Sentencia T-036/18

 

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Relación con el derecho fundamental de petición

El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe ser respetado no solo en el ámbito de las actuaciones judiciales sino también en todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos, de manera que se garantice (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados.

DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de cuatro y seis meses para resolver reconocimiento y pago

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio y derecho irrenunciable

 

IRRENUNCIABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS DERECHOS PENSIONALES/PRESCRIPCION DE MESADAS PENSIONALES-Opera respecto de mesadas no reclamadas pero no del derecho a la pensión

 

El artículo 48 de la Constitución Política establece -entre otras cuestiones- que el derecho a la seguridad social es imprescriptible. Por su parte, el artículo 53 Superior dispone -en relación con las pensiones- que corresponde al Estado la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas prestaciones. Con base en los anteriores mandatos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el derecho a la pensión es imprescriptible. No obstante, si bien el derecho a la pensión no prescribe, esto no abarca las prestaciones periódicas o mesadas que de él se deriven y que no hayan sido cobradas, pues en tal caso, estas acreencias se encuentran sometidas a la regla general de tres (3) años de prescripción.

 

IMPRESCRIPTIBILIDAD DE DERECHOS PENSIONALES Y PRESCRIPCION DE MESADAS PENSIONALES

 

ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR EL PAGO RETROACTIVO DE MESADAS PENSIONALES-Improcedencia para reconocer pago de mesadas pensionales prescritas

 

Ni el Distrito de Barranquilla ni Colpensiones vulneraron los derechos fundamentales de petición, al debido proceso administrativo y a la seguridad social de la accionante, puesto que respondieron adecuadamente su solicitudes, y en tanto no desconocieron la imprescriptibilidad del derecho a la pensión a pesar de haber aplicado la regla de la prescripción trianual de las mesadas pensionales.

 

Referencia: Expediente T-6.403.833

 

Acción de tutela instaurada por Ena Barrios Pacheco contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

 

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, el Magistrado Alejandro Linares Cantillo y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Tercero Oral de Familia de Barranquilla, que resolvió la acción de tutela promovida por Ena Barrios Pacheco, el cual fue revocado por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos y acción de tutela instaurada

 

El 25 de mayo de 2017, la señora Ena Barrios Pacheco, actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (Distrito de Barranquilla), solicitando la protección de su derecho fundamental a la seguridad social. Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:

 

1.1. La señora Barrios Pacheco nació el 8 de agosto de 1931, y aduce que estuvo vinculada (mediante contrato de prestación de servicios) desde el 1 de enero de 1983 al 30 de diciembre de 2004[1] en la Institución Educativa Distrital Carlos Meisel, perteneciente al Distrito de Barranquilla, desempeñando funciones de profesora y bibliotecaria.

 

1.2. El 23 de mayo de 2005 solicitó al Distrito de Barranquilla el reconocimiento “de la pensión de jubilación o de vejez”, puesto que había prestado sus servicios por más de 20 años y al momento de su desvinculación contaba con más de cincuenta y cinco (55) años. Al no recibir una respuesta de fondo, volvió a reiterar la solicitud en varias oportunidades.[2]

 

1.3. Ante el silencio de la entidad, el 19 de noviembre de 2009 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando -entre otras cuestiones- que se declarara que había prestado sus servicios desde el 18 de noviembre de 1966 hasta el 30 de diciembre de 2004[3], que con ocasión de tal vinculación se le diera el carácter de empleada oficial, y que se declarara la nulidad de los actos administrativos fictos o presuntos, con ocasión del silencio administrativo que operó frente a sus solicitudes.[4]

 

Así, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos fictos o presuntos, solicitó (i) que, por no haber sido afiliada a seguridad social, se condenara al Distrito de Barranquilla al reconocimiento y pago de “la pensión de jubilación y/o vejez” a la cual tenía derecho por haber trabajado por más de 20 años y tener más de 55 años de edad; y (ii) que se condenara al Distrito de Barranquilla a cancelar las mesadas pensionales a partir del 1 de enero de 2005.

 

1.4. Mediante fallo de 14 de mayo de 2012[5], el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla negó las pretensiones, al considerar que “no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, toda vez que no logró demostrar que la demandante fue vinculada como docente a través de la modalidad de contrato de prestación de servicios por el Ente (sic) demandado, incumpliendo la demandante con lo consagrado en el art. 177 del C.P.C. que señala: ‘que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persigue (sic)’ razón por la cual las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar.”[6]

 

1.5. La anterior decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante providencia de 5 de julio de 2013[7], en donde además resolvió (i) declarar la nulidad de los actos administrativos fictos o presuntos generados por la no respuesta a las peticiones de la señora Barrios Pacheco; (ii) ordenar al Distrito de Barranquilla el reconocimiento y pago a las entidades de Seguridad Social -a título de restablecimiento del derecho- el valor del pago de los aportes correspondientes a salud y pensión por el periodo comprendido entre los años 1983 a 2004 (período en el que se probó que existió un vínculo laboral[8]); y (iii) declarar que el tiempo laborado era computable para efectos pensionales.

 

Para fundamentar su decisión, el Tribunal determinó que, aunque existió una relación formalmente contractual, “la misma enmascaró una relación materialmente laboral”.[9] Sin embargo, señaló que la señora Barrios Pacheco no podía ser considerada como empleada pública, ya que para esto “es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión”.[10] Por otro lado, indicó que el reconocimiento de la existencia de la relación laboral “no implica per se el reconocimiento de la pensión y la cancelación de las mesadas pensionales, pues la finalidad del pago a título de la reparación del daño, es equivalente al reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta.”[11] (Subrayas no originales)

 

1.6. Debido al incumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico, en octubre de 2014 la accionante instauró una acción de tutela contra el Distrito de Barranquilla, siendo Colpensiones vinculada a la actuación judicial.[12] En sentencia de 14 de noviembre de 2014, el Juzgado Sexto Civil Municipal de Barranquilla concedió el amparo de los derechos fundamentales. En la providencia ordenó a Colpensiones realizar la liquidación del cálculo actuarial de los aportes y remitir los resultados de la misma al Distrito de Barranquilla para proceder conforme lo establecido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.[13]

 

1.7. Luego de varios trámites interadministrativos, mediante la Resolución GNR 312473 de 13 de octubre de 2015[14], Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada el 10 de agosto de 2015 por la señora Barrios Pacheco, puesto que tan solo contaba con 488 semanas cotizadas (de 1 de julio de 1995 a 31 de diciembre de 2004). Dicha decisión fue confirmada en apelación por la Resolución VBP 14185 de 30 de marzo de 2016.

 

1.8. Posteriormente, a través de la Resolución GNR 300206 de 11 de octubre de 2016[15], Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez que la señora Pacheco Barrios volvió a solicitar el 1 de agosto de 2016. Lo anterior, debido a que se acreditaron 1131 semanas cotizadas.[16]

 

Por lo tanto, Colpensiones decidió reconocer la pensión de vejez por un monto de 1 SMLMV y el pago del retroactivo por $32.342.081, correspondiente a los tres años anteriores a la solicitud inicial de reconocimiento (realizada el 10 de agosto de 2015)[17]; así como informar el contenido de la Resolución a la Gerencia Nacional de Ingresos y Egresos de la Vicepresidencia de Financiamiento e Inversiones de Colpensiones, para la determinación y cobro del mecanismo de financiación de la prestación reconocida por el período de 1 de enero de 1983 a 1 de julio de 1995, a cargo del Distrito de Barranquilla.

 

1.9. El apoderado de la accionante presentó derechos de petición el 16 de enero de 2017 y el 17 de enero de 2017 ante Colpensiones[18] y el Distrito de Barranquilla[19], respectivamente, solicitando a cada una de las entidades el pago del retroactivo correspondiente al período de 1 de enero de 2005 a 9 de agosto de 2012. Esto, debido a que la señora Barrios Pacheco hizo la reclamación de la pensión ante el Distrito de Barranquilla en mayo de 2005, razón por la que no se debe aplicar la prescripción trienal de las mesadas.

 

1.9.1. El Distrito de Barranquilla respondió la petición el 13 de febrero de 2017[20], indicando que no accedería a las pretensiones, puesto que (i) había procedido a cancelar el cálculo actuarial correspondiente, (ii) la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico “es una sentencia constitutiva, ya que los derechos que se derivaron de la relación laboral surgieron a partir de la sentencia que la reconoce, no teniendo en tal sentido efectos retroactivos, sino hacia el  futuro”, y (iii) si Colpensiones aplicó la prescripción trienal, ello no es imputable al Distrito de Barranquilla, puesto que no es la entidad encargada del reconocimiento de la pensión.

 

Esta decisión fue recurrida por el apoderado de la señora Barrios Pacheco[21], y confirmada el 16 de marzo de 2017 por las mismas consideraciones.[22]

 

1.9.2. Debido a que Colpensiones no contestó el derecho de petición, el 20 de abril de 2017 el apoderado de la accionante interpuso recurso de reposición frente al silencio administrativo negativo[23], sin que a la fecha de instauración de la acción de tutela hubiera sido resuelto.

 

Por todo lo anterior, la accionante solicita que se ampare su derecho fundamental a la seguridad social, ordenando a las entidades accionadas el pago -como retroactivo- de las mesadas pensionales del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 9 de agosto de 2012.

 

2. Admisión y respuesta de las accionadas

 

2.1. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Tercero Oral de Familia de Barranquilla, el cual profirió auto admisorio el 10 de mayo de 2017.[24]

 

2.2. El 17 de mayo de 2017, el Distrito de Barranquilla presentó la respuesta a la acción de tutela[25], en la que manifestó que la misma era improcedente por (i) falta de legitimación por pasiva, pues el que Colpensiones hubiese aplicado la prescripción trienal no obedece a hechos imputables al Distrito de Barranquilla; y (ii) por cuanto existen otros medios de defensa judicial, como lo sería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del acto administrativo en el que Colpensiones aplicó la prescripción trienal.

 

2.3. Colpensiones no emitió ninguna respuesta.

 

3. Decisiones objeto de revisión

 

3.1. El Juzgado Tercero Oral de Familia de Barranquilla, en sentencia proferida el 23 de mayo de 2017, decidió declarar improcedente la acción de tutela. Lo anterior lo fundamentó en que con esta se solicitaba el pago de “un período de 7 años y 7 meses que acrecentaban el tiempo para efectos de pensión (…)”, y que este asunto podía resolverse ante “la jurisdicción ordinaria administrativa laboral”, puesto que la tutela solo procede cuando no existe otro mecanismo de defensa o cuando se instaura para evitar un perjuicio irremediable, el cual no se configura en tanto no se afecta el mínimo vital de la accionante, porque “su pensión está reconocida y va a recibir un retroactivo (…).”[26]

 

3.2. La decisión del a quo fue impugnada el 30 de mayo de 2017 por el apoderado de Ena Barrios Pacheco, quien señaló que la acción de tutela es procedente cuando se trata de personas que han superado la expectativa de vida en tanto no puede exigírseles que se sometan a un proceso ordinario. Además, indicó que la Sentencia T-333 de 2015 reconoció el pago de “retroactivos dejados de cancelar estando [la solicitante de ese caso] pensionada al igual que la accionante en este proceso.” Por lo tanto, considera que los tiempos laborados (de 1983 a 2004) “deben tenerse en cuenta para pensión (…).”[27]

 

3.3. A su vez, el 31 de mayo de 2017 Colpensiones presentó un informe[28] en el que comunicaba que mediante Resolución SUB 75910 de 25 de mayo de 2017[29] había dado respuesta de fondo a la solicitud de Ena Pacheco, y que dicho acto administrativo se encontraba en trámite de notificación, por lo que solicitó se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado.

 

En la referida Resolución, Colpensiones negó el reconocimiento y pago del retroactivo del período solicitado, para lo cual señaló -entre otras consideraciones- (i) que “[f]rente a la solicitud de pago de retroactivo pensional desde el 30 de diciembre de 2004, se evidencia que NO es procedente como quiera que la señora BARRIOS PACHECO ENA, radicó solicitud de pensión de vejez ante esta Entidad, el día 10 de agosto de 2015 bajo el radicado 2015_7211585, sin que se haya presentado solicitud con anterioridad”[30] (negrillas y subrayas originales); y (ii) que la prescripción de las mesadas pensionales es de tres (3) años, los cuales -de conformidad con el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo- se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

 

3.4. La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, mediante sentencia de 29 de junio de 2017[31], revocó el fallo de primera instancia, concediendo el amparo de los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo[32], y ordenando a Colpensiones que, en un término de cuarenta y ocho horas, procediera “a llevar a cabo las diligencias de notificación a la accionante (…) del acto administrativo proferido por esa entidad bajo el N° SUB 75910 de 25 de mayo de 2017 por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de (sic) retroactivo pensional (…).”

 

Para fundamentar su decisión, el Tribunal consideró que (i) no se cumplía con el requisito de subsidiariedad en relación con la solicitud de reconocimiento y pago del retroactivo, puesto que la accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) reconocimiento de la pensión por parte de Colpensiones se dio “a partir de la certeza del derecho en cabeza de la administrada, antes (sic) era objeto de controversia en los pleitos formulados ante la Jurisdicción Contenciosa, y sujeto al cumplimiento por parte del Distrito de Barranquilla acorde con el pago del cálculo actuarial”[33]; y (iii) la vulneración del derecho de petición y del debido proceso se presentó en tanto Colpensiones, pese a proferir la Resolución SUB 75910 de 25 de mayo de 2017, no había comunicado la respuesta a la señora Ena Barrios Pacheco.

 

4. Pruebas que obran en el expediente

 

A continuación se relacionan las pruebas más relevantes que reposan en el expediente:

 

- Registro Civil de Nacimiento de Ena Barrios Pacheco (cuaderno 1, folio 92).

 

- Poder otorgado por Ena Barrios Pacheco a José Nicolás Mercado Acuña para presentar acción de tutela (cuaderno 1, folio 7).

 

- Fallo de primera instancia proferido el 14 de mayo de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla, en el trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho (cuaderno 1, folio 8 a 23).

 

- Fallo de segunda instancia proferido el 5 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho (cuaderno 1, folio 25 a 51).

 

- Fallo de tutela proferido el 14 de noviembre de 2014 por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Barranquilla (cuaderno 1, folio 52 a 55).

 

- Resolución GNR 312473 de 13 de octubre de 2015, mediante la cual Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión (cuaderno 1, folio 60 a 61).

 

- Resolución GNR 300206 del 11 de octubre de 2016, mediante la cual Colpensiones efectúa el reconocimiento de la pensión (cuaderno 1, folio 62 a 66).

 

- Petición radicada el 16 de enero de 2017 ante Colpensiones, solicitando el reconocimiento del retroactivo del 1 de enero de 2005 al 9 de agosto de 2012  (cuaderno 1, folio 84 a 88).

 

- Derecho de petición radicado el 17 de enero de 2017 ante el Distrito de Barranquilla, solicitando el reconocimiento del retroactivo del 1 de enero de 2005 al 9 de agosto de 2012  (cuaderno 1, folio 71 a 75).

 

- Respuesta del 13 de febrero de 2017 del Distrito de Barranquilla al derecho de petición (cuaderno 1, folio 76 a 77).

 

- Recurso de reposición instaurado el 1 de marzo de 2017 por Ena Barrios Pacheco frente a la respuesta del Distrito de Barranquilla (cuaderno 1, folio 78 a 80).

 

- Decisión del 16 de marzo de 2017del Distrito de Barranquilla al recurso de reposición (cuaderno 1, folio 81 a 83).

 

- Recurso de reposición al silencio administrativo negativo de Colpensiones, de 20 de abril de 2017 (cuaderno 1, folio 89).

 

5. Actuaciones en sede de revisión

 

Mediante Auto de 6 de diciembre de 2017, la Magistrada Ponente solicitó a Colpensiones que informara si había dado cumplimiento a la orden proferida el 29 de junio de 2017 por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla. A través de oficio BZ_2018_481407[34], Colpensiones informó que la Resolución SUB 75910 de 25 de mayo de 2017 fue notificada a la señora Ena Barrios Pacheco el 5 de junio de 2017.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 27 de octubre de 2017, expedido por la Sala de Selección Número Diez de esta Corporación, que decidió seleccionar para su revisión el expediente referido.

 

2. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión

 

2.1. La peticionaria instauró acción de tutela contra el Distrito de Barranquilla y Colpensiones, pues considera que vulneraron su derecho fundamental a la seguridad social al no reconocer y pagar el retroactivo del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 9 de agosto de 2012. Lo anterior, con fundamento en que si bien su relación laboral fue reconocida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa hasta el 5 de julio de 2013 y su pensión de vejez fue reconocida por Colpensiones el 11 de octubre de 2016 -con el pago del retroactivo desde el 10 de agosto de 2012-, al momento de su desvinculación (30 de diciembre de 2004) cumplía con los requisitos pensionales, por lo que deben pagarse las mesadas causadas desde entonces. La sentencia de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela, la cual fue revocada por el juez de segunda instancia al considerar que, por no notificar la Resolución SUB 75910 de 25 de mayo de 2017, Colpensiones vulneró los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo de la accionante.

 

2.2. En relación con los antecedentes mencionados, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional debe determinar, en primer lugar, si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia. De superar dicho análisis, la Sala deberá pronunciarse sobre el alcance de los derechos fundamentales relacionados con el caso, para lo cual debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

(i) ¿Las respuestas dadas por el Distrito de Barranquilla y Colpensiones -en el sentido de no reconocer el pago del retroactivo con anterioridad al 10 de agosto de 2012- vulneraron los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo de la accionante?

 

(ii) ¿Al no reconocer y pagar el retroactivo de las mesadas pensionales solicitadas por la accionante, el Distrito de Barranquilla y Colpensiones vulneraron su derecho a la seguridad social?

 

2.3. Para abordar el estudio de los problemas descritos, la Sala (i) se pronunciará sobre la procedencia de la acción de tutela y, de superarse dicho análisis, se referirá a (ii) el derecho al debido proceso administrativo y su relación con el derecho fundamental de petición; (iii) el derecho a la seguridad social como derecho fundamental; (iv) la imprescriptibilidad de los derechos pensionales y la prescripción de las mesadas pensionales; y, finalmente (vi) realizará el estudio del caso concreto.

 

3. Análisis de procedencia

 

La Sala advierte que la acción de tutela presentada por Ena Barrios Pacheco cumple con los requisitos de procedencia.

 

3.1. De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, dichos requisitos son los de legitimación por activa, legitimación por pasiva, subsidiariedad e inmediatez.

 

3.1.1.  Se ha señalado que la legitimación en la causa por activa consiste en la posibilidad con la que cuentan determinadas personas para instaurar una acción de tutela. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la misma puede ser promovida por cualquier persona, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre, cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados. A su vez, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la legitimación en la causa por activa se satisface cuando la acción es ejercida (i) directamente, esto es, por el titular del derecho fundamental que se alega vulnerado; (ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe tener la condición de abogado titulado, debiendo anexarse a la demanda el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo; (iv) por medio de agente oficioso; o (v) por parte del Defensor del Pueblo y los personeros municipales.[35]

 

3.1.2. Por otra parte, respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la Corte ha indicado que hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango constitucional fundamental.[36] Específicamente, se ha señalado que la procedencia contra particulares se da cuando estos -de acuerdo con el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991- prestan servicios públicos, o cuando existe una relación -del accionante frente al accionado- de indefensión (concepto de carácter fáctico que se configura cuando una persona se encuentra en un estado de debilidad manifiesta frente a otra) o subordinación (entendida como la existencia de una relación jurídica de dependencia).[37]

 

3.1.3. En lo referido al requisito de subsidiariedad, la Corte ha establecido que la tutela es procedente, excepcionalmente, para reconocer y pagar prestaciones pensionales cuando (i) no exista otro mecanismo de defensa judicial; (ii) existiendo, la intervención del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, evento en el cual procederá de manera transitoria; o (iii) cuando los mecanismos de defensa judicial no resulten idóneos o eficaces para lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados, caso en el cual procederá de manera definitiva.[38] De igual manera, ha establecido que, tratándose de sujetos de especial protección constitucional o de individuos que se encuentran en posiciones de debilidad manifiesta (v.gr. por su edad, salud o condición económica), el análisis de procedibilidad se flexibiliza.[39]

 

En particular, la Corte ha desarrollado la tesis de la vida probable, según la cual, cuando una persona sobrepasa la esperanza de vida, podría presumirse que a la fecha de una decisión dentro de un proceso ordinario su vida se habrá extinguido, razón por la que dichos mecanismos no serían eficaces.[40]

 

3.1.4. A su vez, respecto del requisito de inmediatez, la Corte ha manifestado que -por regla general- la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente y dentro de un plazo razonable.[41] Lo anterior no equivale a imponer un término de caducidad, ya que ello trasgrediría el artículo 86 de la Constitución Política, que establece que la tutela se puede instaurar en cualquier tiempo sin distinción alguna[42]. El análisis de este requisito no se suple con un cálculo cuantitativo del tiempo transcurrido entre la vulneración o amenaza de los derechos y la instauración de la acción de tutela, sino que supone un análisis del caso particular conforme a diferentes criterios, tales como la situación personal del peticionario, el momento en el que se produce la vulneración (pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales, donde la situación sea continua y actual), la naturaleza de la vulneración, la actuación contra la que se dirige la tutela y los efectos de la misma en los derechos de terceros.[43]

 

3.2. En el caso de Ena Barrios Pacheco la acción de tutela es procedente por cuanto (i) la misma fue instaurada por un abogado con poder especial debidamente constituido para tales efectos y otorgado por la accionante[44] (supra, antecedente Nº 1.1. y fundamento jurídico Nº 3.1.1.); (ii) se dirige contra dos autoridades públicas; (iii) los mecanismos ordinarios de defensa -el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el proceso ordinario laboral- no son eficaces, en tanto se trata de una mujer de 86 años de edad, razón por la que no está en condición de instaurar y agotar los referidos mecanismos porque superó el promedio de esperanza de vida[45], por lo que su situación exige la intervención inmediata del juez constitucional[46]; y (iv) la acción de tutela se instauró oportunamente (el 25 de mayo de 2017), puesto que la última respuesta del Distrito de Barranquilla fue de 16 de marzo de 2017, mientras que -en ese momento- Colpensiones no había dado respuesta a la solicitud presentada el 20 de abril de 2017 por el apoderado de la accionante (supra, antecedentes N° 1.9.1 y 1.9.2.).

 

3.3. En conclusión, la Sala Segunda de Revisión considera que la acción de tutela instaurada por Ena Barrios Pacheco cumple con los requisitos de procedencia, por lo que se debe continuar con el estudio del caso.

 

4. Debido proceso administrativo. Relación con el derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia

 

4.1. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe ser respetado no solo en el ámbito de las actuaciones judiciales sino también en todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos[47], de manera que se garantice (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados.[48] Estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho.[49]

 

4.2. Esta Corte ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a (i) ser oído durante toda la actuación; (ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (vi) gozar de la presunción de inocencia; (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.[50]

 

4.3. De igual manera, la Corte ha señalado que el debido proceso administrativo guarda estrecha relación con el derecho fundamental de petición, “pues un buen número de las actuaciones en las que deberá aplicarse el debido proceso se originan en el ejercicio de ese derecho, y además porque en tales casos el efectivo respeto del derecho de petición dependerá, entre otros factores, de la cumplida observancia de las reglas del debido proceso.”[51]

 

Dicha relación se presenta, entre otras circunstancias, con la efectiva puesta en conocimiento de la respuesta que se brinde a una petición incoada -la cual debe ser de fondo, clara y congruente-, pues “además de ser un elemento indispensable para la adecuada garantía del derecho de petición, constituye presupuesto de protección del derecho fundamental al debido proceso en el ámbito de las actuaciones administrativas. En efecto, a partir de que se pone en conocimiento la respuesta a la petición, inicia el término que se tiene para interponer los recursos que procedan contra la decisión tomada por la autoridad, por lo que el conocimiento de la respuesta resulta indispensable para la realización del derecho de defensa, como parte del derecho al debido proceso.”[52]

 

Por otro lado, esta Corporación ha establecido que, en relación con los términos para resolver las peticiones relacionadas con derechos pensionales, las autoridades cuentan con varios plazos para dar respuesta[53]: (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional cuando (a) el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión, (b) la autoridad pública requiera para resolver un término mayor a los 15 días, señalando al interesado el tiempo que necesita para resolver, o (c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo; (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición; o (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales (según la Ley 700 de 2001).[54]

 

5. El derecho a la seguridad social como derecho fundamental. Reiteración de jurisprudencia

 

La seguridad social es reconocida como un derecho constitucional fundamental. Los artículos 48 y 49 de la Carta Política establecen la seguridad social, por un lado, como un derecho irrenunciable y, por otro lado, como un servicio público, de tal manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución.[55]

 

Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho a la seguridad social es un real derecho fundamental cuya efectividad se deriva de “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad”.[56]

 

6. Imprescriptibilidad de los derechos pensionales y prescripción de las mesadas pensionales. Reiteración de jurisprudencia

 

6.1. El artículo 48 de la Constitución Política establece -entre otras cuestiones- que el derecho a la seguridad social es imprescriptible. Por su parte, el artículo 53 Superior dispone -en relación con las pensiones- que corresponde al Estado la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas prestaciones. Con base en los anteriores mandatos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el derecho a la pensión es imprescriptible.[57]

 

6.2. No obstante, si bien el derecho a la pensión no prescribe, esto no abarca las prestaciones periódicas o mesadas que de él se deriven y que no hayan sido cobradas, pues en tal caso, estas acreencias se encuentran sometidas a la regla general de tres (3) años de prescripción.[58]

 

Al respecto, la Corte ha precisado que “la certeza del derecho es el momento a partir del cual se debe determinar el término de prescripción. Ello se encuentra en concordancia con el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo que señala que ‘Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible (…)’.”[59] (Subrayas y negrillas originales)

 

7. Estudio del caso concreto

 

7.1. La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional encontró que las entidades accionadas no vulneraron ningún derecho fundamental de la accionante, por cuanto dieron respuesta de fondo a las solicitudes elevadas, y en tanto no desconocieron la imprescriptibilidad del derecho a la pensión, a pesar de haber aplicado la regla de la prescripción trianual de las mesadas pensionales. Para corroborar lo anterior, se analizará el contenido de los derechos fundamentales relacionados y la conducta desplegada por cada una de las entidades accionadas.

 

7.2. Debido a que en la presente providencia ya se determinó que la acción de tutela era procedente (supra, fundamento jurídico N° 3), corresponde a la Sala emitir un pronunciamiento sobre el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, de conformidad con los problemas jurídicos planteados (supra, fundamento jurídico N° 2.2.).

 

Sin embargo, se debe tener en consideración que Colpensiones notificó la Resolución SUB 75910 de 25 de mayo de 2017 -cuyo contenido daba respuesta de fondo a la solicitud de la señora Ena Barrios Pacheco- (supra, antecedente N° 5.), dando cumplimiento a la orden de Sala la Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla.

 

Por lo tanto, el análisis del caso concreto se circunscribe a determinar si (i) las respuestas del Distrito de Barranquilla vulneraron los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo de Ena Barrios Pacheco, y (ii) si a esta persona le fue vulnerado el derecho fundamental a la seguridad social por parte de Colpensiones al reconocer y pagar el retroactivo pensional desde el 10 de agosto de 2012 y no desde el 1 de enero de 2005.

 

7.3. En las consideraciones se indicó (supra, fundamento jurídico Nº 4.3), que la respuesta a un derecho de petición debe ser de fondo, clara, congruente, oportuna y notificada efectivamente, aspecto éste que también constituye una garantía del derecho al debido proceso administrativo (supra, fundamento jurídico Nº 4.2).

 

En tal sentido, las respuestas del Distrito de Barranquilla cumplen con tales condiciones, ya que frente a la solicitud de pago del retroactivo desde el 1 de enero de 2005, le indicó a la accionante que había cumplido el fallo de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -el cual era una “una sentencia constitutiva”- al cancelar a Colpensiones el cálculo actuarial correspondiente[60], y porque si Colpensiones aplicó la prescripción trienal, ello no le era imputable (supra, antecedente Nº 1.9.1). Del escrito de tutela se evidencia que la accionante conocía del contenido de dichas respuestas.[61]

 

En consecuencia, se concluye que el Distrito de Barranquilla no vulneró los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo de Ena Barrios Pacheco.

 

7.4. Antes de analizar la conducta de Colpensiones en relación con el derecho fundamental a la seguridad social de la accionante, es necesario determinar si -como lo sostuvo la accionante en su impugnación- es aplicable la Sentencia T-333 de 2015, la cual reconoció el pago de “retroactivos dejados de cancelar estando [la solicitante de ese caso] pensionada al igual que la accionante en este proceso” (supra, antecedente Nº 3.2).

 

7.4.1. Para tal efecto, se debe tener presente que la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con un caso del pasado, solo si (i) los hechos relevantes que definen el nuevo caso pendiente son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso anterior; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación.[62]

 

7.4.2. El caso resuelto en la Sentencia T-333 de 2015 se trataba de una accionante de 93 años de edad a quien, mediante providencia judicial del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico), le fue reconocida una pensión de jubilación por valor de 1 SMLMV a cargo del departamento del Atlántico, derecho que obtuvo a partir del 1 de enero del año 1998. El Tribunal Superior del Atlántico modificó la sentencia de primera instancia, al ordenar -entre otras- el reconocimiento de la pensión de jubilación a cargo del Municipio de Santo Tomás (Atlántico), a partir del 1 de enero de 1998. La accionante indicó que aunque le fue reconocida la pensión, no le habían cancelados los emolumentos laborales retroactivos reconocidos desde el 1º de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2010, por lo que solicitaba el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la protección de los derechos de las personas de la tercera edad, vulnerados por las entidades accionadas al abstenerse de efectuar el pago de las prestaciones sociales judicialmente reconocidas y liquidadas.[63]

 

En esa ocasión, la Corte determinó -en relación con el fondo del asunto- que a la accionante le fueron “vulnerados sus derechos fundamentales a la protección de los derechos de las personas de la tercera edad, a la seguridad social, al mínimo vital y, más aun a la dignidad humana, al omitir pagar los emolumentos laborales que le fueron judicialmente reconocidos y no estar en posición de esperar la resultas de un proceso ejecutivo, dada su edad y situación económica.”[64]

 

7.4.3. Así las cosas, es evidente que la Sentencia citada no es aplicable al caso objeto de estudio porque los hechos no son similares. En aquella oportunidad se trataba de una persona a quien no le habían pagado un retroactivo judicialmente reconocido, mientras que en el caso de la señora Ena Barrios Pacheco se declaró    -en sede contencioso administrativa- la existencia de una relación laboral, por lo que se ordenó el pago de los aportes correspondientes a salud y pensión por el periodo comprendido entre los años 1983 a 2004 (período en el que se probó que existió un vínculo laboral) y se declaró que el tiempo laborado era computable para efectos pensionales, sin que ello equivaliera a reconocer ipso jure la pensión de la accionante, el pago de mesadas o de algún retroactivo (supra, antecedente Nº 1.5).

 

7.4.4. Visto lo anterior, la Corte procede a determinar si a la señora Ena Barrios Pacheco le fue vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social por parte de Colpensiones, al reconocer y pagar el retroactivo pensional desde el 10 de agosto de 2012 y no desde el 1 de enero de 2005.

 

7.5. Como ya se mencionó (supra, fundamento jurídico N° 6) si bien el derecho a la pensión es imprescriptible, respecto de las mesadas que de él se deriven -y que no hayan sido cobradas- sí aplica la regla general de tres (3) años de prescripción, los cuales se cuentan desde que existe certeza del derecho, esto es, desde que la obligación es exigible.

 

En tal sentido, debe resaltarse que al reconocer la existencia de la relación laboral entre Ena Barrios Pacheco y el Distrito de Barranquilla y ordenar el pago a las entidades de Seguridad Social de los aportes correspondientes a salud y pensión por el periodo comprendido entre los años 1983 a 2004 -en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-, el Tribunal Administrativo del Atlántico indicó que ello “no implica per se el reconocimiento de la pensión y la cancelación de las mesadas pensionales, pues la finalidad del pago a título de la reparación del daño, es equivalente al reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta”, declarando simplemente que el tiempo laborado era computable para efectos pensionales (supra, antecedente N° 1.5. Subrayas no originales).

 

Es decir, el reconocimiento de la relación laboral -y la orden de pagar los respectivos períodos a seguridad social- no equivale al reconocimiento automático de la pensión, puesto que la entidad administradora de pensiones debe constatar que efectivamente se cumplen los requisitos para tal efecto. Así, por ejemplo, si el Tribunal Administrativo del Atlántico hubiera reconocido que la relación laboral existió por un período más corto (v.gr. 10 años y no 21), la accionante no habría alcanzado a cumplir los requisitos (semanas) necesarias para pensionarse.

 

Por otra parte, es preciso señalar que la solicitud realizada el 23 de mayo de 2005 para que se reconociera y pagara la pensión de Ena Barrios Pacheco, se instauró ante el Distrito de Barranquilla y no ante Colpensiones (en ese momento Instituto de Seguros Sociales), y que fue únicamente hasta que ésta entidad tuvo en cuenta las semanas pagadas por el Distrito de Barranquilla -en cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico- que la accionante alcanzó a cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez.

 

Así las cosas, es claro que al momento de la desvinculación de la accionante por parte del Distrito de Barranquilla (30 de diciembre de 2004) no se cumplían con los requisitos (semanas cotizadas) para que se reconociera y pagara la pensión solicitada por la accionante, y que la densidad de semanas solo se logró luego de que el Distrito de Barranquilla pagó las sumas ordenadas por el Tribunal Administrativo del Atlántico[65], una vez éste determinó que existió una relación laboral.

 

Por lo tanto, hubo certeza de la obligación a cargo de Colpensiones -exigible- cuando dicha entidad constató el cumplimiento de los requisitos para reconocer y pagar la pensión (Resolución GNR 300206 de 11 de octubre de 2016), la cual además tuvo en cuenta la fecha en la que la accionante hizo la primera solicitud (10 de agosto de 2015) de pago del retroactivo pensional según la regla general de prescripción trianual (supra, antecedente Nº 1.8.).

 

En consecuencia, se constata que la actuación de Colpensiones no fue vulneratoria del derecho fundamental a la seguridad social de Ena Barrios Pacheco.

 

7.6. En conclusión, ni el Distrito de Barranquilla ni Colpensiones vulneraron los derechos fundamentales de petición, al debido proceso administrativo y a la seguridad social de Ena Barrios Pacheco, puesto que respondieron adecuadamente su solicitudes, y en tanto no desconocieron la imprescriptibilidad del derecho a la pensión a pesar de haber aplicado la regla de la prescripción trianual de las mesadas pensionales.

 

7.7. En ese sentido, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional confirmará la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, precisando que se niega la tutela del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Ena Barrios Pacheco, en el sentido de no ordenar el pago de las mesadas pensionales prescritas.

 

8. Síntesis de la decisión

 

Correspondió a la Sala Segunda de Revisión analizar la acción de tutela instaurada por Ena Barrios Pacheco contra Colpensiones y el Distrito de Barranquilla, quien consideraba que vulneraron su derecho fundamental a la seguridad social al no reconocer y pagar el retroactivo del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 9 de agosto de 2012, puesto que si bien su relación laboral fue reconocida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa hasta el 5 de julio de 2013 y que Colpensiones reconoció su pensión de vejez el 11 de octubre de 2016 -con el pago del retroactivo desde el 10 de agosto de 2012-, al momento de su desvinculación (30 de diciembre de 2004) cumplía con los requisitos pensionales (el ad quem consideró que se vulneraron los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo de la accionante).

 

En primer lugar, la Sala constató que la acción de tutela era procedente en tanto satisfacía los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva, subsidiariedad e inmediatez. 

 

Luego, tras reiterar la jurisprudencia sobre (i) el derecho al debido proceso administrativo y su relación con el derecho fundamental de petición, (ii) el derecho a la seguridad social como derecho fundamental, y (ii) la imprescriptibilidad de los derechos pensionales y la prescripción de las mesadas pensionales; la Sala determinó que las entidades accionadas no habían vulnerado ningún derecho fundamental de la accionante, por cuanto dieron respuesta de fondo a las solicitudes elevadas, y en tanto no desconocieron la imprescriptibilidad del derecho a la pensión, a pesar de haber aplicado la regla de la prescripción trianual de las mesadas pensionales.

 

En razón de lo anterior, la Sala Segunda de Revisión decidió confirmar la sentencia de segunda instancia, precisando que se niega la tutela del derecho fundamental a la seguridad social, en el sentido de no ordenar el pago de las mesadas pensionales prescritas.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, precisando que se niega la tutela del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Ena Barrios Pacheco, en el sentido de no ordenar el pago de las mesadas pensionales prescritas, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

PONENCIA T-6.403.833

 

SENTENCIA.. 1

 

I. ANTECEDENTES. 1

 

1. Hechos y acción de tutela instaurada. 1

2. Admisión y respuesta de las accionadas. 5

3. Decisiones objeto de revisión. 5

4. Pruebas que obran en el expediente. 7

5. Actuaciones en sede de revisión. 8

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.. 8

 

1. Competencia. 8

2. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión  8

3. Análisis de procedencia. 9

4. Debido proceso administrativo. Relación con el derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia. 11

5. El derecho a la seguridad social como derecho fundamental. Reiteración de jurisprudencia  13

6. Imprescriptibilidad de los derechos pensionales y prescripción de las mesadas pensionales. Reiteración de jurisprudencia. 13

7. Estudio del caso concreto. 14

8. Síntesis de la decisión. 18

 

III. DECISIÓN.. 19

 

RESUELVE.. 19