos perpetrados contra ciudadanos particulares, sino también los drásticos efectos diferenciados que la violencia tuvo respecto de ciertos conjuntos de víctimas, del tipo de efectos concretos que acarreó y de las condiciones reales que los permitieron.

 

69.1. Así, por ejemplo, la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Perú instituida en el 2001, mostró, a través de una investigación profunda y de los testimonios desgarradores de miles de mujeres sobrevivientes y testigos, los impactos que el conflicto tuvo para ellas, especialmente a partir de los más crueles y feroces actos de violencia sexual. La Comisión concluyó que en el contexto de masacres y de ejecuciones arbitrarias, de operativos militares o policiales en medios rurales andinos y amazónicos, contra personas consideradas sospechosas de tener vínculos con los grupos subversivos, la violencia sexual fue una práctica generalizada y persistente, ejecutada por agentes del Estado (83%) y miembros de las guerrillas de Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac Amarú (11%)[151]. En el mismo sentido, esta Comisión analizó y determinó que el conflicto había tenido una incidencia diferenciada en los menores de edad[152].

 

69.2. Por su parte, la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala (CEH), establecida en 1999, dimensionó las agresivas consecuencias diferenciadas de las hostilidades sobre la población aborigen. Encontró que, de 1981 a 1982, en el marco del conflicto armado interno entre la guerrilla y el Estado, se llevó a cabo una campaña brutal de exterminio contra los pueblos indígenas Maya. La CEH investigó cuatro zonas de especial influencia de las fuerzas militares y de ejércitos paraestatales, y determinó que las víctimas de las masacres y de otras violaciones de los derechos humanos fueron mayoritariamente miembros del pueblo Maya. Indicó que en el área denominada Ixil se afectaron en un 97.80%, en el Norte de Huehuetenango en un 99.3%, en Rabinal en un 98.8% y en Zacualpa en un 98.4%[153].

 

70. La Corte Constitucional ha estudiado a fondo el problema de los impactos diferenciados que la violencia armada, específicamente en el caso colombiano, ha tenido sobre ciertos grupos. Aunque hay diversos conjuntos de víctimas que resultan afectados de modo especial en los escenarios de hostilidades, esta Corporación ha profundizado particularmente en la manera y las diversas facetas y circunstancias bajo las cuales se presenta ese impacto diferenciado en las mujeres, la población LGBTI, los pueblos étnicos y las niñas, niños y adolescentes. Dadas sus condiciones culturales, su edad o su situación de hecho vulnerable, se trata de poblaciones que han sufrido de manera particular el rigor de la guerra y por eso adquieren desde el punto de vista constitucional, como víctimas, un papel central en la narración del conflicto armado[154].

 

71. En este orden de ideas, los mandatos de las comisiones de la verdad han sido especialmente sensibles, a investigar, explicar y proporcionar una narración profunda de los impactos diferenciados que ha tenido la época histórica de violencia armada que se investiga, en relación con algunos grupos de víctimas concretos[155], como también lo ha hecho la Corte a partir del seguimiento a las ordenes dirigidas a la superación de violaciones masivas a los derechos humanos.

 

5.4.2.3. Los fines de las comisiones de la verdad  

 

72. El propósito general de las comisiones de la verdad es restaurar la dignidad de las víctimas y de las comunidades afectadas. Las comisiones buscan dar respuesta a sus necesidades, esperanzas, deseos, frustraciones, su sufrimiento y sus anhelos, luego de la terminación de la época generalizada de abusos. Las víctimas son la razón de ser de las comisiones de la verdad y sobre esta base se erigen la mayoría de los fines que, de manera directa o indirecta, se persiguen con las investigaciones, la elaboración del informe final y las recomendaciones.

 

5.4.2.3.1. Esclarecer y promover el reconocimiento público de las víctimas y de los crímenes cometidos

 

73. Como se señaló en la sección anterior, las investigaciones que realizan las comisiones de la verdad son muy distintas de las que se llevan a cabo en los procesos judiciales, principalmente porque su sentido y sus fines son sensiblemente diferentes. La misión de las comisiones de la verdad no se e enfoca en la sanción de los perpetradores. Por lo general, su pretensión está ligada al esclarecimiento lo más completo posible de los crímenes ejecutados en una época determinada, de los sufrimientos causados a las víctimas, de las afectaciones ocasionadas a las comunidades, de los patrones de criminalidad empleados, de los sucesos especialmente devastadores de esa etapa de violencia, así como de los autores y determinadores, individuales y colectivos, de los delitos.

 

Por otro lado, pretenden proporcionar un relato complejo, una explicación contextual de la historia documentada, es decir, reconstruir la memoria colectiva, en torno al conflicto armado. En la medida en que generalmente contribuyen a proyectos de reconciliación nacional, estudian de modo global las causas estructurales de la violencia, los factores sociales, políticos, económicos, culturales e institucionales ligados a ella y las características de las afectaciones provocadas a los individuos y comunidades. Analizan la manera y las condiciones en que el uso de la violencia permeó los poderes político, militar y económico y las responsabilidades jurídicas, así como éticas y políticas de los crímenes. Además, emplean análisis jurídicos, pero también pueden utilizar perspectivas interdisciplinarias, en cuanto permitan entender y expresar de mejor manera lo ocurrido y dar cuenta de ello en el informe final.

 

74. Las comisiones de la verdad conformadas en otros países para investigar años de violencia armada han producido informes significativos, que han logrado esclarecer en buena medida la magnitud y características de las violaciones. Se destacan a este respecto las comisiones de Argentina[156], Chile[157], Chad[158], El Salvador[159], Haití[160], Sudáfrica[161] y Guatemala[162].

 

75. Pero además de indagar lo sucedido y proporcionar una interpretación de la historia de abusos generalizados, las investigaciones de las comisiones de la verdad tienen como fin el reconocimiento público de esa historia. La verdad que proporcionan las conclusiones de sus hallazgos tiene una fuerza simbólica especial, en la medida en que es la reconstrucción oficial de los crímenes cometidos y las formas que asumieron en un periodo de opresión y, por lo tanto, desmienten otras hipótesis no oficiales acerca de lo ocurrido, en especial, aquellas que tienden a desconocer los daños provocados a las víctimas. No se trata de una versión más de la verdad, sino de aquella que el propio Estado proporciona a la sociedad, a partir de la participación de los agraviados y de la mayoría de quienes tomaron parte en los hechos durante el la fase objeto de estudio.

 

Las comisiones dan cuenta de lo que no se conocía y de responsabilidades insospechadas. No obstante, también exhiben a la luz pública aquello que era generalizadamente sabido y la autoría de perpetradores que también era bien conocida, pero que, en ambos casos, nadie se había atrevido a mencionar ni a denunciar, a causa de intimidaciones o por temor a represalias[163]. De la misma manera, las comisiones fijan públicamente responsabilidades, generalmente colectivas, y hechos cuya ocurrencia había sido objeto de cuestionamientos o de negación sistemática por el Estado o sectores políticos influyentes, vinculados a su ejecución[164].

 

Así, el reconocimiento de la verdad que se realiza en las comisiones desempeña un papel significativo para las víctimas y las colectividades en términos de sus derechos a la dignidad y honra. Los periodos de negación o silenciamiento forzado de lo sucedido hacen más intenso el sufrimiento de las víctimas, pues además de haber padecido las violaciones, se les somete a la injusticia de poner en duda su propia condición. Las investigaciones de las comisiones de la verdad implican la confirmación oficial y pública de los crímenes cometidos y de sus responsables, al menos colectivos y, en este sentido, hacen justicia histórica a los agraviados.

 

76. El reconocimiento que favorece las comisiones de la verdad, con todo, no solo es de carácter histórico, sino que tiene un alcance también más profundo en el marco de la justicia transicional. Cuando las víctimas han sido objeto de ataques brutales, mediante tales tratos se transmite implícitamente la idea de la superioridad del perpetrador sobre el sometido. Cada menoscabo afirma la desigualdad entre el agresor y el agredido, pues la violencia posee un contenido general discriminatorio. En este sentido, la labor de las comisiones de la verdad consiste también en reconocer a las víctimas como ciudadanos titulares de los mismos derechos y merecedores de igual consideración y respeto que los demás[165].  

 

5.4.2.3.2. Contribuir a los procesos de duelo y permitir a las víctimas contar su propia historia

 

77. Las víctimas tienen derecho a la verdad y a participar en el esclarecimiento de lo ocurrido, a través de las narraciones de sus propias historias, a preguntar y a escuchar lo que otros saben de ellas[166]. Sin embargo, uno de los dilemas que pone a prueba las comisiones de la verdad es si resulta conveniente para las víctimas evocar, contar o escuchar cómo ocurrieron las atrocidades o si es preferible la generación de mecanismos para no recordar los dramas vividos.

 

Es claro que en la reconstrucción de la verdad, las víctimas deben tener la posibilidad de tomar parte activa y son en verdad ellas quienes contribuyen principalmente al esclarecimiento de lo ocurrido, con sus preguntas y sus narraciones[167].

 

78. En las investigaciones sobre los efectos para las víctimas de las comisiones de la verdad, se ha evidenciado que la exposición a episodios de violencia impactantes, como los experimentados por veteranos de guerra, prisioneros, mujeres sometidas a vejámenes sexuales, individuos objeto de atrocidades, torturas o secuestros prolongados, etc., genera en los afectados los denominados síndromes de estrés postraumático. Estos comportan consecuencias psicológicas inmediatas o a largo plazo e incluyen sentimientos de culpabilidad, desamparo y miedo, y vivencias como pesadillas, depresión, afectaciones psíquicas, dificultades para la interacción y ansiedad. Tales problemas son usualmente sufridos por los sobrevivientes de las violaciones, pero también por sus familiares[168]

 

79. En el caso del conflicto armado colombiano, el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) ha documentado ampliamente los devastadores efectos producidos por las escenas y las experiencias de horror que han tenido que soportar las víctimas y sus seres queridos. Hombres, mujeres, niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores han sido obligados a presenciar asesinatos atroces de familiares cercanos o vecinos, a observar cuerpos torturados, exhibidos para escarnio público y fueron víctimas de amenazas, encierros, violencia sexual y agresiones contra su dignidad.

 

80. Los relatos dolorosos hechos al CNMH han mostrado los crueles episodios de brutalidad que los habitantes de los territorios azotados por el conflicto armado han padecido: personas ejecutadas cuando intentaban acompañar ritos funerarios de familiares y amigos; hijos e hijas que escucharon el suplicio de sus madres cuando estas fueron abusadas sexualmente; madres lactando o cargando a sus hijos o hijas que fueron asesinadas; familias y comunidades que huyeron en medio de los combates; labriegos que presenciaron la quema o saqueo de sus viviendas y poblados y que tuvieron que dejar abandonados a seres queridos fallecidos, a personas heridas y a los ancestros. Todas estas situaciones han causado profundos impactos emocionales sobre las víctimas y han desagotado sus recursos psicológicos. “En muchas ocasiones no cuentan con las capacidades de respuesta necesarias para afrontar, asumir, explicar y sobrevivir a experiencias marcadas por el horror, la indefensión y la humillación[169].

 

81. El alivio potencial para las víctimas generado por el saberse escuchadas y conocer la verdad de sus propias historias fue muy claro, por ejemplo, en muchas personas que concurrieron a declarar ante la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica[170]. En Colombia, en el proyecto de la Verdad de las Mujeres, coordinado por la organización Ruta Pacífica de las Mujeres, que pretendió reconstruir la memoria de sobrevivientes del conflicto armado en un tipo de “comisión de la verdad para las mujeres”, a partir de los relatos de más de mil a lo largo y ancho del país, también mostró potencialidades en este sentido[171].

 

82. Las comisiones de la verdad también permiten a las víctimas contar su propia historia. Son una plataforma pública para dar a conocer sus experiencias y para que el público escuche sus testimonios. “Cuando las víctimas tienen la posibilidad de contar su versión de los hechos y hay empatía con su sufrimiento, se les respeta como personas y se las trata con dignidad, no con desprecio [172]-

 

Las narraciones públicas de las víctimas significan también la restauración de su derecho a la honra. “Suponen la posibilidad de romper el silencio, de escapar al olvido, de ser escuchadas en público y por auditorios amplios y de que sus relatos sean creídos por el Estado y los conciudadanos”. Implican la garantía de contar su verdad frente a públicos amplios y autoridades con capacidad de decisión para transformar las circunstancias que permitieron los crímenes y es también una forma de inclusión[173]. Así mismo, para los pueblos y auditorios que escuchan los relatos sobre el horror significa acceder a los derechos a la verdad y a la memoria y, por lo tanto, tiene unas dimensiones pedagógica y esclarecedora, en orden a que los crímenes nunca vuelvan a suceder[174].

 

5.4.2.3.3. Propiciar la reconciliación y la convivencia pacífica

 

83. A partir de trabajos de justicia transicional, puede hacerse referencia a tres niveles de la reconciliación, de acuerdo con concepciones más o menos robustas. En un primer nivel, la reconciliación no implica nada más que la simple coexistencia entre quienes antes fueron enemigos, de manera que ahora cumplen la ley y no se asesinan. En un segundo nivel, además de coexistir de manera no violenta, los individuos se respetan entre sí como conciudadanos, pese a que continúen siendo adversarios. Se escuchan mutuamente, están dispuestos a hacer concesiones recíprocas en asuntos de política pública, construyen lo social a partir de áreas de preocupación común y llegan a acuerdos beneficiosos para la vida de todos. En un tercer nivel, se sitúa una concepción de la reconciliación mutua e integral, que implica perdón y restauración entre víctimas y victimarios[175].

 

Es posible que el tercer sentido de la reconciliación, notablemente vigoroso, presente ciertas dificultades prácticas, si se comprende como una obligación jurídica que las comisiones de la verdad deben asegurar. Las comisiones, por ello, en general pretenden alcanzar la reconciliación al menos entendida conforme al segundo sentido indicado. Esto no implica que en la práctica y, según la cohesión del proceso transicional, esos órganos no tengan la capacidad de lograr de hecho una reconciliación en el sentido más fuerte de la expresión. Con todo, por lo común, las comisiones de la verdad se trazan la tarea de dar pasos decisivos en dirección de procesos de reconciliación, mínimamente a la luz del sentido intermedio planteado. 

 

La reconciliación, en dicha acepción, trae como consecuencia la exclusión de la violencia como forma de comunicación y, por ende, la convivencia pacífica, pero no la eliminación de los desacuerdos entre ciudadanos. Los desacuerdos, incluso si son profundos y se manifiestan de forma activa, son parte constitutiva de las sociedades contemporáneas, caracterizadas por la pluralidad de visiones políticas y morales, de modo que su existencia no puede ser interpretada como signo de contextos sociales no reconciliados. La reconciliación, según este punto de vista, comporta que los ciudadanos, aún con discrepancias entre sí, gobiernan su actuación por los principios de tolerancia y respeto, lo cual permite que sean capaces de debatir y de interactuar de manera racional, en relación con asuntos públicos o de interés común y de cooperar y asumir una actitud dispuesta hacia la búsqueda de soluciones, frente a los problemas de interés colectivo[176].

 

84. Esta forma de reconciliación presupone también la recomposición de la confianza elemental que se afecta luego de un periodo amplio de violaciones a los derechos humanos. Al emprenderse un proyecto de reconciliación, las personas deben poder confiar de nuevo en sus conciudadanos, en el sentido de que todos comparten normas y valor básicos; deben poder confiar en aquellos que operan las instituciones, sobre la base, también, de las referidas normas y valores compartidos; y deben contar con la certeza y suficiente seguridad sobre el compromiso de sus iguales para obedecer y mantener tales normas y valores básicos[177].

 

85. Las comisiones de la verdad pretenden entonces impulsar procesos de reconciliación así comprendidos y propiciar que, en el desarrollo mismo de su mandato y de sus labores, las víctimas y todos aquellos que participaron en los abusos cometidos avancen hacia esa progresiva meta[178].

 

5.4.2.3.4. Promover las reparaciones a las víctimas

 

86. En la mayoría de los casos, las comisiones de la verdad no establecen ni fijan compensaciones o reparaciones, por cuanto comúnmente carecen de poderes jurisdiccionales. Con todo, dichas medidas son esenciales en un proceso transicional y las comisiones se hallan en capacidad de proporcionar un insumo fundamental para calcular los daños causados, sus características, grupos afectados y especialmente impactados, y para determinar las medidas idóneas en orden a lograr dichos fines. En especial, a partir del conjunto de recomendaciones que las comisiones de la verdad consignan en el informe final, facilitan a los Estados la realización de reparaciones para las víctimas.

 

87. Los tipos de reparación recomendados en las experiencias comparadas han trascendido lo estrictamente patrimonial y han abarcado medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y compensación, en el plano individual y colectivo, de carácter moral y material[179]. De la misma manera, son formas de reparación la rehabilitación, los tributos[180] y otros actos públicos de carácter simbólico, medidas de protección e implementación de políticas públicas dirigidas a las víctimas.

 

88. Con frecuencia, la contribución a los programas de reparación que realizan las comisiones de la verdad en sus informes ha sido valorada como uno de los aspectos sobresalientes de sus trabajos. La combinación de la verdad y las prácticas reparatorias ha constituido una herramienta fundamental en los procesos transicionales y en los proyectos de reconciliación. La prolongada guerra civil en El Salvador fue resuelta con la promesa de una comisión investigativa y de unos remedios reparativos. En Sudáfrica, la promesa de las reparaciones sirvió como incentivo para que las víctimas testificaran en los procedimientos públicos del país y en el reporte de la Comisión de la Verdad de Sudáfrica las medidas de reparación hicieron parte de las recomendaciones propuestas[181].

 

5.4.2.3.5. Impulsar reformas institucionales a largo plazo orientadas a la no repetición de los crímenes

 

89. Las comisiones de la verdad, a partir del análisis de las causas y, en particular, del contexto político y jurídico que dio lugar a los atropellos cometidos, tienen el papel de establecer pautas y recomendaciones orientadas a que se realicen reformas institucionales, con el propósito de que las atrocidades nunca se repitan. El sistema judicial, la policía, el ejército, el modelo de tenencia de la tierra, los mecanismos de elección de altos funcionarios del Estado, el sistema tributario y el esquema a través del cual se reparten las opciones laborales del país son, con frecuencia, los objetos de estas recomendaciones de reforma[182]. En todo caso, los puntos que, se señala, deben ser modificados, dependen siempre del origen y la persistencia de los contextos en que tuvieron lugar los crímenes.

 

90. De acuerdo con los Principios actualizados de Joinet (principio 35), el Estado debe emprender reformas institucionales y las demás medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la ley, promover y mantener una cultura de respeto a los derechos humanos y restaurar o establecer la confianza pública en las instituciones gubernamentales. Con el fin de alcanzar estos tres objetivos, se indica que es esencial la adecuada representación de las mujeres y de los grupos minoritarios en las instituciones públicas. También se prevé que las reformas institucionales encaminadas a prevenir la repetición de las violaciones deben establecerse mediante un proceso de amplias consultas públicas, con la participación de las víctimas y otros sectores de la sociedad civil[183].

 

91. En relación con la reforma de las instituciones estatales, el Principio 36 establece que se requiere adoptar todas las medidas necesarias, incluidas reformas legislativas y administrativas, para procurar que las entidades públicas se organicen de manera que aseguren el respeto por el Estado de derecho y la protección de los derechos humanos[184]. Respecto del desmantelamiento de las fuerzas armadas paraestatales, en el principio 37 se indica que estas deberán ser desmovilizadas y han de investigarse a fondo y publicarse sus posiciones o vínculos con el Estado, en particular con las fuerzas armadas, la policía, las fuerzas de inteligencia y de seguridad[185]. Por último, el Principio 38 contempla el deber estatal de reformar leyes e instituciones que contribuyan a la impunidad[186].

 

92. Las comisiones de la verdad juegan un papel fundamental y ocupan un lugar privilegiado en la transformación estatal e institucional de un país, principalmente gracias a su importancia pública y dentro de los respectivos modelos de justicia transicional. Sus acciones se pueden vincular a la reconciliación, a la reducción de la desigualdad, a la sensación de justicia pública y de que todos los ciudadanos, sin importar su condición económica, tienen derechos susceptibles de ser reconocidos y compensados. En el caso de Sudáfrica, la Comisión de la Verdad adoptó un enfoque sectorial respecto a la reforma institucional, lo cual fue notable en términos de justicia transicional. La Comisión celebró audiencias sobre sectores e instituciones tales como la salud, los negocios, el sistema judicial, los medios de comunicación, las cárceles y las comunidades religiosas e impulsó a cada uno de ellos a emprender un proceso de reflexión y de reformas institucionales[187]. Las recomendaciones orientadas a las reformas institucionales pueden ser, en todo caso, de muy variada índole y dependen de los escenarios en los cuales tuvieron lugar las hostilidades[188]

 

5.4.2.4. Aspectos fundamentales del funcionamiento de las comisiones de la verdad

 

5.4.2.4.1. El tiempo de labores

 

93. Las comisiones, como se indicó, son órganos temporales de investigación extrajudicial de lo sucedido en un periodo histórico específico. Esto implica que todas tienen un plazo máximo dentro del cual deben adoptar su metodología de trabajo, recabar pruebas y escuchar cientos o, en ocasiones, miles de testimonios, así como procesar técnicamente toda la información recibida y elaborar el informe final. Adoptar un término adecuado que permita llevar a cabo estas labores y, al mismo tiempo, garantice los fines de este específico mecanismo de justicia transicional, es por ello de la mayor relevancia.

 

En la fijación de tiempos razonables para los trabajos de las comisiones de la verdad resulta trascendental la importancia nacional de sus resultados, la cantidad de hechos que están por esclarecer y la demanda ciudadana de investigar violaciones muy variadas a los derechos humanos, ocurridas en un periodo considerable de tiempo. Sin embargo, al mismo tiempo es esencial el factor de oportunidad en la divulgación de los resultados. Es importante que el informe final aparezca cuando siga vivo el interés y apoyo públicos a las investigaciones y a la comisión, el impulso a la transición y el espíritu de reconciliación sean aún vigorosos y se mantengan las condiciones políticas, facilitadas por la transición, para poner en marcha las recomendaciones que se formulen[189]. De la misma manera, si diversos mecanismos de justicia transicional han sido puestos en marcha y, en consecuencia, otros derechos de las víctimas han comenzado a ser satisfechos, es esencial que el informe brinde el componente de verdad, con el cual las otras garantías se articulan en favor de las víctimas.

 

En las experiencias comparadas, es claro que las comisiones de la verdad, por su propia naturaleza y, en razón de que su propósito es elaborar la memoria histórica de una época de violencia armada, a partir de los patrones de violaciones y de los abusos contra las víctimas, no tienen el fin, ni tampoco la capacidad, de documentar, uno a uno, todos los hechos delictivos cometidos en el periodo investigado. Por lo común, las comisiones seleccionan tipos de crímenes, de víctimas, espacios temporales y territoriales, patrones de comisión, entre otros factores, que sean los más representativos y les permitan hacer una radiografía lo más clara posible de los abusos cometidos. Esto, en gran parte, permite conciliar el imperativo de esclarecer la verdad sobre lo ocurrido en la época histórica en cuestión y ofrecer a la sociedad un informe oportuno, útil y beneficioso a la transición. 

 

94. Sobre la base de lo anterior, dentro de las comisiones de la verdad más conocidas, la mayoría ha tenido una duración entre siete meses y tres años, con dos excepciones que excedieron este último término: la Comisión de Investigación sobre la Desaparición de Personas en Uganda, de 1986[190], y la Comisión para la Acogida, la Verdad y la Reconciliación de Timor Leste, de 2002, con 9 y 3.6 años, respectivamente. Aquella que tuvo el periodo más corto de labores fue la Comisión Investigadora sobre la Situación de Personas desaparecidas y Hechos que la Motivaron de Uruguay, en 1985, que llevó a cabo su trabajo en 7 meses, seguida de la Comisión de la verdad de El Salvador, cuyo tiempo de labores fue de 8 meses. Por su parte, además de las comisiones de Uganda y Timor Leste, las comisiones de la verdad cuyos trabajos tuvieron mayor tiempo de duración fueron las de Nigeria, de 1999, y Sri Lanka, de 1994, en ambos casos de 3 años. 

 

95. Los plazos de labores de las comisiones más representativas de la verdad han sido usualmente fijados a partir de la extensión del periodo a investigar. Sin embargo, también son relevantes elementos como el número de comisionados que conducirán la labor. En el siguiente esquema se pueden apreciar los tiempos de labores de algunas de las comisiones de la verdad más conocidas, en relación con la extensión temporal del periodo a investigar y el número de comisionados[191].

 

País y año de creación de la comisión de la verdad

Periodo histórico a investigar

Tiempo de labores

Número de comisionados

Argentina (1983)

1976-1983

(7 años)

9 meses

13

Uganda (1986)

Diciembre 1962 a enero de 1986

(24 años)

9 años

6

Chile (1990)

 

1973 -1990

(16.5 años)

9 meses

8

Chad (1990)

 

1982-1990

(8 años)

10 meses

12-16[192]

El Salvador (1992)

 

1980-1991

(11 años)

8 meses

3

Sri Lanka (1994)

1988 – 1994

(6 años)

3 años

3

Haití (1995)

 

1991 – 1994

(3 años)

10 meses

7

Sudáfrica (1995)

 

1960  - 1994

(44 años)

2.6 años

17

Guatemala (1999)

 

1962-1996

(34 años)

1.5 años

3

Nigeria (1999)

 

1966-1999

(33 años)

3 años

8

Sierra Leona (2000)

 

1991-1999

(8 años)

2.3 años

7

Perú (2001)

 

1980-2000

(20 años)

2.3 años

12

Ghana (2002)

 

1957-1993

(26 años)

2 años

9

Timor Leste (2002)

 

1974-1999

(25 años)

3.6 años

7

Marruecos (2004)

 

1956-1999

(43 años)

1.9 años

17

Liberia (2005)[193]

1979-2003

(24 años)

2.3 años

9

 

Como se puede observar, la gran mayoría de comisiones relacionadas investigaron un periodo temporal de crímenes entre 7 y 30 años, con excepción de los tiempos resaltados en la respectiva columna. Por otro lado, salvo las cuatro comisiones en negrilla, en todas las demás, el tiempo de labores fue inferior a 3 años. Así mismo, el número de comisionados que encabeza estos organismos ha sido inferior a 10, con excepción de las comisiones de Argentina (13), Perú (12), Marruecos (17) y Sudáfrica (17).

 

Interesa subrayar, en todo caso, que el tiempo durante el cual las comisiones llevan a cabo su mandato siempre se mantiene relativamente corto, incluso en los casos en los cuales los periodos históricos objetivo de investigación fueron más extensos. Así, en Marruecos y Sudáfrica los mandatos cubrieron 43 y 44 años, respectivamente, y sin embargo, las labores de investigación fueron solo, en su orden, de 1.9 y 2.6 años. Así mismo, la Comisión de Guatemala investigó un periodo de 34 años y, no obstante ello, su término de labores fue de 1.5 años. Es destacable, por último, que en el caso de Marruecos y Sudáfrica, el tiempo considerable a investigar, 43 y 44 años, en su orden, parece en cambio compensarse con un número mayor a 10 de comisionados, el cual no es superado por otras comisiones que se encargaron de esclarecer periodos más cortos.

 

5.4.2.4.2. Metodología

 

96. Uno de los elementos más importantes en el análisis del funcionamiento de las comisiones de la verdad son sus aspectos metodológicos, pues estos son decisivos para el éxito de su trabajo. Los aspectos metodológicos que deben ser definidos son muchos y de muy variada índole y cada uno de ellos es significativo a la hora de evaluar los resultados de la respectiva comisión dentro de un proceso de transición. Desde las técnicas de investigación, los tipos de evidencias admitidos, las formas de recolección y gestión de la información, hasta los estándares de evaluación de los elementos y la atención a testigos y víctimas deben ser definidos con especial cuidado al momento de elaborarse su diseño, tarea que por lo general radica en cabeza de los propios comisionados, una vez inician labores. Desde el punto de vista constitucional, sin embargo, resulta de relevancia considerar dos elementos sobre los que debe decidir toda comisión: (i) audiencias públicas y recepción reservada de declaraciones y (ii) protección y asistencia a víctimas.

 

5.4.2.4.2.1. Audiencias públicas y recepción reservada de declaraciones

 

97. Las audiencias públicas son uno de los mecanismos para recabar elementos de juicio más eficaces y apropiados de las comisiones de la verdad. Mediante esta técnica se hace posible que, particularmente las víctimas, cuenten su historia y hagan saber a todos su angustia, compartan con otros un dolor común, escuchen, a su vez, las historias de los demás afectados, así como los relatos de victimarios y otras personas que conocieron los crímenes y las explicaciones acerca de cómo y por qué se ejecutaron. Adicionalmente es el escenario simbólicamente más importante para el reconocimiento de responsabilidades y peticiones públicas de perdón y para promover espacios de reconciliación.

 

Desde otro punto de vista, las sesiones abiertas contribuyen a que la comisión deje de centrarse solo en el producto (informe final) y se ocupe también del proceso, con lo cual se permite que la sociedad se involucre en ese esfuerzo institucional, en tanto asunto de interés nacional, y se anima a la prensa a una mayor difusión y cubrimiento de sus labores. Además, la publicidad de la toma de declaraciones refuerza la transparencia e imparcialidad que se demanda de un órgano de investigación de la verdad. Así mismo, proporciona credibilidad y anticipa la objetividad que tendrá el informe final. Las audiencias públicas ha sido un recurso frecuente en varias comisiones de la verdad[194].

 

98. Con todo, pese a las sustanciales ventajas del empleo de las audiencias públicas, a partir de las experiencias comparadas se ha puesto de manifiesto que, en la fijación de la metodología y en la selección de los casos en los cuales se acudirá a ellas, es importante tomar en cuenta algunos factores, en su mayoría relativos a las condiciones de seguridad que brinde el momento de la transición y los derechos e intereses de los declarantes, que puedan aconsejar recibir algunos o gran parte de los testimonios de manera reservada. Al respecto, se ha mostrado la relevancia de considerar por lo menos tres circunstancias: (i) la seguridad personal de los testigos, en especial de las víctimas; (ii) la integridad e intimidad  de declarantes, particularmente de sobrevivientes de agresiones sexuales y de menores de edad; y, por último, (iii) la posibilidad de que ciertas declaraciones perjudiquen a terceros.

 

En relación con lo anterior, el Principio 10 de Joinet establece unas garantías básicas, relativas a las víctimas y a los testigos que declaran a su favor, en el marco de las comisiones de la verdad. Este estándar prevé que deben adoptarse las medidas adecuadas para proteger la seguridad, bienestar físico y psicológico y, cuando así se solicite, la vida privada de los afectados y declarantes que proporcionen información. En específico, se contempla que las víctimas y los testigos solo podrán ser llamados a declarar con carácter voluntario y se protegerá la información susceptible de identificar a un testigo que prestó declaraciones tras una promesa de confidencialidad.

 

Según el mismo principio citado, las víctimas que presten testimonio y otros testigos deberán ser informados de las normas que regulan la divulgación de información proporcionada por ellos. Igualmente, las solicitudes de proporcionar información a la comisión en forma anónima deberán considerarse seriamente, en especial en casos de delitos sexuales. El principio 10 prevé también que las comisiones deberán establecer procedimientos para garantizar el anonimato en los casos apropiados, permitiendo a la vez corroborar la información proporcionada, según sea necesario.

 

98.1. Como es natural, todos aquellos testigos y, en particular, las víctimas de violaciones de derechos humanos se negarán a declarar en las sesiones públicas de las comisiones de la verdad si perciben riesgos para su vida o integridad o las de sus allegados, relacionados con su participación en las sesiones públicas[195]. Así, se ha considerado fundamental que cuenten con programas de protección o con la posibilidad de rendir su testimonio bajo reserva o a través de medios técnicos que impidan la revelación de su identidad. Y, en últimas, si el medio más idóneo y más razonable es la recepción reservada de la declaración, se ha señalado que de tal modo debería procederse[196]

 

98.2. Por otro lado, en ciertos supuestos, la decisión de realizar, o no, sesiones públicas en todos los casos supone analizar previamente la obligación de amparar la integridad de testigos, como los niños, niñas y adolescentes o como las mujeres u otras víctimas de violencia sexual. En Sierra Leona, por ejemplo, se optó por que los niños rindieran su testimonio solamente en sesiones reservadas[197]. Se ha creído que una medida como esta puede ser acogida en una comisión, siempre que haya personal que sepa cómo interactuar y tenga recursos para trabajar con esa población. La toma de declaraciones debería así estar abierta a los niños, niñas y adolescentes bajo estrictas garantías de confidencialidad y protección de su identidad y las personas que toman declaraciones preferiblemente han de tener experiencia en brindar apoyo psicológico o realizar trabajo social con menores de edad sobrevivientes a actos de violencia[198].

  

Sobre la base de lo observado en varios casos, se ha sostenido que, en principio, una comisión de la verdad debería organizar audiencias “a puerta cerrada”, o en privado, para recibir el testimonio de niñas y niños. Sin embargo, se ha dicho que si una comisión organiza audiencias públicas para escuchar sus relatos debería tomar medidas efectivas en orden a proteger su identidad, de manera que el testimonio pueda ser escuchado sin riesgo de que el niño llegue a ser identificado[199]. En general, se ha estimado que la intimidad de este tipo de declarantes debe protegerse a través de medios técnicos en el marco de las audiencias públicas u optarse, de preferencia, por entrevistas privadas. Además, ninguna información audiovisual debería ser pública ante las cámaras sino en la forma y con el consentimiento del declarante que aparece en ella[200].

 

En el caso de las mujeres que han sido objeto de vejámenes de carácter sexual, las víctimas pueden no estar en disposición de hablar libremente ante las sesiones públicas de las comisiones de la verdad. Según ha sido constatado, ellas pueden concurrir en un gran número, pero la mayoría prefiere hablar solamente sobre abusos cometidos contra familiares hombres, como ocurrió en Sudáfrica y en Perú. Con frecuencia, sienten (o creen que la comisión percibiría) que el abuso que sufrieron tuvo un carácter privado más que político y tampoco se sienten cómodas con el hecho de que los miembros de la comisión, los medios de comunicación, los amigos y las familias les escuchen declaraciones sobre esos contenidos[201]. Los riesgos de estigmatización y revictimización parecen a este respecto evidentes. 

 

En los anteriores supuestos se ha recurrido a entrevistas privadas y a espacios reservados, tranquilos y seguros, en los cuales ellas puedan hablar libremente de su tragedia. De la misma manera, en desarrollo de las labores de las comisiones de la verdad, se han diseñado audiencias especiales que pretenden propiciar un espacio a las mujeres, equivalente a aquél del que pueden hacer uso la mayoría de víctimas, pero que hace justicia a los daños diferenciados que les causó la violencia armada. En este sentido, la Comisión de la Verdad de Sudáfrica organizó varias audiencias filmadas, centradas en las mujeres, con un panel totalmente femenino, a fin de que se sintieran seguras y fuera del alcance de las cámaras del público ordinario y la televisión[202]. Pese a esto, se ha resaltado la importancia de tener presente que no siempre las mujeres víctimas de ataques sexuales desean estar alejadas de las sesiones públicas ordinarias de las comisiones[203]. Para muchas mujeres, las denuncias públicas son importantes en orden a combatir el estigma asociado a los crímenes sexuales. Al hacerlo en privado, se ha indicado, las víctimas cargan todo el peso del crimen y derivan de él todavía vergüenza[204].

 

98.3. Por último, un aspecto que también se ha considerado esencial a la hora de evaluar la publicidad de las audiencias en las cuales se recepcionarán los testimonios de las víctimas, corresponde a los eventuales perjuicios que se puedan causar a terceros inocentes. Con frecuencia, los testigos señalan a ciertas personas de haber determinado o ejecutado ciertos crímenes, de estar vinculados de alguna manera con organizaciones delincuenciales que los llevaron a cabo o de estar relacionadas con individuos públicamente conocidos por sus conductas ilícitas o inmorales. En estos supuestos, se ha afirmado que los sujetos afectados por tales señalamientos en el marco de las audiencias públicas, deberían tener alguna oportunidad de pronunciarse.

 

Precisamente, según el Principio 9 de Joinet, sobre garantías relativas a las personas acusadas en desarrollo de las labores de las comisiones de la verdad, antes de que sean identificados los autores en su informe, las personas interesadas deberán tener derecho a ser escuchadas o, al menos, convocadas con tal fin, y les asistirá la posibilidad de exponer su versión de los hechos en una audiencia promovida por la comisión, mientras esta realiza su investigación, o de incorporar al expediente un documento equivalente a un derecho de réplica. Esta pauta mínima de equidad procedimental ha sido incorporada en varias comisiones de la verdad y satisface principios mínimos de imparcialidad, dignidad humana y buena fe. Además, protege de injerencias arbitrarias en derechos como buen nombre y a la honra de las personas señaladas[205].

 

A partir de las experiencias de varias comisiones, se ha planteado que las reglas metodológicas que permitirán asegurar el derecho de terceros objeto de señalamientos por parte de los declarantes deberían ser, en todo caso,  muy cuidadosas, para equilibrar sus garantías con los derechos de las víctimas que testifican ante la Comisión y con los fines que esta persigue[206].  De este modo, en virtud de los derechos de las víctimas, el derecho de réplica no debería extenderse y, en la generalidad de los casos no se ha extendido, hasta la posibilidad para las personas señaladas de contrainterrogar a los declarantes. Esta atribución, se ha advertido, podría disuadir e intimidar a muchas víctimas para ejercer su derecho a concurrir a las audiencias, generaría una extensión sustancial de las sesiones, además de que tendería a crear la errónea y potencialmente contraproducente sensación de un juicio. Por consiguiente, se ha dicho que, para proteger a las víctimas, las comisiones deberían, de preferencia, conceder a los individuos señalados una oportunidad de refutar los hechos atribuidos, de manera independiente al escenario en que tienen lugar los señalamientos por parte de los afectados[207].

 

En consecuencia, para garantizar que los terceros puedan pronunciarse sobre las afirmaciones de un declarante que les afecta, se tienen dos alternativas, aunque pueden existir otras. Por un lado, una posibilidad es que presenten por escrito su versión de los hechos, antes o después de que las audiencias tengan lugar, según si es posible que las sindicaciones se conozcan con anterioridad a su manifestación pública. Por otro lado, se ha indicado que podría permitírseles presentar sus argumentos en una audiencia pública separada de aquellos en que la víctima testificó, en una audiencia privada o en una entrevista, de conformidad con el mandato y recursos de la comisión y los dictados de la equidad en el caso concreto[208]. Por supuesto, también existe la posibilidad de que, de acuerdo con las limitaciones operativas que pueda tener la respectiva comisión, se opte por recibir las entrevistas en forma reservada[209]

 

5.4.2.4.2.2. Protección y asistencia a víctimas

 

99. La experiencia de las sesiones públicas de las comisiones de la verdad para las víctimas es en términos generales positivo, como se ha indicado y lo han mostrado comisiones de otros países. Sin embargo, es evidente que cuando ellas comienzan a reconstruir oralmente un episodio de particular horror, el rememorar cada detalle y recordar los momentos de sufrimiento que les produjo puede desencadenar una vez más angustia y alteraciones emocionales. Esto es particularmente cierto cuando los afectados desconocen aún parte de lo sucedido, lidian con duelos todavía inconclusos o perciben impotencia frente a lo que el Estado ha hecho por ellos hasta ahora.

 

Según el Principio 10 de Joinet, en el marco de los trabajos de las comisiones de la verdad, los asistentes sociales y los profesionales en atención en salud mental deben estar facultados para prestar asistencia a las víctimas, de preferencia en su propio idioma, durante su declaración y después de la misma, en especial cuando se trata de agresiones o de violencias sexuales. Este sistema de soporte médico y ayuda emocional en el curso de las audiencias y con posterioridad a ellas ha sido acogido por varias comisiones de la verdad, dada la necesidad que, han constatado, se genera en algunos casos, con la exposición de las víctimas a estos escenarios[210].

 

Se ha indicado que el soporte médico también deberá ser especial y atender las necesidades de poblaciones de víctimas como, por ejemplo, las niñas, niños y adolescentes que comparezcan a declarar. En suma, se ha estimado que las víctimas deberían recibir servicios médicos, psicológicos o emocionales apropiados, que las ayuden a ofrecer su testimonio ante las comisiones de la verdad y, al mismo tiempo, les permita obtener los beneficios propios de exteriorizar su experiencia. Se ha dicho, así mismo, que los equipos de las comisiones deben hacer un seguimiento a las víctimas luego de rendir su testimonio público, para asegurarse de que su bienestar no haya sido afectado como resultado de haber declarado en las sesiones públicas[211]

 

5.4.2.5. El Informe final 

 

100. El informe final es el documento más importante de memoria histórica que producen las comisiones de la verdad. En este reporte, que virtualmente recoge todos los resultados alcanzados, las comisiones expresan la metodología adoptada, las dificultades y limitaciones encontradas en el curso de las investigaciones, los aspectos positivos que favorecieron sus labores y hacen más vigorosos sus resultados, los hallazgos relevantes, los hechos criminales descubiertos y las posibles responsabilidades y, por último, las recomendaciones al Estado, a partir de toda la experiencia. Es, además, el documento más esperado por las víctimas y más trascendental en términos de la satisfacción de su derecho a la verdad en un escenario de transición. 

 

El informe final brinda la narración histórica y documentada de la época de abusos y lo hace a partir de una opción metodológica para presentar sus resultados. En este sentido, puede hacer énfasis en crímenes emblemáticos no descubiertos o no explicados apropiadamente, en patrones de criminalidad, en la caracterización de la violencia armada, según las diversas épocas históricas y los territorios afectados, en los elementos políticos o culturales que permiten comprender el inicio y desarrollo de las violaciones a los derechos humanos o, de hecho, en todas o algunas de las anteriores perspectivas. En todo caso, el informe debe tener la capacidad de ofrecer una fotografía histórica lo más completa posible de la violencia, que reconstruya la memoria de las víctimas y de las comunidades afectadas.

 

101. En relación con la divulgación del informe final, según el Principio 13 de Joinet, sobre publicidad de los informes de las comisiones, si bien es cierto, por motivos de seguridad o para evitar que se ejerza presión sobre los testigos y los miembros de la comisión, en el mandato de esta se podrá disponer que ciertas partes pertinentes de su investigación se mantengan confidenciales, por el contrario, el informe final de la comisión deberá hacerse público en su integridad y ser difundido lo más ampliamente posible.

 

102. Del informe final depende en gran parte la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas. En este sentido, se ha dicho  que debe (i) garantizar el libre acceso a su contenido; (ii) contener un cuadro lo más completo posible sobre los hechos investigados, sus causas y antecedentes históricos; (iii) ser objetivo, transparente y elaborado en un lenguaje comprensible; (iv) contener, en lo posible, un listado de las víctimas; (v) ser publicado, de tal manera que se garantice su amplia circulación y reproducción a través de los diferentes medios de comunicación; (vi) contener garantías de accesibilidad a comunidades del país que hablen otras lenguas y a personas funcionalmente diversas e (vii) incluir recomendaciones[212].

 

103. Uno de los aspectos, en todo caso, más relevantes de las comisiones de la verdad son las recomendaciones, las cuales corresponderán a la situación constatada y reflejada en la memoria histórica reconstruida y al propósito de que se propicien garantías de no repetición y de compensación para las víctimas. Además de las recomendaciones en materia de administración de justicia y reforma a la judicatura, de reforma a las fuerzas armadas, la policía y los servicios de inteligencia y de reparación a las víctimas, formuladas por algunas comisiones y a las que se hizo referencia supra, las comisiones de la verdad han hecho otras recomendaciones de interés[213].

 

5.4.2.7. Experiencias en Colombia

 

104. En Colombia se han conformado una comisión y algunas organizaciones y grupos orientados al esclarecimiento histórico de hechos emblemáticos de violencia armada, a menudo relacionados con el conflicto interno, con un carácter semejante al de las comisiones de la verdad de carácter transicional. Entre ellos se destacan los siguientes:

 

104.1. Grupo de analistas políticos conocido como el grupo de los violentólogos. Esta institución fue conformada por Fernando Cepeda, en su calidad de ministro de Gobierno del presidente Virgilio Barco, y su misión era investigar las causas de la violencia en Colombia. Como resultado de sus indagaciones, entregaron un informe titulado “Colombia: Violencia y Democracia”[214], el cual se utilizó en la forma de diagnóstico para dar inicio al proceso de paz con los grupos guerrilleros de finales de los 80, que desembocó en la desmovilización de varios de ellos y la aprobación de la Constitución de 1991[215].

 

104.2. Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR). Este órgano fue creado por la Ley 975 de 2005, de Justicia y Paz, en el marco de los acuerdos entre el Gobierno Nacional y los grupos paramilitares, y funcionó hasta el 31 de diciembre de 2011. Estuvo liderado por Gonzalo Sánchez en lo relacionado con la construcción de memoria histórica y sus integrantes fueron mayoritariamente profesores universitarios e investigadores.

 

Sus funciones principales estaban relacionadas con la garantía de la participación de las víctimas en el esclarecimiento de hechos históricos; la presentación de un informe público sobre las razones para el surgimiento y evolución de los grupos armados ilegales; el seguimiento y verificación de los procesos de reincorporación y desmovilización de los miembros de grupos armados organizados al margen de la ley; el seguimiento y evaluación periódica de la reparación prevista en la Ley de Justicia y Paz; la elaboración de recomendaciones frente a los criterios de reparación y el adelantamiento de acciones nacionales de reconciliación, para impedir la reaparición de nuevos hechos de violencia que alteraran la paz nacional.

 

En consecuencia, su actividad se concentró en tres objetivos: (i) la construcción de memoria histórica con base en casos emblemáticos[216], (ii) el seguimiento a los procesos de desmovilización ante la Fiscalía, con el deber de informar al Gobierno sobre cualquier irregularidad que pudiera llegar a afectar a las víctimas; y, (iii) el seguimiento a los procesos de reparación[217].

 

Esta Comisión tenía la facultad de recibir informes de los paramilitares desmovilizados y calificarlos para efectos de rebajas de penas en los procesos judiciales correspondientes. En efecto, la Ley 1424 de 2010 creó los “Acuerdos de Contribución a la Verdad Histórica y Reparación” reglamentados por el Decreto 2601 de 2011. Dichos acuerdos debían ser firmados por la Agencia Colombiana para la Reintegración y cada uno de los desmovilizados. Se determinó que estos no podían servir como pruebas en procesos judiciales, pero si la CNRR los consideraba suficientes, podían dar lugar a rebajas de penas (Art. 7 del Decreto 2601 de 2011).

 

104.3. Comisión de la Verdad Sobre los Hechos del Palacio de Justicia. Este órgano fue conformado en 2008 para investigar los hechos del Palacio de Justicia ocurridos los días 6 y 7 de noviembre de 1985, cuando un comando de la guerrilla del M-19 asaltó la edificación y el Ejército Nacional irrumpió violentamente para controlar la toma, lo cual trajo como resultado la muerte de 11 Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, la desaparición de aproximadamente 11 empleados de la Corporación y el fallecimiento de otras más de 60 personas. La Comisión estuvo compuesta por tres ex magistrados de la Corte Suprema de Justicia, quienes entregaron un Informe Final en 2010[218], el cual fue financiado totalmente con recursos de los propios magistrados, la Fundación Ford y la Comisión Europea. En dicho informe, se presentó el contexto histórico y político en el que se produjo la toma del Palacio de Justicia y un relato detallado de la intervención de distintos actores[219].

 

104.4. Centro Nacional de Memoria Histórica. Esta institución fue creada por la Ley 1448 de 2011, mediante la cual se puso fin a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, como ente separado del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.  Las principales funciones del Centro Nacional de Memoria Histórica (en adelante CNMH) son el diseño, implementación y administración de un Museo de la Memoria; integrar un archivo sobre el conflicto y las violaciones de derechos humanos que se hayan producido en su desarrollo; el impulso y promoción de la investigación orientada a contribuir a la reconstrucción de la verdad histórica, con la tarea de diseñar e implementar un Programa de Derechos Humanos y Memoria; reconstruir la memoria de los ex miembros de las autodefensas que se incorporaron a los Acuerdos de Contribución a la Verdad Histórica y la Reparación y se comprometieron con las víctimas y el Estado a aportar verdad.

 

Así mismo, el CNMH tiene el papel de apoyar al Grupo de Memoria Histórica para que termine con la tarea encomendada en la Ley de Justicia y Paz, en relación con la entrega de un informe sobre la evolución y desarrollo de los grupos armados organizados al margen de la ley que han operado en el país. El Centro de Memoria Histórica ha presentado una serie de informes que reconstruyen algunos de los escenarios de violencia armada, a partir de su mandato.

 

5.4.2.8. Síntesis

 

105. Según lo ilustrado en esta sección, las comisiones de la verdad son instituciones temporales de carácter oficial, extrajudicial y transicional, creadas con el propósito de esclarecer las atrocidades perpetradas en un periodo de varios años y elaborar la memoria colectiva de esa época de violencia. Su misión última es elaborar un relato histórico y explicativo de los abusos cometidos, que pueda ser compartido por la mayoría de la sociedad y le permita cerrar simbólicamente ese pasado de agresiones y dolor, así como sentar las bases de la reconciliación.

 

Los trabajos de las comisiones de la verdad han estado regidos por un mandato, que consiste en la determinación del periodo histórico y los crímenes a investigar, el cual puede ser restringido o más o menos amplio. El mandato, así mismo, ha incorporado la narración de los efectos diferenciales que las confrontaciones han tenido respecto de ciertos conjuntos de víctimas. En este contexto, se mostró que en el marco del conflicto armado interno, la Corte ha identificado las desproporcionadas consecuencias diferenciales que la violencia ha tenido para las mujeres, la comunidad LGBTI, las comunidades indígenas y afrocolombianas y las niñas, niños y adolescentes.

 

La razón de ser de las comisiones de la verdad son las víctimas y la restauración de su dignidad. En este sentido, cinco propósitos especiales han perseguido las comisiones de la verdad: (i) esclarecer y explicar la violencia perpetrada, así como propiciar el reconocimiento público y oficial de quienes han sido víctimas y de los crímenes ejecutados; (ii) contribuir a hacer los duelos y permitir a los afectados contar la propia historia; (iii) propiciar la reconciliación y la convivencia pacífica, en el sentido de generar espacios de cooperación mutua y de recomposición de la confianza entre los ciudadanos (iv) promover varios tipos de reparaciones, de acuerdo con las necesidades de las víctimas, e (v) impulsar reformas institucionales a largo plazo, de diversas características, orientadas a la no repetición de las atrocidades. 

 

En relación con el funcionamiento de las comisiones de la verdad, se mostró que el tiempo de labores ha sido generalmente corto, para atender oportunamente los derechos de las víctimas y los fines de la transición, y respecto de los elementos metodológicos se señaló la importancia de decidir entre audiencias públicas y declaraciones reservadas, teniendo en cuenta elementos como la seguridad personal de los testigos, la intimidad de declarantes y la posibilidad de que ciertas declaraciones perjudiquen a terceros. Se evidenció también la importancia de las recomendaciones del informe final para las víctimas, especialmente en materia de reforma a la administración de justicia y a las fuerzas armadas, así como en términos de reparaciones.

 

De la misma manera, se puso de manifiesto que en Colombia han existido algunos proyectos sobre reconstrucción de la memoria que, si bien no han tenido el mismo papel de una clásica comisión de la verdad, han cumplido una función de esclarecimiento histórico de hechos emblemáticos de violencia armada. Dentro de los más representativos se encuentran (i) el grupo de los “violentólogos”; (ii) la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación; (iii) la Comisión de la Verdad de los Hechos del Palacio de Justicia y (iv) el Centro Nacional de Memoria Histórica.

 

5.4.3. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA CEV

 

 

106. El artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible mediante la Sentencia C-674 de 2017[220], creó la CEV como un ente autónomo del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio. El Constituyente derivado concibió la CEV también como un órgano temporal y de carácter extra-judicial y expresamente previó que sus actividades no podrán implicar imputación penal de quienes comparezcan ante ella. Así mismo, estableció que sus fines son (i) conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto; (ii) contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas; (iii) ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; (iv) promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en conflicto armado; y (v) promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición.

 

Por último, la disposición constitucional contempló que la ley reglamentaria el mandato, funciones, composición y funcionamiento de la CEV, conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1. del Acuerdo Final, con inclusión de los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía[221].

 

107. En el marco del Artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, también declarado exequible mediante la misma sentencia citada, la CEV es uno de los ejes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR)[222]; el cual parte (i) del reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; (ii) del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; (iii) del principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; y (iv) del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición.

 

108. De igual manera, según la misma disposición superior, la integralidad del SIVJRNR debe contribuir al esclarecimiento de la verdad del conflicto y a la construcción de la memoria histórica. Por otra parte, el precepto establece que el SIVJRNR hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, entendiendo que aquellas atienden prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y que deben ser aplicadas con un enfoque integral que garantice la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido. Los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, prevé también la norma, en tanto partes de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada, sino que están interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades.

 

109. Por último, el artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 consagra que el SIVJRNR tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. Adicionalmente, de acuerdo con la norma, el enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el conflicto. El Constituyente derivado también previó que la conformación de todos los componentes del SIVJRNR deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección.

 

5.4.3.1. Síntesis

 

110. En el marco del Acto Legislativo 01 de 2017, la CEV es una entidad autónoma, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio. El constituyente derivado la concibió como un órgano temporal y de carácter extra-judicial, cuya razón de ser radica fundamentalmente en la reconstrucción de la memoria del conflicto armado reciente y en el reconocimiento de las víctimas, así como en la promoción del reconocimiento voluntario de responsabilidades. Adicionalmente, debe buscar propiciar las condiciones para la convivencia y la reconciliación. En tanto componente de SIVJRNR, la CEV cumple un papel esencialmente restaurativo para las víctimas, se aplica de forma coordinada e integral con los demás mecanismos y tiene un enfoque territorial, diferencial y de género.

 

111. Atendiendo a esta caracterización, a continuación la Sala efectuará algunas precisiones relevantes sobre la estructura estatal, en especial de la inclusión en aquella de órganos autónomos e independientes encargados de cumplir funciones públicas.

 

5.4.4. LOS ÓRGANOS AUTÓNOMOS E INDEPENDIENTES EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO - Alcances y precisiones relevantes

 

112. Al lado de la parte dogmática, la Constitución de 1991 se ocupa de determinar la estructura del Estado. Su diseño no abandona el principio de separación que inspiró la teoría de la división del ejercicio del poder, ni las tres ramas existentes en su formulación clásica[223], pero reconoce (i) la presencia de funciones necesarias dentro de un Estado que no se inscriben en el ámbito competencial de las referidas ramas[224], y (ii) la vigencia de principios que guían la manera en la que interactúan quienes ejercen el poder público, con el objeto principal de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes; racionalizar el ejercicio de dicho poder, evitando su concentración y, permitir de manera eficiente el cumplimiento de las finalidades estatales[225].

 

Bajo las anteriores premisas, conforme a lo establecido en los artículos 1 y 113 de la C.P., el país se configuró como una República unitaria, en la que el cumplimiento de todas las funciones estatales se distribuye entre autoridades que conforman las ramas legislativa, ejecutiva y judicial, y los órganos dotados de autonomía e independencia. De estos últimos hacen parte, entre otros, aquellos que conforman las organizaciones de control[226] y electoral[227], así como el Banco de la República[228]. Su actuación, que se encuentra definida normativamente en un escenario de distribución y prevalencia funcional[229], necesariamente atiende al principio de colaboración armónica, dado que el poder es único e indivisible[230]. Adicionalmente, siempre que se afirma la citada independencia y autonomía, su comprensión debe alejarse de concepciones absolutas e inscribirse dentro de una idea de equilibrio, controles y sujeción al ordenamiento jurídico[231], con la finalidad de que los cometidos estatales en un Estado constitucional de derecho se satisfagan adecuadamente[232]

 

113. Partiendo del respeto por este diseño estatal, la implementación del proceso de justicia transicional que se inició tras la suscripción del Acuerdo Final ha implicado la creación de una institucionalidad transitoria, que, no por ello, está exenta de atender a los principios que sustentan la configuración del Estado en la Constitución Política. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición es parte de esa nueva institucionalidad, tal como se previó en el artículo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017 y se desarrolla en el Decreto Ley que ahora es objeto de control de constitucionalidad.

 

114. Al tenor de la referida reforma constitucional, citada en el apartado 5.4.3. supra, la CEV pertenece a la categoría de órganos autónomos e independientes, que asumen funciones estatales y que no pueden adscribirse a alguna de las ramas ordinarias. Con este presupuesto, y sin desconocer las particularidades de la CEV, se considera oportuno hacer referencia a algunas premisas fundamentales que, según la jurisprudencia constitucional, guían el actuar de estos últimos, en la medida en que constituyen instrumentos relevantes al momento de analizar las disposiciones del Decreto Ley 588 de 2017.

 

115. Primero. La independencia y la autonomía hacen referencia, por un lado, a la no vinculación del ente a las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, y por lo tanto, a la facultad de actuar sin que se ejerza sobre él una especie de inspección de tutela por parte de un superior[233]; y, por otra, a la titularidad de una facultad de regulación sobre su funcionamiento, en orden a cumplir la misión asignada. Al respecto, en la sentencia C-832 de 2002[234], esta Sala sostuvo que: 

 

“ ,,, la autonomía que la Constitución Política otorga a determinados organismos, significa básicamente; i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada.”[235]

 

Dentro de la anterior perspectiva, dos precisiones deben efectuarse. La primera, consiste en que los citados caracteres no implican la desarticulación del engranaje estatal, y para ello se han reafirmado principios tales como el de pesos y contrapesos y el de colaboración armónica en un Estado unitario. Y, la segunda, referida a que el grado de independencia y autonomía, con sujeción al principio de legalidad[236], adquiere su significado y contenido concreto en razón de la misión asignada y en los términos que derivan del marco jurídico constitucional que reconoce tal independencia y autonomía[237].

 

115.1. Sobre la autonomía administrativa la Corte ha considerado que, en tratándose de los órganos independientes, implica el reconocimiento de una “naturaleza única que, en razón de sus funciones, requiere de un ordenamiento y organización especiales, que difiere del común aplicable a las demás entidades[238]. La organización, sujeta en estos casos a regímenes legales especiales, comprende, entre otros aspectos, elementos relacionados con la estructura de la entidad, la nomenclatura de los cargos, la planta de personal, el tipo de vinculación de los empleados, que, en todo caso dependiendo del margen conferido por el Constituyente, será competencia de regulación de las autoridades que ordinariamente ostentan tal atribución, o de quien, y en los términos en que se determine a partir del marco superior, se le concede tal autonomía.

 

115.2. La autonomía técnica, a su turno, parte del reconocimiento de la existencia de una función estatal que requiere, para su adecuado manejo, de conocimientos cualificados; que sean los que determinen y guíen el destino del respectivo órgano, en beneficio de la satisfacción de los fines constitucionales de su competencia[239].

 

115.3. La autonomía presupuestal, comporta la disposición de medios personales y de recursos materiales de orden financiero… que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos”[240]. Este elemento implica la potestad para ordenar el gasto y organizar el uso del presupuesto y de todos los recursos que lo integren, en el marco de sus funciones, con la garantía de que ningún otro órgano puede intervenir, condicionar o impedirlo en ningún sentido. La entidad define así las operaciones contractuales, las inversiones y los gastos que juzgue necesarios para el adecuado cumplimiento de sus fines constitucionales y legales[241], sin sujeción a criterios externos.

 

116. Segundo. En razón a que los órganos autónomos e independientes hacen parte de una estructura estatal unitaria y ejercen funciones públicas, se sujetan a principios constitucionales[242], tales como los previstos en el artículo 209 de la C.P., y a los controles que, de ordinario, recaen sobre los servidores del Estado (artículo 123 de la C.P.).

 

117. En cuanto a los principios previstos en el artículo 209 de la Carta, esto es, de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, la Corte considera necesario realizar las siguientes consideraciones.

 

117.1. El artículo 13 de la C.P. consagra el derecho a la igualdad. De esta disposición se deriva que las autoridades estatales deben proporcionar el mismo trato a todas las personas y abstenerse de hacer distinciones en el cumplimiento de sus deberes, fundadas en el género, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica. Así mismo, surge el deber de adoptar medidas afirmativas con el objeto de conseguir que la igualdad sea real y efectiva[243].

 

117.2. El principio de moralidad[244] se traduce en una gama comportamientos acordes con la pulcritud y la honestidad que la sociedad demanda y espera de quienes manejan los recursos de la comunidad. Este mandato se refiere, no al fuero interno de los servidores y de los particulares que cumplen funciones públicas[245], sino a su relación con el ordenamiento jurídico, a partir de la cual la sociedad tiene la expectativa de una administración pública recta y proba[246]. Implica garantía de transparencia en la toma de decisiones y en la gestión pública que afecta los derechos e intereses individuales[247]. En este sentido, “la actuación adelantada bajo la buena fe es constitutiva del principio de moralidad[248]

 

117.3. Las actuaciones de la administración pública también se encuentran gobernadas por los principios de eficiencia y eficacia. La eficacia[249] está relacionada con la cabal y cumplida realización de las funciones y determinaciones de la administración; y la eficiencia[250] está ligada a la selección de las herramientas y medios más adecuados e idóneos para el cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad[251].

 

117.4. El principio de economía comporta el desempeño de la función pública a partir de una correcta asignación de los recursos de todo tipo, destinados a ejecutar una adecuada labor o para el cumplimiento de los objetivos y metas propuestos[252]. Demanda la realización eficaz de la función legalmente encomendada, con ahorro y austeridad. Así mismo, implica la adopción de decisiones que comporten los efectos o consecuencias menos costosos para la institución. “Significa adelantar políticas, programas y proyectos, mediante estrategias que reporten un ahorro de tiempo y dinero para la Administración Pública y para los ciudadanos, de manera que todo actuación del Estado deberá hacerse en el menor tiempo posible y con la menor cantidad de dinero que ayude a obtener resultados eficaces[253].

 

117.5. Por otra parte, todas las entidades públicas deben llevar a cabo sus actuaciones bajo el principio de celeridad, lo cual se traduce en que la gestión pública, en todos sus niveles, debe ser realizada de forma rápida y efectiva. La celeridad lleva envuelta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las tareas a cargo de entidades y servidores públicos para lograr sus cometidos básicos con prontitud, asegurando que el efecto de su gestión se proyecte oportunamente en la atención de las necesidades y aspiraciones de sus destinatarios[254]. La celeridad debe ser satisfecha, en todo caso, sin desmedro alguno de la eficacia y de la moralidad que, en un plano de equilibrio, deben gobernar las actuaciones de las autoridades estatales.

 

117.6. Por otro lado, la imparcialidad, asociada al debido proceso judicial y administrativo[255], es antes que todo un elemento esencial para la confianza en el Estado de Derecho por parte de los ciudadanos y un correlato de la buena fe con la cual, debe presumirse, aquellos actúan ante las autoridades públicas (Art. 83 C.P.). En este sentido, la imparcialidad no gobierna solamente la conducta de los funcionarios en actuaciones judiciales o administrativas, sino toda decisión, elección o cumplimiento de la función que, en consecuencia, represente la actuación de las instituciones oficiales. Debido a que las autoridades solo se encuentran instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (Art. 2 C.P.), solo estas finalidades deben inspirar las determinaciones y el cumplimiento del servicio público.

 

117.7. Por último, las actuaciones de las entidades oficiales deben ser públicas, salvo en circunstancias excepcionales y por razones constitucionales. La publicidad obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios o de la ciudadanía en general los actos administrativos y todas aquellas decisiones que, aunque formalmente no lo sean, interesan a la comunidad. Esto, con el fin, no sólo de dar a conocer su contenido y de que los ciudadanos observen las determinaciones sino, de ser el caso, para que puedan ser ejercidos recursos y acciones[256] y, en especial, veeduría sobre la gestión de los intereses públicos. En este último sentido, la publicidad garantiza la posibilidad del control público a los administrados, el derecho a participar en las decisiones que los afectan y, en consecuencia, facilita el funcionamiento del sistema democrático[257].  

 

118. Ahora bien, en tanto (i) el ejercicio de las funciones públicas encuentra su razón de ser en la satisfacción de los fines del Estado, y (ii) estos, según lo previsto en el artículo 2 de la C.P, se cifran, entre otros, en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, (iii) quienes ostentan funciones públicas, en un Estado de Derecho en el que el gobierno de los hombres es sustituido por el gobierno de las normas, solo pueden actuar dentro del marco competencial asignado válidamente de manera previa, y hacerlo con miras a la satisfacción de las finalidades estatales. La necesidad de que lo anterior sea una realidad en una democracia y no una mera aspiración, permitió la estructuración, v. g., de la función fiscalizadora o de control a cargo, principal y prevalentemente, de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República[258].

 

El compromiso de la responsabilidad de los servidores del Estado se funda, principalmente, en las siguientes disposiciones constitucionales: (i) artículo 6, según el cual su responsabilidad deriva de la infracción a la Constitución y a la Ley, y de la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones; (ii) artículo 121, el virtud del cual las autoridades del Estado no pueden ejercer funciones distintas a las que les atribuyen la Constitución y la ley; y, (iii) artículo 123 inciso 2, que estipula “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.”

 

118.1. El control administrativo disciplinario involucra el poder sancionatorio del Estado; se ejerce con sujeción a un marco normativo que tiene origen legal, según lo previsto en los artículos 124 y 150.2 de la C.P., y tiene por objeto garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[259]. En principio, la Procuraduría General de la Nación, según lo previsto en el artículo 118 y 277 [numerales 5 y 6] de la C.P., ejerce la función de control en este ámbito, de manera preferente. Que sea (i) en principio implica que, dentro de la concepción de un Estado equilibrado y con controles recíprocos, algunos funcionarios escapan a su competencia y son sometidos a otras autoridades, como ocurre con los magistrados de las Altas Cortes, para quienes su juez disciplinario es el Congreso de la República en los términos previstos en los artículos 174 y concordantes de la C.P.[260]; y, (ii) preferente, porque puede desplazar la competencia sancionatoria de carácter interno, “por medio de la cual el nominador o el superior jerárquico investiga la conducta administrativa  de su subordinado y, en caso de que sea procedente, adopta y hace efectiva la sanción disciplinaria correspondiente[261].

 

118.2. Conforme a lo dispuesto en el artículo 267 de la C.P. el control, posterior y selectivo, a cargo de la Contraloría General de la República[262] tiene por objeto vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de los “particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación.”, con fundamento en las normas legales previstas para el efecto. De naturaleza administrativa y patrimonial - reparatoria, tiene por objeto garantizar “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”, y recae sobre el manejo de los recursos en sus diferentes etapas, con el objeto de determinar “si las diferentes operaciones, transacciones,  y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración.”[263]

 

118.3. Por último, quienes ejercen funciones públicas también son sujetos calificados de conductas sancionables a través del derecho penal, última ratio en materia punitiva, bajo las reglas sustanciales y de procedimiento previamente establecidas.   

 

5.4.4.1. Síntesis

 

119. Los órganos autónomos e independientes hacen parte de una pluralidad institucional que, junto a las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial, tienen a su cargo el cumplimiento de funciones estatales, con fundamento en principios tales como el de la separación en la distribución de las competencias, la colaboración armónica y el equilibrio. Su inserción en una estructura propia de una República unitaria, exige la sujeción de su actuación a los principios de la función pública previstos en el artículo 209 de la C.P., así como la vigencia de los controles que sobre la conducta de los servidores ha previsto la Constitución Política, a partir de lo dispuesto en los artículos 6, 121 y 123, en los escenarios penal, disciplinario y fiscal.

 

120. A continuación, la Corte analizará la compatibilidad con los mandatos constitucionales de las disposiciones del Decreto Ley 588 de 2017, a través de las cuales se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.

 

5.4.5.  ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO LEY 588 DE 2017

 

 

121. El Decreto Ley 588 de 2017 está compuesto por 33 artículos, divididos en 8 títulos. Estos 8 títulos se distribuyen, a su vez, en dos grandes partes que, por razones expositivas, se denominarán sustantiva y orgánica. La parte sustantiva se encuentra integrada por los primeros cuatro títulos, sobre Disposiciones Generales (Título I); Criterios Orientadores (Título II); Mandato, Funciones, Atribuciones y Metodología (Título III) y Acceso a la Información (IV). A su vez, la parte orgánica se encuentra compuesta por los restantes cuatro títulos, sobre Órganos, Composición y Funciones (Título V), Financiación (Título VI) y Comité de Seguimiento y Monitoreo (Título VII) y Disposiciones Finales (Título VIII). Cada uno de los títulos cuenta con los siguientes artículos.

 

Parte sustantiva

 

El TÍTULO I, sobre Disposiciones Generales, consta de los artículos 1 a 4, así: Art. 1. Naturaleza de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; Art. 2. Objetivos; Art. 3. Régimen jurídico; y Art. 4. Carácter Extrajudicial.

 

El TÍTULO II¸ acerca de Criterios Orientadores, se encuentra compuesto por los artículos 5 a 10, de la siguiente manera: Art. 5. Centralidad de las víctimas; Art. 6. Participación; Art. 7. Enfoque territorial; Art. 8. Enfoque diferencial y de género; Art. 9. Coordinación con otras medidas de construcción de paz; y Artículo 10. Convivencia y reconciliación.

 

El TÍTULO III, relacionado con Mandato, Funciones, Atribuciones y Metodología, se halla conformado por los artículos 11 a 14, de la siguiente forma: Art. 11. Mandato; Art. 12. Período objeto de estudio; Art. 13. Funciones; y Art. 14. Metodología.

 

El TÍTULO IV, relativo a Acceso a la Información, se encuentra integrado por los artículos 15 a 19, del modo siguiente: Art. 15. Colaboración de las entidades del Estado; Art. 16. Acceso a información reservada; Art. 17. Negativa o negligencia frente al suministro de la información.; Art. 18. Convenios y protocolos de acceso a información; y Art. 19. Publicación, divulgación y acceso a medios de comunicación.

 

Parte orgánica

 

El TÍTULO V, sobre Órganos de Dirección, Composición y Funciones, se encuentra compuesto por los artículos 20 a 29, de la siguiente manera: Art. 20. Dirección; Art. 21. Funciones del/la Presidente de la CEV; Art. 22. Funciones del Secretario General de la CEV; Art. 23. Funciones del pleno de los/as Comisionados/as; Art. 24. Proceso de escogencia de los Comisionados; Art. 25. Faltas absolutas de los comisionados; Art. 26. De las incompatibilidades de los Comisionados; Art. 27. Calidad de los comisionados; Art. 28. Excepción al deber de denuncia; y Art. 29. Inviolabilidad de las opiniones de los comisionados.

 

El TÍTULO VI¸ acerca de la Financiación, se halla conformado por los artículos 30 y 31, de la siguiente forma: Art. 30. Recursos y patrimonio, y Art. 31. Transparencia.

 

El TÍTULO VII, relacionado con el Comité de Seguimiento y Monitoreo, solo incorporó el Art. 32. Comité de Seguimiento y Monitoreo.

 

Y el TÍTULO VIII, sobre Disposiciones Finales, incluyó solo el Art. 33. Vigencia.

  

122. La Sala abordará, en primer lugar, la parte sustantiva del Decreto Ley objeto de control, a partir de cada uno de los artículos que la componen, agrupados por los respectivos títulos, y enseguida se ocupará de la parte orgánica de la regulación. Como pauta metodológica, inicialmente se transcribe el artículo analizado, luego se sintetizan, de haberlos, los eventuales problemas de constitucionalidad puestos de presente por los intervinientes y enseguida se procede con el correspondiente análisis. 

 

5.4.5.1.      PARTE SUSTANTIVA

 

5.4.5.1.1.          TÍTULO I. Disposiciones Generales

 

ARTÍCULO 1

 

Artículo 1. Naturaleza de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. De conformidad con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 01 de 2017, póngase en marcha la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), como un ente autónomo e independiente del orden nacional, de rango constitucional, con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un régimen legal propio, por un período de tres (3) años de duración.

 

La CEV contará, adicionalmente al periodo de 3 años de su mandato, con un período previo de hasta seis (6) meses para preparar todo lo necesario para su funcionamiento, contados a partir de la elección de la totalidad de los comisionados, de conformidad con el artículo 24 del presente decreto-ley. El período de 3 años se contará a partir de la terminación del período de preparación.

 

Intervenciones

 

123. Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes, el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla, así como CODHES, consideran que el término de 3 años de labores de la CEV es demasiado reducido en comparación con los objetivos trazados para este organismo y, por ende, la norma desconoce el derecho de las víctimas a las verdad. Sustentan que, en paralelo con el periodo de comisiones de la verdad de otros países, el de la CEV sería el segundo más reducido si se tiene en cuenta el lapso histórico objeto de estudio. Explican que se tendrán que investigar 52 años de conflicto armado en un plazo de solo 3 años, lo que significa que deberán estudiarse 17.3 años de conflicto por cada año de mandato.  En consecuencia, estiman que debería contemplarse un periodo de duración mayor o la posibilidad prorrogarlo.

 

Desde otro punto de vista, la Defensoría del Pueblo indica que, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2017, la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de Hechos y Conductas tiene un plazo de 2 años, prorrogable por uno más, para recibir informes de la Fiscalía General de la Nación, la Justicia Penal Militar, la Contraloría General de la República, la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y las organizaciones de víctimas y de derechos humanos, entre otras. En este sentido, argumenta que como el término de labores de la CEV transcurre de manera paralela al que tiene la Sala de Reconocimiento de Verdad para recibir los citados informes, la primera institución contará con muy poco tiempo para solicitar y hacer uso de todos los documentos que emita la segunda.

 

Los anteriores materiales, a juicio de la Defensoría, son fundamentales para la construcción de la verdad histórica que se le encarga a la CEV y, por lo tanto la advertida limitación vulnera el correspondiente derecho de las víctimas. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1º del Decreto Ley 588 de 2017, bajo el entendido de que el inicio de la fase de desarrollo del mandato de la CEV debe comenzar cuando finalice el periodo de la recepción de informes de la Sala de Reconocimiento o, como mínimo, pide que se defina un plazo razonable que permita a la CEV contar con las resoluciones que expida la citada Sala.

 

En relación con el término de 6 meses de preparación de las labores de la institución, los comisionados electos de la CEV señalan que en la medida en que, por un lado, les corresponde la puesta en marcha de aspectos operativos, como la elaboración de “decretos de nomenclatura y salarios”, “resoluciones de estructura y planta”, “creación de la sección presupuestal”, “expedición del primer certificado de disponibilidad presupuestal”, “diseño de los proyectos de inversión”, etc. y, por otro lado, solo tienen autoridad pública para adoptar estas decisiones desde el momento en que hayan tomado posesión de sus cargos, la Corte debería interpretar que el acto de elección, a partir del cual se contabiliza el citado plazo de 6 meses, comprende dos actos: “la selección adelantada por el Comité de Escogencia y la posesión como servidores públicos de los comisionados”.

 

Así mismo, los miembros de la entidad afirman que en el periodo de alistamiento debe ser adelantado el trámite de consulta previa de la metodología a diseñar para el cumplimiento de su misión, lo cual supone contar con un presupuesto destinado a ese fin. Una de sus preocupaciones, precisan, es “lograr que la metodología étnica no comience de manera y desfasada en desarrollo del mandato de la CEV”. En consecuencia, consideran que el tiempo de preparación de la CEV solo debería comenzar a contarse a partir de la disposición de los recursos que demanda la realización de dicho procedimiento. 

 

De esta manera, la Corte habrá de determinar, por un lado, si el término de labores de la CEV, fijado en 3 años por el inciso 2º del artículo examinado, es contrario al derecho a la verdad de las víctimas previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. Por otro lado, deberá analizar si esta misma garantía constitucional se ve conculcada al, presuntamente, no asegurarse que la CEV pueda solicitar, conocer y analizar todas las resoluciones que expida la Sala de Reconocimiento de Verdad, Responsabilidad y Determinación de Hechos y Conductas. Por último, será necesario precisar el alcance de la norma sobre el momento a partir del cual comienza a contabilizarse el término de preparación de las labores de la CEV.

 

Análisis

 

124. El inciso 1º, artículo 1, del Decreto Ley 588 de 2017 reitera el carácter autónomo -e independiente- de la CEV previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 (ver supra 5.4.3.) y precisa que su duración será de 3 años. En el inciso 2º la disposición establece que la Entidad tendrá un periodo previo al anterior, de 6 meses, con el fin de preparar todo lo necesario para su funcionamiento, una vez hayan sido elegidos la totalidad de los comisionados, conforme al artículo 24 del mismo Decreto Ley. Así mismo, indica que los 3 años del mandato empezarán a transcurrir cuando haya terminado el periodo de preparación.   

 

125. Al respecto la Sala, atendiendo a los criterios expuestos en el apartado 5.4.4. supra, efectuará unas consideraciones iniciales que determinan el alcance de la autonomía e independencia que concede de manera detallada el legislador extraordinario a la CEV, con los controles propios de un sistema democrático. Para el efecto, se referirán otros enunciados que hacen parte del Decreto en estudio, sin perjuicio de que al momento de analizar su constitucionalidad material puedan realizarse precisiones sobre su debida comprensión constitucional.

 

125.1. La CEV, como parte de la institucionalidad de transición y en los términos de los artículos 1 y 113 Superiores, no está adscrita a rama alguna del poder público. De manera especial, según el artículo transitorio 2 de la Reforma constitucional que la creó, concordante con el artículo 4 del Decreto Ley que ahora se analiza, fue desvinculada de la Rama que ejerce la función de administrar justicia, al destacar su carácter extra-judicial.

 

Su inclusión como mecanismo de un proceso de justicia transicional cuenta con un soporte claro en la experiencia comparada, pues ha constituido un instrumento importante para cumplir con el deber de garantizar los derechos de las víctimas de violaciones masivas de derechos humanos (5.4.2. supra). Pero, además, encuentra plena justificación en la estructura estatal, dado el alcance altamente cualificado de sus objetivos (artículo 2 ibídem)[264].

 

125.2. Consistentemente con la categoría asignada, la independencia y autonomía se aseguran al someterla a un régimen propio que emana de la Constitución, la Ley, el reglamento y otras disposiciones que prevean su funcionamiento (artículo 3 del Decreto Ley 588 de 2017). Así, v. gr., con el ánimo de garantizar la independencia de sus labores, el artículo transitorio 7 parágrafo 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, concordante con el artículo 24 de este Decreto Ley 588 de 2017, previó que la selección de los comisionados estaría a cargo del Comité de Escogencia; el artículo 25 estableció que la selección de ellos por falta absoluta, estaría a cargo del pleno de los comisionados; y, el artículo 29 ibídem, prevé que sus opiniones gozan de inviolabilidad.

 

125.3. En el contexto de su régimen jurídico propio la autonomía administrativa se refleja en aspectos de regulación, que pueden exigir la expedición de actos administrativos, tales como darse su propio reglamento, artículo 23.2 ibídem; determinar su estructura interna y planta de personal, artículo 22.3 ibídem; adoptar el manual de funciones, numeral 11 ídem; y, organizar grupos internos de trabajo y órganos de asesoría y coordinación, numeral 4 ídem, entre otras. La autonomía técnica se expresa, entre otros aspectos, en la facultad que se le atribuye para adoptar su metodología de trabajo, artículo 14 ibídem; en la prerrogativa de acoger los criterios de priorización y planes territoriales así como los protocolos, lineamientos y demás aspectos para la entrega de archivos en custodia, artículo 23 numerales 3 y 4 ibídem; y, en la competencia de reglamentar el procedimiento para la composición, funcionamiento, mecanismo de selección y duración del Comité de Seguimiento y Monitoreo que se ocupará de implementar las recomendaciones que la CEV efectúe en su informe final, artículo 32 ibídem. La autonomía presupuestal se refleja en la facultad de aprobar el presupuesto de la CEV, artículo 23. 8 ibídem; y, en la de celebrar los contratos, acuerdos y convenios requeridos para su adecuado funcionamiento, artículos 3.2 y 22.1 ibídem.  

 

125.4. Ahora bien, dado que la CEV no constituye un órgano ajeno a la estructura estatal en general, y de transición en particular, su régimen jurídico propio prevé aspectos relacionados con la forma en que interactúa con otras autoridades; y sujeta su funcionamiento a principios constitucionales, además de comprometer la responsabilidad de quienes prestan sus servicios en este órgano a los poderes sancionatorios y administrativos del Estado.

 

125.4.1. Elemento fundamental de la garantía del derecho a la verdad lo constituye el acceso a la información (supra 5.4.1.), razón por la cual el Decreto Ley en estudio se ocupa en varios de sus apartados de establecer mandatos referidos al deber de colaboración que debe existir entre la pluralidad de instituciones que conforma el Estado para que la CEV pueda cumplir su misión constitucional (artículos 4 incisos 2 y 15). Igualmente, de manera especial en el artículo 9 se prevé la necesidad de coordinar su actuación con los demás componentes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.

 

125.4.2. Del marco normativo en estudio, además, es evidente que la actuación de la CEV, en una República unitaria y democrática, no está exenta de controles, tal como ya lo había previsto el Acto Legislativo 01 de 2012 al establecer que su actuación debía comprender “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”. Por su parte, el artículo 13.11 del Decreto Ley prevé el deber de rendir cuentas a la sociedad, mientras que en materia de presupuesto se dispuso que su ejecución estaría sujeto a los principios generales de la administración pública, artículo 30 ibídem.

 

125.4.3. En el plano individual, y partiendo del presupuesto de que corresponde a la misma CEV la determinación de su estructura, planta de cargos y manual de funciones conforme a lo establecido en el artículo 22 del Decreto Ley 588 de 2017, es oportuno efectuar unas precisiones en tres niveles; el primero, el de los comisionados; el segundo, el del Secretario General; y, el tercero, el de quienes pasarán a formar parte de este órgano.

 

(i) El artículo 27 ibídem prescribe que los comisionados se vinculan a través de las reglas del derecho privado, elemento que en el marco del artículo 123 de la C.P. no les resta su condición de servidores públicos, que pertenecen a un órgano de la estructura estatal -transitoria- del orden nacional y que desempeñan funciones públicas, ligadas a la garantía oficial de los derechos de las víctimas[265]. Esta conclusión se reafirma con otras disposiciones previstas a lo largo de la normativa en estudio, así: (i) el artículo 25 prevé las faltas absolutas de los comisionados, que materialmente son similares a las previstas para otros altos dignatarios del Estado, como el Presidente y el Vicepresidente de la República[266], (ii) el artículo 26 incorpora reglas sobre incompatibilidades, expresión del principio de moralidad en el ejercicio de la función pública; (iii) según el artículo 29, sus opiniones están protegidas por la inviolabilidad, figura aplicable a otros funcionarios como los congresistas[267]; y, (iv) sus emolumentos equivalen a las sumas que correspondan al régimen salarial y prestacional de los magistrados del Tribunal Especial para la Paz, según el artículo 27.

 

Así mismo, (v) según el artículo 29.2., el régimen penal aplicable a los comisionados es el especial estipulado para los Magistrados de la Corte Suprema, y el régimen disciplinario el establecido para los magistrados de la JEP en el artículo transitorio 14 artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.  Esta última disposición creaba una Comisión para adoptar las medidas disciplinarias, sin embargo, tal instancia fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-674 de 2017[268], ordenando la remisión en este aspecto a las instancias que el ordenamiento constitucional y legal prevé para los magistrados de Altas Cortes. Por lo anterior, estos controles, con fundamento en los artículos 174, 175 y 178 de la C.P. y 112, parágrafo 2, de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, radican en el Congreso de la República, a través de la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y de la Comisión Instructora del Senado de la República. De otro lado, en la medida en que los comisionados ejerzan gestión fiscal, se sujetan al régimen de responsabilidad fiscal en los términos del ordenamiento constitucional y legal[269]

 

(ii) El Decreto Ley 588 de 2017 también se ocupa de manera detallada de la función del Secretario General en el seno de la CEV, precisando, como expresión de la independencia y autonomía de este órgano en el artículo 22, que su elección corresponde al pleno de los comisionados, conforme a lo establecido en su reglamento. Sus funciones, dentro de la dinámica que se delimita de este órgano estatal, son notables en términos de la autonomía de la CEV, constituyéndose en su representante legal. A nivel administrativo, v. gr., es de su competencia la adopción de la estructura interna y la planta de personal (num. 3), y la elaboración del manual de funciones (num. 11), entre otras; y en el escenario presupuestal, es ordenador del gasto (num. 1), propone al pleno de los comisionados el presupuesto y coordina su administración (num. 2). Igualmente, como garantía de la autonomía e independencia de la Entidad, gestiona la consecución de los recursos de la CEV (num. 6) y ejerce la función de control disciplinario interno (10).

 

Por lo anterior, atendiendo a sus funciones dentro de la CEV, a su participación en el manejo de los recursos, e incluso a su competencia para ejercer la función sancionatoria disciplinaria interna, en los términos del artículo 123 de la C.P., su condición es la de ser un servidor que desempeña función pública y, por lo tanto, está sometido al régimen ordinario de responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal al que se hizo referencia en el acápite 5.4.4 supra.

 

(iii) En cuanto a las condiciones de vinculación de quienes contribuirán, con su labor, al cumplimiento de la función asignada constitucional y legalmente a la CEV, el marco previsto en el Decreto Ley 588 de 2017 no es detallado. No obstante, algunos enunciados normativos permiten extraer conclusiones relevantes. De un lado, como se refirió previamente, el artículo 22.10 confiere competencia al Secretario General de la CEV de ejercer la función de control disciplinario interno, control que recae sobre funcionarios en ejercicio de funciones públicas; de otro lado, el numeral 12 ídem dispone que ante el Secretario General deben posesionarse los funcionarios de la CEV; y, el artículo 28, que regula la excepción al deber de denuncia, se refiere a los comisionados, funcionarios y contratistas de la CEV.

 

Así, en el marco de autonomía que se le confirió a la misma CEV para fijar la estructura y la planta de personal, está prevista la vinculación de funcionarios públicos, lo que implica la existencia de los controles ordinarios que sobre ellos recaen, disciplinario, penal y fiscal, cuando a ello haya lugar en este último caso por ostentar funciones de gestión fiscal. También se prevé la posibilidad de contar con contratistas, quienes se someterán a las reglas constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes.

 

126. Destacando los atributos de independencia y autonomía concedidos a la CEV en el marco del Decreto Ley en estudio, a través de aspectos relacionados con el inter-relacionamiento de la entidad con la estructura estatal y la configuración de la responsabilidad sobre sus principales autoridades y funcionarios, la Sala encuentra que no existe reparo de inconstitucionalidad en la condición de órgano autónomo e independiente que concede la primera parte del inciso primero del artículo 1 en estudio, la cual reproduce parte del contenido del inciso 1º, artículo 2º transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2017 (ver supra fundamento 106), declarado exequible mediante la Sentencia C-674 de 2017[270].

 

127.  Por otro lado, la Sala estima que el plazo de 3 años de labores de la CEV no infringe el derecho a la verdad de las víctimas, en la medida en que no resulta evidentemente arbitrario ni desproporcionadamente reducido y, por consiguiente, ha de considerarse como una válida manifestación de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario para la paz (supra fundamento 3). La Corte encuentra que en ese tiempo, el derecho a la verdad de las víctimas, consideradas las características de la CEV, puede ser satisfecho. Las siguientes razones muestran la razonabilidad del citado término para que la entidad pueda alcanzar sus fines constitucionales y justifican, en consecuencia, que constituya una legítima expresión de la potestad de desarrollo normativo del legislador extraordinario. 

 

128. En primer lugar, el esclarecimiento de la verdad y la reconstrucción de la memoria histórica que debe llevar a cabo la CEV no supone la investigación uno a uno de todos los delitos cometidos o de todas las prácticas de violencia que tuvieron lugar en el periodo objeto de estudio, lo que exigiría un término y una cantidad de recursos excesivos y se convertiría en una tarea virtualmente imposible de culminar. Por el contrario, las comisiones de la verdad y, específicamente, la CEV seleccionan los elementos más representativos y relevantes de la época de confrontaciones, de modo que puedan conocerse y entenderse de una mejor manera sus características. Por esta razón, el artículo 12 del Decreto Ley objeto de control, establece que la CEV fijará prioridades en su investigación. Esto, naturalmente, racionaliza el objeto estudiado y la cantidad y complejidad del trabajo, lo cual redunda en una optimización del tiempo concedido para el desarrollo de su mandato. 

 

129. En segundo lugar, las labores de la CEV no partirán de la inexistencia de investigaciones históricas sobre el conflicto armado en el país, sino que, de conformidad con los artículos 12 y 13.1. del Decreto Ley 588 de 2017, la Entidad podrá contar, entre otros, con insumos importantes como los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, conformada en el 2014, por la Farc-Ep y el Gobierno nacional, para estudiar los orígenes y las múltiples causas del conflicto, los principales factores y condiciones que han facilitado o contribuido a su persistencia y los efectos e impactos más notorios sobre la población. Esto, pese a que según se clarificará en el análisis de los citados artículos, la utilización de ese y otros documentos es facultativa para la Entidad, en el marco de la autonomía constitucional que le asiste.  

 

130. Y en tercer lugar, respecto del argumento de las experiencias comparadas señalado por la objeción que se analiza, se observa que el tiempo de mandato concedido a la CEV se encuentra dentro del promedio de otras comisiones de la verdad. Así, como se mostró en las consideraciones (ver supra fundamento 95), pese a que las comisiones de la verdad de Marruecos y Sudáfrica investigaron los periodos más extensos, de 43 y 44 años, respectivamente, los tiempos de mandato solo fueron de 1.9 y 2.6 años, en su orden. De la misma manera, la comisión de Guatemala investigó un periodo de 34 años y, sin embargo, su término de labores fue apenas de 1.5 años. Por su parte, en el caso de la CEV, el periodo a investigar, si bien no se define en años, se hace referencia a que corresponderá al del conflicto armado, el cual casi nunca ha sido estimado en menos de 40 o 50 años. Para hacerlo, se le conceden a la CEV 3 años. Este término, apreciados los ejemplos de las otras comisiones, se ubica dentro de un patrón similar.

 

131. Ahora bien, según el inciso 2º del artículo analizado, además del periodo de tres (3) años de mandato, la CEV cuenta con un etapa previa de hasta seis (6) meses destinada a preparar todo lo necesario para su funcionamiento, “contados a partir de la elección de la totalidad de los comisionados, de conformidad con el artículo 24 del presente decreto-ley. Este último artículo, a su vez, prevé que los comisionados “serán elegidos… para el cumplimiento de sus funciones por el término de tres (3) años más el periodo previo de preparación de hasta seis (6) meses, al que hace referencia el artículo 1º del presente decreto-ley”. Si se hace una interpretación conjunta de las dos disposiciones, como lo aconseja la remisión mutua que contienen, es claro que el momento a partir del cual debe comenzar a contabilizarse el plazo de preparación de la CEV se identifica con aquel en que se encuentren elegidos todos los comisionados y hayan comenzado a ejercer sus funciones.

 

Lo anterior se deriva del hecho de que el periodo de funciones de 3 años y 6 meses de los comisionados, como es obvio, no puede empezar a transcurrir si no se encuentran fungiendo como tales. La regla del artículo 24 es clara a este respecto, pues prevé que serán elegidos para el cumplimiento de sus funciones durante los dos citados periodos, el de preparación y el de labores, de manera que, así mismo, el tiempo de preparativos de la CEV solo puede comenzar a contabilizarse cuando las personas seleccionadas para ser comisionadas y comisionados se encuentren debidamente vinculadas con el Estado en los términos del artículo 27 del Decreto Ley 588 de 2017 y, por lo tanto, se hallen en cumplimiento de sus funciones[271].

 

132. En relación con la interpretación de los comisionados electos, en el sentido de que la fase de alistamiento debería iniciar una vez se disponga del presupuesto para adelantar trámites como consultas previas, es necesario precisar lo siguiente. La “preparación” de una institución con unos fines como los de la CEV implica, además de la organización y conformación de la planta de personal, de grupos de trabajo y dependencias administrativas, entre otras labores, la provisión de toda la logística indispensable, de dispositivos técnicos, sistemas y programas para el procesamiento de la información, de equipos de cómputo y telecomunicaciones, del mobiliario, y de las instalaciones locativas destinadas al trabajo del personal, así como de aquellas en las que tendrá lugar la recepción de declaraciones de testigos. De igual forma, como lo indican los comisionados intervinientes, de ser el caso, se deberán llevar a cabo procedimientos de consulta previa respecto de medidas que generen afectaciones directas a comunidades étnicamente diferenciadas.   

 

Todas las anteriores labores implican naturalmente la disposición del respectivo presupuesto que garantice su óptima realización. En este sentido, contrario a la inquietud de los comisionados electos, la citada financiación es inescindible del periodo de alistamiento de la CEV y, por ende, el comienzo de todos los trabajos preparatorios deberá estar acompañado de las partidas requeridas para el cumplido y eficaz desarrollo de esta etapa. En otros términos, la vinculación de los comisionados con el Estado y la iniciación de la fase preparatoria habrán de comportar la existencia y disponibilidad de los recursos requeridos con fines de alistamiento, pues además la puesta en marcha de la CEV, de acuerdo con los tiempos previstos en el Decreto Ley 588 de 2017, constituye un compromiso del Gobierno nacional, a la luz de lo preceptuado en el Acto Legislativo 02 de 2017[272].

 

133. En este orden de ideas, la Sala considera que el tiempo de 3 años otorgado a la CEV, más el período de hasta 6 meses previos que tendrá con el fin de preparar lo necesario para su funcionamiento, no supone un ejercicio irrazonable de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario.

 

134. En lo que hace relación al problema de que la CEV presuntamente no pueda solicitar, conocer y analizar todas las resoluciones que expida la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de Hechos y Conductas, la Sala observa que a la objeción tampoco le asiste razón y no se infringe el derecho de las víctimas a la verdad. La interviniente parece entender que la CEV emprenderá el trabajo de reconstruir la verdad solamente a partir de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas. Sin embargo, se trata de un supuesto, sin asidero legal ni constitucional.  La misión de la CEV es esclarecer la verdad del conflicto, no solo a partir del testimonio de las personas sujetas a la Jurisdicción Especial para la Paz, aunque posiblemente ellas vayan a concurrir en buena medida al mecanismo de verdad. Por el contrario, la CEV debe promover un proceso amplio de participación, sobre la base de que la historia del conflicto debe ser construida por todos aquellos que tomaron parte, directa o indirectamente, en las hostilidades, y en primer lugar, del testimonio de las víctimas (Arts. 8 y 13.3. Decreto Ley 588 de 2017). Además, la CEV cuenta con amplias facultades para recabar información de todas las entidades del Estado (Art. 15 Decreto Ley 588 de 2017), incluidas las autoridades judiciales (Art. 4 Decreto Ley 588 de 2017).

 

En consecuencia, si bien las contribuciones que resulten a partir de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento pueden ser relevantes, no son las únicas ni más importante fuentes de información de la CEV, de manera que la concurrencia parcial de tiempos de funciones entre las dos autoridades no se estima violatoria del derecho a la verdad de las víctimas y la puesta en marcha de forma coetánea con la JEP se estima una válida manifestación de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario (supra fundamento 3).

 

135.  En este orden de ideas, el artículo 1 del Decreto Ley 588 de 2017 es acorde con la Constitución y, por lo tanto, la Corte declarará su exequibilidad.

 

ARTÍCULO 2

 

Artículo 2º.  Objetivos. La CEV cumplirá los siguientes objetivos:

1.            Contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de acuerdo con los elementos del Mandato y ofrecer una explicación amplia de la complejidad del conflicto, de tal forma que se promueva un entendimiento compartido en la sociedad, en especial de los aspectos menos conocidos del conflicto, como el impacto del conflicto en los niños, niñas y adolescentes y la violencia basada en género, entre otros.

2.            Promover y contribuir al reconocimiento. Eso significa el reconocimiento de las víctimas como ciudadanos y ciudadanas que vieron sus derechos vulnerados y como sujetos políticos de importancia para la transformación del país; el reconocimiento voluntario de responsabilidades individuales y colectivas por parte de todos quienes de manera directa o indirecta participaron en el conflicto como una contribución a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición; y en general el reconocimiento por parte de toda la sociedad de ese legado de violaciones e infracciones como algo que merece el rechazo de todos y que no se debe ni se puede repetir.

3.            Promover la convivencia en los territorios, en el entendido de que la convivencia no consiste en el simple compartir de un mismo espacio social y político, sino en la creación de un ambiente transformador que permita la resolución pacífica de los conflictos y la construcción de la más amplia cultura de respeto y tolerancia en democracia. Para ello promoverá un ambiente de diálogo y creará espacios en los que las víctimas se vean dignificadas, se hagan reconocimientos individuales y colectivos de responsabilidad, y en general se consoliden el respeto y la confianza ciudadana en el otro, la cooperación y la solidaridad, la justicia social, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y una cultura democrática que cultive la tolerancia, promueva el buen vivir, y nos libre de la indiferencia frente a los problemas de los demás. La CEV deberá aportar a la construcción de una paz basada en la verdad, el conocimiento y reconocimiento de un pasado cruento que debe ser asumido para ser superado.

 

Parágrafo. Todo lo anterior deberá contribuir a crear condiciones estructurales para la convivencia entre los colombianos y las colombianas y a sentar las bases de la no repetición, la reconciliación y la construcción de una paz estable y duradera. Por esas razones es necesario entender la construcción de la verdad también como una parte esencial de la construcción de la paz.

                       

Intervenciones

 

En relación con este artículo no fueron formulados problemas de constitucionalidad.

 

Análisis

 

136. El artículo 2 del Decreto Ley 588 de 2017 establece los tres objetivos que la CEV deberá cumplir, así como, en el parágrafo, la previsión de que la verdad, su esclarecimiento y reconocimiento, a cuya construcción debe contribuir la CEV, es esencial para la generación de las condiciones estructurales para la paz, la convivencia y la no repetición. 

 

137. La Corte no encuentra reparo en los objetivos trazados por el Legislador extraordinario pues se limita a reproducir y desarrollar (ver supra 5.4.3.) el artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, conforme al cual, los fines de la CEV son (i) conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo; (ii) ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; (iii) promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en conflicto armado; y (iv) promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición.

 

Así mismo, como también se señaló, el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, introducido a la Constitución por el Acto Legislativo 01 de 2017, parte del reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos y de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido, y se funda en el principio del reconocimiento de responsabilidad por parte de todos aquellos que participaron de manera directa o indirecta en el conflicto o se vieron involucrados de alguna forma en graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

 

Los alcances específicos de los anteriores fundamentos son plasmados en los objetivos de la CEV contenidos en la norma examinada. La verdad y la memoria como garantías autónomas y consustanciales a la dignidad humana de las víctimas, el reconocimiento de responsabilidades por parte de perpetradores y actores colectivos del conflicto, que devuelve la dignidad y la honra a los afectados; la afirmación de las víctimas como ciudadanos merecedores de igual consideración y respeto, así como la promoción de procesos de convivencia y reconciliación constituyen el núcleo del referido SIVJRNR.

 

138. En los anteriores términos, el artículo 2 del Decreto Ley 588 de 2017 solo desarrolla, de manera amplia y coherente, las normas superiores citadas, de modo que se encuentra en consonancia con la Constitución y, en consecuencia, será declarado exequible.

 

ARTÍCULO 3

 

Artículo 3º. Régimen jurídico. La CEV tendrá un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura, sus funciones, atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirán exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en este decreto-ley, en su Reglamento y en las demás normas que regulen su funcionamiento.

 

La CEV podrá realizar todos los actos, contratos y convenios en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución, este decreto-ley y su reglamento. Los actos de la CEV que no fueren administrativos, se regirán por las normas del derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del presente decreto-ley.

 

Intervenciones

 

En relación con este artículo no fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.

 

Análisis

 

139. Consecuencia de la independencia y autonomía, esta disposición prevé la sujeción de la CEV a un régimen legal propio, señalando (i) las materias sobre las que versa, (ii) las fuentes de esta regulación y (iii) algunas disposiciones específicas en materia contractual y administrativa. Así, prevé que el régimen propio de la CEV atañe, entre otros asuntos, “a la determinación de su organización, su estructura, sus funciones, atribuciones y los contratos en que sea parte”. Del mismo modo, señala que en relación con estos elementos la CEV se regirá “exclusivamente” por la Constitución, el Decreto Ley 588 de 2017, el reglamento de la CEV (Art. 13.10. Decreto 588 de 2017) y “las demás normas que regulen su funcionamiento”. 

  

Por otro lado, en lo relativo a las reglas sobre los negocios jurídicos en los que intervenga, el precepto faculta a la CEV para “realizar todos los actos, contratos y convenios en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones”, teniendo en cuenta las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución, el Decreto Ley 588 de 2017 y su reglamento. Así mismo, se precisa, en consonancia con el artículo 30 de este Decreto[273], que todas las actuaciones de la CEV se regirán por el derecho privado, salvo los actos de carácter administrativo.

 

140. A juicio de la Sala, el artículo bajo examen no presenta problemas de constitucionalidad. De una parte, el tratamiento jurídico, particular y especializado, sobre las reglas que definen sus características y sus actuaciones, precisamente junto con la naturaleza jurídica de la CEV como órgano autónomo es reconocido en el artículo 2º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 que la creó, como un “ente… del orden nacional… con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio” (negrillas fuera de texto).

 

Algunos aspectos relevantes de este régimen jurídico propio fueron mencionados al analizar el artículo 1 de este Decreto Ley, con el objeto de destacar que, en los términos expuestos en el acápite 5.4.4. supra, la autonomía e independencia se configura dentro de una estructura estatal en la que existen relaciones con los otros órganos del Estado, y un espacio importante para los controles que recaen sobre un ente que ejerce funciones públicas.

 

141. El artículo precisa que los actos de la CEV que no sean de carácter administrativo se regirán por el derecho privado. La Corte ya ha examinado en ocasiones anteriores la introducción de excepciones al régimen legal de la contratación pública, por ejemplo, en los casos de los fondos–entidad y ha determinado que, así como el régimen de contratación administrativa fue dispuesto mediante ley, tales reglas pueden ser exceptuadas en ejercicio de las competencias extraordinarias conferidas al Presidente de la República para expedir decretos leyes, con el fin de aplicar el régimen de contratación privada de forma transitoria. Ha precisado en particular que, además de la ausencia de problemas de jerarquía normativa en la incorporación de las citadas excepciones, estas resultan importantes debido a la necesidad de actuar con rapidez y eficacia en términos de la función encomendada a la respectiva entidad[274].

 

Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que de acuerdo con el artículo 3 analizado, la aplicación del régimen de derecho privado a los actos de la CEV que no fueren administrativos, deberá efectuarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del mismo Decreto Ley. Según esta norma, los recursos y el patrimonio de la CEV habrán de ejecutarse con arreglo a dicho tipo de normas, “sin perjuicio de los principios generales de la administración pública”. Esto significa que incluso cuando los actos jurídicos de los que tome parte la CEV se rijan por las normas que normalmente ordenan las relaciones jurídicas entre particulares, deberán celebrarse y cumplirse con observancia de los principios constitucionales que gobiernan las actuaciones de las entidades públicas y a los cuales se hizo referencia en las consideraciones de esta sentencia (ver supra 5.4.4.). 

 

142. En este orden de ideas, la Corte concluye que el artículo 3 del Decreto Ley 588 de 2017 no presenta problemas de constitucionalidad y, por consiguiente, lo declarará exequible. 

 

ARTÍCULO 4

 

Artículo 4. Carácter extrajudicial. La CEV será un mecanismo extrajudicial. Por tanto sus actividades no tendrán carácter judicial, ni servirán para la imputación penal ante ninguna autoridad jurisdiccional. La información que reciba o produzca la CEV no podrá ser trasladada por esta a autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de atribuir responsabilidades en procesos judiciales o para tener valor probatorio, ni las autoridades judiciales podrán requerírsela.

 

La CEV podrá solicitar la información que requiera para el cumplimiento de su mandato ante los magistrados, jueces y organismos de investigación, de acuerdo con los protocolos que, de conformidad con el artículo 18, se establezcan para el efecto, siempre respetando las garantías del debido proceso.

 

Los documentos que reciba la CEV que puedan constituir prueba documental, y no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una persona dé a la CEV, no perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso.

 

Intervenciones

 

143. Con énfasis distintos, la Universidad del Rosario, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, así como el Comité de Víctimas de la Guerrilla afirman que el carácter extrajudicial es consustancial a la naturaleza, medios y fines de la CEV. Sin embargo, aseveran que el artículo 4 del Decreto objeto de control es contrario al derecho de las víctimas a la verdad y al principio de integralidad del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, al impedir que la información que reciba o produzca la CEV pueda ser trasladada o solicitada por autoridades judiciales para atribuir responsabilidades en procesos judiciales. Así, este punto de vista estima ajustado a la Carta que la CEV tenga naturaleza extrajudicial y que quienes comparezcan ante ella no sean susceptibles de ser imputados por las informaciones que brinden, pero considera que la información debe poder ser trasladada a la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desparecidas en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado, o a cualquier otra autoridad judicial que la que requiera en el cumplimiento de sus funciones.  

 

En contraste, Eduardo Pizarro Leongómez, la Fiscalía General de la Nación, el Procurador General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Centro Internacional de Justicia Transicional y la Alianza Cinco Claves consideran pertinente que las informaciones que reciba o produzca la CEV no tengan efectos judiciales. Conforme a esta opinión, la medida disminuye la posibilidad de que los perpetradores se rehúsen a contribuir de manera efectiva con el mecanismo, al prohibirse que sus declaraciones sean usadas posteriormente para investigarlos y sancionarlos. Así mismo, estiman que reduce las opciones de que las víctimas no accedan a declarar, pues si se asignaran efectos judiciales a sus testimonios, existiría el peligro de que los responsables de crímenes tomen represalias en su contra.

 

En el igual sentido, se indica que el artículo citado fortalece el valor de la verdad en sí misma, como aporte a la dignificación y a la reparación de las víctimas y como complemento a la verdad judicial. Además, el Centro Internacional de Justicia Transicional agrega que resulta conveniente establecer una separación entre las tareas de esclarecimiento de la verdad y de determinación de la responsabilidad penal individual, en la medida en que en esta última la búsqueda de la verdad se rige por definiciones, procedimientos y metodologías específicas. Adicionalmente, señala que las actividades de la CEV no reemplazan la obligación que pesa sobre el Estado de investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos y del DIH. 

 

Conforme a lo anterior, la Sala debe determinar si la imposibilidad de que las actividades de la CEV y la información que reciba y produzca tengan efectos judiciales menoscaba el derecho de las víctimas a la justicia o el carácter integral del SIVJRNR.  

 

Análisis

 

144. El contenido del artículo 4 del Decreto Ley 588 de 2017 puede ser dividido en dos partes.

 

En la primera parte, la disposición establece que la CEV es un mecanismo extrajudicial y, por lo tanto, (i) sus actividades no serán utilizadas para realizar imputaciones penales ante ninguna autoridad judicial; (ii) la información que reciba o produzca no será trasladada a autoridades judiciales, ya sea para atribuir responsabilidades u otorgarle valor probatorio; y (iii) la información que reciba o produzca tampoco será requerida por autoridades judiciales. Estas previsiones pueden ser sintetizadas en dos reglas: (a) las actividades de la CEV, esto es, los resultados de sus labores, ya sean documentos, reportes o el informe final no son susceptibles de ser trasladados a ningún tipo de proceso judicial, en especial, a aquellos de carácter penal, para servir como prueba o para atribución de responsabilidades individuales. Por esta razón, ni la CEV se encuentra facultada para enviarlos a las autoridades judiciales ni estas tienen la potestad de requerírselos. De otra parte, (b) la información que reciba la CEV en desarrollo de sus labores tampoco puede ser remitida a los procesos judiciales, para que obren como prueba o con el fin de atribuir responsabilidades, por lo cual, ni la CEV tiene la posibilidad de trasladarla a las autoridades judiciales ni estas de solicitársela.

 

En la segunda parte, el artículo introduce dos normas orientadas a clarificar el régimen anterior. Así, prevé (i) que los documentos que reciba la CEV y puedan constituir prueba documental, siempre que no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una persona dé a la CEV, no perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso; y (ii) que la CEV podrá solicitar la información que requiera para el cumplimiento de su mandato ante los magistrados, jueces y organismos de investigación, de acuerdo con los protocolos que, de conformidad con el artículo 18, se establezcan para el efecto, siempre con respecto a las garantías del debido proceso.

 

145. En relación con la primera parte, como se indicó en las consideraciones, cuando se trata de las personas que ofrecen su testimonio ante la CEV, la imposibilidad de que las actividades de la entidad y la información que esta reciba generen efectos judiciales en su contra tiene carácter constitucional. De acuerdo con el inciso 3º, artículo 2º transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible mediante la Sentencia C-674 de 2017[275], “las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella”. El precepto comporta que los trabajos de CEV no son susceptibles de generar consecuencias penales ni judiciales en relación con quienes concurrieron a declarar o, en otros términos, que no poseen la capacidad de producir efecto alguno al interior de actuaciones judiciales en su contra, respecto de sus propias declaraciones. La norma consagra una suerte de inmunidad a favor de quien asista a la CEV y, según se desprende de su finalidad, en relación con su propia comparecencia, es decir, respecto de lo que manifieste o las informaciones que suministre en su testimonio.

 

146. Debe determinarse, en cambio, la compatibilidad con la Carta de que las actividades de la CEV y la información que esta recaude no tengan la posibilidad de producir consecuencias judiciales contra terceros. En general, la finalidad por la cual se prevé que las labores y las pruebas que reciban las comisiones de la verdad no tienen efectos judiciales radica en que ello vigoriza la cantidad y la calidad de información que pueden obtener y fortalece sustancialmente la fidelidad del relato histórico de la época de violencia que pretenden reconstruir. Esto, por cuanto, como lo señala una de las intervenciones citadas, la imposibilidad de que todo lo que se procese ante las comisiones tenga efectos judiciales se convierte en un decisivo incentivo para que, tanto víctimas como victimarios, concurran a declarar sinceramente. Para los primeros, porque tendrán la seguridad de que sus propias declaraciones no serán utilizadas, no solo contra ellos mismos, sino contra sus cómplices y los demás autores y determinadores de los crímenes confesados, y para las segundas, porque no habrán de temer que eventuales delaciones puedan constituir factores de riesgo para su seguridad.

 

147. Siguiendo los puntos de partida del SIVJRNR y su objeto, en los términos del artículo 1º transitorio del citado Acto Legislativo, el Constituyente adopta un modelo de justicia fundamentalmente restaurativo, antes que retributivo, que pone en el centro de sus propósitos y finalidades a las víctimas. El modelo toma como punto de partida los afectados por los abusos y las atrocidades, en las múltiples y variadas consecuencias que sobre ellos tuvo el conflicto y en la obligación constitucional del Estado de proporcionar los medios para restablecer su dignidad.

 

La justicia restaurativa mira hacia las víctimas, hacia su dignidad, sus específicos daños, necesidades, su general condición histórica de discriminación y los particulares efectos que la violencia les ocasionó. Implica que los mecanismos estatales de la transición ya no están instituidos solo en función de los demás actores del conflicto y la sociedad en general, sino en los derechos y requerimientos de las víctimas. La justicia restaurativa adoptada por el Constituyente, así, está diseñada como una reivindicación de las víctimas y adquiere sentido en virtud de ellas y para ellas.

 

148. En este orden de ideas, la Corte observa que la CEV tiene su razón de ser fundamental en la satisfacción de las necesidades especiales y en la dignidad de las víctimas y, por ende, constituye un mecanismo de justicia restaurativa. El artículo 2º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 prevé los objetivos de la CEV y, en el mismo sentido, el artículo 2 del Decreto Ley 588 de 2017, que desarrolla la anterior disposición constitucional, entre otras previsiones, señala que la CEV deberá contribuir a esclarecer lo ocurrido, a investigar el impacto diferenciado del conflicto en diversas poblaciones de víctimas, a promover el reconocimiento de las víctimas como ciudadanos y ciudadanas que vieron sus derechos vulnerados y como sujetos políticos de importancia para la transformación del país, así como a crear espacios de diálogo en los cuales las víctimas se vean dignificadas.

 

149. Las comisiones de la verdad son un mecanismo extrajudicial para garantizar el derecho a la verdad de los afectados con años de hostilidades y violencia. Sin embargo, por esencia, son también un mecanismo de justicia restaurativa en los escenarios de transición[276]. La justicia restaurativa está ligada a la afirmación de la dignidad de las víctimas, al reconocimiento de su condición, los procesos de curación de los daños causados por las atrocidades y las iniciativas de reconciliación. Las comisiones de la verdad propician precisamente estos fines, apropiados a los contextos de transición, a partir del desarrollo de sus labores, orientadas al esclarecimiento de lo ocurrido en una época de represión y violencia[277].

 

150. Por lo anterior, la imposibilidad de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta reciba tengan efectos judiciales, en tanto aseguran la obtención de los propósitos descritos en precedencia, no solo no quebranta sino que salvaguarda el derecho a la justicia de las víctimas, en su dimensión restaurativa, acogida con énfasis en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2017. Debido al incentivo que supone, dicha extrajudicialidad aumenta sustancialmente la disposición de las víctimas para participar de la CEV y esto garantiza la capacidad del mecanismo en términos de justicia restaurativa. Fortalece las posibilidades de lograr un relato histórico completo y comprensivo del conflicto y de satisfacer las necesidades particulares de los perjudicados.

 

151. Ahora bien, en la Sentencia C-771 de 2011[278], la Corte examinó la constitucionalidad de una previsión similar a la que ahora se analiza, expedida en el marco de legislación orientada a garantizar la verdad, la justicia y la reparación a las víctimas de los grupos armados al margen de la ley, desmovilizados al amparo de la Ley de Justicia y Paz (975 de 2005). El artículo 2 de la Ley 1424 de 2010 estableció que el Gobierno nacional promovería acuerdos de contribución a la verdad histórica y la reparación con quienes, habiéndose desmovilizado de los grupos armados organizados al margen de la ley, hubieren incurrido únicamente en un específico conjunto de delitos[279]. La Corte entonces conoció una demanda contra el inciso 2º del artículo 4 de esta Ley, que establecía que la información surgida en el marco de los citados acuerdos no podría, en ningún caso, ser utilizada en procesos judiciales contra quien los hubiera suscrito ni contra terceros. Según los demandantes, la norma desconocía la obligación del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH y, por esa vía, la satisfacción de los derechos de las víctimas.

 

Al analizar la impugnación, la Corte desestimó parcialmente los argumentos de la demanda y consideró compatible con la Constitución la medida legislativa juzgada respecto del declarante, su cónyuge o compañero permanente, los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, así como en relación con los demás miembros del grupo ilegal al que perteneciera el desmovilizado. Sostuvo que en estos casos la medida estaba justificada, en orden a alcanzar la paz, la justicia, la verdad, la indemnización de las víctimas y la resocialización de los ex combatientes. Por el contrario, señaló que la situación era distinta en cuanto a los terceros. En relación con ellos, consideró que la medida resultaba contraria al deber de los asociados de colaborar con la administración de justicia y a los derechos de las víctimas a la verdad, la reparación y la justicia y al deber estatal de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a los derechos humanos.

 

152. El debate precedente es similar al que ahora ocupa la atención de la Corte. El resultado, sin embargo, no puede ser el mismo. No obstante su parecido con el precepto juzgado en la sentencia anterior, el artículo 4 del Decreto Ley 588 de 2017 que se analiza tiene un alcance normativo distinto y, así mismo, el parámetro de control bajo el cual debe ser examinada su constitucionalidad es diferente de aquél que sirvió para la revisión de la compatibilidad de la norma de 2010 con la Carta. Por un lado, en relación con lo primero, la imposibilidad de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta acopie tengan efectos judiciales se introduce, no solo como un mecanismo de contribución a la verdad en el contexto de una legislación para la desmovilización de excombatientes, sino en el contexto del funcionamiento de una comisión de la verdad propiamente dicha, diseñada como uno de los  ejes del Sistema Integral para la Transición y la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

 

La extrajudicialidad garantiza aquí el trabajo de un órgano constitucional autónomo e independiente, estructurado a partir de un mandato amplio para la reconstrucción de la memoria histórica del conflicto armado, con unos criterios orientadores enfocados en las víctimas y un conjunto de reglas que apuntan a asegurar el cumplimiento de unos fines restaurativos, contexto dentro del cual cobra pleno sentido la disposición analizada. Por otro lado, el parámetro de control constitucional de preceptos como el que se analiza, está conformado especialmente por las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017, que crearon el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Este instituyó como uno de los órganos del Sistema la propia Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y fijó el énfasis en la justicia restaurativa que tendría dicho Sistema, a la luz del cual la imposibilidad de que sus trabajos y la información que reciba tengan consecuencias judiciales encuentra justificación, en los términos en que se ha explicado.

 

Lo anterior muestra por qué, mientras en la Sentencia C-771 de 2011, la Corte consideró violatorio de los derechos de las víctimas que la información para contribuir a la verdad histórica en escenarios de desmovilización de grupos armados ilegales no pudiera ser utilizada en procesos judiciales contra terceros, en cambio, en el contexto actual, el carácter extrajudicial de las labores de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición encuentre respaldo en la Carta Política. Los valores y los fines de la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable han sido traducidos en un modelo constitucional para la transición, que subraya los fines de la justicia restaurativa, a partir de los cuales deben ser analizados sus mecanismos legales de implementación. En este marco, la imposibilidad de que la información y las labores de la CEV comporten responsabilidades judiciales constituye una manifestación lógica de la concepción de la transición incorporada a la Constitución. 

 

153. La Corte debe clarificar, en todo caso, que la extrajudicialidad de la CEV no implica la erosión del esquema tradicional de justicia retributiva, pues tampoco el aludido SIVJRNR prescinde de ella ni la excluye del modelo de transición. El Sistema, como se evidenció al comentar la norma que lo integra a la Constitución, consagra el carácter prioritario de las medidas de justicia restaurativa, respecto de aquellas de carácter retributivo y en este sentido brinda una sólida justificación a la configuración de instituciones como la CEV, diseñadas como un mecanismo orientado sobre tales fundamentos. Sin embargo, también confiere a las formas de justicia retributiva un lugar en el funcionamiento del modelo transicional.

 

En este sentido, es necesario precisar que la circunstancia de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta recabe no tengan efectos judiciales no implica, de ninguna manera, que los crímenes esclarecidos por la CEV no deban ser investigados, juzgados y sancionados por las autoridades judiciales correspondientes y que estás no puedan recurrir, por ejemplo, de modo independiente, a la prueba testimonial de las víctimas. El carácter extrajudicial de la CEV no se traduce en la inhibición del sistema de justicia penal y ni siquiera el reconocimiento voluntario de responsabilidades ante la CEV impide el procesamiento de los autores de las atrocidades. La extrajudicialidad de la CEV solo evita que su trabajo y sus finalidades restaurativas sean intervenidos por un elemento que perturbaría su misión. Con todo, no es, ni pretende ser un modo de desactivar responsabilidades penales.

 

Como lo ha sostenido la Corte IDH, las comisiones de la verdad no reemplazan ni sustituyen la obligación del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH. Ese Tribunal ha resaltado la importancia de las comisiones de la verdad en la construcción y preservación de la memoria histórica, el esclarecimiento de hechos y la determinación de responsabilidades institucionales, sociales y políticas en determinados períodos históricos de una sociedad. No obstante, ha indicado que la “verdad histórica” contenida en los informes de las comisiones no puede ser entendida como un sustituto del deber del Estado de asegurar la determinación judicial de responsabilidades individuales por los medios jurisdiccionales correspondientes[280]. Aquí es preciso subrayar, como se indicó en los fundamentos, que dadas las ventajas diferenciadas de los mecanismos judiciales y extrajudiciales de garantizar a las víctimas la verdad, resultan complementarios y pueden contribuir mancomunadamente a garantizar de una mejor manera los derechos de las víctimas[281].

 

154. De otra parte, también debe ser claro que la extrajudicialidad plena de la CEV no impide que se adelanten, de ser el caso, procesos tendientes a la declaratoria de otro tipo de responsabilidades judiciales. Así, por ejemplo, se ha mostrado que las comisiones de la verdad, en razón de la naturaleza de sus funciones y sus procedimientos, son medios de reparación en sí mismas. De igual forma, se ha evidenciado que, a partir del conocimiento que llegan a tener del conflicto y de los daños y necesidades de las víctimas, formulan recomendaciones orientadas principalmente a su resarcimiento. Con todo, la circunstancia de que los trabajos de la CEV y la información que esta reciba no puedan ser trasladados a actuaciones judiciales no impide que, de ser procedente, aquellos adelanten procesos de responsabilidad civil en relación con daños esclarecidos a partir de las labores de la CEV y que, por ejemplo, las víctimas puedan testificar en ellos.

 

155. Así, la Corte concluye que la imposibilidad de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta reciba tengan efectos judiciales, salvaguarda los derechos de las víctimas, en términos del esquema de justicia restaurativa consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2017 y, en consecuencia, es compatible con la Constitución.

 

156. Ahora bien, la segunda parte del artículo analizado establece (i) que los documentos que reciba la CEV y puedan constituir prueba documental, siempre que no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una persona dé a la CEV, no perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso; y (ii) que la CEV podrá solicitar la información que requiera para el cumplimiento de su mandato ante los magistrados, jueces y organismos de investigación, de acuerdo con los protocolos que, de conformidad con el artículo 18, es decir, en el marco de los convenios de acceso a la información, se le confiere la facultad de suscribir, entre otras, con organizaciones de derecho público, en todo caso con respeto del debido proceso. 

 

Conforme a los preceptos anteriores, la CEV puede apoyarse en el curso de sus indagaciones en la información que estén en condiciones de brindarle autoridades judiciales y de investigación, ya sea de la Jurisdicción Especial para la Paz, de la Jurisdicción Ordinaria o de otras jurisdicciones, a partir de los convenios que se le autoriza celebrar. Por otra parte, la previsión indica que si la CEV recibe evidencias de carácter documental que no contengan las declaraciones de quienes han comparecido ante ella, las mismas conservan su capacidad demostrativa para ser o continuar siendo utilizadas en otros trámites o actuaciones, judiciales o administrativos. Así, por ejemplo, si recibe fotografías, información en papel u otro tipo de evidencia documental, estos elementos materiales de prueba conservan pleno valor en los procesos en los que estén siendo utilizados. De la misma manera, en la medida en que el precepto no hace distinción, estás evidencias conservan su valor con independencia de quien las haya aportado a la CEV. El único requisito es que no contengan declaraciones de las personas que hayan comparecido ante ella a testificar.

 

157. La Corte estima que la posibilidad de que la CEV reciba información de autoridades judiciales y la circunstancia de que las evidencias de carácter documental que no contengan las declaraciones de quienes han comparecido ante ella conserven su capacidad demostrativa para ser utilizadas en otros trámites garantiza el cumplimiento de los fines constitucionales de la entidad, previstos en el Artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, son una consecuencia del carácter integral del SIVJRNR (Art. 1 ídem) y ratifican la obligación constitucional del Estado de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al DIH.

 

158. La posibilidad de que la CEV obtenga información de autoridades judiciales para el cabal cumplimiento de sus funciones asegura contar con mayor cantidad de material y pruebas que, a su vez, le permitirán acceder al conocimiento y reconstruir de una mejor y más fiel manera la historia del conflicto. Se asegura así en gran medida la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas, no solo individualmente consideradas, sino también en tanto miembros de comunidades colectivamente afectadas (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2017).

 

Así mismo, particularmente cuando se remite información que pueda contener señalamientos contra una persona, resulta plenamente acorde con la Constitución que se salvaguarde el derecho al debido proceso (Art. 29 C.P.) y, en tal sentido, se le permita ejercer su prerrogativa de pronunciarse al respecto ante la CEV. Esta pauta procedimental está relacionada con la metodología que el pleno de los comisionados deberá adoptar antes de comenzar sus labores, según el artículo 14 del Decreto Ley 588 de 2017 y constituye entonces una regla mínima que habrá de ser tomada en cuenta.

 

159. Desde otro punto de vista, la posibilidad de que a la labor de la CEV contribuyan las autoridades judiciales es una importante manifestación del principio de integralidad del SIVJRNR. En este sentido, el artículo 1 transitorio de la citada reforma constitucional establece que la “la integralidad del Sistema” deberá contribuir “al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la memoria histórica”. El funcionamiento del Sistema, internamente articulado, entre otras finalidades, debe conducir así a la posibilidad de conocer lo sucedido en la etapa histórica investigada y a que ello pueda ser documentado e inserto en el relato colectivo de la nación sobre la violencia.

 

El criterio de integralidad del Sistema no supone relaciones en todas las direcciones de los diversos mecanismos establecidos, como parecen entenderlo algunas intervenciones cuando sugerían que, en virtud suya, la CEV debía trasladar información a las autoridades judiciales. La integralidad que subyace al Sistema está concebida a fin de propiciar relaciones coordinadas, según el papel que cada una de las instituciones desempeña al interior del modelo, para la obtención de sus propósitos constitucionales. De esta manera, en el presente asunto, las autoridades judiciales concurren a fortalecer el funcionamiento de la CEV, como mecanismo de verdad por naturaleza, sin que ellas, por su parte, vean intervenido el adecuado desarrollo de sus labores.

 

En efecto, precisamente de acuerdo con la misma regla mencionada, las pruebas documentales que reciba la CEV, siempre que no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una persona haya entregado a la entidad, no perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso. De acuerdo con esta norma, la contribución de los órganos judiciales y de investigación, al remitir evidencias documentales a la CEV, no generará detrimento en el valor ni en la capacidad demostrativa de estas y tampoco producirá afectaciones a los trámites dentro de los cuales obren. Esto muestra entonces que la norma que permite la referida remisión de elementos de conocimiento responde coherentemente al Sistema Integral y su contenido resulta compatible con la Constitución.

 

160. La anterior regla, que mantiene el valor de las pruebas enviadas a la CEV, opera cuando ellas están siendo utilizadas en procesos judiciales y en general, en tanto potencialmente puedan ser usadas en diversas actuaciones, de naturaleza judicial o administrativa, siempre que no recojan testimonios ofrecidos ante la CEV. Implica, por consiguiente, que las evidencias conservan su valor para ser usadas en otros casos solamente con la condición de que no contengan versiones escritas o verbales de declarantes. En este sentido, la previsión reafirma la protección del carácter extrajudicial de las labores de la CEV, de las declaraciones que esta acopia y de sus resultados, las cuales no podrán tener efectos penales ningún caso. Y de otro lado, al permitir que pruebas diferentes a las declaraciones que sean rendidas ante ella puedan ser empleadas en otros trámites, confirma la clarificación efectuada atrás, según la cual, con base en tales elementos de convicción, el Estado conserva la obligación de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las víctimas pueden, de ser procedente, demandar, por ejemplo, reparaciones por la vía civil.

 

161. De esta manera, la segunda parte de la regulación prevista en el artículo 4 analizado resulta conforme a la Constitución, al disponer que la CEV podrá solicitar información de autoridades judiciales y que las evidencias de carácter documental que no contengan las declaraciones de quienes han comparecido ante ella conservan su capacidad demostrativa para ser utilizadas en otros trámites.

 

162. Como consecuencia, la Sala encuentra que el artículo 4 del Decreto Ley 588 de 2017 es compatible con la Carta Política y declarará su exequibilidad. 

 

5.4.5.1.2.   TÍTULO II. Criterios Orientadores

 

ARTÍCULO 5

 

Artículo 5. Centralidad de las víctimas. Los esfuerzos de la CEV estarán centrados en garantizar la participación de las víctimas del conflicto, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción de su derecho a la verdad en particular, y en general de sus derechos a la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición, siempre teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Todo lo anterior debe contribuir además a la transformación de sus condiciones de vida.

 

Intervenciones

 

163. El Centro Internacional para la Justicia Transicional, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y, en intervención conjunta, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR) y otros consideran que a la luz de instrumentos internacionales de derechos humanos y los Principios para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad, debe garantizarse a las víctimas la participación en los mecanismos de justicia transicional y, en particular, en instituciones como las comisiones de la verdad. En este sentido, estiman que, no obstante su presencia se encuentra contemplada, entre otros, en el artículo 5 del Decreto objeto de control, no se prevén las formas explícitas en que ello tendrá lugar.

 

Consideran, así mismo, que debe brindárseles garantías de seguridad, protección, apoyo psicosocial, antes, durante y con posterioridad a su intervención, apoyo material y logístico para asegurar su participación en todos los espacios y a lo largo del territorio nacional, acceso a la información y todo lo que sea necesario para evitar su revictimización y la efectiva salvaguarda de sus derechos. De esta forma, los intervinientes solicitan a la Corte precisar el alcance de la disposición analizada, con base en las anteriores observaciones.

 

Análisis

 

164. El artículo 5 del Decreto Ley 588 de 2017 fija como criterio orientador de los trabajos de la CEV la centralidad de las víctimas. Conforme a esta previsión, los esfuerzos de la CEV deben estar centrados en garantizar la participación de las víctimas, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción de su derecho a la verdad en particular, y en general de sus derechos a la justicia, la reparación integral y a las garantías de no repetición, siempre teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Lo anterior, indica la norma, debe contribuir además a la transformación de sus condiciones de vida.

 

165. El criterio orientador de la centralidad de las víctimas es la expresión del principio transversal a los fundamentos, el sentido y los propósitos de la CEV concebidos en el Acto Legislativo 01 de 2017, como ya ha sido sustancialmente explicado en los anteriores apartados. El sentido de una institución como la CEV son las víctimas, su condición y sus necesidades; los objetivos de la entidad se encuentran ligados a la eficacia de los derechos de los afectados y, en tanto mecanismo de justicia restaurativa, la CEV tiene también como eje el restablecimiento de la dignidad de las víctimas. En este sentido, el artículo 1 transitorio de la citada reforma constitucional, prevé que la justicia restaurativa “atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido[282]. En este orden de ideas, a juicio de la Sala, la disposición bajo examen no presenta problemas de constitucionalidad.

 

166. La Corte debe realizar, sin embargo, las siguientes precisiones, con ocasión de las intervenciones presentadas. La participación de las víctimas en el mecanismo de la CEV consiste, en efecto, en una medida importante en la posibilidad de rendir declaraciones, escuchar y participar en la práctica de las pruebas que contribuirán al esclarecimiento de los crímenes, pero se extiende también a otros ámbitos. El diseño normativo del Decreto Ley bajo examen permite a los afectados, por ejemplo, tomar parte en la selección de los comisionados y en la composición de la CEV. El artículo 24 prevé que el Comité de Escogencia de los Comisionados de la CEV pondrá en marcha un procedimiento de postulación y selección que ofrezca garantías de legitimidad, imparcialidad e independencia a toda la sociedad colombiana y en particular a las víctimas y, de otra parte, que el proceso de postulación de candidatos será amplio y pluralista y asegurará que todos los sectores de la sociedad, con inclusión de las organizaciones de víctimas, puedan postular candidatos.

 

Así mismo, las víctimas tienen la prerrogativa de interactuar y participar del Comité de Seguimiento y Monitoreo a la implementación de las recomendaciones de la CEV. Según el Artículo 32 del Decreto Ley 588 de 2017, para el cumplimiento de la tarea de dicho Comité, se facilitará la interlocución con diferentes entidades y organizaciones de víctimas y de derechos humanos, entre otras. Además, establece el precepto, el órgano estará integrado por representantes de distintos sectores de la sociedad, incluyendo organizaciones de víctimas y de derechos humanos, entre otras.

 

De igual manera, es relevante reiterar que la dignidad de las víctimas comprende el deber estatal de escucharlas también en relación con las reparaciones que, desde su propia experiencia, constituyen verdaderas formas de resarcimiento, con miras a las eventuales recomendaciones que en este sentido habrán de ser incluidas en el informe final (Art. 13.5 del Decreto Ley 588 de 2017). Como se dijo en las consideraciones, debe reconocerse que las víctimas, quienes en primer lugar padecieron los dramas y las atrocidades, pueden identificar los modos más eficaces de ser reparadas[283]. Respecto de otras manifestaciones específicas de este criterio orientador, es claro que el artículo que se analiza funciona también como una pauta que debe reflejarse tanto en la metodología, como en el Reglamento de la CEV, los cuales han de ser adoptados por el Pleno de la entidad, una vez entre en funcionamiento efectivo (Arts. 14 y 23.2. del Decreto Ley 588 de 2017).

 

167. Desde otro punto de vista, el criterio de centralidad de las víctimas, en el marco del derecho a la verdad que les asiste, compromete al Estado con el aseguramiento de su participación y la transformación de sus condiciones de vida e implica su asistencia psicosocial oportuna y efectiva, cuando sea requerida, en desarrollo de los trabajos de la CEV. Como se mostró en las consideraciones, dados los diferentes eventos que pueden surgir ante la rememoración y reconstrucción de las historias de horror, el imperativo constitucional de asegurar la justicia restaurativa a las víctimas (Art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017) impone al Estado el deber de garantizar atención y servicios médicos y psicosociales apropiados y suficientes al género, la edad y la situación especial de la víctima, antes, durante y después de su participación.

 

168. De la misma manera, aunque los términos en los cuales se propiciará la participación y la protección las víctimas y, en especial, de las sobrevivientes a ataques sexuales u otros tipos de abusos, así como de niñas, niños y adolescentes, habrán de ser definidos en la metodología de la CEV, deberán disponerse medidas adecuadas para proteger la seguridad personal, el bienestar físico y psicológico y, de ser el caso, su intimidad. De igual modo, no obstante la CEV habrá de incorporar garantías de contradicción en favor de terceros sindicados en los testimonios ofrecidos, en virtud del criterio de centralidad y de los derechos de las víctimas, tales garantías no deben significar la exposición de estas a cuestionamientos y experiencias revictimizantes y contrarias a los fines de la reconciliación, en los términos ilustrados en esta sentencia (ver supra fundamento 99)[284].

 

169.  Todo lo anterior cobrará especial relevancia al momento de la selección de los procedimientos que se emplearán para la recepción de declaraciones y las técnicas de discusión y reflexión pública acerca de lo ocurrido en el marco del conflicto. La centralidad de las víctimas, la obligación estatal de garantizar su derecho a la verdad y el deber de que el mecanismo de la CEV logre sus fines constitucionales supone, adicionalmente, garantizar el acceso efectivo a la entidad y la superación de obstáculos materiales que puedan impedirlo. Por consiguiente, se debe disponer los medios operativos y las condiciones materiales y logísticas, de desplazamiento y permanencia en los sitios en que desarrolle sus labores, mientras sea necesario, para que las víctimas puedan concurrir, ofrecer su testimonio y tomar parte de sus actividades.

 

Por otro lado, asegurar el acceso al mecanismo de la CEV también implica la obligación de proporcionar ajustes razonables y la accesibilidad en general para personas funcionalmente diversas que, en razón de su condición, no pueden expresarse o comprender la información a través de los medios de comunicación que utiliza la mayoría de la población. Del mismo modo, se deberán proporcionar traducciones cuando sean necesarias para que, particularmente a las víctimas de comunidades étnicamente diferenciadas, les sean garantizados el real acceso y una verdadera participación en la CEV.  De todos estos medios de acceso, en último término, dependerá que todas las víctimas puedan ver realizado su derecho a la verdad. 

 

170. Así, la Corte considera que el criterio de la centralidad de las víctimas contenido en el artículo 5 del Decreto Ley 588 de 2017 se encuentra ajustado a la Constitución, por lo cual, la disposición será declarada exequible. La norma prevé, por otro lado, que la centralidad de las víctimas se garantizará, teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Este último contenido corresponde en general también al artículo siguiente, de modo que se analiza a continuación.

 

ARTÍCULO 6

 

Artículo 6. Participación. La CEV pondrá en marcha un proceso de participación amplia, pluralista y equilibrada en el que se oirán las diferentes voces y visiones, en primer lugar de las víctimas del conflicto, que lo hayan sido por cualquier circunstancia relacionada con este, tanto individuales como colectivas, y también de quienes participaron de manera directa e indirecta en el mismo, así como de otros actores relevantes.

 

Intervenciones

 

En relación con este artículo no fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.

 

Análisis

 

171. Mediante el artículo 6 del Decreto Ley 588 de 2017, el Legislador extraordinario contempló la convocatoria a participar de un número amplio de actores que, desde diversas perspectivas políticas, económicas, ideológicas y, conforme a las experiencias de ámbitos geográficos, laborales, etarios, étnicos culturales y de género, etc. diferentes, vivieron la experiencia del conflicto armado. Esta disposición se identifica también con el contenido normativo de la parte final del artículo 5, conforme al cual, en la participación ante la CEV deberá tenerse en cuenta el pluralismo y la equidad.

 

172. Para la Corte, un proceso participativo de las características anteriores resulta decisivo para el logro de los objetivos constitucionales del SIVJRNR (Arts. 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2017). De un lado, debido a su profundo sentido simbólico, la construcción participativa e incluyente de la memoria del conflicto armado y de sus conclusiones es decisiva en el proceso de reconciliación y de generación de las condiciones de la convivencia que persigue el SIVJRNR. La firmeza de los primeros pasos hacia ese fin está marcada por la dignificación de todos y esto supone que en pie de igualdad también todos, desde sus propias concepciones políticas e ideológicas y desde sus diversas experiencias en las hostilidades, están llamados a componer la memoria de la violencia reciente en el país. De otro lado, ese proceso es necesario para llegar al conocimiento de la verdad plena de lo ocurrido, el esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en mismo, la explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad, el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en conflicto armado (artículos 1 y 2 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017).

 

La narración de una época de violencia que enfrentó a varias partes, que estuvo entretejida por la participación de múltiples actores, implica que todos deben ser escuchados y poder participar de esta obra que, si bien es conducida por la CEV, debe ser escrita a partir de las experiencias representativas de la gran mayoría de la población y de quienes vivieron desde una y otra postura ideológica y política el conflicto armado. En esto radica esencialmente la reconstrucción de la memoria de la violencia reciente.

 

Así mismo, la memoria del conflicto armado y la construcción de un marco de explicación para que el país pueda entender lo ocurrido, sus causas, el origen de los abusos masivos, las consecuencias de las confrontaciones, las formas que revistió y la manera en que en muchos casos se degradó solo es posible, así, a partir de la voz y las perspectivas de todos aquellos que directa o indirectamente tomaron parte de las hostilidades. El relato debe buscar de manera primordial una verdad lo más completa y equilibrada posible, que genere así mismo el mayor grado de consenso en la sociedad. En este sentido, es esencial el proceso amplio de participación, pluralista y equitativo previsto en la norma juzgada.

 

Adicionalmente, la disposición es una consecuencia directa del derecho-deber constitucional a la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida política, cívica, comunitaria y cultural de la Nación (Arts. 2 y 95 C.P.). La Corte ha señalado que el principio de participación democrática, más allá de comportamiento social y políticamente deseado para la toma de las decisiones colectivas, se asocia al carácter pluralista del Estado y ha llegado a identificarse constitucionalmente, como principio fundante y fin esencial de Estado social de derecho colombiano (Preámbulo y Arts. 1 y 2 C.P.)[285]. De este modo, la intervención de todos en la reconstrucción de la memoria colectiva del conflicto armado es una forma especialmente importante de ejercer el derecho a participar y de cumplir el deber de interesarse por los asuntos que conciernen a la Nación, en un escenario incluyente, democrático y pluralista.

 

173. Por las anteriores razones, para la Corte, la regla del artículo 5, según la cual, el pluralismo y la equidad deberán tenerse en cuenta en las labores de la CEV, así como el artículo 6 que se analiza, son acordes con los mandatos constitucionales y, en consecuencia, serán declarados exequibles.

 

ARTÍCULO 7

 

Artículo 7. Enfoque territorial. La CEV será una entidad de nivel nacional pero tendrá un enfoque territorial con el fin de lograr una mejor comprensión de las dinámicas regionales del conflicto y de la diversidad y particularidades de los territorios afectados, y con el fin de promover el proceso de construcción de verdad y contribuir a las garantías de no repetición en los diferentes territorios. El enfoque territorial tendrá en cuenta también a las personas y poblaciones que fueron desplazadas forzosamente de sus territorios.

 

La CEV podrá crear grupos de trabajo en el territorio nacional de acuerdo a lo establecido en su reglamento.

 

Intervenciones

 

174. La Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, así como Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes sostienen que, si bien el enfoque territorial es positivo en el marco de las investigaciones de la CEV, es necesario desarrollar medidas orientadas a asegurar que la entidad cuente con presencia territorial permanente, que permita la participación de las víctimas y promuevan su confianza. En su concepto, la afectación particular ocasionada por la violencia en las zonas rurales y diferentes regiones del territorio nacional, la diversidad de violaciones sufridas por las víctimas y las relaciones entre sus derechos a la verdad y a la reparación, demandan acciones en dicho sentido, también como garantía de los derechos a la justicia y a la participación.

 

En consecuencia, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado solicita a la Corte pronunciarse sobre el alcance de la expresión “la CEV podrá” y las ciudadanas intervinientes consideran que “tendría que prever[se] al menos la existencia de sedes regionales en aquellos lugares más afectados por el conflicto, con personal capacitado, con conocimiento de las dinámicas territoriales y con equipos multidisciplinarios que respondan a la lógica del mandato de la Comisión”.

 

Según lo anterior, la Sala debe determinar si la circunstancia de que la disposición no instituya ni obligue expresamente a crear grupos o sedes regionales de la CEV desconoce el derecho a la verdad de las víctimas en los territorios afectados por el conflicto armado.

 

Análisis

 

175.  El artículo 7 del Decreto examinado introduce el enfoque territorial en las labores de la CEV, con el fin de lograr una mejor comprensión de las dinámicas regionales del conflicto y de la diversidad y particularidades de los territorios afectados, y con el objetivo de promover el proceso de construcción de verdad y contribuir a las garantías de no repetición. En este sentido, se señala la posibilidad de que la CEV cree grupos de trabajo en el territorio nacional de acuerdo con lo establecido en su reglamento y se indica que deberá tenerse en cuenta a las personas y poblaciones que fueron desplazadas forzosamente de sus tierras.

 

176. La Sala estima que el principio orientador previsto en la norma analizada se ajusta plenamente a los mandatos superiores, pues esencialmente reproduce y desarrolla el artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, conforme al cual, el SIVJRNR  “tendrá un enfoque territorialque corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población”.

 

177. En relación con la objeción formulada por los intervinientes, la Corte encuentra que, si bien es cierto, el inciso 2º de la norma analizada introduce solo una potestad para la CEV de crear grupos de trabajo en el territorio nacional y, por ende, la existencia de oficinas permanentes en diferentes zonas del país no es obligatoria, debe tenerse en cuenta que la decisión sobre las formas en que este mandato debe ser hecho efectivo recae en la propia CEV, como órgano independiente y con autonomía técnica, a partir del reglamento y la metodología que ha diseñar. En este sentido, por ejemplo, razones de articulación de las distintas investigaciones, asociadas a las consideraciones cualificadas para una adecuada recolección de la información, podrían hacer aconsejable una estrategia de trabajo, solo parcialmente articulada con los grupos de trabajo en los territorios.

 

En contraste, si la CEV opta por el uso frecuente y generalizado de audiencias públicas temáticas, territoriales, institucionales, de organizaciones y de situaciones y casos emblemáticos (Art. 13.2.), podría ser relevante instalar oficinas o grupos de trabajo de la CEV en las regiones. De este modo, en criterio de la Corte, las maneras específicas con que se garantizará el enfoque territorial será un elemento que deberá ser valorado por los comisionados al fijar la metodología correspondiente. En todo caso, es claro que la CEV debe hacer eficaz esa perspectiva de aproximación, pues de ello depende la inclusión y la garantía del derecho a la verdad de las víctimas en los territorios. Así, la Sala concluye que la regla facultativa en mención constituye una válida manifestación de la libertad de configuración del Legislador (supra fundamento 3). 

 

178. De esta manera, la Sala encuentra que el artículo 7 del Decreto Ley 588 de 2017 se halla ajustado a la Constitución y, por lo tanto, declarará su exequibilidad.

 

ARTÍCULO 8

 

Artículo 8. Enfoque diferencial y de género. En el desarrollo de su mandato y de sus funciones, la CEV tendrá en cuenta las distintas experiencias, impacto diferencial y condiciones particulares de las personas, poblaciones o sectores en condiciones de discriminación, vulnerabilidad o especialmente afectados por el conflicto. Habrá especial atención a la victimización sufrida por las mujeres.

 

Intervenciones

 

179. La Defensoría del Pueblo, el Centro Internacional para la Justicia Transicional, el Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la intervención de Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes advierten que es necesario hacer claridad sobre el alcance del enfoque diferencial respecto de las comunidades tradicionales y los niños, niñas y adolescentes.

 

Por un lado, consideran que se omitió incorporar el enfoque étnico para el desarrollo de las tareas de la CEV, con el propósito de asegurar el reconocimiento permanente de las condiciones históricas de discriminación y exclusión a las que han sido sometidas las poblaciones indígenas, afrocolombianas, negras, raizales, palenqueras y rom. Por otro lado, hacen referencia al principio del interés superior de las niñas, niños y adolescentes y explican la especial afectación, invisibilización y consecuencias ocasionadas sobre ellos por el conflicto armado. Así, consideran que el enfoque diferencial incorporado en el artículo examinado debe tener un sentido más amplio y no limitarse al enfoque de género.

 

De acuerdo con lo anterior, la Corte debe determinar si, como afirman los intervinientes, la norma analizada, al prever el enfoque diferencial en la realización de las labores de la CEV, contempla únicamente la aproximación basada en el género y, por lo tanto, desconoce los derechos a la igualdad de conjuntos de víctimas afectadas de modo diferenciado a partir de otros factores.

 

Análisis

 

180. De la misma manera que se señaló al estudiar el enfoque territorial, el enfoque diferencial asociado a las víctimas, resulta de la necesidad de una aproximación de investigación histórica que se ajuste a la complejidad que revistió el conflicto. La violencia armada ha tenido impactos directos y especiales en varios grupos poblacionales, dadas las condiciones culturales en las cuales se desarrolló. Según se indicó en las consideraciones de esta Sentencia (ver supra 5.4.2.2.1.), en especial, se han producido afectaciones a las mujeres, a la población LGBTI, a los pueblos étnicamente diferenciados, a las comunidades indígenas y afrocolombianas, y a las niñas, niños y adolescentes. En razón de la edad, la identidad de género y la situación de hecho vulnerable, se trata de poblaciones que han sufrido de manera particular el rigor de la guerra y por eso adquieren desde el punto de vista constitucional, como víctimas, un papel central en el esclarecimiento de la verdad plena sobre lo ocurrido y en la construcción de la memoria de los abusos.

 

181. Ahora, los enfoques diferenciales en razón de la especial victimización sufrida por algunos grupos tienen pleno respaldo Superior, pues según se expuso en los fundamentos, así como en el caso del enfoque territorial, se encuentran consagrados en el modelo constitucional para la transición. En efecto, en el parágrafo 1º del artículo 1º transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2017, se estableció que el SIVJRNR tendrá un enfoque diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización de cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial, prescribe la disposición Superior, “se aplicará a todas las fases y procedimientos del Sistema…”. Conforme a lo anterior, el precepto que se examina es solamente un desarrollo del mandato citado y, por ende, no presenta reparos de constitucionalidad.

 

182. La Sala debe clarificar que, no obstante la norma que se juzga prevé una especial atención a la victimización sufrida por las mujeres, no fijó como único enfoque a adoptar en los trabajos de la CEV el de género. El precepto hace mención en términos generales a enfoques ligados al impacto diferencial de la violencia sobre los sectores, personas o poblaciones en condiciones de discriminación y vulnerabilidad, en concordancia con la citada disposición constitucional, que ordena la adopción del enfoque diferencial en los trabajos del SIVJRNR y con el artículo 11.3 del Decreto Ley 588 de 2017, sobre el mandato de la CEV, según el cual, deberá esclarecerse “el impacto humano y social del conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y las formas diferenciadas en las que el conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, a personas en razón de su religión, opinión o creencias, a las personas en situación de discapacidad, a los pueblos indígenas, a las comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las personas desplazadas y exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior, a los defensores y las defensoras de Derechos Humanos, sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros” (cursiva fuera de texto).

 

De este modo, a partir de la interpretación sistemática de los artículos 1 transitorio, parágrafo 1, del Acto Legislativo 01 de 2017 y 11.3 del Decreto Ley 588 de 2017, así como de la regla que se analiza, es evidente que esta asume la forma de una cláusula abierta para integrar allí todas las experiencias de impacto diferenciado de la violencia, como ocurre con las comunidades indígenas, afrocolombianas, negras, raizales, palenqueras y rom; las niñas, niños y adolescentes, la comunidad LGBTI, las personas de la tercera edad y las funcionalmente diversas, entre otras. En consecuencia, a juicio de la Corte, no se produce la omisión legislativa que sugieren los intervinientes.

 

183. Por lo anterior, la Sala encuentra que el artículo 8 del Decreto Ley 588 de 2017 es reflejo de mandatos constitucionales y, en esta medida, será declarado exequible.

 

ARTÍCULO 9

 

Artículo 9º. Coordinación con otras medidas de construcción de paz. La CEV se coordinará con los mecanismos que se pongan en marcha para la implementación del Acuerdo Final. En particular, se coordinará, con los demás componentes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y donde haya lugar, con los planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha en los territorios, como consecuencia de la implementación del Acuerdo Final.

 

Intervenciones

 

184. La Defensoría del Pueblo, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, y la Universidad de Los Andes sostienen que, no obstante el Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición es integral y fue concebido sobre la base de relaciones de condicionalidad e incentivos entre los diversos mecanismos judiciales y extrajudiciales que lo integran, el artículo examinado no hace claridad sobre la manera en que se llevará a cabo la coordinación e interrelaciones del mecanismo de la CEV con los demás que componen el Sistema.

 

Lo anterior, señalan, desconoce la integralidad del modelo transicional, limita la capacidad de la CEV y hace nugatorio el derecho a la verdad de las víctimas y la sociedad. En consecuencia, solicitan a la Corte clarificar el sentido y alcance de las condicionalidades y la lógica bajo la cual deben ser entendidas y materializadas. En otro caso[286], se pide declarar condicionalmente exequible el artículo 9, en el entendido de que, en todo caso, al momento de dictar su reglamento, programa de trabajo y definir su metodología, la CEV deberá establecer de manera precisa y detallada los mecanismos de coordinación y articulación con los demás componentes del SIVJRNR. Por su parte, los comisionados electos de la CEV solicitan a la Corte “reafirmar” el carácter condicional de los tratamientos judiciales especiales, según la contribución real y efectiva al esclarecimiento de la verdad, y la complementariedad entre la CEV y la UBPD, como mecanismos extrajudiciales del SIVJRNR. 

 

Conforme a lo anterior, la Sala deberá determinar si la circunstancia de que el artículo examinado no contemple las específicas formas de interrelación de la CEV con los demás mecanismos del SIVJRNR infringe la integralidad del modelo transicional y el derecho a la verdad de las víctimas.

 

Análisis

 

185. El artículo 9 del Decreto Ley 588 de 2017 introduce como criterio orientador de los trabajos de la CEV la coordinación con otras medidas de construcción de paz. Conforme a este precepto, la CEV deberá coordinarse, por un lado, con los mecanismos, planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha para la implementación del Acuerdo Final y, por otro lado, con los demás componentes del SIVJRNR. Inicialmente se analizará esta última forma de coordinación y luego la que asocia los trabajos de la CEV con las demás medidas de construcción de paz.

 

186. Como se ha puesto de presente, en el marco del Artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, la CEV es solo uno de los ejes del SIVJRNR y, aunque es independiente, no se encuentra desarticulada de la UPBD y de la JEP, así como tampoco de las demás medidas. Precisamente, el inciso 5º del artículo 1º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 concibe el SIVJRNR como un esquema de condicionalidades e incentivos. De esta manera, señala: “los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz”.

 

187. En los términos anteriores, como lo precisan los intervinientes, la integralidad del SIVJRNR implica la interconexión y las relaciones de condicionalidad e incentivos entre los diversos mecanismos y, específicamente, entre la CEV y las demás instituciones y medidas dispuestas para garantizar los derechos de las víctimas. Precisamente, en la medida en que el Sistema se halla compuesto por varios mecanismos y entidades, las relaciones de condicionalidad e incentivos que los articulan se han ido diseñando en algunas normas de implementación. Así, el inciso 8º, artículo 5, del Acto Legislativo 01 de 2017, dispone que para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del SIVJRNR es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición, lo cual implica, según la misma norma, relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su ocurrencia, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades y para garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición.

 

188. A nivel legal, el artículo 13.3. del Decreto Ley 588 de 2017 prevé que la CEV deberá informar a la JEP sobre la participación en el mecanismo de la verdad de las personas sujetas a su jurisdicción. Así mismo, los artículos 14 (inciso 2), 33 (inciso 2), 35 (parágrafo, inciso 6) y 50 (inciso 2)  de la Ley 1820 de 2016 (sobre amnistía, indulto y tratamientos especiales) prescriben la obligación a cargo de los beneficiarios de los tratamientos previstos en esta normativa de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas, so pena de que la JEP, con fundamento en la normatividad que debe expedir con fundamento en el apartado final del inciso 1º del artículo transitorio 12 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, estudie los incumplimientos y adopte las medidas del caso[287].

 

Por otra parte, el artículo 5.11. del Decreto Ley 589 de 2017, que organiza la UBPD, establece que la CEV concertará con dicha institución un protocolo de cooperación e intercambio de información, coordinación de sus actuaciones y espacios de articulación que contribuirá al cumplimiento de los objetivos de ambas entidades. En este sentido, debe ser claro, como lo ponen de presente los comisionados electos de la CEV, que mientras esta última entidad tiene a su cargo una labor general de reconstrucción de memoria histórica, reconocimiento de las víctimas y promoción del reconocimiento voluntario de responsabilidades, la UBPD desempeña un papel complementario en el marco del SIVJRNR, destinado específicamente a aliviar a los afectados el sufrimiento generado por el crimen de la desaparición forzada. Su papel está vinculado a la realización de todas las acciones humanitarias de búsqueda y localización de las personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado que se encuentren con vida y, en los casos de fallecimiento, de ser posible, la recuperación, identificación y entrega digna de los restos a sus seres queridos (Art. 2 del Decreto Ley 589 de 2017). Se trata de una labor fundamental, articulada y complementaria a aquella de la CEV y esencial, en general, para los componentes de verdad y justicia.

 

189. Así, a juicio de la Corte, la coordinación y articulación entre los trabajos de la CEV y los demás mecanismos del SIVJRNR, previstas en el artículo 9 del Decreto Ley que se examina, es la materialización legal en el plano de la CEV del modelo integral de justicia transicional consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2017 y que, según se ha explicado, debe irradiar toda la legislación de implementación. De hecho, el Acto Legislativo 01 de 2017 incorpora no solo el SIVJRNR, sino que también precisa en varios de sus mandatos las aludidas relaciones de condicionalidad e incentivos que le son consustanciales (Arts. 1, 5, 13, 18 y 16). En consecuencia, para la Sala, la regla en mención no plantea problema alguno de constitucionalidad. 

 

190. Debe clarificarse, con todo, que las reglas precisas de coordinación armónica entre los varios mecanismos del SIVJRNR y, específicamente, de la CEV con las demás entidades y medidas, han ido creándose y deberán ser diseñadas a medida de que las correspondientes instituciones de desarrollo se implementen. Tales reglas no deben ser solamente previstas en una normatividad como el Decreto Ley 588 de 2017. Por el contrario, al tratarse de un conjunto de articulaciones en construcción, han de ser incorporadas a partir de la puesta en marcha de cada uno de los mecanismos. En este entendido, para la Sala, el legislador extraordinario no incurrió en omisión alguna en el artículo 9 que se analiza, al no prever normas detalladas de interrelación de la CEV con los demás componentes del SIVJRNR. La disposición, además, solamente asegura que en sus labores, la CEV se coordinará con los demás mecanismos, mandato frente al cual no procede reproche alguno de haber omitido elementos que, por razones superiores, debieron ser contemplados. 

 

191. La Corte tampoco encuentra reparos de inconstitucionalidad en la otra parte del artículo 9, que prevé la coordinación entre las actividades de la CEV con otros mecanismos, planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha para la implementación del Acuerdo Final. Es claro que el Acuerdo Final ha sido elaborado como un solo cuerpo de compromisos y el propio SIVJRNR introducido a la Constitución fue previamente pactado entre las partes. En este sentido, como los acuerdos y medidas contenidas en el Acuerdo Final conforman un todo y, en consecuencia, las normas jurídicas de implementación también guardan una relación armónica entre sí, como ocurre precisamente con las normas que conforman el SIVJRNR, las relaciones de coordinación entre la CEV también con otras medidas de implementación, puede asegurar que la entidad funcione de forma más coherente y alcance en una mejor medida sus propios fines constitucionales. En consecuencia, no observa tampoco motivo de inconstitucionalidad alguno en esta norma.

 

192. Así, la Corte concluye que el artículo 9 se ajusta a la Carta Política y será declarado exequible.

 

ARTÍCULO 10

 

Artículo 10. Convivencia y reconciliación. Para contribuir al objetivo de la no repetición y la reconciliación, las actividades de la CEV, en desarrollo de su mandato, estarán orientadas a promover la convivencia entre los colombianos, en especial en los territorios más afectados por el conflicto y la violencia. Para ello, la CEV velará porque los espacios o audiencias que establezca sirvan para fortalecer el respeto y la tolerancia, la confianza ciudadana en el otro y en las normas que garantizan la vigencia y el respeto de los Derechos Humanos. De esta forma la CEV ayudará también a sentar bases sólidas para la construcción de la paz.

 

Intervenciones

 

En relación con este artículo no fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes. 

 

Análisis

 

193. El criterio orientador consistente en la convivencia y reconciliación, previsto en el artículo 10, implica para la CEV el deber de promover la convivencia, en especial en los territorios más afectados por el conflicto y la violencia. En orden a ese fin, según la norma, la CEV deberá velar para que los espacios y audiencias permitan fortalecer el respeto y la tolerancia, la confianza ciudadana y las normas que garantizan la vigencia y el respeto de los derechos humanos, de modo que puedan sentarse las bases sólidas para la construcción de la paz.

 

194. Esta pauta se identifica con el tercero de los objetivos trazados para la CEV (Art. 2.3 del Decreto Ley 588 de 2017), el cual fue encontrado compatible con la Constitución. Tal objetivo apunta precisamente a la construcción de la convivencia en los territorios, a partir de los procedimientos de esclarecimiento de la verdad y reconocimiento. La convivencia y la reconciliación en el marco de las actividades de las comisiones de la verdad, se precisó, se caracterizan porque los ciudadanos gobiernan su actuación por los principios de tolerancia y respeto, lo cual permite que sean capaces de debatir y de interactuar de manera racional, en relación con asuntos públicos o de interés común y de cooperar y asumir una actitud dispuesta hacia la búsqueda de soluciones, frente a los problemas de interés colectivo.

                    

De la misma manera, esa forma de reconciliación y convivencia implica la recomposición de la confianza elemental que se afecta luego de un periodo amplio de violaciones, en relación con el respeto de normas y valores elementales. Estas normas y principios mínimos, debe agregarse, coinciden con los derechos humanos y las libertades básicas. Por último, el fin de la reconciliación y la convivencia, junto con el esclarecimiento de lo ocurrido, el reconocimiento de responsabilidades por parte de perpetradores y actores colectivos del conflicto y la afirmación de las víctimas como ciudadanos merecedores de igual consideración y respeto, conforman el núcleo de la justicia restaurativa acogida en el SIVJRNR previsto en la Constitución.

 

195. Así, como al analizar el artículo 2.3., la Corte concluye que el criterio orientador, de la convivencia y la reconciliación, consagrado en el artículo 10 del Decreto Ley 588 de 2017 es compatible con los preceptos Superiores y, por ende, declarará su exequibilidad.

 

5.4.5.1.3.          TÍTULO III. Mandato, funciones, atribuciones y metodología

 

ARTÍCULO 11

 

Artículo 11. Mandato. La CEV tendrá como mandato esclarecer y promover el reconocimiento de:

 

1.       Prácticas y hechos que constituyen graves violaciones a los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), en particular aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que estos sucedieron.

 

2.       Las responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del Gobierno y los demás poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares, así como de cualquier otro grupo, organización o institución, nacional o internacional, que haya tenido alguna participación en el conflicto, por las prácticas y hechos a los que se refiere el numeral anterior.

 

3.       El impacto humano y social del conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y las formas diferenciadas en las que el conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, a personas en razón de su religión, opinión o creencias, a las personas en situación de discapacidad, a los pueblos indígenas, a las comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las personas desplazadas y exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior, a los defensores y las defensoras de Derechos Humanos, sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros.

4.       El impacto del conflicto sobre el ejercicio de la política y el funcionamiento de la democracia en su conjunto, incluyendo el impacto sobre los partidos y movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.

 

5.       El impacto del conflicto sobre quienes participaron directamente en él como combatientes y sobre sus familias y entornos.

 

6.       El contexto histórico, los orígenes y múltiples causas del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.

 

7.       Los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a la persistencia del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.

 

8.       El desarrollo del conflicto, en particular la actuación del Estado, de las guerrillas, de los grupos paramilitares y el involucramiento de diferentes sectores de la sociedad.

 

9.       El fenómeno del paramilitarismo, en particular sus causas, orígenes y formas de manifestarse; su organización y las diferentes formas de colaboración con esta, incluyendo su financiación; así como el impacto de sus actuaciones en el conflicto.

 

10.     El desplazamiento forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus consecuencias.

 

11.     La relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del fenómeno del narcotráfico.

 

12.     Los procesos de fortalecimiento del tejido social en las comunidades y las experiencias de resiliencia individual o colectiva.

 

13.     Los procesos de transformación positiva de las organizaciones e instituciones a lo largo del conflicto.

 

Intervenciones

 

196. La Alianza Cinco Claves argumenta que, en aras de aplicar el enfoque de género al mandato de la CEV, la expresión “patrones” prevista en el numeral 1 del artículo 11 objeto de control debe entenderse, en el sentido de que hace también referencia a aquellos que asume la violencia de género contra la mujer. En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad de dicho numeral, conforme al alcance que proponen. Por su parte, la Fundación Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) explica que el conflicto armado no puede reducirse a las confrontaciones entre la fuerza pública y actores, por medios solamente violentos, pues a la guerra subyacen modelos y agentes de carácter económico, que han defendido intereses de este tipo. En este sentido, considera que la expresión “organización o institución” contenida en el numeral 2 debe ser comprendida, en el entendido de que abarca entes públicos y privados y solicita declarar su exequibilidad condicionada, conforme a esa interpretación. 

 

Análisis

 

197. El mandato de las comisiones de la verdad o marco de referencia de sus trabajos es la definición de las prácticas de violencia y crímenes que deberán ser esclarecidos dentro de la respectiva reconstrucción histórica. El artículo 11 estableció un mandato especial, en el sentido de que no solo expresa las clases de delitos que interesa documentar, sino que también prevé las responsabilidades de ciertos actores colectivos que en especial resulta relevante conocer y los ingredientes importantes que, en tanto trabajo de reconstrucción de memoria, deben ser explicados. A partir de la estructura del artículo 11, los elementos del mandato pueden ser divididos en los siguientes cuatro grupos: (i) los tipos de crímenes a investigar (numeral 1), (ii) los diversos impactos diferenciados del conflicto (numerales 3, 4, y 5), (iii) los elementos trasversales que particularizan el conflicto armado colombiano (numeral 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13) y (iv) las responsabilidades colectivas (numeral 2).

 

197.1. Los crímenes a investigar. Conforme al numeral 1, la CEV deberá investigar  las  graves violaciones a los derechos humanos y las graves infracciones al derecho internacional humanitario, en particular aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que estos sucedieron.

 

Las graves violaciones a los derechos humanos han sido entendidas como crímenes especialmente lesivos, debido a su carácter masivo, a su impacto social o al dolo intenso con el que se ejecutan. La “lista” de los menoscabos considerados graves violaciones a los derechos humanos, sin embargo, no es un catálogo cerrado sino que se halla en construcción, a partir de la jurisprudencia de los tribunales internacionales de derechos humanos, los instrumentos internacionales sobre la materia y los documentos de órganos oficiales de derechos humanos. En la actualidad, las graves violaciones a los derechos humanos reconocidas por la comunidad internacional son, por lo menos, las ejecuciones (cuando no existe en la respectiva legislación la pena capital), la desaparición forzada, la tortura, el genocidio, el establecimiento o mantenimiento de personas en estado de esclavitud, la servidumbre o trabajo forzoso, la detención arbitraria y prolongada, el desplazamiento forzado, la violencia sexual contra las mujeres y el reclutamiento forzado de menores de edad[288].

 

Por otro lado, el derecho internacional humanitario está constituido por las reglas que buscan la humanización y la conducción de la guerra por cauces orientados a evitar su degradación. Como consecuencia, estas normas limitan los métodos y los medios utilizados en las hostilidades y protegen a las personas y a los bienes afectados o que puedan ser afectados en desarrollo o con ocasión de un conflicto armado[289]. Los principales instrumentos que fijan las pautas mínimas de humanidad en la guerra son los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos Adicionales de 1977. Se ha considerado, sin embargo, que no todo desconocimiento de las reglas contempladas en esos cuerpos normativos constituye una grave infracción al DIH, sino solamente las conductas más reprobables en el contexto y con ocasión de las hostilidades[290].

 

Los patrones de violencia a los que hace referencia el numeral citado deben ser entendidos de manera amplia, en el sentido de que abarcan las formas más comunes de ataques que indiscriminadamente fueron empleadas en desarrollo de las confrontaciones, pero también por ejemplo, como plantea una de las intervenciones, a los crímenes de género que, según maneras particulares de ejecución, fueron perpetrados contra las mujeres, con ocasión del conflicto. A partir de una interpretación armónica entre el criterio orientador del enfoque de género, así como al deber de la CEV de develar los impactos de la misma naturaleza ocasionados en el marco las hostilidades (Arts. 8, 11.3. y 13.1 del Decreto Ley 588 de 2017), resulta claro que los patrones de comisión que interesan a la CEV tienen un alcance extenso, en el sentido indicado. En especial, el criterio orientador conduce hacia ese significado, dada su función rectora en el desarrollo de las actividades de la CEV.

 

197.2. Los diversos impactos diferenciados del conflicto. Los numerales 3, 4 y 5 del artículo 11 incluyen dentro del mandato de la CEV el esclarecimiento de los diversos impactos diferenciados del conflicto en las víctimas. En este sentido, la CEV deberá investigar las consecuencias humanas y sociales del conflicto en la sociedad, con inclusión de las afectaciones sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. De la misma manera, la CEV tiene el deber de esclarecer las afectaciones diferenciadas en las mujeres, los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, personas en razón de su religión, opinión o creencias, personas funcionalmente diversas, los pueblos indígenas, comunidades campesinas, afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, sobre el pueblo ROM, la población LGBTI, las víctimas de desplazamiento forzado, las personas exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior, los defensores y las defensoras de derechos humanos, sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros.

 

En un sentido similar, a la CEV corresponde mostrar el impacto de las hostilidades sobre quienes participaron directamente en ellas como combatientes y sobre sus familias y entornos. Conforme a la lógica penetrante de la guerra y la violencia política en los varios escenarios y actores sociales, la CEV también debe explicar los efectos específicos de las confrontaciones en el ejercicio de la política y en el funcionamiento de la democracia en su conjunto, incluyendo los partidos y movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.

 

197.3. Los elementos que particularizan el conflicto armado colombiano. Además de resaltar la importancia de los efectos diferenciados en los trabajos de la CEV, los numeral 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo examinado incorporan un conjunto de elementos que caracterizan el conflicto y, por esta razón, deben ser tomados en cuenta en el ejercicio de memoria histórica que se realizará. Así, se prevé que deberán esclarecerse (i) el contexto histórico, los orígenes y múltiples causas del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros; (ii) los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a la persistencia del conflicto, a partir de los mismo insumos citados; y (iii) el desarrollo del conflicto, en particular la actuación del Estado, de las guerrillas, de los grupos paramilitares y el involucramiento de diferentes sectores de la sociedad.

 

En el mismo sentido, la CEV deberá indagar acerca de (iv) el fenómeno del paramilitarismo, en particular sus causas, orígenes y formas de manifestarse; su organización y las diferentes formas de colaboración con esta, incluyendo su financiación; así como el impacto de sus actuaciones en el conflicto; (v) el desplazamiento forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus consecuencias; (vi) la relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del fenómeno del narcotráfico; (vii) los procesos de fortalecimiento del tejido social en las comunidades y las experiencias de resiliencia individual o colectiva, así como (viii) los procesos de transformación positiva de las organizaciones e instituciones a lo largo del conflicto.

 

197.4. Las responsabilidades colectivas.  Por último, conforme al numeral 2 del artículo 11, la CEV debe esclarecer y promover el reconocimiento de responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del Gobierno y los demás poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares, así como de cualquier otro grupo, organización o institución, nacional o internacional, que haya tenido alguna participación en el conflicto, por las prácticas y hechos constitutivos de violaciones graves a los derechos humanos o infracciones al DIH. En razón de la reconstrucción amplia, global y comprensiva que debe llevar a cabo la CEV, naturalmente, como lo señala el CINEP, los responsables colectivos pueden estar representados por agentes particulares, entidades públicas, organizaciones privadas, etc. A la CEV corresponde investigar cómo fue el conflicto en su complejidad y debe ser lo más fiel posible a esa historia que, con frecuencia, está mezclada por actores, prácticas y contextos muy variados.  

 

198. En los anteriores términos, el artículo 11 del Decreto Ley 588 de 2017 establece un mandato detallado, completo y amplio, en relación con los crímenes que habrán de ser esclarecidos, los elementos específicos que, en el contexto del conflicto armado colombiano, hacen particularmente complejo el fenómeno de violencia a investigar y que, por esta razón, habrán de ser explicados, además de las responsabilidad colectivas de concretos actores en las hostilidades que las actividades de la CEV deben contribuir a reconocer. A juicio de la Corte, el diseño del mandato de la CEV constituye una válida manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario para la paz (supra fundamento 3).

 

Los elementos que integran el mandato permiten hacer eficaz el principio cardinal del reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos, de la verdad plena sobre lo ocurrido y de la responsabilidad de los diferentes actores (Art. 1º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017). El mandato es amplio, pues además de las infracciones graves al DIH, se establece el deber de investigar las violaciones graves a los derechos humanos, en relación con las cuales, si bien existe cierto consenso actual en sus mínimos, como se señaló, se trata de un catálogo aún en construcción. En este sentido, se deberán esclarecer todas las atrocidades, sin importar su denominación, sino prioritariamente su lesividad, sus patrones de comisión y su eventual carácter masivo. Se trata de un mandato flexible que opta por los crímenes más representativos, en tanto permiten entender de una mejor manera la época estudiada.

 

La opción por las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH está ya presente en el Acto Legislativo 01 de 2017, como los actos emblemáticos que interesan al SIVJRNR, en donde se hace énfasis en el reconocimiento de responsabilidad y en la rendición de cuentas respecto de “las graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario” (inciso 2º, artículo 1º transitorio). Debe añadirse que un mandato amplio, como el adoptado, posibilita la elaboración de una narración más completa de lo ocurrido y con mayor capacidad para garantizar el derecho a la verdad plena. En especial, posibilita a la CEV apreciar de forma abierta y libre de prefiguraciones el objeto histórico que se le encarga clarificar.

 

De otra parte, la norma introduce directamente una serie de ingredientes variados y multifacéticos, propios del conflicto armado en Colombia, lo cual asegura a la CEV contar con la capacidad de cumplir su finalidad constitucional de ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad (Art. 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017). El artículo examinado vincula las causas que dieron origen al conflicto, las condiciones que lo alimentaron y fenómenos ligados a su existencia, como el narcotráfico y el paramilitarismo; las afectaciones diferenciadas, las experiencias colectivas de las comunidades en medio de las confrontaciones y las consecuencias marcadas de la violencia, como el despojo de tierras y el desplazamiento forzado. De esta manera, la CEV podrá llevar adelante una reconstrucción global, sobre la base de múltiples elementos, con la capacidad de mostrar el fenómeno en su conjunto.

 

El mandato también asegura el objetivo constitucional de la CEV, de promover el reconocimiento voluntario de las responsabilidades colectivas e individuales de quienes participaron directa o indirectamente en el conflicto armado (Art. 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017). Así, la disposición que se analiza expresamente establece que la CEV deberá esclarecer y promover el reconocimiento de responsabilidades colectivas del Gobierno y los demás poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares y de cualquier otra organización, de naturaleza nacional o internacional, según se advirtió, pública o privada, que haya tenido alguna participación en el conflicto. Además deberán también indagarse las actuaciones, en desarrollo del conflicto, del Estado, las guerrillas, los paramilitares y demás sectores de la sociedad. 

 

199. Una precisión resulta en todo caso necesaria, respecto a las fuentes a las que puede recurrir la CEV. De acuerdo con los numerales 6 y 7 del artículo 11 estudiado, el esclarecimiento de los orígenes y múltiples causas del conflicto y los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a su persistencia se llevará a cabo, “teniendo en cuenta”, como insumo, los  informes de la Comisión  Histórica del Conflicto y sus Víctimas (CHCV), entre otros. La CHCV se conformó en agosto de 2014, en el marco del acuerdo y la agenda suscritos entre el Gobierno nacional y las Farc-Ep, para adelantar las conversaciones de paz. Estuvo compuesta por doce expertos y dos relatores y se le encargó la misión de producir un informe sobre los orígenes y las múltiples causas del conflicto, los principales factores y condiciones que han facilitado o contribuido a su persistencia y los efectos e impactos más notorios sobre la población. En desarrollo de su labor, la CHCV produjo el documento “Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia”.

 

A juicio de la Sala, a la luz de la naturaleza constitucional autónoma de la CEV, las normas según las cuales se deberán esclarecer los referidos elementos del mandato “teniendo en cuenta”, entre otros, los informes de la CHCV, ha de ser entendida en el sentido, no de una obligación, sino de una mera facultad en cabeza de la CEV, de hacer uso de tales documentos en desarrollo de sus análisis. Conforme a este alcance, la CEV puede emplear los citados informes como insumos o elementos de juicio en su labor de reconstrucción histórica, así como puede utilizar, también con fines estrictamente ilustrativos, los trabajos historiográficos del Centro de Memoria Histórica, que igualmente han dado cuenta de lo ocurrido en el conflicto a través de múltiples investigaciones, u otros informes con similares características. Sin embargo, en ningún caso esta utilización puede ser interpretada como una obligación para la CEV. 

 

Las normas analizadas, en consecuencia, brindan la posibilidad que la CEV se apoye en documentos sobre el conflicto armado en Colombia, construidos por historiadores, expertos u órganos oficiales autorizados como el Centro de Memoria Histórica, pero su uso no constituye una obligación jurídica ni tampoco su contenido puede de ninguna manera determinar las conclusiones de la CEV. En el marco de su autonomía, la decisión de emplear materiales provenientes de investigaciones históricas sobre la violencia armada en el país y el modo en que cada uno de ellos podrá ilustrar, orientar o constituir un elemento de juicio en sus estudios recae en la propia CEV. 

 

200. Por las razones expuestas, la Corte encuentra que el mandato de la CEV previsto en el artículo 11 es acorde con la Constitución y declarará su exequibilidad.

 

ARTÍCULO 12

 

Artículo 12. Período objeto de estudio. Para abordar los distintos elementos de su mandato, la CEV tendrá como período objeto de estudio el del conflicto. Como ello supone un marco temporal extenso, será necesario que la CEV establezca dentro de estas prioridades en su investigación. No obstante, para efectos de cumplir con el propósito de esclarecer plenamente los orígenes y múltiples causas del conflicto, la CEV podrá explorar eventos históricos anteriores a este, teniendo en cuenta como insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.

 

Intervenciones

 

201. La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado afirma que el artículo 12 no establece expresamente cuál es la duración del conflicto armado ni señala un criterio orientador que permita fijarlo, de manera que se configura una omisión legislativa y solicita a la Corte establecer “criterios constitucionales que no dejen dicha decisión en el campo meramente discrecional de los funcionarios”. Por otro lado, respecto de la necesidad de que la CEV establezca prioridades en sus investigaciones, la Comisión Colombiana de Juristas considera que esto no puede implicar la renuncia a que la entidad, con posterioridad, esclarezca los casos no priorizados. Al mismo tiempo, afirma que la priorización no significa la renuncia del Estado a su obligación internacional de esclarecer lo ocurrido.

 

Según los anteriores argumentos, la Sala debe dilucidar si la circunstancia de que el artículo 12 del Decreto Ley objeto de control no establezca unos extremos temporales específicos al conflicto que se investigará y permita fijar prioridades en la indagación histórica de la violencia armada afecta el derecho a la verdad de las víctimas.

 

Análisis

 

202. El artículo 12 examinado establece que para analizar los distintos elementos del mandato, la CEV tendrá como período objeto de estudio el correspondiente al conflicto armado. Prevé, así mismo, que en la medida en que lo anterior supone un marco temporal extenso, la CEV deberá fijar prioridades en su investigación y, a fin de esclarecer plenamente los orígenes y causas del conflicto, estará facultada para explorar eventos históricos anteriores a éste, teniendo en cuenta como insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.

 

El precepto fija la etapa histórica que se encargará de investigar la CEV, a través, no de marcos temporales específicos, sino mediante la referencia al espacio histórico en el que cronológicamente se ubica el conflicto armado interno. De la misma manera, dado que las confrontaciones armadas se desarrollaron en una fase considerable de la historia reciente, a fin de determinar su origen y sus explicaciones, la CEV tiene la posibilidad de indagar sucesos que hayan precedido el comienzo de las confrontaciones, a partir de los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.

 

203. La Sala considera que la fórmula adoptada para definir el periodo objeto de estudio de la CEV, como el correspondiente a la fase histórica en la cual se desarrolló el conflicto armado, sin ulteriores criterios o precisiones, no desconoce el derecho a la verdad y, al contrario, constituye una auténtica manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario para la paz (supra fundamento 3).

 

En el marco de un mecanismo extrajudicial de esclarecimiento de la verdad, la periodización y fijación de fechas o épocas de inicio o desarrollo del conflicto armado es uno de los aspectos centrales del esfuerzo por la reconstrucción de la memoria colectiva de las comunidades, que debe llevar a cabo el Estado con la mirada puesta en las víctimas. En este sentido, de acuerdo con el mandato establecido, la CEV debe elaborar la narración acerca de la historia del conflicto, a partir de la investigación a fondo de sus causas, orígenes, factores y condiciones, de carácter social y político. Todo esto, de modo necesario, comporta respuestas a los problemas acerca del momento en el que surgen las confrontaciones armadas recientes, los fenómenos a los que estuvieron asociadas y la explicación de por qué surgieron bajo unas precisas circunstancias. 

 

Como consecuencia, la no fijación de fechas precisas sobre los extremos temporales del conflicto, en el artículo examinado, no constituye una omisión, sino que es un elemento consustancial a la labor histórica que debe llevar a cabo la CEV, dada la complejidad que reviste el fenómeno de la violencia en el país y del conflicto armado en particular. Por esta razón, el precepto controlado garantiza que la entidad, en desarrollo de su autonomía constitucional y sobre la base de una participación amplia, equilibrada y plural de quienes estuvieron vinculados a las hostilidades, identifique los hitos temporales relevantes del conflicto armado y pueda cumplir así su misión superior de proporcionar una explicación histórica de su complejidad (Art. 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017). En este sentido, la regla que se examina es razonable y se encuentra dentro del margen de desarrollo normativo que le asiste al legislador extraordinario para la paz (supra fund. 3).

 

Adicionalmente, así como en el análisis del artículo anterior, y por las mismas razones allí expuestas, en el estudio de los orígenes y causas del conflicto, el uso por parte de la CEV de los informes de la CHCV y de documentos sobre la materia elaborados por historiadores, expertos u órganos oficiales como el Centro de Memoria Histórica, será de carácter estrictamente facultativo y tendrá un exclusivo sentido ilustrativo.

 

204. Con respecto a la fijación de prioridades en la investigación sobre los diversos aspectos que componen el mandato de la CEV, de la misma manera, la Corte considera que se trata de una medida acorde con el carácter temporal de la entidad y sus finalidades superiores de esclarecer lo ocurrido y brindar un marco de comprensión de la fase histórica de violencia estudiada, de modo que se trata de una regla constitucionalmente válida, como manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario (supra fundamento 3). Debe reiterarse que la CEV no es un órgano de investigación alternativo o paralelo a las agencias oficiales de persecución penal y por lo tanto, ni su sentido ni su propósito son investigar uno a uno todos los delitos perpetrados en la etapa objeto de las indagaciones.

 

Como se ha subrayado, el rasgo más importante de las comisiones de la verdad es que esclarecen una fase de la violencia de una sociedad, para permitir a los pueblos hacer duelos colectivos y cerrar simbólicamente un ciclo de abusos a gran escala, lo cual es llevado a cabo en un término relativamente corto. En este sentido, la CEV podrá investigar, por ejemplo, crímenes emblemáticos no descubiertos o no explicados apropiadamente, patrones de criminalidad representativos, violaciones que han afectado específicos territorios o atrocidades repetitivas o que supusieron una forma de agresión a específicos conjuntos de víctimas. Así mismo, como lo manifestó uno de los intervinientes en la audiencia[291], la CEV puede acoger también criterios de priorización asociados a casos de alto impacto, constitutivos de las más grandes violaciones, que involucren a máximos responsables y casos emblemáticos.

 

La manera o los criterios a partir de los cuales se llevará a cabo la priorización prevista en la norma analizada, a juicio de la Corte, corresponden ser determinados por la propia CEV, en el ámbito de su autonomía técnica y conforme a las finalidades constitucionales de su trabajo, al definir su metodología (Art. 14 del Decreto Ley 588 de 2017). Al respecto, debe ser claro que el sentido de la priorización en el marco de la labor de memoria histórica que lleva a cabo la CEV difiere sustancialmente de aquella que se hace necesario realizar para la aplicación de justicia, frente a los crímenes cometidos a gran escala, en escenarios transicionales. Mientras que en estos últimos supuestos, la priorización es un instrumento de política criminal que conduce a hacer más eficaz y significativa la persecución penal y la sanción de las atrocidades, las comisiones priorizan sobre la base de aquello que permita entender mejor el conflicto en su complejidad, su papel y sus consecuencias en la historia de los pueblos vulnerados.

 

205. Por último, en relación con la objeción relativa a los casos individuales que se dejan de esclarecer al hacerse uso de técnicas de priorización, la Sala debe reiterar que la investigación histórica cuya realización se le confiere a la CEV no significa que la verdad sobre los delitos ejecutados en perjuicio de víctimas individuales no deba ser esclarecida por las autoridades oficiales de investigación, específicamente sobre aquellos delitos frente a los cuales, incluso en procesos de transición, existe una obligación del Estado a investigar, juzgar y sancionar. Dada la diferencia entre los mecanismos judicial y extrajudicial de garantizar el derecho a la verdad, tanto en su modo de operar, como en sus fines, la labor de la CEV no interfiere de ninguna manera ni supone derogación alguna de la obligación constitucional e internacional del Estado de asegurar el derecho a las víctimas a saber, a través de los cauces judiciales.

 

206. En este orden de ideas, la Sala concluye que la ausencia de fijación de extremos temporales del conflicto armado como objeto de estudio de la CEV y la facultad de priorización que se le confiere se encuentran dentro de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario para la paz. Por consiguiente, el artículo 12 del Decreto Ley 588 de 2017 es compatible con la Carta y la Corte declarará su exequibilidad. 

 

ARTÍCULO 13

 

Artículo 13 Funciones. Son funciones de la CEV las siguientes:

 

1.  Investigar todos los componentes de su mandato, a través de las metodologías y formas de recolección y análisis de información necesarias para tal efecto, considerando las generalmente aceptadas por las ciencias sociales, con un enfoque de género, y teniendo en cuenta los anteriores esfuerzos de construcción de la verdad, incluyendo como insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.

 

2.  Crear espacios en los ámbitos internacional, nacional, regional y territorial, en especial audiencias públicas temáticas, territoriales, institucionales, de organizaciones y de situaciones y casos emblemáticos, entre otras, con el fin de escuchar las diferentes voces, en primer lugar las de las víctimas, tanto las individuales como las colectivas, y de promover la participación de los diferentes sectores de la sociedad para contribuir a una reflexión conjunta sobre lo ocurrido y las causas y efectos de la grave violencia vivida por Colombia.

 

Esos espacios podrán incluir escenarios públicos de discusión y reflexión o ceremonias culturales y artísticas, para que quienes hayan participado de manera directa o indirecta en el conflicto, puedan hacer actos de reconocimiento de responsabilidad y pedir perdón, en sus diversas dimensiones, tanto por el daño y el sufrimiento causado en las personas, como por los impactos políticos y sociales de sus actos; y en consecuencia ofrecer explicaciones sobre los actos realizados, contribuir a la reparación, asumir compromisos de no repetición y de construcción de la paz, entre otros. De esta manera se deberá contribuir a conocer la verdad y a la convivencia pacífica en los territorios.

         

3.  Convocar a personas para que contribuyan al esclarecimiento de la verdad.

 

4.  Informar a la JEP sobre la participación en la CEV de las personas sujetas a su jurisdicción.

 

5.  Elaborar un informe final que tenga en cuenta los diferentes contextos, refleje las investigaciones en torno a todos los componentes del mandato y contenga las conclusiones y recomendaciones de su trabajo, incluyendo garantías de no repetición. La CEV presentará el Informe de manera oficial mediante acto público a las Ramas del Poder Público y al conjunto de la sociedad colombiana, y lo socializará. La publicación del Informe Final se realizará durante el mes siguiente a la conclusión de los trabajos de la CEV.

6.  Promover la orientación a las víctimas y a las comunidades victimizadas que participen en la CEV, para la satisfacción de sus derechos y los mecanismos para exigirlos.

 

7.  Diseñar y poner en marcha una estrategia de relacionamiento activo con las víctimas y sus organizaciones, con iniciativas no gubernamentales de reconstrucción de memoria, individual y colectiva, con enfoque territorial.

 

8.  Implementar una estrategia de difusión, pedagogía y relacionamiento activo con los medios de comunicación para dar cuenta, durante su funcionamiento, de los avances y desarrollos en el cumplimiento de todas las funciones de la CEV, y asegurar la mayor participación posible. El informe final, en particular, tendrá la más amplia y accesible difusión, incluyendo el desarrollo de iniciativas culturales y educativas, como, por ejemplo, la promoción de exposiciones y recomendar su inclusión en el pénsum educativo. En todo caso, las conclusiones de la CEV deberán ser tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la Memoria.

 

9.  Adoptar medidas para el archivo de la información recolectada en el marco de sus funciones y al término de su mandato, tomar las medidas necesarias para asegurar su preservación. La CEV definirá la entidad que será depositaria de sus archivos y que los custodiará.

 

10. Asegurar la transversalidad del enfoque de género en todo el ámbito de trabajo de la CEV, con la creación de un grupo de trabajo de género que contribuya con tareas específicas de carácter técnico, de investigación, preparación de audiencias de género, entre otras. Este grupo de trabajo no será el único en tratar el enfoque de género, pero sí debe responsabilizarse de la revisión de metodologías para que todos los instrumentos de la CEV tengan un enfoque de género, y de la coordinación con organizaciones de mujeres y LGBTI. Lo anterior sin perjuicio de la necesaria autonomía de la CEV en la definición de su estructura y metodología de trabajo.

 

11. Rendir cuentas a la sociedad de manera periódica, al menos semestralmente, sobre las actividades y gestiones desarrolladas para el cumplimiento de todas sus funciones.

 

12. Valorar las condiciones de seguridad necesarias para el desarrollo de sus actividades y coordinar con las autoridades del Estado, la puesta en marcha de las medidas de seguridad necesarias tanto para los comisionados como para quienes participen en las actividades de la CEV. Para ello, solicitará a las autoridades competentes la protección de víctimas, declarantes y demás personas que estime pertinente para el cumplimiento de sus funciones, incluyendo sus funcionarios y colaboradores, conforme a la normatividad vigente. La entidad competente deberá informar periódicamente las medidas de protección adoptadas.

 

Establecer procedimientos que aseguren a quienes participan en ella las debidas garantías, y un trato justo, digno y no discriminatorio.

         

10.                       [13] Darse su propio reglamento y programa de trabajo.

 

Intervenciones

 

207. La Defensoría del Pueblo, el Centro Internacional para la Justicia Transicional, el Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes sostienen que si bien es cierto, los numerales 1 y 10 del artículo 13 establecen el deber de la CEV, de asegurar en todo el ámbito de su trabajo la transversalidad del enfoque de género, es necesario “hacer claridad” sobre el alcance del enfoque diferencial respecto de las comunidades tradicionales y los niños, niñas y adolescentes,  como conjuntos de víctimas sometidas a especiales afectaciones en el marco del conflicto. En consecuencia, solicitan condicionar la exequibilidad del artículo 13 del Decreto examinado, bajo el entendido de que se debe asegurar la transversalidad de los enfoques basados en la especial victimización sufrida por las comunidades étnicamente diferenciadas y las niñas, niños y adolescentes en los ámbitos de trabajo de la CEV.

 

Conforme al anterior planteamiento, la Sala debe determinar si los numerales 1 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017, al prever el enfoque diferencial en la realización de las labores de la CEV, contempla únicamente la aproximación basada en el género y, por lo tanto, desconoce los derechos a igualdad y a la verdad de otras víctimas, afectadas también de modo acentuado.

 

Análisis

 

208. El artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017 establece las funciones de la CEV. Por razones de claridad en el análisis, los 13 numerales en que están dispuestas las funciones de la entidad puede ser clasificados en cuatro grupos de funciones: (i) funciones asociadas a procedimientos y metodologías que la CEV deberá emplear en desarrollo de sus  labores (numerales 1, 2, 9, 10) ; (ii) funciones de la CEV relacionadas con la protección y la participación de las víctimas y terceros (numerales 3, 6, 7 y 12) ; (iii) funciones de la CEV concernientes a la preparación y divulgación del informe final (numerales 5 y 8); y (iv) otras funciones, relacionadas con el principio de colaboración con otras autoridades del SIVJRNR, control de su gestión y autonomía administrativa (numerales 4, 8, 11 y 10 [13]).

 

209. Funciones de la CEV asociadas a procedimientos y metodologías que deberá emplear en desarrollo de sus labores (numerales 1, 2, 9 y 10, artículo 13, del Decreto Ley 588 de 2017). El numeral 1 del artículo 13 que se examina señala que la CEV adelantará su investigación, mediante el uso de metodologías de recolección y análisis de información, particularmente de aquellas aceptadas en el campo de las ciencias sociales.

 

209.1. En tanto realiza un trabajo de memoria, cuyo objeto es el conjunto de sucesos que identifican el fenómeno de la violencia en Colombia, la CEV es un órgano con una cualificación específica de investigación histórica. Esto se articula precisamente con su carácter extrajudicial otorgado por el Constituyente derivado, pues en el desarrollo de sus trabajos no sigue las formalidades ni los rigores propios de un proceso judicial. No aplica estrictos estándares probatorios ni de debido proceso, sino que debe hacer uso de técnicas propias de las ciencias humanas y adoptar metodologías aceptadas y reconocidas para la investigación social. Sobre esto, en una misión como la de la CEV, cobra importancia los métodos para la recolección y procesamiento de datos, pues se trata de un aspecto del cual depende el buen uso y el rendimiento de las pruebas acopiadas.

 

209.2. Ahora bien, dentro de las mismas funciones de la CEV asociadas al uso de metodologías en desarrollo de sus funciones, el numeral 2 del Artículo 13 incorpora la utilización de procedimientos como audiencias públicas temáticas y de variados diseños, así como de otros actos públicos, con ingredientes culturales y artísticos, para la exposición de las historias, en especial de las víctimas, la discusión y la reflexión sobre la violencia interna,  sus causas y consecuencias, los reconocimientos de responsabilidad y peticiones de perdón, así como a fin de procurar las contribuciones a la verdad, las reparaciones, la no repetición, a la paz y la convivencia.

 

Las audiencias públicas, como se mostró en las consideraciones (supra 5.4.2.4.2.1.), son uno de los mecanismos más eficaces para recabar elementos de juicio y lograr una comprensión global del periodo estudiado. Así mismo, son una de las formas más apropiadas para asegurar los fines reivindicatorios, terapéuticos y reconciliatorios de las comisiones de la verdad. Pese a las innegables ventajas de las audiencias públicas, para la fijación de la metodología y en la selección de los casos en los cuales se acudirá a ellas, deben analizarse algunos factores, en su mayoría relativos a las condiciones de seguridad que brinde el momento de la transición y los derechos e intereses de los declarantes, que podrían aconsejar eventualmente recibir algunos testimonios de manera reservada. Al respecto, debe tenerse presente, como se indicó en los fundamentos, por lo menos tres circunstancias: la seguridad personal de los testigos, en especial de las víctimas; la integridad e intimidad  de declarantes, particularmente de sobrevivientes de agresiones sexuales y de menores de edad y, por último, la posibilidad de que ciertas declaraciones perjudiquen a terceros.

 

En todo caso, en tanto técnicas metodológicas que facilitan y fomentan la participación de todos en la reflexión sobre la complejidad del conflicto, el uso de audiencias por la CEV hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario y, por ende, es compatible con la Carta (supra fundamento 3).

 

209.3. Dentro del mismo grupo de funciones de naturaleza metodológica de la CEV, expresión de la autonomía técnica, los numerales 1 y 10 del artículo 13 prevén que es deber de la entidad asegurar en todo el ámbito de su trabajo la transversalidad del enfoque de género. Esta función se ajusta a la Constitución, pues esencialmente reproduce y desarrolla el artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Ahora bien, los intervinientes que objetaron estas reglas advierten que es necesario “hacer claridad” respecto del alcance del enfoque diferencial, pues no se contemplaron las comunidades tradicionales y los niños, niñas y adolescentes, como conjuntos de víctimas sometidas a especiales afectaciones en el marco del conflicto armado. Sobre el punto, la Sala debe precisar que los numerales 1 y 10 del artículo estudiado no pueden ser leídos de manera aislada, como parecen proponerlo los intervinientes. Su sentido y alcance deben ser captados a partir de una interpretación sistemática y contextual de su contenido con la referida disposición constitucional, que prescribe la adopción del enfoque diferencial en los trabajos del SIVJRNR; con el criterio orientador relativo al enfoque diferencial y de género previsto en el artículo 8 del Decreto Ley objeto de control y con el artículo 11.3 ídem, sobre el mandato de la CEV, relativo al deber de la CEV de esclarecer las formas diferenciadas de afectación del conflicto armado. Para la adecuada comprensión de este apartado, la Sala se remite a lo ya afirmado al analizar la constitucionalidad de estas dos últimas disposiciones.

 

En este orden de ideas, es claro que los numerales 1 y 10 del artículo 13 analizado únicamente enfatizan en el enfoque de género -como también lo hace el artículo 1 transitorio, parágrafo 1, del Acto Legislativo 01 de 2017- pero de ninguna manera excluyen los enfoques basados en las experiencias victimizantes de niños, niñas y adolescentes, grupos étnicos y todas las demás poblaciones desproporcionadamente afectadas por las confrontaciones, consagradas  particularmente en los artículo 8 y 11.3. del Decreto Ley 588 de 2017. Todos los enfoques diferenciales necesarios deben ser incorporados en el desarrollo del mandato y en el cumplimiento de las funciones de la CEV, para el logro de sus objetivos, en consonancia con la referida disposición constitucional. De ahí que la Entidad deba asegurar la transversalidad, no solo de la aproximación basada en el género, sino de todas aquellas fundadas en sus condiciones de especial vulnerabilidad.

 

209.4. Resta por analizar un aspecto dentro del grupo de funciones de la CEV asociadas a procedimientos y metodologías que deberá emplear en desarrollo de sus labores. El numeral 9, artículo 13, del Decreto examinado prescribe que la CEV deberá adoptar medidas para el archivo de la información recolectada y, una vez finalizadas sus labores, le corresponderá asegurar su preservación. De igual forma, indica que la CEV definirá la entidad depositaria de sus archivos y que los custodiara.

 

La anterior responsabilidad, a juicio de la Corte, no presenta problema alguno de constitucionalidad y se encuentra dentro del margen de configuración normativo del Legislador, si se entiende que la tarea de la CEV está ligada a la investigación histórica y reconstrucción de la memoria del conflicto (supra fundamento 3). La CEV deberá ser la garante de los soportes del relato reconstruido y esas evidencias serán también parte del patrimonio histórico y de la identidad de la Nación, en la medida en que constituyen las bases del informe final, como respuesta al derecho de las comunidades y las víctimas a saber y conocer el pasado de violaciones.

 

210. De este modo, la Corte considera que las funciones de la CEV asociadas a procedimientos y metodologías que deberá emplear en desarrollo de sus labores son acordes con la Constitución y, por consiguiente, declarará la exequibilidad de los numerales 1, 2, 9 y 10, artículo 13, del Decreto Ley 588 de 2017.

 

211. Funciones de la CEV relacionadas con la protección y la participación de las víctimas y terceros (numerales 3, 6, 7 y 12). El segundo grupo de funciones de la CEV del artículo 13, hacen relación al fomento e impulso de garantías para la participación y protección de víctimas y terceros en el mecanismo. Conforme al numeral 3 de dicho artículo, la CEV debe convocar tanto a particulares como a servidores públicos, a que contribuyan con sus fines y orientar en especial a las víctimas para que ejerzan sus derechos ante la propia entidad. Del mismo modo, según el numeral 6, debe promover la orientación de las víctimas y las comunidades victimizadas, para que participen en la CEV y, conforme al numeral 7, también ha de fomentar el relacionamiento con organizaciones de víctimas y con iniciativas no gubernamentales de reconstrucción de memoria, individual y colectiva, con enfoque territorial.

 

Por otra parte, conforme al numeral 12, debe también asegurar e incentivar la participación, mediante la evaluación de las condiciones de seguridad en que se encuentren comisionados o participantes de las actividades de la CEV, y coordinar con las autoridades correspondientes las medidas de seguridad que deban proporcionarse. Se destaca, así, una responsabilidad de la CEV asociada a la participación y otra a la garantía de medidas de seguridad en favor de declarantes y servidores de la CEV. En el mismo sentido, a la entidad le corresponde diseñar procedimientos que aseguren a quienes participan en ella las debidas garantías y un trato justo, digno y no discriminatorio.

 

211.1. Para la Corte, la promoción de un proceso amplio de participación en la CEV de todos aquellos que tomaron parte directa e indirecta en las hostilidades, como se indicó al examinar el principio orientador de la participación (Art. 6), se halla articulado con los fines constitucionales de la CEV. Por otro lado, la obligación de prever programas de protección para garantizar la plena libertad y voluntariedad de los participantes constituyen funciones que se encuentran dentro del margen de configuración normativa del legislador extraordinario (supra fundamento 3).

 

211.2. Respecto de la necesidad de establecer procedimientos que aseguren a quienes participan en ella las debidas garantías y un trato justo, digno y no discriminatorio, debe indicarse que los procedimientos de la CEV, aunque no sean judiciales ni se encuentren regidos por principios procesales o reglas estrictas de debido proceso o contradicción probatoria, no implican que no deba seguirse pautas mínimas de justicia y equidad en los trámites ante la entidad, pues ello se deriva de los propios mandatos constitucionales. Conforme al artículo 2 C.P., son fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes contenidos en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica, un orden justo y la participación de todos en las decisión que los afectan, así como en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.  

 

De la misma manera, el indicado carácter extrajudicial de los trabajos de esclarecimiento y reconocimiento de la verdad, tampoco significa que en el ámbito de sus labores, la CEV no se halle estrictamente obligada a respetar y garantizar derechos fundamentales que, como la dignidad humana (Art. 1º C.P.) y la igualdad (Art. 13), son absolutamente inderogables en las actuaciones de cualquier autoridad pública.

 

211.3. Las anteriores previsiones, en consecuencia, están articuladas con las finalidades constitucionales de la CEV y constituyen una válida manifestación de la potestad de configuración normativa del legislador extraordinario.  En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de los numerales 3, 6, 7 y 12, artículo 13, del Decreto ley 588 de 2017.

 

212. Funciones de la CEV concernientes a la preparación y divulgación del informe final (numerales 5 y 8). Los numerales 5 y 8 (segunda y tercera parte) del Artículo 13 examinado se ocupan de la preparación y difusión del informe final. De acuerdo con tales disposiciones, el informe debe dar cuenta del mandato, contener conclusiones y recomendaciones, incluidas aquellas sobre garantías de no repetición. Por otro lado, respecto de la forma en que se dará a conocer, se establece que deberá ser oficialmente presentado a las Ramas del Poder Público y a la sociedad en su conjunto y publicado durante el mes siguiente a la conclusión de los trabajos, con una amplia y accesible difusión. Se prevé, además, la promoción de exposiciones y recomendar su inclusión en el pensum académico. Además, se indica que las conclusiones deberán ser tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la Memoria.

 

212.1. El informe final, como se señaló en las consideraciones de esta Sentencia, es el documento de memoria histórica más esperado por las víctimas y más trascendental en términos de la satisfacción de su derecho a la verdad en un escenario de transición. Además, un aporte significativo de su contenido lo constituyen las recomendaciones, en relación con reformas institucionales, planes de reparación y garantías de no repetición. A juicio de la Corte, la regulación sobre el informe final de la CEV, que culminará la investigación histórica llevada a cabo y contendrá la documentación y las conclusiones sobre la verdad esclarecida, la explicación en su complejidad del fenómeno, así como las recomendaciones pertinentes, es una válida manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario para la paz (supra fundamento 3).

 

212.2. Ahora bien, la divulgación del informe final es un aspecto fundamental para que la CEV pueda cumplir satisfactoriamente sus fines superiores y garantizar el derecho a la verdad de las víctimas. La CEV debe elaborar un relato y ofrecer una explicación amplia de la complejidad del conflicto a toda la sociedad. Debe divulgar sus hallazgos y proporcionar, sobre la base del conocimiento alcanzado, un marco para entender lo sucedido, las razones por las cuales sucedió y los efectos positivos de ese entendimiento para la no repetición. Estos objetivos a nivel de la memoria histórica, así como aquellos en el ámbito del derecho a la verdad, implican entonces la necesidad de la difusión amplia y suficiente del informe final a toda la sociedad y, así mismo, la garantía de accesibilidad al público en general y, en especial, a las víctimas.   

 

212.3. Los numerales 5 y 8 (segunda y tercera parte) prescriben que la CEV deberá presentar el informe final a las Ramas del Poder Público y a la sociedad en su conjunto, durante el mes siguiente a la conclusión de los trabajos, con una amplia y accesible difusión, “incluyendo el desarrollo de iniciativas culturales y educativas, como, por ejemplo, la promoción de exposiciones y recomendar su inclusión en el pensum educativo”.  

 

La norma citada fija el deber general de máxima publicidad e introduce formas de llevar a cabo este propósito: a través de representaciones culturales y educativas. La Corte no observa problema alguno de constitucionalidad en esta disposición y, al contrario, considera que se trata de una válida manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario para la paz (supra fundamento 3). Debe considerarse, con todo, que las mencionadas modalidades o maneras que prevé el precepto para realizar la divulgación del informe final, al señalarse “incluyendo…”, deben entenderse como formas en las que, entre otras posibles, ello puede tener lugar, de modo que no introduce ninguna limitación irrazonable a la autonomía de la CEV para hacer uso de los medios que considere idóneos en orden a lograr dicho propósito. Por otra parte, el uso de representaciones culturales y educativas, como modos posibles de difusión, también resulta acorde con la naturaleza no judicial de la CEV y su propósito superior de promover la convivencia en los territorios, pues son medios que tienden a acercar en el plano de la sensibilidad cultural y social a las personas y las comunidades.

 

212.4. La regla analizada prescribe, así mismo, que el informe tendrá, no solo la más amplia, sino también la más accesible difusión. Dado que la garantía del derecho a la verdad de las víctimas y la realización de los fines constitucionales de la CEV depende de la reconstrucción histórica del conflicto, la explicación adoptada, las conclusiones y las recomendaciones consignadas en el informe final, en los términos explicados con anterioridad, el público en general debe tener la posibilidad de acceder a él. Esto se traduce en la correlativa obligación para la CEV de adoptar las estrategias idóneas y no discriminatorias de divulgación que, en especial, consulten la condición de los pueblos indígenas que no se comunican en castellano y de las personas funcionalmente diversas[292]. Específicamente en relación con las comunidades indígenas que emplean lenguajes diferentes al castellano y, en consideración a la particular incidencia que sobre ellas ha tenido la violencia, la Corte considera que el informe final, o por lo menos una síntesis integral y adecuada,  debe ser traducido por lo menos a las 62 lenguas nativas que, según fue constado en la Sentencia C-309 de 2017[293], también lo fue una síntesis del Acuerdo Final, previa la votación del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

 

La garantía de accesibilidad de los mencionados grupos poblacionales al informe final no solo es deseable o relevante, sino imprescindible en este caso, precisamente porque, como se ha insistido, ellos hacen parte de las víctimas sobre las cuales el conflicto produjo importantes afectaciones e impactos especiales y el propio Decreto Ley analizado, en varias de sus normas, previó el empleo del enfoque diferenciado en relación con ellos. En este entendido, del acceso al informe final depende la garantía de su derecho a la verdad.  De la misma manera, en virtud del enfoque territorial con el cual ha de llevar a cabo sus trabajos, la CEV debe garantizar la difusión del informe en todas las regiones de país, incluso más apartadas, pues aquellos que las habitan fueron quienes tuvieron que soportar en mayor medida las consecuencias de las hostilidades. El enfoque territorial (Art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017) implica propiciar la reconstrucción y el reconocimiento de la historia de la violencia, no desde lo nacional, sino desde las experiencias particulares de las regiones y de las personas que desde allí padecieron los rigores de la guerra, por lo cual, ellas deben tener acceso efectivo al relato de esa historia consignado en el informe final.

 

212.5. Constituye también una norma que se halla en el ámbito de libertad de desarrollo normativo del legislador extraordinario para la paz, que las conclusiones del informe final deban ser tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la Memoria, como lo establece el numeral 8 del artículo 13 estudiado, luego de fijar la obligación de su difusión y accesibilidad. De conformidad con el artículo 148 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 5.1 del Decreto 4803 de 2011, el Centro de Memoria Histórica debe diseñar, crear y administrar el Museo de la Memoria, “destinado a lograr el fortalecimiento de la memoria colectiva acerca de los hechos desarrollados en la historia reciente de la violencia en Colombia”. Según el numeral 1, artículo 5, del Decreto 4803 de 2011, el Centro de Memoria Histórica creará y administrará el Museo y procurará conjugar esfuerzos del sector privado, la sociedad civil, la cooperación internacional y el Estado.

 

Así mismo, de acuerdo con el numeral 6, artículo 5, del Decreto 4803 de 2011, el CMH oficia como centro de acopio, producción y difusión de memorias y esclarecimiento histórico de las violaciones ocurridas en el marco del conflicto armado interno. En este sentido, el traslado de las conclusiones del informe final de la CEV al Museo, debe entenderse como una forma de contribución en la búsqueda común de la construcción de la historia del conflicto armado y del fortalecimiento de las iniciativas de memoria desarrolladas en este caso por el CMH, a través del Museo. Así, más que intervenir en modo alguno la autonomía del CMH, el informe de la CEV podrá convertirse en vigoroso documento para el fortalecimiento del proyecto permanente de memoria colectiva que adelante dicho organismo a través del Museo.

 

212.6. En consecuencia, la Corte estima ajustadas a la Constitución las funciones de la CEV concernientes a la preparación y divulgación del informe final y, como consecuencia, declarará la exequibilidad de los numerales 5 y 8 (segunda y tercera parte), artículo 13, del Decreto Ley 588 de 2017.

 

213. Otras funciones de la CEV. Por último, la CEV está en el deber de realizar otro tipo de tareas que expresan su deber de colaboración con otras autoridades del SIVJRNR (numeral 4), el control de su gestión (numerales 8 y 11) y su autonomía administrativa (numeral 13).

 

213.1. A juicio de la Corte, atendiendo a lo prescrito en el numeral 4, como resulta de lo indicado al analizar el artículo 9 del Decreto Ley 588 de 2017, el deber de informar a la JEP respecto de la participación de personas que estén sujetas a su jurisdicción es una función que se deriva del carácter integral del SIVJRNR y que cumple importantes fines en el marco de las relaciones de condicionalidad e incentivos que interconectan los mecanismos (Art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017), por lo anterior a dicho análisis se remite la Sala.  

 

213.2. Por otro lado, numerales 8 y 11, la rendición de cuentas periódicas sobre las actividades y gestiones desarrolladas para el cumplimiento de sus funciones es una previsión que fomenta la transparencia, la responsabilidad, la moralidad, la imparcialidad y la publicidad (ver supra 5.4.4.) de un ente en cuyas manos se encuentra una misión fundamental del modelo de transición diseñado. La rendición de cuentas refuerza la confianza pública en la CEV, en relación con la cual este valor resulta esencial, dada la importancia que tienen sus resultados en términos pacificación y reconciliación para el país. Debe precisarse, con todo, que tales mecanismos de vigilancia pública no desplazan de ninguna manera la competencia de la Contraloría General de la República, para ejercer el control y la vigilancia fiscal sobre la CEV, dado que su presupuesto, de conformidad con el artículo 30 del Decreto Ley 588 de 2017, estará constituido, por lo menos parcialmente, por fondos públicos.

 

213.3. Por último, la fijación del reglamento con arreglo al cual desempeñará sus funciones por la propia CEV, numeral 13, es una manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario (supra fundamento 3) y una consecuencia de la autonomía administrativa constitucional de aquella, además de responder a la necesidad de asegurar la idoneidad de sus procedimientos y técnicas para el cumplimiento de sus fines superiores.

 

213.4. Como consecuencia, la Sala considera que las funciones administrativas de la CEV, contenidas en los numerales 4, 8 (primera parte), 11 y 13 del artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017 son compatibles con la Carta Política.

 

214. En conclusión, la Corte encuentra que el artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017 se ajusta a los mandatos constitucionales y, en consecuencia, declarará su exequibilidad.

 

ARTÍCULO 14

 

Artículo 14. Metodología. La CEV adoptará, por el pleno de los Comisionados, su metodología. La CEV tomará todas las medidas necesarias para garantizar la mayor objetividad e imparcialidad posible para el desarrollo de sus actividades, para lo cual adoptará procedimientos para contrastar y verificar la calidad de la información que recolecte. Esta metodología deberá hacerse pública.

 

Intervenciones

 

En relación con este artículo no fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.

 

Análisis

 

215. El artículo 14 del Decreto objeto de control señala que la CEV adoptará, por el pleno de los Comisionados, su metodología. Luego, establece que tomará todas las medidas necesarias con el fin de garantizar la mayor objetividad e imparcialidad posible para el desarrollo de sus actividades, para lo cual  adoptará procedimientos para contrastar y verificar la calidad de la información que recolecte. Esta metodología, establece el precepto, deberá hacerse pública. 

 

216. A juicio de la Sala Plena, es una válida manifestación de la potestad de desarrollo normativo del legislador extraordinario que el diseño de la metodología de trabajo de la CEV recaiga en el propio órgano que realizará las investigaciones, como un rasgo distintivo de su autonomía constitucional técnica, y encuentra también armónico con la Carta que la norma prevea su publicidad, como garantía de transparencia e imparcialidad de su gestión (ver supra 5.4.4.). 

 

La metodología es un aspecto muy relevante en las comisiones de la verdad, pues de ella depende el cumplimiento de todos los elementos del mandato. En particular, los elementos metodológicos determinan, en primer lugar, la capacidad de la respectiva comisión para satisfacer las necesidades de las víctimas en términos de justicia restaurativa; en segundo lugar, la vigorosidad y rigor de las conclusiones; y en tercer lugar, la confiabilidad y aceptación pública de sus resultados. En últimas, de unas adecuadas pautas metodológicas depende la solidez del informe final y, en gran parte, la fortaleza para generar consenso alrededor de su hipótesis explicativa y la necesidad de las recomendaciones que se proponen.

 

De esta manera, entre los aspectos más importantes, la CEV deberá seleccionar adecuados modelos de gestión de la información, de métodos de investigación social y de recepción y recolección de declaraciones y otros tipos de evidencias empíricas. Será necesaria la definición de los criterios para el uso de audiencias públicas o privadas, de acuerdo con las necesidades, los elementos predeterminados al respecto en el mandato y su idoneidad desde el punto de vista del enfoque territorial que orienta las labores de la CEV. En este sentido, debe analizarse la capacidad de las audiencias para promover la participación en torno a las dinámicas, no solo de recolección de la información, sino también de reflexión y discusión pública acerca de las causas, los orígenes y las explicaciones del conflicto armado.

 

217. De vital importancia será que la CEV establezca el mecanismo para llevar a cabo la verificación de la calidad de la información que reciba y los criterios probatorios, grados de verificación y modo general de apreciación de las declaraciones, así como de todas las pruebas que acopie. De la misma manera, deberá fijar las pautas y la manera para que las personas señaladas en las declaraciones como responsables de haber cometido crímenes u otras conductas susceptibles de afectar su buen nombre, tengan la posibilidad de manifestarse al respecto. Estas, entre otras pautas metodológicas, serán imprescindibles para el adecuado funcionamiento y el logro de los mejores resultados de la CEV.

 

218. De esta manera, la Corte encuentra que el artículo 14 es armónico con la Constitución Política y declarará su exequibilidad.

 

5.4.3.1.4. TÍTULO IV. Acceso a la información

 

219. Uno de los problemas serios que han tenido muchas de las comisiones de la verdad han sido los obstáculos para acceder a documentos o información. Esta es una dificultad grave, pues gran parte del trabajo de comprobación de los hechos que llegan al conocimiento de las comisiones se apoya en la verificación de documentos y, de otro lado, ellos en sí mismos contienen datos que con frecuencia permiten explicar y entender las actuaciones ilícitas de varios actores. En especial, luego de una época de abusos a gran escala, existen normalmente documentos e información que hacen referencia directa o permiten arribar a conclusiones sobre las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH[294].

La regulación prevista en el Título IV del Decreto Ley 588 de 2017, que comprende de los artículos 15 a 19, está fundamentalmente ligada al derecho de acceso a la información pública, a las obligaciones de las entidades estatales en relación con su suministro, sus excepcionales restricciones y las atribuciones de la CEV en este contexto. La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado en buena medida los contenidos de esta prerrogativa y ha fijado su relevancia en tanto garantía constitucional autónoma. En consecuencia, debido a que los citados artículos implican un conjunto de consideraciones constitucionales comunes, antes de determinar su compatibilidad con la Carta, la Sala realizará una exposición básica sobre el contenido del acceso a la información pública, a partir de la cual decidirá sobre la constitucionalidad de cada una de dichas disposiciones. 

 

220. El derecho de acceso a la información pública está expresamente consagrado en el artículo 74 C.P., de acuerdo con el cual, “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Se ha considerado que esta atribución, de un lado, está íntimamente relacionada con el derecho de petición, de manera que este sería el género mientras que aquella constituiría la especie o una de sus específicas manifestaciones[295].

 

En el mismo sentido, se ha estimado que existe un vínculo estrecho entre el acceso a la información pública y la libertad de información (Art. 20 C.P.), específicamente, desde el punto de vista del destinatario del derecho[296], en la medida en que el conocimiento de la información pública sería un medio necesario para la eficacia de la facultad de estar informado[297].

 

221. De otro lado, se ha indicado que el acceso a la información pública posee un alcance autónomo, lo que explica que se haya consagrado en una disposición constitucional independiente de aquellas en las cuales fueron previstos otros derechos conexos, como los referidos. Su ejercicio por parte del titular implicaría, por ejemplo, la consulta del contenido de documentos que se hallen en poder de autoridades estatales, sin necesidad de que ese procedimiento sea provocado o finalice con una petición formal de información. En uso del derecho de acceso a la información pública, de igual forma, una persona podría proceder a verificar el contenido de un documento oficial, con el único propósito de corroborar o precisar el contenido de una información que previamente poseía[298]

 

222. El acceso a la información pública asegura varios fines. En primer lugar, garantiza la participación democrática y el ejercicio de derechos políticos, pues habilita a los ciudadanos para el control del poder público y proporciona las condiciones para una verdadera democracia participativa[299]. En segundo lugar, salvaguarda la transparencia de la gestión pública, debido a que permite las atribuciones de crítica y fiscalización de los actos de gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición. Por esta razón, el artículo 112 C.P. señala que los partidos políticos que se declaren en oposición frente al Gobierno, se les garantizará “el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales”. Pero, además, en tercer lugar, la Corte ha sostenido que la plena divulgación de la información pública es indispensable para asegurar el derecho a la verdad de las víctimas de violaciones de derechos humanos[300].

 

223. Entendido invariablemente como un derecho fundamental por la jurisprudencia de la Corte, la Ley Estatutaria 1712 de 2014, de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, reguló el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para su eficacia y garantía del derecho,  así como las excepciones a la publicidad de información (Art. 1)[301]. Esta normatividad básicamente adopta los estándares internacionales sobre la materia y establece un régimen claro tendiente a asegurar los ámbitos de ejercicio del derecho y sus excepcionales restricciones. Así mismo, esa regulación estatutaria, junto con las disposiciones superiores, conforman el bloque de constitucionalidad (en sentido lato) para adelantar la revisión de las distintas reglas legales que inciden o intervienen en algún modo dicha prerrogativa[302].

 

223.1. La Ley Estatutaria cifra el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en la posibilidad de conocer la existencia y acceder a ella, cuando se encuentre en posesión o bajo control de los sujetos públicos obligados. En este sentido, establece que el acceso a la información solamente podrá ser restringido a partir de excepciones limitadas y proporcionales, contempladas en la ley o en la Constitución y acordes con los principios de una sociedad democrática. De modo correlativo, señala que ese derecho genera la obligación para los sujetos obligados de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública (Art. 4).

 

223.2. La regulación en mención, de la misma manera, adoptó el principio que identifica el contenido central de este derecho fundamental. Así, consagró el denominado principio de máxima publicidad, según el cual, toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la propia ley (Art. 2). Por otra parte, entre otros mandatos generales relevantes, estableció el principio de transparencia, del que se sigue que toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en la ley se presume pública y, en consecuencia, ellos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, con exclusión solo de aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley (Art. 3).

 

223.3. En relación con lo anterior, en la Sentencia C-274 de 2013[303], mediante la cual esta Corte llevó a cabo el control de constitucionalidad del proyecto de la Ley Estatutaria en mención, se reiteró que una limitación al derecho de acceso a la información pública solo es legítima con arreglo a los siguientes presupuestos: “i) la restricción debe ser autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información[304].

 

223.4. Conforme al artículo 5 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, a la máxima divulgación y a garantizar el acceso a la información pública están obligados: (i) toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital; (ii) los órganos, organismos y entidades estatales independientes o autónomos y de control; (iii) las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público; (iv) cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función; (v) las empresas públicas creadas por ley, las empresas del Estado y sociedades en que este tenga participación[305]; (vi) los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos; y (vii) las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.

 

224. Como se indicó, la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional fundamentalmente recepciona los estándares internacionales sobre la materia, acogidos en especial por organismos del sistema interamericano de derechos humanos. Al darle alcance al derecho a la información previsto en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte IDH ha afirmado que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación de la información oficial, conforme al cual, toda la información pública es accesible y se halla sujeta solo a un sistema restringido de excepciones[306]. Por su parte, la CIDH, en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, adoptada en octubre de 2000, incorporó el derecho de toda persona a acceder a la información en poder del Estado, con las únicas excepciones previstas en la ley y siempre que exista un peligro real e inminente para la seguridad nacional[307].

 

De igual forma, en el documento de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, denominado “El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano”, se hace referencia al principio de máxima de divulgación y sus tres consecuencias básicas. La Relatoría Especial advirtió que, conforme a la CIDH, el derecho de acceso a la información pública, derivado del derecho a la información contenido en el artículo 13 de la CADH, se rige por el principio de máxima divulgación de la información en posesión de órganos públicos, sujeto sólo a un régimen limitado de excepciones. De dicho principio, afirma la Relatoría Especial, se sigue que (i) el derecho de acceso a la información debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones, de interpretación igualmente restrictiva; (ii) toda decisión negativa debe ser motivada y, en este sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la información solicitada no puede ser revelada; y (iii) ante una duda o un vacío legal, debe primar el derecho de acceso a la información.

                              

La Relatoría explicó que, si bien el derecho de acceso a la información pública puede estar sujeto a restricciones, estas deben ser verdaderamente excepcionales, estar contenidas en una ley, perseguir objetivos legítimos y ser necesarias y estrictamente proporcionales, de modo que el ejercicio irrestricto del derecho sea la regla y el secreto la excepción. Añadió que, además, la reserva debería ser solamente temporal, mientras la publicación pueda efectivamente comprometer los bienes que se protegen con el secreto. De otra parte, subrayó que en el Estado debe recaer la carga de probar que las limitaciones son compatibles con las normas interamericanas sobre la libertad de expresión, de modo que puedan evitarse la actuación discrecional y arbitraria en el establecimiento de restricciones al derecho. Por último, consideró que dada la relación íntima entre el acceso a la información pública y el funcionamiento de la democracia, en caso de conflicto entre normas o falta de regulación, deberá prevalecer aquella que conduzca a la eficacia del derecho[308].

 

225. De este modo, el acceso a la información pública, reconocido como un derecho fundamental y elemento central de una democracia constitucional, ha sido concebido en el sistema interamericano y en el ámbito interno, conforme al principio de máxima divulgación y de excepcionalidad de sus restricciones. Como consecuencia, por regla general, toda información oficial debe ser susceptible de ser conocida, salvo en los extraordinarios casos fijados en la ley o en disposiciones constitucionales y con arreglo a estrictos requisitos[309]. Al respecto, la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública prevé dos tipos de limitaciones a la publicidad de los documentos públicos: los supuestos de información pública clasificada y los casos de información pública reservada.  

 

La información pública clasificada es aquella en poder de un sujeto obligado, pero que pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica, por lo que su acceso puede ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias, y de los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de la misma Ley[310] (Art. 6, c)). De otro lado, la información reservada es la que se encuentra en poder de un sujeto obligado en su calidad de tal, pero que es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos[311] (Art. 6, d)). La Ley, en todo caso, clarifica que la reserva de información opera respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia (Art. 21).

 

226. No obstante lo anterior, al tiempo que la Ley permite las citadas dos modalidades de restricciones del acceso a la información pública, en su artículo 21 consagra un mandato de máxima divulgación, no sujeto a restricción alguna, de todos aquellos documentos relacionados con casos de violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad. La norma prevé: “las excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley no aplican en casos de violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse los derechos de las víctimas de dichas violaciones. De acuerdo con esta prescripción, en los supuestos en los cuales la información tenga relación con tales tipos de circunstancias, su divulgación no podrá ser objeto de limitaciones derivadas de información reservada o clasificada, sin perjuicio del amparo que debe dispensarse a los derechos de las víctimas.

 

En suma, la Ley Estatutaria establece el mandato, frente a todas las autoridades oficiales obligadas, de máxima divulgación de la información pública, de modo que la ciudadanía y las instituciones públicas y privadas deben tener la posibilidad de conocerla. Admite, no obstante, dos formas de limitación al derecho, relativas a los eventos de información clasificada y los supuestos de información reservada. Pese a todo, establece de manera perentoria que ninguna información relacionada con violaciones a los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad puede ser objeto de restricciones, esto es, ni de reservas ni de clasificaciones, aunque deben protegerse en todo caso los derechos de las víctimas de tales violaciones. Esto significa que en estas materias opera plenamente el principio de máxima divulgación que rige para la generalidad de la documentación pública, incluso con más firmeza, pues la ley prescribe que no es admisible limitación alguna, con la anotada claridad. En estos casos, a toda persona deberá ser garantizado el acceso a la información.

 

El acceso a los documentos en poder del Estado tiene, en efecto, una importancia crucial en los procesos de búsqueda de la verdad y de esclarecimiento de violaciones a los derechos humanos, así como en la investigación y revelación de otros crímenes graves. Al interpretar el artículo 13 de la CADH[312], sobre el derecho a la información, la Corte IDH ha considerado que en caso de violaciones de derechos humanos, las autoridades estatales no se pueden amparar en mecanismos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la información, o en razones de interés público o seguridad nacional, para dejar de aportar la información requerida por las autoridades judiciales o administrativas encargadas de la investigación o procesos pendientes. Así mismo, ha suscrito la opinión de la CIDH, en el sentido de que los poderes públicos no pueden escudarse “tras el manto protector del secreto de Estado” para evitar o dificultar la investigación de ilícitos atribuidos a los miembros de sus propios órganos[313].

 

227. Pero, en un sentido más general, como se advirtió, el derecho de acceso a la información pública es esencial para garantizar el derecho a la verdad de los afectados en contextos de transición. La Corte ha sostenido que es “una herramienta fundamental para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y el derecho a la memoria histórica de la sociedad[314]. En la Sentencia C-370 de 2006[315], la Sala examinó una demanda, entre otros, contra el artículo 58 de la Ley 975 de 2005, “[p]or la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”. Este precepto consagra el deber de facilitar el acceso a los archivos en interés de las víctimas y sus parientes y, entre otras medidas, prevé que cuando sean requeridos en interés de la investigación histórica, las formalidades de autorización sólo tendrán el propósito del control de acceso, custodia y adecuado mantenimiento del material, no con fines de censura. La norma también indica que, en todo caso, se deben adoptar medidas para resguardar el derecho a la intimidad de las víctimas de violencia sexual y de las niñas, niños y adolescentes víctimas de los grupos armados al margen de la ley, y para no provocar más daños innecesarios a la víctima, los testigos u otras personas, ni crear un peligro para su seguridad.

 

Para los demandantes, la expresión en negrilla podía ser invocada a favor, por ejemplo, de personas desmovilizadas y traducirse en una restricción al acceso a los referidos documentos y, por consiguiente, en una negación del derecho a la verdad de las víctimas de violaciones a los DDHH y de infracciones al DIH, pues haría prevalecer nuevamente los intereses de los perpetradores sobre los intereses de aquellas y reafirmaría las condiciones bajo las que han estado oprimidas. Al analizar la demanda, la Corte sostuvo que la norma objetada reitera el derecho constitucional de acceso a la información pública y lo proyecta como una herramienta para satisfacer el interés en la verdad colectiva del cual es titular la sociedad. En este sentido, afirmó que la expresión acusada no puede interpretarse como una cláusula general de reserva de la información cuando quiera que así lo consideren los funcionarios públicos concernidos, ni a favor de las personas responsables de los delitos que se investiguen, sobre hechos relevantes para el esclarecimiento histórico del fenómeno o para la reparación de las víctimas, en la medida en que tal alcance sería inconstitucional.

 

La Sala Plena puso de presente que la Ley impugnada tiene el propósito de promover la reconciliación nacional y que el legislador había entendido que una de las medidas más importantes para satisfacer los derechos a la verdad y a la reparación, para promover el deber de la memoria colectiva y para asegurar la adopción de medidas adecuadas de no repetición, era la reconstrucción de un relato histórico que pudiera nutrirse con las actuaciones que tuvieran lugar al amparo de la Ley, por lo cual, había dedicado varios artículos a la protección de este derecho y un capítulo completo a la garantía de la memoria. De la misma manera, subrayó que en varias normas de la Ley acusada, como el artículo 7, se le ordena a las autoridades públicas la investigación exhaustiva de los hechos y su difusión pública como condición para la satisfacción de los derechos de las víctimas y para la adopción de medidas de no repetición, disposición que se refiere no solo a mecanismos judiciales sino también extrajudiciales. De este modo, la Corte resaltó la importancia para las víctimas y la sociedad, en escenarios de transición, del esclarecimiento y divulgación de la verdad de lo ocurrido verdad y de la reconstrucción de la memoria histórica.   

 

En el contexto anterior, luego de advertir la posibilidad prevista en el citado artículo 7 de la Ley 975 de 2005, de implementar mecanismos extrajudiciales de reconstrucción de la verdad, concluyó que con el fin de que estos y, específicamente, instituciones como las comisiones de la verdad puedan operar plenamente, no puede existir reserva alguna sobre información relevante, dada la relación entre su labor y el derecho de las víctimas y la sociedad a conocer la verdad. Esto, sin perjuicio de la protección debida a la intimidad, la vida, la integridad o la seguridad de víctimas y testigos, como también lo establece la Ley.

 

228. El anterior criterio coincide con el mantenido por la Corte IDH, que ha remarcado la importancia de que órganos encargados de esclarecer lo ocurrido, como las comisiones de la verdad, tengan el más amplio acceso a todos los documentos necesarios para el cabal cumplimiento de su misión. En el caso Gudiel Álvarez y otros vs. Guatemala, la Corte IDH se pronunció sobre un documento de inteligencia militar, conocido como el “Diario Militar”, que contenía información sobre desapariciones forzadas, cuya existencia el Estado había negado[316]. La Corte IDH reprochó que Guatemala, si bien había auspiciado la creación de una comisión de la verdad, no dispuso la colaboración pertinente en lo que se refiere al acceso a la información, en orden a contribuir a la realización de sus finalidades[317]. Así, sostuvo:

 

297. De acuerdo a la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, esta ausencia de información impactó desfavorablemente en el cumplimiento de su mandato, por lo cual no pudo, inter alia, determinar con precisión la cadena de mando respecto a las desapariciones forzadas cometidas durante el conflicto.

 

(…)

 

300. La Corte resalta que, en los Acuerdos de Paz, se estableció la CEH como un mecanismo para la determinación de la verdad histórica, la cual debe entenderse como complementaria a lo que se establezca en los procedimientos judiciales respectivos…el Tribunal observa que a varios de los familiares de este caso no se les permitió el conocimiento por ese medio de la verdad histórica de lo sucedido a sus seres queridos ante la negativa de las autoridades estatales de entregar información. Además, destaca que con la aparición del Diario Militar en 1999 y del Archivo Histórico de la Policía en 2005, ambos por vías extraoficiales, se evidenció el ocultamiento de información estatal sobre los hechos del presente caso a la CEH. Ello, aunado a la impunidad que persiste en el presente caso (la cual fue analizada en el capítulo VIII-2 supra de esta Sentencia), permite a esta Corte concluir que se ha impedido a los familiares el esclarecimiento de la verdad tanto por vías judiciales como por vías extrajudiciales.

 

301. La Corte ha considerado que los familiares de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos y la sociedad tienen el derecho a conocer la verdad, por lo que deben ser informados de lo sucedido. Por otra parte, en particular sobre casos de desaparición forzada, la Corte ha establecido que el derecho a conocer la verdad es parte del “derecho de los familiares de la víctima de conocer cuál fue el destino de ésta y, en su caso, dónde se encuentran sus restos”. La Corte ha indicado que la privación de la verdad acerca del paradero de una víctima de desaparición forzada acarrea una forma de trato cruel e inhumano para los familiares cercanos, por lo cual dicha violación del derecho a la integridad personal puede estar vinculada a una violación de su derecho a conocer la verdad.

 

302. Por lo anterior, la Corte concluye que, al impedir a los familiares el esclarecimiento de la verdad histórica, a través la vía extrajudicial establecida por el propio Estado en los Acuerdos de Paz y la Ley de Reconciliación Nacional, sumado a la impunidad que persiste en este caso, el Estado violó el derecho a la integridad personal, consagrado en los artículos 5.1 y 5.2 de la Convención Americana, en perjuicio de los familiares de Rudy Gustavo Figueroa Muñoz y de las víctimas desaparecidas.

 

De esta manera, la Corte IDH subrayó que la negativa de acceder a la información pública para instituciones como la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala significó un detrimento a la garantía del derecho a la verdad de las víctimas, al impedir que el organismo pudiera arribar a conclusiones relevantes sobre la responsabilidad de los crímenes y el esclarecimiento de muchos casos. La CEH fue concebida en ese escenario como un mecanismo complementario a los judiciales para asegurar a los afectados la verdad y la justicia histórica. Sin embargo, el hecho de que particularmente el Diario Militar le fuera ocultado por el Estado impidió en gran manera su eficacia para resarcir a muchas víctimas, en el plano del derecho a la verdad. La Corte IDH resaltó, así, el vínculo estrecho entre el derecho a la verdad de las víctimas y la garantía de acceso a los documentos en poder de las autoridades oficiales, que deben tener organismos de investigación de derechos humanos, como las comisiones de la verdad[318].

 

229. En este orden de ideas, las reglas fundamentales que se derivan del bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte y el alcance que la Corte IDH ha dado al derecho a la información consagrado en el artículo 13 de la CADH, en relación con el derecho de acceso a la información pública, pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:

 

(i) Existe un derecho fundamental y una prerrogativa general de acceso a la información y los documentos públicos en cabeza de toda persona y de entidades públicas y privadas.

 

(ii) Esta prerrogativa general se rige por el principio de la máxima divulgación, según el cual, toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal.

 

(iii) Se admiten, sin embargo, restricciones al acceso a la información pública, respecto de documentos reservados o clasificados, siempre que, además de la reserva de ley, se cumplan con los demás requisitos establecidos en la jurisprudencia de la Corte (supra fundamento 223.3.).

 

(iv) En todo caso, no es admisible restricción alguna al acceso a la información pública relacionada con violaciones a los DDHH y delitos de lesa humanidad, sin perjuicio del deber de protección de los derechos de las víctimas de tales violaciones.

 

(v) Los órganos judiciales y extrajudiciales de investigación oficial de la verdad y reconstrucción de la memoria, en escenarios de transición, deben tener acceso pleno a toda la información pública, con independencia de su contenido o de que pueda ser reservada o clasificada, siempre que sea necesaria para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y/o funciones, dada su intrínseca relación con la garantía del derecho de las víctimas y la sociedad a conocer la verdad. En todo caso, deberán protegerse los derechos los derechos de las propias víctimas.

 

230. La Corte procederá ahora con el análisis de constitucionalidad de los artículos 15 a 19 del Decreto Ley 588 de 2017.

 

ARTÍCULO 15

 

Artículo 15. Colaboración de las entidades del Estado. Todas las entidades del Estado prestarán su colaboración a la CEV para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones y le brindarán toda la información que tengan a su disposición en lo relacionado con el cumplimiento de su mandato y funciones. La CEV podrá solicitar a los demás componentes del SIVJRNR el traslado de información aportada por las víctimas, las organizaciones de víctimas y las organizaciones de Derechos Humanos, sin perjuicio de la información reservada que repose en procesos judiciales.

 

Intervenciones

 

231. La Corporación Colectivo José Alvear Restrepo solicita declarar exequible el artículo bajo examen, en el entendido de que la colaboración de las entidades del Estado con la CEV, como autoridad administrativa, constituye un deber de obligatorio cumplimiento. Conforme a este argumento, la Sala debe determinar si la disposición es susceptible de ser interpretada en el sentido de que la colaboración de las entidades oficiales con la CEV, para la entrega de documentos e información, es una mera facultad y, en consecuencia, atenta contra el derecho a la verdad de las víctimas.

 

Análisis

 

232. El artículo 15 del Decreto Ley 588 de 2017 establece que todas las entidades del Estado prestarán su colaboración a la CEV para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones y le brindarán toda la información que tengan a su disposición en lo relacionado con el cumplimiento de su mandato y funciones. De la misma manera, indica que la CEV podrá solicitar a los demás componentes del SIVJRNR el traslado de información aportada por las víctimas, las organizaciones de víctimas y las organizaciones de derechos humanos, sin perjuicio de la información reservada que repose en procesos judiciales.

 

233. La disposición tiene tres contenidos normativos significativamente distintos: (i) el mandato de colaboración para con la CEV dirigido a todas las autoridades públicas, (ii) la posibilidad de traslado de información de otros mecanismos del SIVJRNR a la CEV, y (iii) la salvedad a la última regla, en cuanto tiene que ver con información reservada de procesos judiciales.

 

233.1. En relación con la primera parte, la norma analizada es una manifestación del principio de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público y órganos del Estado, en virtud del cual, debe existir una coordinación entre las diversas entidades a cuyo cargo se encuentra el ejercicio de las distintas funciones oficiales[319]. Específicamente, es una de las dimensiones del principio de separación y colaboración armónica que subyace al diseño de la parte orgánica de la propia Constitución[320]. En el marco del régimen de acceso a la información pública, la regla reconduce al artículo 5 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, comentado atrás (supra 223.4.), en la cual se prevén las entidades estatales obligadas a garantizar el máximo acceso a la información pública.

 

Por otro lado, en criterio de la Corte, no obstante su redacción, se trata de una regla de contenido prescriptivo y, por lo tanto, supone la obligación para las entidades referidas de contribuir, desde la órbita de sus funciones, a la realización de los objetivos y mandato de la CEV. Esto es aún más claro si se toma en cuenta que el artículo 17 del Decreto Ley que se examina prevé que la negativa o negligencia de un funcionario o servidor público que impida o dificulte el desarrollo de las funciones de la CEV constituirá causal de mala conducta. 

 

233.2. En lo que hace relación a la posibilidad de traslado de información de otros mecanismos del SIVJRNR a la CEV, se trata de una de las facetas más importantes del principio de coordinación e integralidad entre los diversos componentes del modelo transicional adoptado mediante el Acto Legislativo 01 de 2017. La norma señala que la CEV podrá solicitarles información aportada por las víctimas, las organizaciones de víctimas y las organizaciones de derechos humanos. Esto no debe ser comprendido, sin embargo, en el sentido de que la CEV solo pueda requerir la información que haya tenido esos orígenes y no la derivada de otras fuentes o producida por el propio mecanismo del SIVJRNR. El precepto solo clarifica que los documentos aportados por las referidas organizaciones y las víctimas también pueden ser recabados ante los órganos y componentes del SIVJRNR, de forma que la CEV esté en posibilidad de beneficiarse de material que, seguramente, le será sustancialmente valioso.

 

La norma, por ende, no implica que la entidad no pueda solicitar información relacionada con procesos judiciales o investigaciones, terminadas o en curso, y cualquier otro tipo de documentos o pruebas en poder de los mecanismos del SIVJRNR. Esta interpretación es concordante con el artículo 4 del Decreto Ley estudiado, encontrado acorde con la Constitución, en cuyo inciso 2º, se señala que la CEV podrá solicitar la información que requiera para el cumplimiento de su mandato, ante los magistrados jueces y organismos de investigación. Además, un alcance distinto, conduciría al absurdo de que a la CEV no le sería permitido conocer la información de los procesos que se siguen por crímenes y atrocidades cometidos en desarrollo del conflicto, pese a que su objeto consiste en lograr su esclarecimiento, aunque en el plano extrajudicial. 

 

233.3. Por último, el artículo 15 estudiado señala también que las anteriores formas de contribución de autoridades públicas y de mecanismos del SIVJRNR deben entenderse, “sin perjuicio de la información reservada que repose en procesos judiciales”. En criterio de la Corte, esta expresión puede tener dos interpretaciones sensiblemente distintas: (i) cuando se trata de información reservada que repose en procesos judiciales, la CEV no podrá conocerla, o (ii) cuando se trata de información reservada que repose en procesos judiciales, la CEV podrá conocerla, pero deberá guardar la reserva. De acuerdo con el fundamento anterior y el principio de máxima divulgación que se subrayó en las consideraciones sobre este título del Decreto Ley, el alcance de la citada expresión solo puede estar referido a la segunda posibilidad, no a la primera.

 

Por un lado, no existe razón alguna para que se le impida a la CEV conocer de la información reservada de procesos judiciales y ello frustraría de entrada el logro de sus objetivos. Por otro lado, como se indicó, el principio de máxima divulgación de la información para órganos extrajudiciales de investigación no tiene límite alguno, salvo en lo relacionado con los derechos de las propias víctimas. Además, de acuerdo con una interpretación sistemática del Título IV que se estudia, el único sentido de una salvedad en los trabajos de la CEV respecto de información reservada, se refiere a que la obligación de reserva se le traslada a la institución, no a que se le impida acceder a aquella, pues el artículo 16, como se verá, en varias ocasiones alude a que la CEV deberá guardar la reserva de dicho tipo de documentos, lo cual presupone lógicamente que ha tenido la posibilidad de conocerlos.

 

234. De esta manera, la Corte encuentra que el artículo 15 solo es una manifestación, en el ámbito de las funciones de la CEV, del principio de colaboración armónica entre los distintos órganos del Estado, el cual subyace a la estructura constitucional de 1991, y del principio de coordinación e integralidad del SIVJRNR introducido mediante el Acto Legislativo 01 de 2017, por lo cual, se encuentra acorde con los mandatos de la Carta Política y será declarado exequible.

 

ARTÍCULO 16

 

Artículo 16. Acceso a información reservada. Conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, Ley 1712 de 2014, no son oponibles las reservas en materia de acceso a la información pública frente a las violaciones de los Derechos Humanos o infracciones al DIH. En cumplimiento de su mandato, la CEV podrá requerir de las instituciones públicas la información necesaria para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna.

 

Cuando se trate de información reservada, la CEV, en todo caso, deberá garantizar, por escrito, la reserva de la misma, el traslado de la reserva legal de la información, suscribir actas de compromiso de reserva y observar las seguridades y niveles de clasificación consagradas en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la Ley Estatutaria 1712 de 2014, sus decretos reglamentarios y otras normas relevantes, sin perjuicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar por violación de la reserva legal.

 

Parágrafo 1. En desarrollo de lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, cuando la información, archivos, documentos o datos requeridos por la CEV correspondan a información clasificada, calificada o reservada, la institución poseedora deberá aportar, junto con la información requerida, un reporte en el que sustente la reserva o la clasificación, de acuerdo a las siguientes reglas: i) hacerlo por escrito; ii) precisar las normas jurídicas que sustentan la reserva o clasificación; iii) argumentar si existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés protegido que sustenta la restricción de la información y iv) d