C-080-18


Sentencia C-080/18

 

 

Referencia: Expediente RPZ-010

 

Control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

 

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

 

Bogotá D.C., 15 de agosto de dos mil dieciocho (2018)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Para efectos del control previo de constitucionalidad, previsto en los artículos 153, 241-8 y literal k del artículo transitorio[1] de la Constitución Política, el Secretario General del Senado de la República[2], remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz[3], el cual fue repartido para efectos de su sustanciación al suscrito magistrado el 18 de diciembre de 2017.

 

2. Mediante Auto del 12 de enero de 2018[4], la Corte asumió el control previo de constitucionalidad de dicho Proyecto de Ley y decretó las pruebas requeridas para verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de su trámite[5].

 

3. Luego de requerimientos a los señores Secretarios de Senado y Cámara[6] mediante Autos de 24 de enero de 2018[7], 5 de febrero de 2018[8] y 4 de mayo de 2018[9], el Secretario General del Senado, por medio del oficio SGE-CS-1715-2018 del 17 de mayo de 2018 terminó de remitir la totalidad de las pruebas solicitadas[10], que permitieron dar continuidad al trámite constitucional previsto para esta clase de procesos, de conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 2 del Decreto Ley 121 de 2017.

 

4. Recibida la totalidad de las pruebas, mediante Auto del 18 de mayo de 2018, se ordenó que, por Secretaría General de la Corporación, se diera cumplimiento a lo dispuesto en el Auto del 12 de enero de 2018, en relación con las comunicaciones acerca de la iniciación del proceso a los organismos que participaron en la elaboración o expedición de la norma; la fijación en lista a efectos de las intervenciones ciudadanas y de entidades públicas, y el traslado constitucional al señor Procurador General de la Nación, tal como lo disponen los artículos 242 constitucional, 7 del Decreto 2067 de 1991 y 1 del Decreto Ley 121 de 2017[11].

 

5. El 5 de junio de 2018, último día del término del traslado, el Procurador General de la Nación, manifestó, con fundamento en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991, encontrarse incurso en la causal de impedimento “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada” y solicitó que, como consecuencia de lo anterior, fuera separado de la función constitucional de emitir concepto dentro del presente proceso y que; en su lugar, se dispusiera que correspondía hacerlo al Viceprocurador General de la Nación en los términos del numeral 3º del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000[12].

 

6. El 6 de junio de 2018, la Secretaría General de la Corporación comunicó que el término de fijación en lista había vencido el día anterior y remitió al despacho los escritos de intervención recepcionados hasta la fecha[13].

 

7. El Secretario General del Senado, por medio del oficio SGE-CS-1715-2018 del 8 de junio de 2018 remitió copia de la Gaceta del Congreso No. 348 de 2018 (en medio magnético), correspondiente a la sesión plenaria del 29 de noviembre de 2017 en la que se hizo el anuncio previo a la votación del informe de conciliación en la Plenaria del Senado[14].

 

8. El 13 de junio de 2018, la Sala Plena decidió negar el impedimento manifestado por el señor Procurador[15], y dispuso que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 262 del 2000 y en armonía con los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, por Secretaría General de la Corte, se le comunicara la decisión, para que rindiera el concepto que le corresponde de conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política.

 

9. El 28 de junio el Procurador General de la Nación rindió concepto de constitucionalidad sobre el Proyecto de Ley en estudio.

 

10. El 10 de julio el magistrado sustanciador registró proyecto de sentencia y el 15 de agosto la Sala Plena adoptó la decisión.

 

II.               METODOLOGÍA DE LA SENTENCIA

 

Por la extensión del Proyecto de Ley objeto de revisión (162 artículos), no se hará una reproducción integral del mismo, sino que cada artículo se transcribirá en el acápite correspondiente a su control material de constitucionalidad.

 

El Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control hace parte del conjunto de normas adoptadas por el Congreso para dar cumplimiento a la implementación del Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC-EP, específicamente al punto cinco “Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto: “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz; y Compromiso sobre Derechos Humanos””. 

 

En razón de la complejidad del Proyecto de Ley se seguirá la siguiente metodología: el capítulo de consideraciones inicia con la declaración de competencia de la Corte Constitucional (1), posteriormente se desarrollará el examen sobre los requisitos formales y de procedimiento para la expedición de normas de implementación del Acuerdo Final (2), incluyendo el análisis sobre la reserva de ley estatutaria; el procedimiento de formación y, la consulta previa a las comunidades étnicas.

 

Seguidamente se realizará el control material de constitucionalidad (3) en dos grandes bloques. En primer lugar, se precisará el marco general dentro del cual se hará el análisis de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria, en cual resulta de la mayor relevancia en cuanto se trata del Estatuto que define el marco orgánico y estatuario básico de actuación de la Jurisdicción Especial para la Paz en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.

 

En segundo lugar, se abordará el estudio del articulado, analizando uno a uno los contenidos normativos del Proyecto de Ley Estatutaria, teniendo en cuenta el concepto del Procurador General de la Nación y las distintas intervenciones en tanto estuvieren dirigidas a cuestionar su constitucionalidad.

 

III.           EL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA OBJETO DE CONTROL

 

El Proyecto de Ley Estatutaria número 008 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, se desarrolla en doce títulos bajo la siguiente estructura:

 

El Título I establece los criterios interpretativos (artículos 1 al 7).

 

El Título II señala la naturaleza y el objeto de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), así como los principios que gobiernan el cumplimiento de sus funciones. Este título se estructura en tres capítulos: Naturaleza y objeto (Capítulo I, artículos 8 y 9), Principios (Capítulo II, artículos 10 al 39), e incluye igualmente algunas disposiciones sobre Amnistía (Capítulo III, artículos 40 al 42).

 

El Título III establece los tratamientos penales especiales diferenciados para agentes del Estado, desarrollando el tema en cuatro capítulos: Competencia y funcionamiento de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas (Capítulo I, artículo 43); Mecanismos de tratamiento especial diferenciado para agentes del Estado (Capítulo II, artículos 44 al 50); Régimen de libertades: libertad transitoria condicionada y anticipada y libertad definitiva e incondicional (Capítulo III, artículos 51 al 55); y Privación de la libertad en unidad militar o policial para integrantes de las fuerzas militares y policiales en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz (Capítulo IV, artículos 56 al 61).

 

El Título IV regula la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, describiendo la competencia material, la competencia personal y la competencia temporal (artículos 62 al 71).

 

El Título V determina la estructura general de la Jurisdicción Especial para la Paz, en el siguiente orden: Integración y procedimientos de la Jurisdicción Especial para la Paz (Capítulo I, artículos 72 al 77); Órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz: 1. Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, 2. Sala de Amnistía o Indultos, 3. Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, 4. Unidad de Investigación y Acusación, 5. Tribunal para la Paz (Capítulo II, artículos 78 al 97); y Servidores y empleados de la Jurisdicción Especial para la Paz (Capítulo III, artículos 98 al 111).

 

El Título VI regula el gobierno y la administración de la Jurisdicción Especial para la Paz en un capítulo dedicado a los órganos de gobierno y administración (Capítulo I, artículos 112 al 117).

 

El Título VII dispone lo relacionado con el archivo (artículos 118 y 119).

 

El Título VIII consagra el régimen contractual, laboral y disciplinario, y las reglas de presupuesto, en tres capítulos: Régimen contractual (Capítulo I, artículo 120); Régimen laboral y disciplinario (artículos 121 al 124); y Presupuesto (Capítulo III, artículos 125 y 126).

 

El Título IX establece las sanciones que serán impuestas por la Jurisdicción Especial para la Paz, clasificándolas como propias, alternativas u ordinarias (artículos 127 al 146).

 

El Título X regula los recursos de reposición y apelación que proceden contra las resoluciones de las Salas y Secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz y la acción de tutela (artículos 147 al 151).

 

El Título XI dispone las reglas relativas a la extradición (artículos 152 al 157).

 

Finalmente, el Título XII establece el Comité de Coordinación Interinstitucional del SIVJRNR (artículo 158); los mecanismos de cooperación y protocolos de acceso a la información de los procesos de justicia y paz (artículo 159); el régimen de las personas en libertad condicional o trasladados a las ZVTN (artículo 160); la suspensión de las órdenes de captura de los integrantes de las FARC-EP que se encuentran en procesos de dejación de armas en las ZVTN o en tareas propias del proceso de paz (artículo 161); y la vigencia (artículo 162).

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IV.           INTERVENCIONES

 

Dentro del término previsto en el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991, presentaron intervenciones como impugnadores y/o defensores de la constitucionalidad del articulado del Proyecto de Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares (ACORE), la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH), el Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ), Human Rigths Watch, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ONU-DDHH), la Comisión Colombiana de Juristas, la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ), el Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT), el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Womens Link Worldwide, el Colectivo de Abogados “José Alvear Retrepo”, la Alianza Cinco Claves, Comunidades Afrocolombianas, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla-Vida, Colombia Diversa, la Asociación Red de Mujeres Víctimas y Profesionales, la Ruta Pacífica de las Mujeres, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), la Universidad del Rosario, la Universidad Santo Tomás, la Universidad Sergio Arboleda, la Universidad Industrial de Santander (UIS), la Universidad Autónoma de Bucaramanga (UNAB), la Universidad de La Sabana, la Universidad Libre de Colombia, la Universidad Externado de Colombia, Soraya Gutiérrez Arguello en compañía de más de 7.000 personas, Abogados sin Fronteras Canadá (ASFC) y la Universidad Laval, la Asociación Únete por Colombia en compañía de otras organizaciones y de ciudadanos, y Mauricio Pava Lugo (959 folios en total).

 

En el Anexo II se encuentran resumidos los argumentos planteados por los mencionados intervinientes. Adicionalmente, los principales planteamientos sobre la constitucionalidad del articulado se resumen en el estudio de cada disposición.

 

V.               CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

Mediante escrito del 28 de junio del mismo año, el Procurador General de la Nación formuló su concepto sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley, dividiendo su análisis en tres secciones, a saber: (i) la competencia del Congreso de la República para expedir leyes estatutarias; (ii) el procedimiento de formación del acto normativo y; (iii) el análisis material de todas las disposiciones (306 folios en total).

 

(i) Sobre el ejercicio de la competencia del Congreso para expedir la norma estatutaria objeto de control mediante el procedimiento legislativo especial para Paz, señaló que esta facultad se ejerció de conformidad con los requisitos establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016, regulatorio de este trámite especial. Así, encontró que la norma fue expedida dentro de su vigencia y durante el lapso habilitado constitucionalmente para ello. Además, destacó que la totalidad de la norma comporta una conexidad estricta con el acuerdo final de paz y con la búsqueda de la finalización del conflicto, dado que contiene los institutos jurídico-procesales que permitirán poner en funcionamiento la Jurisdicción Especial para la Paz y resolver la situación jurídica de quienes intervinieron en la contienda armada.

 

(ii) Sobre el trámite del proyecto, manifestó que la norma fue presentada por los Ministros del Interior, de Justicia y Defensa Nacional, dándose cumplimiento al requisito del literal a) del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016 concerniente a que las normas de implementación debían ser de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Además, se publicó en la Gaceta 626 del 1 de agosto de 2017, con lo cual se cumplieron las exigencias de presentación e inicio de trámite del proyecto contemplada en el artículo 154 de la Carta Política, así como el requisito de publicación antes de darle curso en la comisión respectiva (art 157-1 C.P. y art. 144 de la Ley 5ª de 1992).

 

Sobre el trámite en primer debate en comisiones conjuntas, señaló que teniendo en cuenta que se trató de un proyecto estatutario, el mismo se efectuó de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992, modificada por la Ley 754 de 2002. El proyecto fue presentado con ponencia positiva publicada el 25 de septiembre de 2017 en las Gacetas 819 del 25 de septiembre de 2017 y 821 de la misma ficha. El mismo día de su presentación, se anunció que el proyecto sería tramitado en sesiones conjuntas. 

 

Tal como consta en el Acta de Comisión 01 del 26 de septiembre de 2017, las comisiones conjuntas iniciaron la deliberación del proyecto en esa fecha; y la continuaron, previa convocatoria, el 27 de septiembre de 2017, en la cual se surtió el trámite correspondiente, destacando que en esta oportunidad no se votó la proposición final del informe de ponencia. A continuación, las comisiones primeras se reunieron en sesiones conjuntas el 2 de octubre de 2017, tal como se observa en el Acta de Comisión de la misma fecha (Gaceta 945 de 18 de octubre de 2017).

 

Resaltó el Procurador que todos los artículos fueron debatidos y votados, junto con las proposiciones que se radicaron, con lo cual no existió elusión del debate.

 

Una vez aprobada la proposición afirmativa del informe de ponencia, la Secretaría informó acerca de los artículos respecto de los cuales no existían proposiciones, con el fin de iniciar la votación de los mismos, los cuales fueron aprobados en la Comisión Primera del Senado con un  total de 12 votos por el “sí”, ninguno por el “no”, y en la Cámara con un total de 22 de votos para “sí” y ninguno por el “no”.

 

Posteriormente, se conformó una comisión accidental para consensuar las proposiciones sobre el articulado, la cual sesionó el 3 de octubre tal como consta la Gaceta 977 del 25 de octubre de 2017. Sin embargo, sobre esta sesión el Procurador, al preguntarse sobre si resulta ajustado a la Constitución el nombramiento de una subcomisión para la evaluación de las proposiciones, señaló que, teniendo en cuenta que la Subcomisión agrupó las proposiciones en la medida en que eran complementarias, y que los Congresistas acogieron el trabajo de la subcomisión, dicho trámite no presenta vicio alguno.

 

Adicionalmente, advirtió que las proposiciones del Fiscal General de la Nación deben ser tenidas en cuenta en su facultad de participación en el debate mas no de iniciativa legislativa, por cuanto las normas que se tramitan bajo el procedimiento de fast track, tienen iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno Nacional.

 

La discusión y votación de los artículos con proposiciones se efectuaron en sesiones del 4 y 9 de octubre.

 

En general, sobre las sesiones de las comisiones, el Procurador destacó su consistencia constitucional en razón de que se acataron las exigencias relativas a la presentación y publicación de la ponencia; se respetó la cadena de anuncios; se cumplieron los requisitos de mayorías exigidas para la aprobación de leyes estatutarias y no existió elusión del debate, por cuanto todos los artículos fueron votados y aprobados.

 

En cuanto al debate en la Plenaria de Senado, señaló que se presentó informe de ponencia positivo, como consta en la Gaceta 971 del 24 de octubre de 2017. En este día, se anunció la votación del proyecto, según el Acta de Plenaria de 26 de octubre de 2017. Conforme con este anuncio, en sesión del 25 de octubre de 2017, se reunió la Plenaria del Senado para deliberar y votar el proyecto, la cual fue levantada y convocada para el 31 de octubre, por falta de quórum decisorio, hecho que, a juicio del Procurador, no implica la vulneración de la Constitución.

 

En la sesión del 31 de octubre, se conformó un Comisión encargada de estudiar los impedimentos presentados y formular criterios generales para su resolución y se convocó la deliberación y votación del proyecto para el 1 de noviembre de 2017, en cuyo desarrollo se votaron una parte de los impedimentos presentados de manera individual.

 

Posteriormente, el 7 de noviembre de 2017 se decidieron lo impedimentos presentados, sin que se configurara vicio alguno de constitucionalidad, toda vez que la Corporación “fue lo suficientemente deliberativa y adoptó una línea coherente para resolución de los casos concretos, en la que privilegió la transparencia, reabriendo incluso algunos casos en los que encontró que había decidido en forma errada[16]. No obstante, sobre este punto el Procurador solicitó a la Corte precisar cuál debe ser el estándar argumentativo, fáctico e incluso probatorio que deben tener los impedimentos parlamentarios.

 

Igualmente, advirtió que en la sesión del 7 de noviembre no fue votado el informe positivo de ponencia, el cual se programó para el 8 de noviembre. En su desarrollo, el Secretario del Senado certificó la votación aprobatoria de la proposición de un artículo nuevo referido a la inclusión de normas de derecho internacional, bajo el argumento de que le aplicaba mayoría ordinaria por no tratarse de un artículo del Proyecto de Ley sino de la exposición de motivos.

 

No obstante, el Procurador señaló que esta interpretación resulta contraria a la Carta Política por cuanto la exposición de motivos es una parte integrante del Proyecto de Ley, el cual, por tratarse del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, es de iniciativa exclusiva del Gobierno. Si el Congreso lo que pretendía era introducir una declaración interpretativa, en razón de su potestad para interpretar la ley, esto solo podía ser efectuado con la concurrencia de la otra Cámara.

 

Ahora bien, llamó la atención sobre la ausencia del Acta 32 de la sesión del 9 de noviembre de 2017. Sin embargo, señaló que se puede inferir de la lectura del acta del 14 de noviembre, que el 9 de noviembre no se efectuó aprobación relativa al Proyecto de Ley, salvo el nombramiento de una subcomisión para estudiar las proposiciones y el aplazamiento de algunas votaciones hasta tanto la Corte se pronunciara sobre el Acto Legislativo 01 de 2017. Además, que en dicha sesión del 14 de noviembre, se efectuó un debate amplio y se consignaron varias constancias dado que no se configuró el quórum decisorio.

 

Respecto de la sesión de la Plenaria del Senado del 15 de noviembre, sostuvo que no tuvo acceso al acta correspondiente, razón por la cual solicitó a la Corte que constate la corrección formal de tal procedimiento, con el fin de determinar si respetó o no la Carta Política.

 

Aunado a lo anterior, resaltó que al confrontar el texto aprobado por el Senado y el propuesto en el pliego de modificaciones, uno de los artículos que se aprobó en la sesión, relacionado con los requisitos para el cargo de magistrado de la JEP, podría generar dudas sobre su constitucionalidad frente a la consecutividad e identidad flexible, por cuanto “desde el primer debate estuvo presente el tema de los requisitos para ser elegido Magistrado de la JEP (Art. 92 propuesto en el informe de ponencia para primer debate, Gaceta del Congreso 819 de 2017). Pese a que las causales para no posesión son un tema que posteriormente se incluye, se encuentran flexiblemente relacionadas con los requisitos para ser elegido Magistrado y, por ello, podían introducirse después del primer debate[17].

 

Luego de revisar el trámite del Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes y en la conciliación y lo relativo a la consulta previa a las comunidades indígenas, afrodescendientes y Rrom, el concepto del Procurador concluye que:

 

En primer lugar, el Proyecto de Ley fue tramitado por el procedimiento del Acto Legislativo 01 de 2016, fue de iniciativa del Gobierno Nacional, y publicado en la Gaceta del Congreso en forma previa al inicio del trámite legislativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 144 de la Ley 5 de 1992.

 

En segundo lugar, todas las sesiones respetaron tanto el quórum deliberatorio como el decisorio. La aprobación del proyecto se hizo según la mayoría requerida para la aprobación de las leyes estatutarias. Se respetó el deber de debatir y considerar la totalidad de las propuestas formuladas, y el derecho de los congresistas a intervenir en el debate. Igualmente, se cumplió el anuncio previo (art. 160 C.P.), en las sesiones de votación y se resolvieron los impedimentos de tal forma que permitió la deliberación.

 

En tercer lugar, la aprobación del Proyecto de Ley se dio dentro del término de una legislatura y dentro del término de vigencia del procedimiento legislativo especial y se dio cumplimiento a los plazos entre debates conforme con el artículo 160 de la Constitución.

 

En cuarto lugar, el Congreso de la República actuó dentro de sus competencias en cuanto a las modificaciones introducidas, respetándose con ello el principio de consecutividad e identidad flexible. Sin embargo, señaló que la plenaria del Senado modificó la exposición de motivos del proyecto sin contar con competencia para ello, sin respetar la conformación bicameral del órgano legislativo y sin las mayorías, razón por la cual el precepto afectado por este vicio debe ser declarado inconstitucional.

 

Agregó, que se respetó el trámite legal y constitucional de la conciliación, tanto en la comisión, la publicación del informe, los plazos que deben existir entre la publicación del informe de conciliación y la aprobación del mismo. Aunque se formuló una fe de erratas respecto del texto sometido a conciliación, esta no implica un vicio de trámite, por cuanto su finalidad fue dar fe de la voluntad legislativa.

 

Así mismo, encontró cumplido el requisito de la consulta previa en los temas en que resultaba obligatorio.

 

(iii) Análisis material de todas las disposiciones. En síntesis, sobre la constitucionalidad material del articulado, el Procurador señaló lo siguiente:

 

En relación con el título I, artículos 1 al 7, que establecen los criterios interpretativos de la norma estatutaria, planteó que se ajustan a la Carta Política. Los artículos 1, 2 y 7 se refieren a los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral como objetivo central de la JEP, a la reconstrucción de la verdad sobre el conflicto como a la reparación individual y colectiva, así como al otorgamiento de seguridad jurídica a los actores del conflicto que cometieron conductas por causa o con ocasión del mismo y cuya competencia radica en la jurisdicción especial.

 

El artículo 1, que establece los derechos de las víctimas como criterio hermenéutico, tiene fundamento constitucional en el principio de la dignidad humana (art. 1 C.P.), en el deber de protección de los derechos por parte de las autoridades públicas (art. 2 C.P.), en el bloque de constitucionalidad (art. 93 C.P.) y en el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017[18], que establece que el SIVJRNR, y que tiene como uno de sus objetivos la garantía de los derechos de las víctimas, con especial énfasis en el reconocimiento de la verdad y el establecimiento de la verdad sobre las conductas relacionadas con el conflicto. 

 

El artículo 2, denominado “jurisdicción especial para la paz” se sustenta en los artículos 1, 2, 4, 45, 6, 29 y 83 de la Constitución y en el principio de igualdad (art. 13 C.P.). En particular, sobre el enunciado normativo que contempla la seguridad jurídica como parte de los principios que regirán las actuaciones de la JEP, señaló que este resulta de la mayor relevancia dado que las decisiones deben tener un nivel de predictividad razonable, para lograr certeza, coherencia y uniformidad, especialmente, en lo que se refiere a la selectividad, condicionalidad, competencia y pérdida de beneficios.

 

El artículo 3, que contempla el criterio de integración jurisdiccional, reconoce garantías iusfundamentales como la autonomía de la jurisdicción indígena en su territorio, la diversidad étnico-cultural de la nación (art. 7 C.P.) y la autonomía de estos pueblos (art. 246 C.P.). Además, limita de manera justificada la competencia prevalente de la JEP (art. transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017), mediante la coordinación y articulación con la jurisdicción indígena (art. transitorio 8 ibídem).

 

El artículo 4, referido a la justicia prospectiva, manifiesta la dimensión restaurativa y la búsqueda de la no repetición que reivindica “[…] una visión que rescata la importancia que tiene para la sociedad la reconstrucción de las relaciones entre la víctima y el victimario. Este criterio interpretativo impone que los escenarios de reconocimiento de verdad deben estar dispuestos para que las víctimas intervengan y participen; se vindiquen modelos flexibles y de fácil comprensión para los intervinientes, con miras a que los escenarios de reconocimiento de verdad no propicien la revictimización. Sin embargo, este criterio interpretativo no excluye la dimensión retributiva, razón por la cual el Proyecto de Ley incluye sanciones restrictivas de derechos (arts. 127 y 132), las cuales deberán ser impuestas de acuerdo al nivel de aceptación de la verdad, el momento del reconocimiento y la satisfacción de los derechos de las víctimas.

 

El artículo 5, señala que el Estado colombiano tiene autonomía para establecer jurisdicciones especiales. Esta norma se fundamenta en el principio de autodeterminación de los pueblos (Preámbulo; arts. 2, 9 y 22 C.P.) y, en este sentido, en la posibilidad para crear y diseñar mecanismos especiales de justicia con el propósito de poner fin al conflicto armado.

 

En línea con lo anterior, el artículo 6 –respeto al derecho internacional y la garantía de los derechos humanos– no contraviene la Carta Política por cuanto se limita a establecer que el Estado es autónomo para diseñar los modelos de justicia transicional, en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que solucionen posibles tensiones entre el valor la justicia y el valor de la paz.

 

Por su parte, el título II contiene tres capítulos (arts. 8 a 42). El primero se ocupa de la naturaleza de la JEP y su objeto; el segundo de los principios que deben regir su actuación y, el tercero, reglamenta la amnistía y sus efectos. Los artículos 8 y 9 se ocupan de regular la naturaleza y el objeto de la norma objeto de control, respectivamente, para lo cual el legislador cuenta con autonomía para regular estos aspectos estructurales de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. 152 C.P.).

 

El artículo 8, que destaca el carácter transitorio de la JEP, su régimen legal propio con autonomía administrativa, financiera y técnica es concordante con lo preceptuado por el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible por la Sentencia C-674 de 2017. Esta autonomía no implica que la JEP no se encuentre regida por el artículo 113 de la Constitución que establece que la cláusula de separación funcional de poderes con colaboración armónica de cara a la consecución de los fines del Estado.

 

Igualmente, encontró ajustados a la Carta Política, la fijación del 1º de diciembre de 2016 como límite temporal para la fijación de competencia de la JEP, en tanto es una aplicación del Acto Legislativo 01 de 2017 y se corresponde con la voluntad de los suscribientes del Acuerdo Final de Paz, así como la disposición que prevé que el Acuerdo Final es parámetro de interpretación del Proyecto de Ley Estatuaria, toda vez que desarrolla el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2016, declarado exequible por la Corte mediante la Sentencia C-630 de 2017.

 

En cuanto al artículo 9, que define el objeto de la JEP y su relación con los derechos de las víctimas, reiteró los argumentos presentados para preceptuar la exequibilidad del artículo 2, porque reproduce su contenido normativo. 

 

En relación con los principios que deben regir la actuación de la JEP, señaló que son aplicaciones puntuales de disposiciones constitucionales: (i) el principio de gratuidad tanto para los intervinientes como para las víctimas es un desarrollo del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.); el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), los derechos de las víctimas (art. 93 C.P.); (ii) el establecimiento del castellano como idioma oficial de la JEP y la admisión de los idiomas oficiales de los indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueros, y del pueblo Rrom, aplican la regla constitucional del idioma oficial (art. 10 C.P.) y el pluralismo constitucional (arts. 1, 7, 8. 9, 70 y 93 C.P.). (iii) En cuanto al principio de legalidad, destacó que algunos de los componentes de este principio son más flexibles en un sistema de justicia transicional, y aunque el principio de irretroactividad se aplica plenamente, esto no quiere decir que otras garantías del principio de legalidad, como la tipicidad y la favorabilidad, no puedan aplicarse con menor rigidez en contextos de justicia transicional. En lo que tiene que ver con la tipicidad, el Proyecto de Ley Estatutaria permite la aplicación de diversas fuentes normativas que no necesariamente deben responder a la estructura de los tipos penales consignados en códigos, pero que pueden servir como criterios para la calificación de la conducta.

 

En cuanto al artículo 13 –centralidad de los derechos de las víctimas–, señaló que este principio ratifica que las víctimas son el eje central del sistema y se les debe reparar en la mayor medida posible dentro del esquema de justicia restaurativa. En particular, resaltó que el último inciso de la disposición, que establece ciertos grupos diferenciados de personas (mujeres, indígenas, comunidades afrodescendientes, comunidades religiosas, desplazados, campesinos y comunidad LGTBI) que sufrieron daños graves y diferenciados dada su situación de vulnerabilidad, desarrolla el mandato contenido en el numeral 2 del artículo 13 dela Constitución Política que ordena adoptar medidas diferenciadas a favor de grupos discriminados.

 

Los artículos 14 y 15 establecen los derechos de las víctimas en el marco de las actuaciones de la JEP y le otorgan la calidad de intervinientes especiales. Sobre la interpretación de estos derechos debe tenerse en cuenta la Sentencia C-228 de 2002, por medio de la cual la Corte analizó la constitucionalidad de algunas normas que preveían facultades concretas de la parte civil en el proceso penal y la Sentencia C-454 de 2006 que definió el alcance de los derechos de las víctimas –verdad, justicia, reparación–, y su interdependencia en tanto derecho complejo.

 

Además, destacó que esas disposiciones reproducen el artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017; ratifican las garantías inherentes a la calidad de intervinientes especiales de las víctimas según los estándares nacionales e internacionales, y que no se limitan a la intervención con fines de reparación económica[19]; y están en coherencia con el debido proceso (art. 2 y 29 C.P.). En esta misma línea, señaló que no es inconstitucional que la JEP tenga la facultad de crear una dependencia adscrita a la Secretaría Técnica con el propósito de asegurar la participación de las víctimas.

 

Así mismo, conceptuó que los artículos 16, 17 y 18 no presentan problemas de constitucionalidad. El artículo 16, al regular algunos derechos de las víctimas de violencia sexual, es un desarrollo de las obligaciones constitucionales adquiridas por el Estado colombiano a favor de las mujeres víctimas de violencia sexual v.gr., investigar,  juzgar y sancionar la violencia sexual con debida diligencia, el derecho a la intimidad (art. 15 C.P.) y la  prohibición de decretar y practicar pruebas que implican una interferencia irrazonable y desproporcionada. En cuanto a la remisión a las reglas de procedimiento del Estatuto de Roma en materia probatoria, no vulnera la Constitución porque no se trata de materias sustanciales que tengan un trato diferenciado en el Estatuto, de conformidad con el artículo 93 de la Carta Política.

 

El artículo 17, referido a las medidas de protección a favor de las víctimas, los intervinientes y los testigos, algunas otorgadas a través de la Unidad de Protección de Víctimas, tiene fundamento constitucional en el deber de garantía de los derechos (art. 2 C.P.), el derecho a  la vida y a la integridad  personal (art. 11 y 12 C.P.) y de obligaciones internacionales (art. 5 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y art. 7° de la Convención sobre la seguridad personal.

 

El artículo 18 reitera el enfoque diferencial que debe tener la Jurisdicción Especial para la Paz en relación con los sujetos de especial protección constitucional, e  incluye a los niños como población vulnerable afectada por el conflicto (art. 44 C.P.). Este, en general desarrolla el artículo 13 de la Carta Política.

 

El artículo 19 se ocupa de fijar el alcance del principio de selección dirigido a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y a la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, con el propósito de concentrar el ejercicio de la acción penal, a saber: gravedad de los hechos; (ii) representatividad; (iii) condiciones de la víctima; (iv) participación activa de los responsables; y (v) cantidad y calidad de las pruebas disponibles; criterios cuya aplicación no es concurrente, ni excluyente, de tal suerte que la JEP goza de un amplio margen para aplicarlos  y seleccionar los casos.

 

En general, el Procurador encontró que estas disposiciones se ajustan a la Carta Política, sin  embargo solicitó la interpretación condicionada de: (i) el inciso primero del artículo, en el entendido de que existen diferencias entre la naturaleza y los efectos de la aplicación de los criterios por parte de la  Sala de Reconocimiento de verdad y la Sala de Definición de situaciones Jurídicas; el parágrafo 2º del artículo, en el entendido de que en ningún caso se renunciará a la investigación de hechos o conductas de quienes tuvieron una participación grave y representativa, lo cual no implica la imposibilidad de renunciar en aquellos casos en los cuales los vinculados no sean máximos responsables, en aplicación del artículo 23 de la Ley 1820 de 2016, en concordancia con el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017; (iii) el parágrafo 3º del artículo, en el sentido de que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos del régimen de condicionalidad, no implica de manera directa que se remita un caso a la jurisdicción ordinaria, para lo  cual la JEP deberá estudiar caso por caso la pérdida gradual de beneficios.

 

En cuanto al artículo 20, que establece condiciones para conservar los beneficios penales, que guardan una estrecha relación con los derechos de las víctimas, propuso la declaración de exequibilidad condicionada en el entendido de que el régimen de condicionalidad, y su incumplimiento, deberá ser valorado por la JEP en cada caso y bajo un estándar de gradualidad.

 

El artículo 21 consagra la garantía constitucional del debido proceso como aplicación directa del artículo 29 de la Constitución, razón por la cual se ajusta a la Carta Política, en tanto tiene como objetivo fundamental la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, así como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (art. 2 C.P.), y supone el establecimiento de un marco material que limita las actuaciones públicas y las actuaciones judiciales en particular (art. 6 C.P.).

 

El artículo 22, reitera la seguridad jurídica como principio rector de la JEP, desarrolla el principio previsto en el artículo 2 del proyecto en lo relativo al componente de justicia del SIVJRNR y establece el principio de la cosa juzgada. En general, sostuvo que el precepto es constitucional, salvo el inciso segundo, respecto del cual solicitó su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que el régimen para la selección y revisión de las sentencias de tutela contra providencias de la JEP, debe sujetarse a las reglas previstas en el ordenamiento interno (arts. 86 y 241 de la C.P.).

 

En cuanto al artículo 23, señaló que este no vulnera la Constitución porque reproduce el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 y remite a fuentes previstas en el artículo transitorio 22 de la referida disposición. Al respecto, y tal como lo hiciera al intervenir en el proceso de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, precisó: (i) que el Código Penal vigente al momento de la comisión del hecho, debe aplicarse tanto para los miembros de la Fuerza Pública como de otros actores armados del conflicto armado, de conformidad con una interpretación sistemática de las normas de la Constitución Política y de las que se integran por vía del bloque de constitucionalidad. (ii) Debe aplicarse el Derecho Penal Internacional para la calificación de la conducta, por cuanto si bien el artículo transitorio 22 del Acto Legislativo 01 de 2017 no lo establece expresamente, tampoco prohíbe su uso  como una fuente normativa, sin embargo, “[…] no significa per se que se integre al bloque de constitucionalidad, esto es, que sirva como parámetro de validez de las normas. En este caso, simplemente se puede utilizar como criterio de imputación en pro de los derechos de las víctimas y con respeto a la garantía de irretroactividad[20].

 

El artículo 24 dispone que la JEP se regirá por los lineamientos establecidos en la Constitución Política, los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 y las normas de funcionamiento que se expidan, conforme con lo establecido en el artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, así como lo señalado en la norma estatutaria. El precepto es constitucional, en virtud del principio de supremacía jerárquica de la Constitución al que deben someterse los diseños procesales (art. 4 C.P.); del artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, que dispone que los magistrados elaborarán el reglamento de procedimiento para su presentación al Congreso por parte del Gobierno Nacional; y del Acto Legislativo 02 de 2017, declarado exequible mediante la Sentencia C-630 de 2017, y que avaló que el Acuerdo Final de Paz es parámetro de validez de las normas que se expidan para implementarlo, en cuanto se entienda que la validez alude al concepto de conexidad entre las normas de implementación y el Acuerdo.

 

El artículo 25 que se refiere a la doctrina probable, establece que tres decisiones uniformes dictadas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz como órgano de cierre del sistema, sobre un mismo punto de derecho, constituye doctrina probable, que podrá ser aplicada por las demás Salas y Secciones en casos análogos. El citado artículo es constitucional de conformidad con los artículos 230 y 228 de la Carta Política; el derecho que tienen todos los ciudadanos a que las decisiones judiciales de sustenten en interpretaciones uniformes y armónicas con el ordenamiento jurídico; la igualdad en la aplicación del derecho y la seguridad jurídica.

 

El artículo 26 establece que la Paz como criterio orientador, el cual deberá ser tenido en cuenta por los funcionarios de la JEP al momento de interpretar las normas. Esta disposición es constitucional, ya que la justicia transicional tiene fundamento en el peso que otorga la Carta Política a la Paz como valor, principio, derecho y fin del Estado (Preámbulo y arts. 2, 22 y 95 C.P.), así su protección por normas internacionales.

 

Por su parte, los artículos 27, 28 y 29 relativos al deber del Estado de respetar y garantizar los derechos humanos, la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, y de investigar, esclarecer, perseguir y sancionar las graves violaciones al DIDH y las graves infracciones al DIH, son consistentes con  la Carta Política en tanto atiende las obligaciones del Estado colombiano en virtud de los artículos 93 y 94 de la Constitución.

 

El artículo 30, referido al tratamiento especial de otras conductas, acorde con el cual la Sala de Amnistía e Indulto, la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz serán competentes para decidir si extinguen, revisan o anulan las sanciones, investigaciones y sentencias impuestas por hechos ocurridos antes del 1º de diciembre de 2016 en contextos de disturbios públicos o en ejercicio de la protesta social, es consistente con el ordenamiento constitucional, debido a que el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 señala que le corresponde a la ley atribuir las competencias a las distintas Salas y Secciones que componen la Jurisdicción Especial para la Paz.

 

El artículo 31, establece las reglas aplicables en lo atinente a la participación política. Esta disposición desarrolla el artículo transitorio 20 del Acto Legislativo 01 de 2017, bajo las consideraciones de la Sentencia C-674 de 2017, a saber: (i) es incompatible el desempeño de un cargo de elección popular con el cumplimiento de las sanciones alternativas y ordinarias; (ii) quienes sean objeto de sanciones ordinarias no serán beneficiarios de las reglas sobre inhabilidades contenidas en el artículo transitorio 20 del Acto Legislativo 01 de 2017; (iii) la suspensión de las inhabilidades se encuentra condicionada al cumplimiento progresivo y de buena fe de las obligaciones derivadas del Acuerdo Final y del Acto Legislativo 01 de 2017 (dejación de armas, sometimiento al SIVJRNR, atención de las obligaciones de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda  de personas desaparecidas, y el compromiso de no volver a delinquir); (iv) las demás obligaciones se cumplirán de manera progresiva y en la oportunidad que corresponda; (v) compete a la JEP verificar el cumplimiento de estas condicionalidades y adoptar las medidas de levantamiento de la suspensión en caso del incumplimiento de las mismas, así como determinar la compatibilidad con la participación en política; y (vi) corresponde a la Jurisdicción Especial para la Paz determinar la compatibilidad entre el cumplimiento de la condena y la participación simultánea en Política.

 

Por su parte, los numerales 3º y 4º asignan al Alto Comisionado para la Paz, al Secretario Ejecutivo de la JEP y al Presidente de la JEP, las certificaciones concernientes a la pertenencia a las FARC-EP, al compromiso de sometimiento al Sistema y lo pertinente para efectos de la posesión en cargos de elección popular, respectivamente. A juicio del Procurador, estos son constitucionales, por cuanto el legislador tiene amplia potestad de configuración, de conformidad con el artículo 150 de la Carta.

 

Y, finalmente, en cuanto a las sanciones propias, planteó que el legislador no señaló de manera expresa la inhabilitación para la participación en política, por lo que sugirió que debe ser la JEP, la que adopte las medidas que hagan compatible las particularidades de esta sanción, con las actividades económicas, sociales y políticas propias del proceso de reincorporación a la vida civil.

 

El artículo 32 regula la extinción de investigaciones y sanciones penales, disciplinarias y administrativas impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, señalando que la competencia de la JEP se limitará a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción penal, disciplinaria, fiscal o administrativa impuesta por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, o sabe dichas sanciones, a solicitud del sancionado o investigado. Sobre este precepto el Procurador solicitó la declaración de exequibilidad, sin embargo, respecto de la expresión “cualquier jurisdicción” del inciso primero, requirió la exequibilidad condicionada en el entendido de que la competencia de la JEP para revisar las sentencias de “cualquier jurisdicción” excluye la revisión de sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia.

 

Los artículos 33 y 34 establecen la entrada en funcionamiento y el plazo para la terminación de las funciones de la Jurisdicción Especial para Paz, respectivamente. Estas disposiciones son constitucionales debido a que desarrollan las reglas establecidas en el artículo transitorio 15 del Acto Legislativo 01 de 2017, toda vez que la prórroga solo podrá hacerse por una vez, por el término máximo de cinco años, de tal forma que la vigencia de la JEP no podrá ser superior a 20 años, de conformidad con la Sentencia C-674 de 2017.

 

El artículo 35 del proyecto prevé que se debe consultar a la jurisdicción especial los mecanismos de articulación entre ambas jurisdicciones. Igualmente, contempla la forma como se resolverán los conflictos de competencia entre la JEP y la jurisdicción indígena, de acuerdo a lo establecido en el artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 01 de 2017 y el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política. Además, remite a la reglamentación de la JEP la definición de los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena, según el mandato del artículo 246 de la Carta Política.

 

Señaló el Procurador que el mencionado artículo es consistente con las normas constitucionales, teniendo en cuenta que incluye las disposiciones sobre la definición de los conflictos de competencia entre jurisdicciones (art. 241-1 C.P.) y el ejercicio de la autonomía de la JEP y de la autonomía de la jurisdicción indígena (art. 246 C.P.).

 

Así mismo, consideró que el artículo 36 se ajusta a la Carta Política.  Al regular el alcance de la competencia prevalente de la JEP sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas cometidas por los participantes del conflicto armado, asegura principios como la seguridad jurídica de los excombatientes, los derechos de las víctimas  y la consecución de una paz estable y duradera. 

 

Por su parte, el artículo 37 contempla el derecho de defensa, según el cual los intervinientes en los procesos que se lleven a cabo ante al JEP tienen la potestad de ejercer este derecho, de manera individual y colectiva. En ese sentido, el Estado ofrecerá un sistema autónomo de defensa y asesoría gratuita si el solicitante careciera de recursos; sistema que estará integrado por abogados colombianos altamente calificados. Este precepto no presenta problemas de constitucionalidad por cuanto se orienta a garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa (art. 29 C.P.).

 

El artículo 38, se refiere a la reparación integral en el SIVJRNR en los términos del artículo transitorio 18 del Acto Legislativo 01 de 2017 y de algunos decretos expedidos por el Gobierno Nacional e, igualmente, faculta al Gobierno Nacional para expedir normas tendientes a facilitar la reparación de las víctimas  por parte de quienes cometieron daños en el marco del conflicto armado interno. El Procurador no observó ningún problema de constitucionalidad respecto de esta norma en razón de que desarrolla y aplica varias normas constitucionales que obligan al Estado a garantizar los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas del conflicto armado. Además, la remisión que efectúa la norma a los Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, para adoptar las políticas de reparación de los pueblos y comunidades étnicas no vulnera la Constitución, pues la aplicación de las medidas dispuestas en esto Decretos para estas comunidades, tienen sustento en el principio de diversidad étnica y cultural (arts. 7 y 8 C.P.).

 

Por su parte, el artículo 39 establece la contribución a la reparación de las víctimas, disponiendo que los responsables del daño causado deberán contribuir a la satisfacción de los derechos de las personas afectadas por las acciones de los victimarios. Este precepto es constitucional en aplicación del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, dado que el SIVJRNR tiene como objetivo central los derechos de las víctimas, de tal manera que los beneficios, derechos, renuncias y garantías del sistema, están sometidos a la verificación por parte de la JEP de todas las obligaciones derivadas del Acuerdo Final, en aplicación del régimen de condicionalidad.

 

En cuanto a los artículos 40, 41 y 42, que regulan la amnistía, los efectos de esta y los delitos no amnistiables, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-007 de 2018, en relación con la declaración de constitucionalidad de los artículos 8, 14, 16, 23 y 41 de la Ley 1820 de 2016, en tanto los preceptos reproducen los contenidos normativos de la ley de amnistía indicados y que fueron declarados exequibles en la Sentencia C-007 de 2018.

 

De otro lado, el título III del Proyecto de Ley, regula el tratamiento penal diferenciado para los agentes del Estado, en lo que tiene que ver con la renuncia a la persecución penal y sus efectos; la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura; libertad transitoria y condicionada; la privación de la libertad en centros especiales; y la contribución a la reparación de las víctimas.

 

El artículo 43 faculta a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas para conceder a los agentes del Estado la renuncia a la persecución penal, como uno de los mecanismos de tratamiento penal diferenciado.

 

El artículo 44 otorga a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas la función de aplicar cualquier mecanismo de resolución de la situación jurídica para los agentes del Estado, con observancia del principio de favorabilidad por conductas de competencia de la JEP.

 

El artículo 45 fija las condiciones para la renuncia a la persecución penal que implica la extinción de la acción penal, la responsabilidad penal y la sanción penal y establece las conductas que no pueden ser objeto de este mecanismo, así como su procedimiento de aplicación, recursos y sus efectos, de acuerdo con los artículos 46, 47 y 48, sin que ello implique la exoneración del deber de reparación de las víctimas.  Por su parte, los artículos 51 a 56 regulan el régimen de libertades y la privación en establecimientos específicos, los funcionarios competentes para la supervisión de los miembros de la Fuerza Pública recluidos en estos establecimientos (art. 60).

 

Ahora bien, teniendo en cuenta que estos artículos tienen el mismo contenido normativo que los artículos 44 al 59 de la Ley 1820 de 2016 (Título IV), opera el fenómeno de la cosa juzgada, ya que la Corte efectuó el control de constitucionalidad de las disposiciones de la Ley 1820 de 2016 frente a toda la Constitución.  Por ello, solicitó a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la Sentencia C-007 de 2018 en relación con los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 60 de la norma estatutaria objeto de control.

 

De otro lado, los artículos 59 y 60, tratan, en su orden de las reglas procesales –agrupaciones de actuaciones– que se relacionan con la competencia para otorgar ciertos beneficios, y sobre el valor probatorio de algunos documentos para acceder a estos beneficios. En relación con la competencia para otorgar el beneficio de la libertad transitoria, condicionada y anticipada, y la privación de la libertad en las Unidades Militares o policiales, la disposición establece pautas contrarias al principio de prevalencia de la JEP, pues es a esta jurisdicción a quien corresponde administrar justicia respecto de las conductas relacionadas con el conflicto armado, de acuerdo con lo establecido en el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Por su parte, el artículo 61 establece una remisión normativa en relación con el valor probatorio de los documentos de los aportados por el solicitante para efectos de conceder los beneficios, así como las consecuencias disciplinarias y penales derivadas de una falsedad.

 

En relación con  la competencia que se le otorgó al Ministerio de Defensa para determinar, prima facie, cuáles son las conductas que tienen relación con el conflicto armado, señaló que no desconoce la Constitución Política porque “no supone una calificación definitiva”, pues corresponde a la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, y determinación de los hechos y conductas, la que está facultada para determinar judicialmente si las conductas guardan relación con el conflicto armado (art. 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017). 

 

En consecuencia, solicitó declarar la exequibilidad del artículo 61 y la inexequibilidad del artículo 59.

 

El Título IV del Proyecto de Ley, contiene 10 artículos  (62 al 71), que señalan los factores que rigen a la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz y se establecen reglas para su aplicación.

 

El artículo 62 define las reglas sobre la competencia material de la JEP. En general, expuso que es competente para conocer de: (i) los delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado cometidos por miembros de la Fuerza Pública con o en contra de cualquier grupo ilegal, aunque no hayan suscrito el Acuerdo Final de Paz con el Gobierno Nacional, así cometidas por los integrantes de dichas organizaciones al margen de la Ley. (ii) De las conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, ocurridas desde la entrada en vigor del Acuerdo Final hasta la finalización del proceso de dejación de armas, respecto de los integrantes de organizaciones que suscriban los acuerdos de paz con el Gobierno.

 

El Procurador señaló que los incisos y parágrafos se ajustan a la Carta Política, no obstante, solicitó la exequibilidad condicionada del parágrafo 1°, en el entendido de que la JEP no tiene competencia para extinguir la responsabilidad y la sanción penal de los delitos cometidos hasta el 1° de diciembre de 2016 en contextos de disturbios públicos o en ejercicio de la protesta social, cuando la Sentencia haya sido emitida por la Corte Suprema de Justicia.

 

El artículo 63 define los factores de competencia personal que empleará la JEP para el ejercicio de sus funciones. En general, señala que el funcionamiento de la JEP es  inescindible y se aplicará de manera simultánea e integral a todos los que participaron directa e indirectamente en el conflicto armado, y sus decisiones ofrecerán garantías de seguridad jurídica a todos los que sometan a su jurisdicción. Argumentó el Procurador que, con excepción del numeral 3º del inciso cuarto y el inciso quinto, para los cuales solicitó a la Corte la declaración de constitucionalidad condicionada, en general, el enunciado no reviste ningún problema de constitucionalidad ya que reproduce apartes del Acuerdo Final de Paz y del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Sustentó la solicitud de exequibilidad condicionada del numeral 3º del inciso cuarto y del inciso quinto, en el entendido de que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos del régimen de condicionalidad no implica que el caso deba remitirse a la jurisdicción ordinaria y, en esos eventos, se deberá verificar caso a caso la pérdida gradual de los beneficios.

 

El artículo 64 establece disposiciones que eximen de responsabilidad penal a los niños, las niñas y los adolescentes que pertenecieron a las FARC. El Procurador no encontró reparos de inconstitucionalidad sobre el particular, porque respeta el mandato establecido en el artículo 44 de la Constitución Política sobre la prevalencia de los derechos de los niños y las niñas. Señaló que “quienes tuvieron la infortunada experiencia de participar en la comisión de conductas punibles siendo menores de edad en el marco del conflicto armado, deben tener una oportunidad de transformación de su vida y construir con las demás víctimas un camino de reconciliación, pilar fundamental para una paz estable y duradera como la que soporta normativamente la Carta Política”.

 

El artículo 65 dispone la competencia temporal de la Jurisdicción Especial para la Paz, remitiendo al artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, al  establecer que esta jurisdicción  tendrá una competencia exclusiva y preferente sobre  las conductas cometidas con anterioridad al 1° de diciembre de 2016. En ese orden, solicitó su declaración de constitucionalidad.

 

El artículo 66 establece las fuentes normativas que tendrá la Jurisdicción Especial para la Paz  para determinar la responsabilidad penal de los rebeldes, a saber: el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Penal Internacional y el Código Penal colombiano. Establece además que la JEP deber observar el principio de favorabilidad en su aplicación, y tendrá en cuenta “la relevancia de las decisiones tomadas por las FARC-EP que sean pertinentes para analizar las responsabilidades”. En tanto el precepto desarrolla el inciso séptimo del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 y lo estipulado en el Acuerdo Final, el Procurador lo encontró ajustado a la Constitución.

 

Los artículos 67 y 68, referidos a la responsabilidad de los mandos de las FARC y de la Fuerza Pública por actos de sus subordinados, se ajustan a la Constitución Política, en virtud del artículo transitorio 24 del Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible mediante la Sentencia C-674 de 2017. Así mismo, el Procurador no observó reparos de constitucionalidad en los artículos 70 y 71, que regulan el procedimiento en caso de conflicto de jurisdicciones y la aplicación del criterio de priorización de por parte de la Fiscalía General de la Nación.

 

De otro lado, el Título V (arts. 72 al 97), contiene tres (3) capítulos que se ocupan de: la estructura general de la JEP, reglas de competencia, funcionamiento y la intervención de la Procuraduría (cap. I); órganos que integran la JEP, composición y funciones principales (Capítulo II), y el régimen de los empleados y funcionarios de la JEP (Capítulo III).

 

Al respecto, el Procurador no encontró problema de constitucionalidad. No obstante solicita: (i) la exequibilidad condicionada del literal c) del artículo 79, en el entendido de que la Sala de Reconocimiento y Verdad puede recibir informes de víctimas sin necesidad de que pertenezcan a una organización o, en su defecto, que se declara la inexequibilidad de las expresiones “organizaciones de” del este literal: (ii) la exequibilidad condicionada del artículo 80 en el entendido de que la audiencia de reconocimiento de verdad, también pueden participar víctimas de manera individual; la exequibilidad condicionada del literal f) del artículo 87 del proyecto, en el entendido de que en caso de registro y allanamiento con fines de captura se debe aplicar la regla prevista en el literal g) de la misma disposición, esto es, que para estos eventos se requiere autorización judicial previa de un magistrado de la Sección de Primera Instancia del Tribunal de Paz; (iii) tener en cuenta los artículos 92 y 93 –que establecen las funciones de la sección de primera instancia para casos de reconocimiento de verdad y responsabilidad y la Sección de Primera Instancia para ausencia de casos de reconocimiento de verdad y responsabilidad– “no hay una participación  activa de las víctimas” y la participación de las víctimas en la verificación de la correspondencia de la conducta, los responsables de las sanciones es relevante, pues el literal a) no prevé su intervención en esta diligencia y la ejecución de la sanción, en todo caso, debe ser compatible con los derechos de aquellas, evitando su revictimización y la imposibilidad de la repetición de los hechos que produjeron el daños.

 

En relación con los artículos 81, 82, 83 y 85, señaló que estos contenidos normativos son muy similares a varias disposiciones de la Ley 1820 de 2016, razón por la solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-007 de 2018.

 

Además, agregó que los capítulos I y II de este título, que se refieren a los órganos de la JEP, están cobijados por la reserva de ley estatutaria, pues las disposiciones regulan las competencias básicas de los órganos que administran justicia en el Sistema.

 

Por su parte, el Capítulo III regula el tema de los servidores y empleados de la JEP, así como lo requisitos para ser magistrado del Tribunal de Paz, magistrado de Sala y calidades para ser empleado de la jurisdicción.

 

Con respecto a la clasificación de los trabajadores de la JEP prevista en el artículo 98, señaló que no se opone a la Constitución por cuanto el legislador puede determinar la clasificación de los empleados públicos y también asignarles funciones (art. 123 C.P.). Además el constituyente delegó en el legislador la regulación de la organización de la JEP en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, quien optó en este caso por un criterio funcional, al asignarle la calidad de funcionarios a los magistrados, los fiscales, al Secretario Ejecutivo y los equipos de estos que no tengan funciones exclusivamente administrativas, y, la calidad de empleados, a los cargos que sí desempeñen funciones exclusivamente administrativas.

 

El Procurador, y aclarando que no se trata de un problema de constitucionalidad, encontró justificado que el Secretario ostente la calidad de funcionario y no de empleado, debido a las funciones previstas en el artículo 114 de la norma. Estas, si bien son administrativas, “tienen un grado de cercanía importante con las funciones jurisdiccionales de la JEP”. Además, resaltó que, de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2017 (art. transitorio 7), el Secretario Ejecutivo desempeñó funciones asignadas de la JEP de manera provisional, tales como la preservación de archivos de procesos relacionados con el conflicto armado y la verificación del tiempo de permanencia en las Zonas Veredales para  efectos de la contabilización de las sanciones; funciones provisionales que no ostentan una naturaleza administrativa sino jurisdiccional.

 

Igualmente, la disposición del artículo 98 que prevé que los juristas extranjeros tendrán la calidad de contratistas del Estado no se opone a la Constitución, toda vez que estos juristas no estarán vinculados de manera permanente, sino que participarán de manera puntual a través de los amicus curie.

 

En cuanto al artículo 99 que dispone que el Tribunal para la Paz contará con Secciones de cinco magistrados y 4 juristas extranjeros, señaló que no se opone a la Carta Política, al ser un desarrollo del inciso segundo del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, que dispone que el Tribunal para la Paz contará con 20 magistrados.

 

Por su parte, el Procurador sostuvo que, si bien el artículo 100 de la norma es constitucional, al disponer que los requisitos para acceder al cargo de magistrado del Tribunal para la Paz son los señalados en el artículo 232 de la Carta Política, salvo a la de exigencia de la edad, el parágrafo del artículo es inconstitucional. Lo anterior, porque las inhabilidades adicionadas por este parágrafo, fueron adoptadas por el legislador con posterioridad a la sección y escogencia de los magistrados que integran la JEP. Y, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[21] dentro de las garantías del derecho a acceder a cargos públicos se encuentra la proscripción de: “establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión del cargo, cuando el ciudadano a cumplido a cabalidad las exigencias establecidas  en el concurso  de méritos”.

 

Este desconocimiento es especialmente gravoso por cuanto va en contra de lo establecido en cuanto a requisitos, órgano y procedimiento para la designación de los magistrados de la JEP (art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017), “[…] y la norma estatutaria impuso requisitos adicionales a los previstos en el artículo 232 de la  Constitución que no tienen otro propósito que impedir que los Magistrados seleccionados, que cumplen con los requisitos constitucionales y previstos en la LEAJ, no puedan tomar posesión del cargo, pues no se estableció que estos requisitos tuvieran aplicabilidad a elecciones futuras por cualquier causa, razón por la cual vulneran el artículo 40 de la Constitución”.

 

Podría argumentarse que la exigencia de los requisitos previos es aplicable a los cargos de carrera y que, debido a que los cargos de magistrados fueron escogidos mediante concurso mérito, son aplicables inhabilidades posteriores. Sin embargo, al respecto señaló que estos requisitos afectan de manera irrazonable el derecho al acceso a los cargos públicos, toda vez que los ciudadanos escogidos cumplieron con el lleno de los requisitos.

 

Ahora bien, el Procurador planteó que al aplicarse un test estricto a las inhabilidades establecidas en el parágrafo, el cual es procedente teniendo en cuenta que el supuesto de la prohibición tiene que ver con una limitación prima facie desproporcionada del derecho fundamental al acceso a cargos públicos de quienes hayan ejercido el litigio judicial o administrativo en casos relacionados con el conflicto armado y, con ello, en relación con los derechos humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Penal Internacional, la disposición resulta inconstitucional. Lo anterior, por cuanto si bien supera el requisito de idoneidad, no cumple la exigencia de necesidad.

 

Así, para el Procurador, las inhabilidades propenden por la protección del interés general, los principios de moralidad que rigen la función pública y la imparcialidad y la independencia judicial, por cuanto prevén que quienes ostenten el cargo de magistrados, no incurran en conflicto de intereses. Sin embargo, la disposición no cumple con el requisito de necesidad debido a que existen otros mecanismos legales para garantizar la imparcialidad y la independencia judicial como lo es la aplicación del régimen de impedimentos, recusaciones e incompatibilidades, que no resultan lesivos del derecho al acceso a cargos públicos, al trabajo, y la libertad de escoger profesión u oficio.

 

En este caso, la propia norma remite al régimen de impedimentos consagrado en el artículo 56 de  la Ley 906 de 2004 y que, a juicio del Procurador, cubren las tres hipótesis del parágrafo del artículo 100, e incluso, puede configurar las incompatibilidades previstas en el artículo 151 de la Ley 270 de 1996.

 

Adicionalmente, frente al posible argumento de que las inhabilidades previstas en el parágrafo tiene una pretensión mucho mayor que la que persiguen las incompatibilidades, toda vez que pretenden evitar que los magistrados del Tribunal para la Paz tengan algún sesgo por haberse desempeñado en áreas relacionadas con funciones jurisdiccionales que requieren la máxima imparcialidad, el Procurador encontró que esta consideración “no sólo tiene problemas de inconstitucionalidad en relación con el ejercicio del derecho al trabajo y con la libertad de escoger profesión u oficio, pues se trata de una actividad lícita, sino que constituye además un estigma sobre los derechos humanos y un criterio discriminatorio claramente prohibido por el artículo 13 de la Constitución”. Por el contrario, el conocimiento en temas relativos a los derechos humanos es una prueba de idoneidad para el ejercicio del cargo.

 

Por su parte, los artículos 101 y 103 del proyecto se ocupan de la regulación de la figura de los magistrados suplentes de las Secciones y de la Sala, respectivamente, lo cual es un desarrollo del inciso cuarto del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 que estableció la figura. Los magistrados suplentes cumplen dos funciones que se ajustan a la Carta Política: sustituir a los magistrados y reforzar el funcionamiento de la JEP. La figura de los suplentes es asimilable a los conjueces y tiene su fundamento en el artículo 122 de la Carta Política, al tratarse de servidores judiciales sui generis, que administran justicia en casos concretos y, en esa medida, se encuentran sometidos a las prohibiciones de los servidores a quienes reemplazan. En cuanto a la función de apoyo al buen funcionamiento de la JEP, esta tiene su fundamento en los principios que rigen la función pública (art. 209 C.P.) y el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).

 

El artículo 102 establece que las Salas estarán conformadas por seis (6) magistrados con varias especialidades en derecho y con énfasis en DH y DIH y resolución de conflictos. Señala que su elección se regirá por criterios de equidad de género y por el mismo mecanismo de selección que para los magistrados del Tribunal para la Paz. Así mismo, el artículo autoriza a los juristas extranjeros como amicus curie. La norma es un desarrollo concreto del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 y se limita  a dividir a los 18 magistrados autorizados por este, en tres Salas de 6 magistrados y la presencia de dos juristas extranjeros como amicus curie sin participación en las Salas y sin voto en las decisiones. Al respecto, sostuvo que el legislador optó por acoger la participación de estos juristas en los términos del Acto Legislativo, pues autoriza su intervención mediante la presentación de documentos, pero sin voz ni voto en los casos.

 

En  cuanto al artículo 104, que establece los requisitos para la designación de magistrado de las Salas, señalando que son similares a los requisitos para ser designado como magistrado de Tribunal Superior, salvo en la edad de retiro forzoso y la pertenencia al régimen de carrera, el Procurador señaló que este no contraviene la Constitución, en primer lugar, por cuanto el establecimiento de requisitos para ser designados como magistrados de Tribunales Superiores de Distrito Judicial (art. 127 y 128 de la Ley 270 de 1996) fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-037 de 1996; y, en segundo lugar, la disposición es un desarrollo del artículo transitorio 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

En cuanto al fundamento para declarar la constitucionalidad de la inaplicación del sistema de carrera judicial y de la edad de retiro forzoso, citó el inciso sexto del artículo transitorio 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Sin embargo, solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 104, toda vez que reproduce las inhabilidades establecidas en el artículo 100.

 

El artículo 105 establece las causales de impedimentos y recusaciones para magistrados de la JEP, y para ello remite al artículo 56 de la Ley 906 de 2004. Al respecto, sostuvo que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para establecer las causales de impedimentos y recusaciones (art. 150-1 C.P.), con el propósito del adecuado ejercicio de la administración de justicia.

 

Los artículos 106 y 107 señalan la responsabilidad disciplinaria y penal de los magistrados, respectivamente. En cuanto a la responsabilidad disciplinaria establece que los magistrados del Tribunal tendrán el mismo régimen que el de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los magistrados de la Sala tendrán el mismo régimen que los magistrados de los Tribunales Superiores, y los fiscales, y el Director de la Unidad, el mismo régimen que los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia. En lo relativo al régimen penal, establece que los magistrados tendrán el mismo régimen penal que los magistrados de altas cortes, y no tendrán ningún tipo de responsabilidad por sus opiniones o votos. Sobre el particular, indicó que este legislador aplicó el fuero especial de los magistrados de altas cortes, extendido por el artículo transitorio 14 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

En cuanto al régimen disciplinario, indicó que los magistrados de las Salas deberán ser investigados disciplinariamente por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de conformidad con el artículo 257A de la Constitución Política. 

 

El Procurador encontró que los artículos 108, 109 y 111 del proyecto no se oponen a la Carta Política.

 

Señaló que el Título VI se ocupa del “gobierno y la administración de la Justicia Especial para la Paz”, cuyos artículos se refieren al órgano de gobierno de esta jurisdicción y a sus funciones. El artículo 112, define la conformación del órgano de gobierno de la JEP por el Presidente de la JEP, el Director de la Unidad de Investigación y Acusación, dos magistrados de la Salas elegidos por la Sala Plena y dos magistrados del Tribunal para la Paz, y señala como funciones, en general, el establecimiento de los objetivos, planificación, orientación de la acción y fijación de la estrategia general de la jurisdicción. Al respecto, observó que se trata de un desarrollo de la Constitución para el cumplimiento de la autonomía administrativa y financiera de la JEP.

 

Los artículos 113 y 114 regulan aspectos relacionados con el cargo de Secretario Ejecutivo y sus funciones. Sobre estas disposiciones, señaló que no contrarían la Constitución porque se trata de reglas generales sobre el período, elección y régimen disciplinario del Secretario Ejecutivo, que deben tener desarrollo en la ley y el reglamento, en aplicación de la autonomía administrativa de la JEP. Además, estos preceptos asignan funciones puramente administrativas al Secretario y precisa, que las funciones jurisdiccionales asignadas tienen un carácter transitorio que deben cumplirse hasta tanto las Salas y Secciones de la JEP entren a funcionar.

 

Igualmente, no encontró reparos constitucionales al artículo 115, que prevé la delegación de funciones del Secretario Ejecutivo en el Subsecretario y en los funcionarios del nivel directivo (art. 211 C.P.), así como la posibilidad de interponer recurso contra sus decisiones, ni contra el artículo 116 que fija la sede de la JEP en la ciudad de Bogotá, y tampoco observó problemas de constitucionalidad en el artículo 117 que crea el Sistema Autónomo de Asesoría y Defensa.

 

Por su parte, el Título VII, regula aspectos relacionados con la creación de una dependencia en la Secretaria Ejecutiva encargada de los procesos y procedimientos relacionados con la gestión documental, archivos y memoria judicial. En relación con el artículo 118, no observó problemas de constitucionalidad. Sin embargo, en relación con el artículo 119, que prevé la facultad del Secretario Ejecutivo de adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado ubicados en archivos públicos o privados, recordó que el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 facultó al Secretario para este efecto y que, al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-674 de 2017, condicionó este artículo en el sentido de que se trata de una facultad transitoria que se ejerce siempre y cuando no hayan entrado a funcionar las Secciones y Salas de la JEP, razón por la cual solicitó la declaración de constitucionalidad condicionada de este artículo.

 

El título VIII regula aspectos relacionados con el régimen contractual, laboral, disciplinario y de procedimiento. Sobre el artículo 120, señaló que se ajusta a la Carta Política en la medida en que la JEP, de conformidad con el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 cuenta con un régimen propio, lo que la faculta para adoptar un régimen de contratación exceptuado. Además, la disposición establece un límite claro según el cual se deben observar los principios de la función pública; la aplicación del control fiscal para garantizar el manejo adecuado de los recursos, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación con el fin de lograr el cumplimiento de los fines del Estado.

 

En cuanto al artículo 121, que se ocupa de la clasificación de los servidores de la JEP, indicó que esta disposición no se opone a la Constitución Política, porque hace uso de una categoría que ella contempla para efectos de englobar a las personas que prestan sus servicios en la JEP, como tampoco se opone el artículo 122, que se refiere al régimen laboral y disciplinario de los magistrados de la JEP y reitera que el régimen disciplinario es el mismo que el régimen que se aplica para magistrados de altas cortes. En lo relativo al régimen laboral, señaló que la extensión del régimen salarial y prestacional de los magistrados de las altas cortes a los magistrados del Tribunal para la Paz, al Secretario Ejecutivo y al Director de la Unidad de Investigación y Acusación, se ajusta al artículo 53 de la Carta Política.

 

Así mismo, solicitó la declaración de constitucionalidad de los artículos 123, 124, 125 y 126, en la medida en que son un desarrollo del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, en lo que respecta a la autonomía y al régimen legal propio que cobija a la JEP, al facultar al órgano de gobierno para adoptar la planta de personal, diseñar un régimen de transición en las funciones de gobierno y establecer el régimen presupuestal de la JEP.

 

El título IX del proyecto, regula aspectos relacionados con las sanciones propias, alternativas y ordinarias del Sistema de la JEP. El Procurador no encontró ningún reparo de constitucionalidad a los artículos que integran esta sección. En cuanto al artículo 127, que establece la finalidad de las sanciones, reitera los objetivos de la justicia transicional orientada a la satisfacción de los derechos de las víctimas y la consolidación de la Paz. Para ello, las sanciones deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado –sin que se descarte totalmente el aspecto retributivo–, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad.

 

Por su parte, los artículos 128 a 132 se ocupan de regular las sanciones propias, la restricción efectiva de derechos, las sanciones alternativas, las sanciones inferiores a cinco años, así como las sanciones ordinarias. Sobre estas disposiciones, el Procurador señaló que son constitucionales por cuanto la imposición de sanciones ajustadas de conformidad con el grado de oportunidad de reconocimiento de verdad y responsabilidad impulsa el desarrollo de los objetivos del Sistema Integral y, en consecuencia, la construcción de la paz y la reconciliación nacional.

 

Sin embargo, precisó que: (i) el literal d) del artículo 129, que señala que en la determinación que se debe efectuar en la Sentencia, sobre el lugar de residencia de la persona que ejecutará la sanción acordada, durante el período de su ejecución, deberá tenerse en cuenta por parte del Tribunal, el lugar de residencia de la persona que mejor garantice la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y la garantía de no repetición. (ii) En relación con el artículo 131, referido a la aplicación de sanciones menores a 5 años a quienes hayan participado en las conductas más graves y representativas, pero sin que esta participación haya sido determinante, propuso que debe tenerse en cuenta el grado de participación entre el determinador y el cómplice para efectos de establecer el quantum punitivo. 

 

Los artículos 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, regulan, respectivamente, el fuero carcelario para agentes del Estado, el descuento de las sanción propia para miembros de las FARC, el descuento del tiempo de privación de la libertad en la Unidad Militar o Policial de los Miembros de la Fuerza Pública, el contenido y dosificación de las sanciones, la verificación del cumplimiento de las sanciones, el establecimiento del mecanismo de monitoreo, vigilancia y verificación del cumplimiento de las sanciones propias impuestas por los agentes del Estado, incluidos los miembros de la Fuerza Pública, el órgano competente para verificar el cumplimiento de las sanciones impuestas por la JEP, el listado de sanciones y su componente restaurativo, y las actividades, trabajos u obras que deberán ser consideradas por la JEP como cumplimiento anticipado de sanciones tanto para las FARC como para los miembros de la Fuerza Pública. Respecto de estas disposiciones, el Procurador solicitó la declaración de exequibilidad.

 

En cuanto al artículo 143, que establece disposiciones sobre el componente restaurativo de las sanciones propias aplicables a quienes reconozcan verdad exhaustiva, detallada y plena en la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, el Procurador consideró que el listado contemplado en este precepto debe ser interpretado en un sentido enunciativo, de manera que, podrán validarse los diferentes trabajos, obras y actividades presentados por los comparecientes o los ofrecidos por el Estado, siempre y cuando cumplan funciones restaurativas consistentes con las políticas públicas del Estado y que respeten las tradiciones y costumbres étnicas y culturales de las comunidades.

 

En lo concerniente a los artículos 144 y 145, que regulan, respectivamente, las sanciones alternativas aplicables a quienes reconozcan verdad y responsabilidad ante la Sección de primera instancia para casos de ausencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad antes de proferirse la Sentencia y las sanciones aplicables a quienes no reconozcan verdad y responsabilidad ante la Sección de Primera Instancia del Tribunal para la Paz que sean declarados culpables, el Procurador no encontró reparos de inconstitucionalidad, en la medida en que desarrolla el artículo transitorio 13 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

En relación con el artículo 146, que señala que para los delitos sexuales contra niños, niñas y adolescentes, se aplicarán las penas y sanciones contempladas en la Ley 599 de 2000 o la que haga sus veces, y no procederá ninguna clase de beneficios o subrogados penales, judiciales o administrativos,  solicitó la declaración de exequibilidad. Sostuvo que la disposición normativa debe entenderse en el sentido de que será la JEP la competente para conocer de las conductas de carácter sexual contra los menores de edad y deberá aplicar las sanciones previstas en la Ley 599 de 2000. Igualmente, precisó que es razonable brindar a los niños, niñas y adolescentes todas las garantías que se requieran para proteger su proceso de formación y desarrollo, y establecer disposiciones que fijen un trato preferente en razón de su condición de vulnerabilidad.

 

Por su parte, el título X regula aspectos relacionados con los mecanismos de defensa para controvertir las decisiones proferidas por la JEP. Los artículos 147 al 151 regulan recursos, acciones y la acción de tutela proferidas por la Salas y Secciones de la JEP. Estas disposiciones son constitucionales, en tanto regulan el derecho a la defensa y a la acción de tutela ante las autoridades judiciales, consagrados en los artículos 29 y 86 de la Carta Política. Sin embargo, advirtió que el Proyecto de Ley no regula el procedimiento a seguir al tratarse de las acciones de tutela contra decisiones proferidas por la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz. Sugirió que en este caso el vacío se llene con las disposiciones constitucionales que fijen las reglas de competencia y con el reglamento interno de la JEP que fija las reglas de reparto.

 

De otro lado, el título XI regula aspectos relacionados con la extradición. Los artículos 152 a 155 reiteran las reglas relativas a la extradición, su procedimiento, la extradición de familiares y el término para resolver la solicitud, contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017, en esa medida, no se oponen a la Carta Política.

 

El artículo 156 se refiere a la extradición de quienes están ofreciendo verdad ante el SIVJRNR, y señala la prohibición de extradición de estas personas, antes de que finalicen la declaración de verdad. Esta disposición se ajusta a la Constitución Política, en tanto protege los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. Igualmente, señaló que el artículo 157 no se opone a norma constitucional alguna, dado que la cooperación judicial internacional que se contempla, contribuye a lograr los fines que se propone la justicia transicional y, particularmente, la satisfacción de los derechos de las víctimas, cuya protección es central dentro del eje del Sistema creado por el Acto Legislativo 01 de 2017. Además, es una expresión de los principios que guían las relaciones internacionales del Estado en cuanto a la cooperación en la lucha contra el delito.

 

Finalmente, el Procurador no encontró reparos de constitucionalidad en relación con el Título XII del Proyecto de Ley. En este, se regulan aspectos relacionados con la creación del Comité de Coordinación Interinstitucional del SIVJRNR, los mecanismos de cooperación y protocolos de acceso a la información  de los procesos  de justicia y paz existente en los órganos de administración de justicia, el régimen de personas en libertad condicional o trasladados a ZVTN, y la suspensión de las órdenes de captura para los integrantes de las FARC-EP que se encuentren en proceso de dejación de armas en estas Zonas, o en tareas propias del proceso de paz por delitos amnistiables y no amnistiables.

 

Así mismo, no encontró reparos en el artículo 162 de la norma, que estipula la cláusula de vigencia.

 

VI.           CONSIDERACIONES

 

1.      COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 008 de 2017 Senado y 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, en virtud de los artículos 153 y 241 numeral 8º de la Constitución, así como del literal k del artículo transitorio de la Constitución incorporado a la misma mediante el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, mediante el cual se reguló el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

 

2.      MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

 

Dado que la competencia, conforme a las disposiciones anteriormente mencionadas, consiste en realizar control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley tanto por vicios de procedimiento en su formación como por su contenido material, procederá la Corte: (i) a verificar si se cumplieron las normas que regulan el trámite y aprobación de este tipo de iniciativas legislativas y, si encuentra que se cumplieron, (ii) a realizar el control de constitucionalidad de su contenido material.

 

Para efectos de la primera parte de tal control, la Corte se centrará en verificar el cumplimiento de los requisitos y procedimientos de formación del Proyecto de Ley Estatutaria, en particular: (i) la competencia del Congreso para tramitar el Proyecto de Ley Estatutaria mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz previsto en el artículo transitorio incorporado a la Constitución mediante el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[22]; (ii) la competencia del Congreso para regular mediante Ley Estatutaria los contenidos del Proyecto de Ley número 008 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, titulado “Estatutaria de la Administración de Justicia en Jurisdicción Especial para la Paz”; y (iii) el procedimiento de formación del precitado Proyecto de Ley Estatutaria, a partir de las normas aplicables al trámite legislativo (artículos 157 a 169 de la Constitución), al trámite de todo tipo de leyes estatutarias (artículo 153 de la Constitución) y de las contenidas en el Reglamento del Congreso[23]. Posteriormente, la Corte (iv) verificará el procedimiento adelantado por el Congreso de la República para la expedición del Proyecto de Ley objeto de control, y finalmente (v) establecerá el cumplimiento de los requisitos exigibles al trámite y aprobación del mismo.

 

El Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control, como ya se dijo fue expedido mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, y tiene por objeto regular la organización y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz, razón por la que corresponde establecer previamente si el Congreso de la República tenía competencia para tramitarlo y aprobarlo mediante dicho procedimiento especial.

 

3.      TRÁMITE Y APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA OBJETO DE CONTROL

 

3.1. Competencia del Congreso para tramitar el Proyecto de Ley mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz

 

De conformidad con el artículo transitorio de la Constitución incorporado a la misma mediante el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se puso en marcha por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia de dicho acto legislativo, el cual podía ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República. El literal a) de dicha disposición transitoria, por su parte, dispuso que los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante tal Procedimiento Legislativo Especial serían de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, y que sus contenidos tendrían por objeto la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera.

 

Se trata de establecer, en consecuencia, si el proyecto se tramitó dentro de la vigencia temporal del procedimiento especial, si fue presentado al Congreso por iniciativa del Gobierno Nacional, y si su contenido tiene por objeto la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Veamos:

 

3.1.1. En relación con la vigencia del Procedimiento Legislativo Especial, ha de tenerse en cuenta que el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 condicionó su entrada en vigencia a la refrendación del Acuerdo Final, lo cual, según la Corte Constitucional, ocurrió el treinta (30) de noviembre de 2016, por lo que se entiende que el Procedimiento Legislativo Especial estuvo vigente a partir del primero (1) de diciembre de ese mismo año hasta el 30 de mayo de 2017, y la prórroga de seis meses finalizó el 30 de noviembre de 2017. El Proyecto de Ley objeto de control fue radicado ante la Secretaría General del Senado de la República el 1º de agosto de 2017 (Gaceta No. 626 del 1 de agosto de 2017) y su trámite se adelantó dentro de la prórroga de seis meses siguientes a la entrada en vigor del Acto Legislativo. La aprobación del informe de conciliación se hizo el 30 de noviembre de 2017, cumpliéndose de esta forma con el límite temporal previsto en el artículo transitorio de dicho Acto Legislativo.

 

3.1.2. Respecto de la iniciativa gubernamental[24], la Corte constató que el Proyecto de Ley fue presentado por el Gobierno Nacional, a través de los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional, el 1 de agosto de 2017, fecha en que radicaron ante la Secretaría General del Senado de la República el Proyecto de Ley número 08 de 2017 “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, con la respectiva exposición de motivos.

 

3.1.3. En cuanto a si su contenido tiene por objeto la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final, acude la Corte al criterio de conexidad, como lo ha venido haciendo en el control de constitucionalidad de los proyectos de Acto Legislativo y de ley tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial, criterio que aplica como requisito de competencia en la utilización del mencionado Procedimiento Legislativo y, al mismo tiempo, como referente de validez de las normas de implementación

 

En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2016 estableció en el artículo 1º el “Procedimiento legislativo especial para la paz”, con la finalidad de “agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final”, y “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. En concordancia, señaló que el procedimiento legislativo especial tenía por objeto “la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final”, para cuya verificación la jurisprudencia ha acudido al criterio de conexidad entendido como correspondencia entre las normas de implementación y el Acuerdo Final y, por lo mismo, ha entendido que el Congreso desborda su competencia si utiliza el Procedimiento Legislativo Especial para desarrollar asuntos ajenos al contenido y las finalidades del Acuerdo Final, las cuales se concretan en la terminación del conflicto armado y en establecer las bases para la construcción de una paz estable y duradera.

 

Tal conexidad, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, debe ser objetiva, estricta y suficiente[25] y ha sido estudiada con base en dos criterios: material y finalista. El criterio de conexidad material implica que mediante el Procedimiento Legislativo Especial, el Congreso solo puede regular asuntos que guarden conexidad estrecha, clara y directa, con el contenido del Acuerdo Final, de tal manera que las normas adoptadas desarrollen e implementen lo pactado

 

El segundo criterio de conexidad denominado finalista o teleológico, se refiere a la necesidad de que las normas de implementación y desarrollo atiendan a la finalidad del Acuerdo, esto es la terminación del conflicto y la transición hacia la paz[26].

 

Adicionalmente, de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales”.

 

Al respecto, en la Sentencia C-630 de 2017 la Corte estableció que la expresión “validez” se refiere a la:

 

“[…] conexidad que deben guardar las normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final, así como a su concordancia con las finalidades del mismo, cual es la consecución de la paz estable y duradera. En este sentido, las normas que implementen o desarrollen el Acuerdo Final, proferidas por los cauces ordinarios o especiales de producción normativa, sólo serán válidas: (i) si guardan conexidad con los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o de derechos fundamentales definidos en la Constitución Política; (ii) si tienen por objeto alcanzar las finalidades que buscaron las partes al suscribir el Acuerdo Final; y (iii) si sus contenidos o su incorporación al ordenamiento jurídico, se sujetan a las disposiciones constitucionales. Si faltare uno cualquiera de tales requisitos las respectivas normas de implementación o de desarrollo del Acuerdo Final carecerán de validez y, por lo mismo, deberán ser expulsadas del ordenamiento jurídico.

 

La conexidad opera así como un parámetro distintivo del trámite legislativo en el actual proceso de transición hacia la paz, dentro del propósito de garantizar los objetivos que con su implementación se propongan en cada caso. Como se explicó en acápites anteriores, este criterio se satisface en la medida en que las reformas tramitadas por los órganos políticos, mediante los mecanismos especiales dispuestos en el Acto Legislativo 01 de 2016 o mediante los procedimientos ordinarios de producción normativa previstos en la Constitución, regulen materias claras que tengan una vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del Acuerdo Final y pretendan alcanzar sus finalidades, de forma tal que evidencien que la implementación y desarrollo del Acuerdo Final tienen por objeto garantizar el cumplimiento de lo pactado. Así pues, el objeto y contenido de las reformas deben tener un alto grado de congruencia con lo acordado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Sobre esa base, además, opera el criterio de conexidad teleológica, como una figura que facilita la implementación del Acuerdo para responder instrumentalmente al objetivo imperioso de finalizar el conflicto armado interno y alcanzar una paz estable y duradera”[27].

 

En el presente proceso, sin embargo, dado que el Proyecto de Ley objeto de control es, en lo fundamental, un desarrollo del componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, regulado en el Acto Legislativo 01 de 2017 –constituyendo dicho Acto Legislativo, en consecuencia, el parámetro de constitucionalidad que la Corte debe aplicar, junto a las demás disposiciones constitucionales pertinentes–, la verificación de la conexidad del Proyecto de Ley con los contenidos del Acuerdo Final, tanto para efectos de determinar la competencia del Congreso al tramitarlo y aprobarlo mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, como para efectos de determinar su validez en cuanto implementa contenidos del Acuerdo Final que corresponden a normas de Derecho Internacional Humanitario y de derechos fundamentales, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, solo se realizará subsidiariamente, cuando resulte necesario para establecer la competencia o la validez de las normas del Proyecto de Ley que no correspondan en estricto sentido a un desarrollo normativo del Acto legislativo 01 de 2017. 

 

Sobre el particular ha de recordarse que mediante la Sentencia C-674 de 2017, el precitado Acto Legislativo fue objeto de control automático e integral de constitucionalidad por parte de esta Corporación, oportunidad en la cual encontró que cumplía con el criterio de conexidad objetiva, estricta y suficiente desde el punto de vista material y finalístico.

 

En efecto, constató la Corte en esa oportunidad que el Acto Legislativo 01 de 2017 implementaba y desarrollaba temas incluidos en el Punto 5 del Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, en relación con el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, y con los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición

 

Evidenció igualmente la Corte que el Acto legislativo 01 de 2017, en cuanto regula un componente esencial de la justicia de transición adoptado en el marco del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, contribuye a la terminación del conflicto armado en el que se encontraba involucrada esa organización guerrillera y, al mismo tiempo, a la construcción de una paz estable y duradera, finalidades esenciales del precitado Acuerdo Final.

 

3.2. Competencia del Congreso para regular mediante Ley Estatutaria los contenidos del Proyecto de Ley objeto de control

 

El mencionado Proyecto de Ley regula, como ya se dijo, el componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, materia que de conformidad con el artículo 152 de la Constitución se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria. En efecto, dispone el artículo 152 que “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: […] b) Administración de justicia;”.

 

El Proyecto, sin embargo, regula materias adicionales de diversa naturaleza razón por la que resulta indispensable identificar aquellas que corresponden a la ley estatutaria. Como ha constatado la Corte, algunos de sus contenidos reproducen disposiciones constitucionales, en particular del Acto legislativo 01 de 2017, otros reproducen normas de la Ley 1820 de 2016, mediante la cual se dictaron disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, entre otras disposiciones e, incluso, mediante otras normas se modificaron disposiciones de la ley orgánica del presupuesto. Esta precisión resulta de la mayor relevancia no solo para efectos del examen del cumplimiento de los requisitos para su aprobación sino también porque su modificación o derogación futuras deberán cumplir los requisitos establecidos en la Constitución para cada tipo de ley, según la materia de que se trate.

 

La reproducción de disposiciones constitucionales con el objeto de incorporarlas a la regulación integral de la Jurisdicción Especial Para la Paz, no plantea por sí misma un problema de constitucionalidad, pero evidentemente no habilita al legislador estatutario para modificarlas o derogarlas por cuanto tal incorporación no cambia su naturaleza constitucional. Igual observación cabría respecto de las disposiciones de la ley de amnistía, cuya concesión –en los términos del artículo 150-17 de la Constitución–, requiere la mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra cámara, aunque cabe advertir que no todas sus disposiciones necesariamente requieran para su aprobación o modificación tal mayoría cuando se trate de regular materias diversas a la concesión de la amnistía propiamente dicha. Finalmente, algunos contenidos del Proyecto de Ley aunque se refieren a materias con reserva de ley orgánica o propias del legislador ordinario, podrían regularse en el mismo cuerpo normativo, en tanto se trate de una regulación integral, estructural y completa sobre la materia objeto de regulación estatutaria, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación.

 

En efecto, dijo recientemente la Corte en la Sentencia C-018 de 2018, a propósito de la Ley Estatutaria mediante la cual se adoptó –por el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz–, el Estatuto de la Oposición:

 

“106. Conviene recordar que una misma ley puede tener naturaleza mixta, en el sentido de que la Constitución establezca procedimientos distintos de aprobación a distintos contenidos que aparecen allí establecidos, sin que ello implique que tenga que ser tramitado a través de proyectos de ley separados. Por el contrario, es posible que pueda tramitarse en un solo proyecto, caso en el cual deberá elegirse el procedimiento legislativo más gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales. En este sentido, si un mismo proyecto de ley regula asuntos propios de una ley estatutaria y otros de una ley orgánica, para que este sea constitucional es necesario que siga el procedimiento propio de las leyes estatutarias.

 

107.  Así lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, la cual ha afirmado que “dado que la Constitución no prohíbe que en un proyecto de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente como las ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre que se hubiere tramitado por el procedimiento que resulta más exigente y guarde una conexidad temática razonable[28]. La propia Corte ha extendido este razonamiento a aquellos casos en donde una Ley estatutaria incorpora contenidos de naturaleza orgánica. En desarrollo de lo anterior, mediante la sentencia C-540 de 2012, dijo lo siguiente:

 

“La Corte considera que al proyecto de ley podía introducirse disposiciones ordinarias y orgánicas, sin que ello lo hiciera inconstitucional. Según se ha explicado en una ley estatutaria puede introducirse un asunto propio de una ley ordinaria atendiendo que el trámite de ésta resulta menos riguroso que el exigido para la aprobación de una ley estatutaria, como es la importancia de la materia (regulación de derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su protección), el procedimiento establecido para su aprobación (exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura), además de la revisión previa por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153 superiores). Premisa decisoria igualmente extensible a las normas orgánicas en la medida en que si bien éstas revisten algunas particularidades especiales no conciernen a los derechos fundamentales, tampoco exigen la aprobación en una sola legislatura y se sujetan a un control de constitucionalidad rogado, todo lo cual permite sostener que resulta menos gravosa la aprobación de las leyes orgánicas”.[29]

 

108. Lo anterior ha llevado a la Corte a concluir que en aquellas ocasiones en que el legislador estatutario pretenda establecer una regulación integral, estructural y completa sobre alguna de las materias referidas en el artículo 152 de la Constitución, nada se opone a que “pueda confluir en un proyecto de ley estatutaria otras regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión material razonable,[debiendo el pronunciamiento de la Corte] abarcar [no sólo las normas estatutarias, sino también] las disposiciones de naturaleza ordinaria y orgánica[30]”.

 

Cabe precisar, finalmente, que el hecho de que en la ley estatutaria se regulen contenidos de naturaleza ordinaria, no quiere decir que tales contenidos queden sometidos a reserva de ley estatutaria. Igual observación cabe respecto de materias propias de la ley ordinaria reguladas mediante leyes orgánicas. Así lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación respecto de las leyes estatutarias, entre otras, en las Sentencias C-114 de 1999 y C-778 de 2003, oportunidades en las que ha dicho: “por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria, […], no por ello queda automáticamente excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria”. Respecto de las leyes orgánicas ha advertido, entre otras en la Sentencia C- 579 de 2001: “aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario.

 

Corresponderá a la Corte, entonces, en cada caso, establecer la naturaleza de la materia y el tipo de ley mediante el cual se pueda regular la misma.

 

3.2.1. Contenidos sometidos a reserva de ley estatutaria

 

Como se ha dicho en apartados anteriores, el Proyecto de Ley objeto de control regula diversas materias aunque, como se verá más adelante, no necesariamente todas ellas se encuentran sujetas a reserva de ley estatutaria. Además, aunque su trámite y aprobación se adelantó mediante el procedimiento previsto para tal tipo de leyes, no todo su contenido adquiere, por ese solo hecho, la naturaleza de ley estatutaria. Resulta indispensable, en consecuencia, identificar las materias que, conforme a la Constitución, se encuentran sometidas a dicha reserva, para diferenciarlas de las que por su naturaleza pertenecen a otro tipo de normas. 

 

El artículo 152 de la Constitución establece que “[m]ediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b) Administración de justicia […]”.

 

Pues bien, además de las otras materias que se han mencionado, el objeto principal del Proyecto de Ley es la organización y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz, así como la regulación de derechos y procedimientos para su protección relacionados con el acceso a la justicia en el marco de dicha jurisdicción, así como.

 

En efecto, el Proyecto de Ley desarrolla de manera específica los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación, las garantías de no repetición y el derecho al debido proceso de las personas sometidas a la Jurisdicción Especial para la Paz. Tal regulación, sin embargo, no expone ni define el núcleo esencial de los mencionados derechos ni sus elementos conceptuales o estructurales, ni regula en su integridad sus mecanismos de protección. Se trata, por lo mismo, de materias que pueden ser reguladas por el legislador ordinario, como lo ha hecho al expedir la Ley 975 de 2005 –de Justicia y Paz–, o los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, o la Ley 1448 de 2011 –de Víctimas y Restitución de Tierras–, mediante el procedimiento propio de las leyes ordinarias en cuanto “no tienen por objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio[31].

 

La Corte encuentra, por el contrario, que los contenidos en materia de administración de justicia, corresponden a materias propias de ley estatutaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal b, de la Constitución, incluso frente al carácter restrictivo de la reserva en esta materia. Sobre el particular dijo la Corte en la Sentencia C-055 de 1995 que “debe darse un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales[32]. Por ello, no necesariamente todo aspecto que se relacione con la administración de justicia debe ser desarrollado mediante una ley estatutaria, dado que “una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento[33]. Esta interpretación restrictiva del principio de reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia se ha reiterado en las Sentencias C-368 de 2000, C-392 de 2000, C-646 de 2001 y C-660 de 2016.

 

En el mismo sentido, al estudiar una demanda contra la Ley 975 de 2005 –de Justicia y Paz–, en la que se alegaba que sus contenidos se encontraban sujetos a reserva de ley estatutaria por establecer un procedimiento completamente nuevo y por regular derechos fundamentales, la Corte precisó en la Sentencia C-319 de 2006 que “la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia se aplica sólo respecto de aquellas disposiciones que (i.) Afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público[34]. La Corte determinó en dicha oportunidad que la Ley de Justicia y Paz no desconocía la reserva en tanto no creó una jurisdicción nueva sino que, simplemente, atribuyó a la jurisdicción ordinaria un procedimiento especial que debía surtirse ante la Fiscalía General, y los tribunales superiores, de manera que no se afectaba la estructura general de la administración de justicia, ni se alteraban principios generales o aspectos sustanciales de la Rama Judicial del poder público, razón por la que tampoco por este aspecto la Ley 975 de 2005 debía ser objeto de regulación mediante una ley estatutaria.

 

Conforme a tales criterios, reiterados posteriormente en la sentencia C-370 de 2006, ha de concluirse que los contenidos del Proyecto de Ley bajo estudio regulan asuntos de indudable reserva estatutaria. En efecto, el Proyecto de Ley estructura y regula una nueva jurisdicción, independiente de la Rama Judicial, que fue creada por la Constitución a través del Acto Legislativo 01 de 2017, y que no se encuentra reglada en ningún cuerpo estatutario. La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, estructura y desarrolla las jurisdicciones ordinaria, de lo contencioso administrativo y constitucional mediante regulaciones que no son aplicables a la Jurisdicción Especial para la Paz –JEP–.

 

Y no puede ser de otra manera porque el Acto Legislativo 01 de 2017, mediante el cual se creó dicha jurisdicción, establece expresamente que ella se encuentra “sujeta a un régimen legal propio, cuenta con autonomía administrativa, presupuestal y técnica”, administra justicia “de manera transitoria y autónoma” y conoce “de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva” de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado.

 

La JEP se inserta en la estructura del Estado, está sometida a la Constitución y debe tener relaciones de colaboración armónica con las otras instituciones del Estado, así como con las otras jurisdicciones; los conflictos de jurisdicción que surjan deben ser definidos por la Corte Constitucional (artículo 241-11 C.P.); sus funcionarios están sometidos a los principios de la función pública, así como a un régimen sancionatorio por las faltas disciplinarias y delitos que llegaren a cometer (artículos transitorios 5 y 14 del Acto Legislativo 01 de 2017); adicionalmente, complementa esfuerzos previos de la jurisdicción ordinaria en materia de justicia transicional.

 

De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2017, la JEP tiene rasgos particulares que la diferencian de las otras jurisdicciones, como su carácter transitorio que se deriva de su naturaleza transicional. La Jurisdicción cuenta con varios órganos y con una instancia de cierre que es el Tribunal para la Paz; tiene competencia prevalente sobre las otras jurisdicciones en cuanto a los hechos sometidos a su conocimiento; tiene una instancia de gobierno y de administración diferente a la de las otras jurisdicciones; y dispone de un derecho aplicable especial tanto en lo sustancial como en lo procedimental.

 

De acuerdo con la exposición de motivos del Proyecto de Ley Estatutaria, esta “tiene como finalidad determinar los principios que orientarán el funcionamiento de la JEP, su competencia material, temporal, personal y territorial, el derecho aplicable, la conformación de sus órganos y sus respectivas funciones, el régimen de sanciones y de extradición aplicable, así como las disposiciones sobre el gobierno y la administración de la JEP, y su respectivo régimen laboral, disciplinario y presupuestal[35].

 

El Proyecto de Ley Estatutaria define los criterios interpretativos de dicha legislación (Título I); la naturaleza, objeto y principios de la JEP (Título II); su competencia (Título IV), su estructura general (Título V); sus mecanismos de gobierno y administración (Título VI); su régimen de archivos (Título VII); el régimen contractual, laboral, disciplinario y presupuestal (Título VIII); los recursos y las acciones (Título X); y los mecanismos de coordinación con otras instituciones (Título XII).

 

Otros contenidos como el régimen de condicionalidad y los tratamientos especiales de justicia a que se refieren los artículos transitorios 1 y 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, que tienen como objetivo garantizar los derechos de las víctimas y la seguridad jurídica, son de naturaleza estatutaria, pues forman parte de la administración de justicia dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. En consecuencia, de acuerdo con el artículo transitorio 5 citado, son de reserva de ley estatutaria los tratamientos especiales aplicables dentro de la jurisdicción y las condiciones que deben cumplir los responsables para acceder a ellos[36].

 

Adicionalmente, varios de los contenidos del Proyecto de Ley corresponden a regulación estatutaria por disposición del artículo transitorio 66 de la Constitución[37], cuya parte pertinente es del siguiente tenor:

 

“[…] Una ley estatutaria podrá autorizar que, en el marco de un acuerdo de paz, se dé un tratamiento diferenciado para los distintos grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno y también para los agentes del Estado, en lo relacionado con su participación en el mismo.

 

Mediante una ley estatutaria se establecerán instrumentos de justicia transicional de carácter judicial o extrajudicial que permitan garantizar los deberes estatales de investigación y sanción. […]

 

[…] el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, crímenes de guerra, cometidos de manera sistemática; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, las penas alternativas o modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección”.

 

De acuerdo con esta disposición, son asuntos privativos de ley estatutaria en materia de justicia transicional: (i) el tratamiento diferenciado para miembros de grupos ilegales y agentes del Estado responsables de hechos en el marco del conflicto armado; (ii) los instrumentos judiciales y extrajudiciales de investigación y sanción; y (iii) los criterios de selección y el tratamiento penal que se dará a los responsables de los hechos que no resulten seleccionados.

 

Visto todo lo anterior, los contenidos mencionados tienen naturaleza de ley estatutaria, por lo cual el trámite adoptado para su aprobación se adecúa a las normas constitucionales.

 

3.2.2. Materias de ley orgánica reguladas mediante el Proyecto de Ley Estatutaria

 

Los artículos 125 y 126 del Proyecto de Ley Estatutaria modifican los artículos 23 y 91, respectivamente, de la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto, con el propósito de incluir en el Presupuesto de Gastos de la Nación la Sección correspondiente a la Jurisdicción Especial para la Paz y, así mismo, reconocerle capacidad para contratar, comprometerla y ordenar el gasto con cargo a las apropiaciones incorporadas en la respectiva Sección, en desarrollo de la autonomía presupuestal que a la Jurisdicción Especial para la Paz le confiere el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

La modificación de normas de la Ley Orgánica del Presupuesto mediante una ley estatutaria plantea un problema de constitucionalidad en relación con la competencia del Congreso para ello. Encuentra la Sala, sin embargo, que tal modificación es exequible por varias razones. En primer lugar, porque si bien adiciona las reglas a las que debe sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa” en materia de aprobación del presupuesto –al incluir una nueva Sección del Presupuesto de Gastos–, y en materia de ejecución del mismo –al atribuir competencia para la ordenación del gasto–, tales reglas no modifican las ya existentes sino que las adicionan con unas muy puntuales y específicas que resultan ser un desarrollo necesario del principio constitucional de autonomía presupuestal de funcionamiento de la JEP consagrado en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. En segundo lugar, porque su aprobación garantizó el consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República”, requerido para este tipo de leyes, en cuanto la mayoría exigida para la aprobación de leyes orgánicas es la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, la misma requerida para la aprobación de leyes estatutarias de conformidad con el artículo 153 superior. En tercer lugar, porque en el trámite legislativo aparece clara y expresa la voluntad del legislador de modificar la ley orgánica del presupuesto[38], garantizando la transparencia en el curso del debate democrático, y permitiendo los espacios de control político de dicha modificación. Tanto es así que la propuesta de reforma introducida mediante el artículo 125 del Proyecto de Ley se encontraba precedida de la siguiente expresión: “El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 modificado por el artículo 16 Ley 179 de 1994 quedará de la siguiente manera y modificará las correspondientes enumeraciones que se hagan en el presupuesto:”, y la del artículo 126 de la siguiente expresión: “El artículo 91 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994 quedará de la siguiente manera:”.

 

Sobre el particular cabe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que debe existir en la aprobación de normas orgánicas un “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes[39]. En el presente caso, la Sala constató que las referidas adiciones a los artículos 23 y 91 de la Ley 38 de 1989 fueron aprobadas con el consentimiento explícito del legislador a lo largo del debate, por cuanto inclusive desde la exposición de motivos[40] el gobierno puso de presente la incorporación del “respectivo régimen presupuestal” de la JEP.

 

Las adiciones incorporadas a los artículos 23 y 91 de la Ley Orgánica de Presupuesto, por otra parte, se refieren a la misma materia regulada en el Proyecto de Ley objeto de control, esto es la Jurisdicción Especial para la Paz, y forman parte de la regulación sistemática de dicha jurisdicción que pretende el proyecto, con la cual guarda unidad de materia, como lo exige el artículo 158 de la Constitución. 

 

3.2.3. Contenidos propios de ley ordinaria

 

Al revisar el Proyecto de Ley, la Sala observa que el legislador estatutario desarrolló algunos aspectos en un alto nivel de detalle, a tal punto que podrían haber sido materia de ley ordinaria, como la Ley de Procedimiento a que se refiere el artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017. Dichos asuntos, siempre que no hagan parte del núcleo central de los contenidos estatutarios definidos en el acápite correspondiente[41] no entran a formar parte de las materias sujetas a la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia.

 

En efecto, asuntos propios de los códigos de procedimiento no tienen naturaleza estatutaria. Estos asuntos son, por ejemplo, los procedimientos, los recursos, los términos, el régimen probatorio o el régimen de medidas cautelares. También son asuntos de ley ordinaria la regulación específica de las competencias atribuidas a las Salas y Secciones del Tribunal para la Paz.

 

De otra parte, la Corte constata que el Proyecto de Ley reprodujo contenidos de la Ley 1820 de 2016 “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones”, algunos de los cuales reprodujo textualmente, en tanto que otros fueron objeto de modificaciones.

 

En este sentido cabría afirmar que algunos contenidos del Proyecto de Ley Estatutaria se refieren a una materia, la amnistía, que de conformidad con el artículo 150-17 de la Constitución, debe ser concedida mediante ley aprobada por una mayoría calificada equivalente a los dos tercios de los miembros de una y otra Cámara.

 

Al respecto ha de precisarse que ninguna de las disposiciones de la Ley 1820 de 2016 reproducidas en el Proyecto de Ley estatutaria se refiere a la concesión propiamente dicha de amnistía, ni las modificaciones introducidas implican reforma o alteración alguna de la amnistía concedida mediante la Ley 1820. Se trata más bien de aspectos procedimentales o de otra naturaleza que, en cuanto no resultan asimilables a la decisión política de concederlas, pueden ser regulados mediante ley ordinaria, conforme con la cláusula general de competencia del legislador, naturaleza que, como ya se dijo, no variará por el hecho de que hubieran sido regulados inicialmente mediante la ley de amnistía aprobada con la mayoría calificada a que hace referencia el artículo 150-17 de la Constitución, ni por que hubieran sido reproducidas en el Proyecto de Ley Estatutaria. Cabe igualmente advertir que no son de naturaleza estatutaria porque no se refieren a aspectos estructurales o esenciales de la administración de justicia en la JEP, y tampoco incluyen contenidos definidos por el artículo transitorio 66 de la Constitución. En la medida en que las normas son coherentes con la Ley 1820 de 2016, y no conceden nuevas amnistías ni modifican las concedidas, su contenido es de naturaleza ordinaria.

 

La Corte encuentra que la inclusión de estos contenidos ordinarios no presenta problemas de constitucionalidad pues, si bien no son de jerarquía estatutaria, contaron con una mayoría superior a la requerida para su aprobación como ley ordinaria. En consecuencia, la inclusión de dichas regulaciones ordinarias en el cuerpo estatutario no vulnera la Constitución.

 

Como se señalará en el articulado, algunas normas del Proyecto de Ley Estatutaria reproducen contenidos de la Ley 1820 de 2016 que fueron declarados exequibles de manera simple en la Sentencia C-007 de 2018, o que fueron declarados inexequibles o condicionados, como los siguientes:

 

(i) Los artículos 44, 47, 51, 54, 56 y 60 son reproducción literal de los artículos 45, 48, 51, 54, 56 y 59 de la Ley 1820 de 2016, respectivamente. La Corte declaró su exequibilidad simple al estudiar su contenido en la Sentencia C-007 de 2018, por lo que se estará a lo allí decidido, como se desarrollará en el estudio del articulado.

 

(ii) Los artículos 45, 46, 52 y 57, en relación con el concepto de “graves crímenes de guerra” contenido en los artículos 46, 47, 52 y 57 de la Ley 1820 de 2016, respectivamente. La Corte declaró inexequible la inclusión de la palabra “graves” como calificativo de los crímenes de guerra, pues consideró que “el calificativo de “graves” referido a los crímenes de guerra implica la creación de una clasificación dentro de este género (los crímenes de guerra) que no es propia del derecho internacional humanitario. El DIH prohíbe las amnistías respecto de todas las infracciones graves al derecho internacional humanitario, especialmente si estas demandan criminalización”. Agregó que, como tal, esta categoría “impide rodear de precisión la exclusión, y crea la posibilidad de que se desconozca el deber internacional de investigar, juzgar y sancionar las graves infracciones al derecho internacional humanitario[42]. Por las mismas consideraciones, este Tribunal declaró inexequible la expresión “esto es, toda infracción al derecho internacional humanitario cometida de manera sistemática”.

 

(iii) Los artículos 45, 46, 52 y 57, en relación con la expresión “reclutamiento de menores conforme con lo establecido en el Estatuto de Roma”, contenida en los artículos 46, 47, 52 y 57 de la Ley 1820 de 2016, respectivamente. Dicha norma fue condicionada por la Corte en el sentido de que las conductas a las que se refiere esta prohibición cometidas hasta el 25 de junio de 2005, no son amnistiables si el sujeto pasivo es una persona menor de 15 años de edad; a partir de ese momento, no lo serán las cometidas contra una persona menor de 18 años. La Corte señaló que “puede afirmarse que, por lo menos, al momento de entrada en vigor del referido instrumento [Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados] para Colombia (25 de junio de 2005)[43], la prohibición del reclutamiento de menores de 18 años, como un crimen internacional, forma parte del derecho consuetudinario y su comisión acarrea responsabilidad penal individual[44].

 

(iv) El artículo 41, en relación con la referencia a la palabra “cónyuge” contenida en el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, en el sentido de que el término se debe entender como “cónyuge, compañero o compañera permanente”. La Corte fundamentó dicha decisión “en virtud del principio de igualdad entre las personas y del concepto amplio de familia, extensamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional[45][46].

 

(v) Los artículos 49 y 55, en relación con la contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas dentro del régimen de condicionalidades del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que tiene como parámetros:

 

(i) El compromiso de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas es una condición de acceso y no exime a los beneficiarios de esta Ley del deber de cumplir con las obligaciones contraídas con el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.

(ii) El cumplimiento de los deberes de contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas se exigirá a los beneficiarios de esta Ley, por el término de vigencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, sin perjuicio de la condición especial de acceso a las sanciones propias del sistema prevista en el inciso segundo de los artículos 14 y 33 de la Ley 1820 de 2016.

(iii) Los incumplimientos al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición deberán ser objeto de estudio y decisión por la Jurisdicción Especial para la Paz, conforme a las reglas de procedimiento de que trata el inciso 1º del artículo transitorio 12 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017; lo que supone analizar, en cada caso, si existe justificación y la gravedad del incumplimiento. Este análisis deberá regirse por el principio de proporcionalidad y podrá dar lugar a la pérdida de beneficios previstos en esta Ley”.

 

La Corte tomó tal decisión al establecer que “la renuncia a la persecución penal es una medida que impone una restricción a los derechos de las víctimas y, especialmente, a la obligación de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones de derechos humanos. Por lo tanto, como lo sostuvo la Sala en la Sentencia C-579 de 2013, este beneficio sólo es admisible si no cobija las más intensas lesiones a la dignidad humana, y si viene acompañado de una maximización de los demás derechos de las víctimas. El beneficio no es constitucionalmente admisible si su entrega y conservación no se sujeta a la contribución efectiva a los derechos de las víctimas; esta contribución debe darse, tanto al recibir el beneficio, como de forma continua, especialmente, en el ámbito de la construcción de la verdad y la memoria histórica[47].

 

(vi) El artículo 85, en relación con: (a) la recepción de información por parte de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas de ciertas organizaciones sociales, dejando por fuera otras, regulada en el numeral 9º del artículo 28 de la Ley 1820 de 2016, el cual se condicionó en el sentido de que dicha Sala deberá recibir información de toda organización social que tenga conocimiento de hechos ocurridos en el contexto de la protesta social o de disturbios públicos. La Corte señaló que “[e]n virtud del principio de igualdad, no resulta admisible que la medida se limite a la Cumbre agraria, étnica y social[48]. (b) La expresión “lesiones personales” como delito conexo, contenida en el numeral 9º del artículo 28 de la Ley 1820 de 2016, en el sentido de que se refiere a aquellas que produzcan una incapacidad médico legal máxima de 30 días, “con el fin de que esta medida no se extienda a hechos de especial gravedad[49], entendiendo que la medida puede corresponder a la amnistía o a la renuncia a la persecución penal.

 

En consecuencia, en el acápite de estudio material del articulado, se estará a lo decidido en la Sentencia C-007 de 2018 sobre los mencionados contenidos o disposiciones, sin perjuicio del uso de dicho precedente en otras normas que parcial o integralmente reproducen aspectos de la Ley 1820 de 2016.

 

3.3. Procedimiento de formación del Proyecto de Ley Estatutaria mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz

 

De acuerdo con el artículo transitorio de la Constitución[50] que regula el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, invocado como fundamento para la expedición del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, las siguientes son las reglas especiales a tener en cuenta por parte de la Corte Constitucional[51]:

 

3.3.1. Conforme al literal a) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, la iniciativa del Proyecto de Ley es exclusiva del Gobierno Nacional y su contenido debe tener por objeto implementar y desarrollar normativamente el Acuerdo Final, como ya se explicó y analizó en el acápite 3.1. de la presente providencia, “Competencia del congreso para tramitar el Proyecto de Ley mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.

 

3.3.2. Según el literal b), el trámite del Proyecto de Ley debe ser preferencial, en consecuencia, debe tener prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta que sea decidido.

 

3.3.3. De acuerdo con el literal c), el título del Proyecto de Ley debe corresponder precisamente a su contenido y su texto debe estar precedido de la fórmula “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”.

 

3.3.4. Conforme al literal d), el primer debate del Proyecto de Ley debe surtirse en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno Nacional; mientras que el segundo debate debe adelantarse en las plenarias de cada una de las Cámaras.

 

3.3.5. Según lo establece el literal e), la aprobación del Proyecto de Ley debe someterse a las reglas de mayoría previstas en la Constitución Política y en la ley, según su naturaleza. En este caso, por tratarse de una ley estatutaria, debe ser aprobada con la “mayoría absoluta de los miembros del Congreso”, conforme al artículo 153 de la Constitución.

 

3.3.6. De conformidad con el literal i)[52], los proyectos de ley pueden tramitarse en sesiones extraordinarias.

 

Adicionalmente, en lo no previsto en las anteriores reglas especiales se aplicarán las reglas generales que regulan el procedimiento legislativo y, en particular, las que se refieren al trámite y aprobación de los proyectos de ley estatutaria. Sobre el particular se recuerda que el inciso final del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que, “[e]n lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República”.

 

Así las cosas, la Corte verificará el cumplimiento de las reglas generales contenidas en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), a saber[53]:

 

3.3.7. El voto de los congresistas debe ser nominal y público, salvo las excepciones legales (art. 133 C.P.[54]).

 

3.3.8. El quórum decisorio en las sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes corresponde al que se requiera para cada una de las comisiones, individualmente consideradas (art. 142.3 C.P.).

 

3.3.9. El quórum deliberatorio en sesiones de las plenarias, las cámaras y sus comisiones, debe ser de al menos una cuarta parte de sus miembros (art. 145 C.P.[55]). El quórum decisorio debe equivaler a la mayoría de los integrantes de cada célula legislativa, salvo las excepciones constitucionales (ibídem)[56], y las decisiones en el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones permanentes deben tomarse por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente mayoría especial (art. 146[57]). Debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 153 constitucional, cuando se trate de la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias se exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso[58]. El artículo 134 de la Constitución establece la forma de contabilizar el número de integrantes de la corporación para efectos de establecer el quórum, consistente en excluir de la totalidad de los integrantes las curules que no puedan ser reemplazadas y los impedimentos y recusaciones aceptadas.

 

3.3.10. Por tratarse de una ley estatutaria, su aprobación “deberá efectuarse dentro de una sola legislatura”, de conformidad con el artículo 153 superior.

 

3.3.11. De conformidad con los artículos 158 y 169[59] de la Constitución todo proyecto de ley debe obedecer al principio de unidad de materia o de concordancia normativa interna entre sí y su contenido debe corresponder con el título de la misma. La Corte ha precisado el alcance del principio de unidad de materia en los siguientes términos: (i) constituye un instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa[60], en beneficio del debate deliberativo y de la comprensión de la legislación por parte de sociedad; (ii) no puede interpretarse de forma tan estricta que implique un desconocimiento del principio democrático, ni de la libertad de configuración del Legislador, y (iii) no es sinónimo de simplicidad temática[61]. Por lo tanto, su análisis debe involucrar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con el objeto de verificar la conexión entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y el o los núcleos de su contenido, acudiendo a los criterios material, causal, teleológico o sistemático[62].

 

3.3.12. En el trámite legislativo deben atenderse los principios de consecutividad e identidad flexible, en los términos de los artículos 157 y 160 de la Constitución. En virtud del primero, el proyecto de ley debe tramitarse, por regla general, en cuatro debates sucesivos en comisiones y plenarias –regla de los cuatro debates–; de acuerdo con el segundo, aunque es válido que durante el segundo debate las cámaras introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones, estas deben tener relación con las materias discutidas en el primer debate, garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite.

 

La Corte ha explicado que la exigencia de consecutividad se relaciona con la deliberación y, por lo tanto, con el principio democrático (C-168 de 2012 y C-044 de 2017). Además, en la Sentencia C-648 de 2006, sostuvo que “lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o Acto Legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular[63].  

 

Ahora bien, de manera excepcional, el Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley[64], caso en el cual el primer debate de cada comisión se puede adelantar en sesiones conjuntas[65], lo que reduce a tres el número total de debates previsto en el artículo 157 constitucional. Esta regla fue prevista como obligatoria en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

3.3.13. Existe en la Constitución y en el Reglamento del Congreso un conjunto de previsiones destinadas a garantizar la publicidad dentro del trámite legislativo, para favorecer un nivel adecuado de conocimiento de los proyectos y de deliberación. Entre estas se incluye la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de su tramitación[66] o que el informe de ponencia sea dado a conocer por el mismo medio[67]. Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido su reparto antes del debate siempre que se cumplan tres requisitos: (i) que sea autorizado por el Presidente de la Comisión permanente para agilizar el trámite del proyecto; (ii) que la distribución de los documentos sea anterior al inicio del debate; y (iii) que inevitablemente se presente su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso, entendiendo que la oportunidad de la publicación oficial del Congreso es un término razonable durante el trámite legislativo del proyecto de ley estudiado[68].

 

Sumado a lo anterior, el artículo 160 de la Constitución, exige que el sometimiento a votación de un proyecto esté antecedido por un anuncio, a cargo de la presidencia de cada cámara o comisión, el cual debe darse en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. Lo anterior, con la finalidad de favorecer la formación democrática de la voluntad del Congreso e impedir que la votación de los proyectos bajo consideración tome por sorpresa a los llamados a participar en el debate.

 

En relación con el requisito del anuncio, la Corte Constitucional ha explicado[69] que (i) su cumplimiento no exige el uso de fórmulas sacramentales, sino que basta con que transmita la intención inequívoca de someter a votación un proyecto; (ii) pueden utilizarse enunciados que señalen expresamente la fecha de la futura votación, así como otros, siempre que hagan la ocasión determinable; y, (iii) en caso de que la votación se aplace, en todo caso debe hacerse el anuncio en la sesión previa a aquella en la cual se realizará la votación, conforme lo establece el artículo 160 de la Constitución Política.

 

También relacionado con el requisito de publicidad, debe tenerse presente que en el trámite legislativo ordinario, de conformidad con el inciso primero del artículo 160 de la Constitución, entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Ahora bien, en el trámite especial previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, el término de quince días entre la finalización del procedimiento legislativo en una cámara y el inicio en la otra no opera, debido a que las comisiones sesionan conjuntamente[70].

 

3.3.14. Finalmente, es oportuno advertir un aspecto adicional a tener en cuenta al momento de estudiar la sujeción al ordenamiento superior de un proyecto de ley en relación con el procedimiento de formación, consistente en el deber de adelantar la consulta previa a las comunidades étnicamente diferenciadas, respecto de aquellas iniciativas legales susceptibles de afectarlas directamente.

 

3.4. Descripción general del procedimiento adelantado por el Congreso de la República para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria

 

Presentación, publicación y reparto

 

Como ya se dijo, los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa, en representación del Gobierno Nacional, el 1º de agosto de 2017 radicaron ante la secretaría general del Senado de la República el Proyecto de Ley número 08 de 2017 “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, con la respectiva exposición de motivos.

 

Una vez remitido por el secretario general a la presidencia del Senado, esa dependencia ordenó repartir el precitado Proyecto de Ley a la Comisión Primera Constitucional Permanente[71], encargada de dar primer debate a los proyectos de ley estatutaria, y enviar copia del mismo a la Imprenta Nacional para la publicación del Proyecto de Ley número 08 de 2017 Senado, “Estatutaria de la Administración de Justicia en Jurisdicción Especial para la Paz”, en la Gaceta del Congreso. La publicación se hizo en la Gaceta No. 626 del 1 de agosto de 2017[72].

 

Las Comisiones Primeras de Senado y Cámara de Representantes designaron como ponentes a los congresistas Horacio Serpa Uribe y Hernán Penagos Giraldo, respectivamente, el 29 de agosto de 2017.

 

En la Gaceta No. 818 del 22 de septiembre de 2017 fue publicada el acta de la audiencia pública celebrada el 11 de septiembre de 2017, al Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes[73]. Lo anterior, para garantizar la participación ciudadana en el estudio de proyectos, de conformidad con el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992.

 

Los informes de ponencia de Senado y Cámara fueron publicados antes de iniciarse el debate en las Gacetas del Congreso No. 819[74] y 821[75] del 25 de septiembre de 2017.

 

Procedimiento de formación del Proyecto de Ley Estatutaria

 

Primer debate en sesión conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes. Informe de ponencia, anuncios, votación y publicación

 

El debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes se llevó a cabo durante los días 26 y 27 de septiembre y 2, 3, 4 y 9 de octubre de 2017. Los coordinadores ponentes explicaron el contenido y objeto del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, e insistieron en la necesidad y relevancia de la iniciativa para la puesta en marcha del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, resaltando el lugar nuclear que ocupa la Jurisdicción Especial para la Paz en el desarrollo del mismo.

 

En el transcurso del debate en Comisiones Conjuntas se presentaron más de 130 proposiciones eliminatorias, modificatorias y sustitutivas de diferentes artículos del proyecto. No fueron objeto de proposición 102 artículos, los cuales fueron aprobados el 2 de octubre de 2017. Así, el debate se centró en 33 artículos que concentraron todas las proposiciones cuyos temas medulares fueron las víctimas, los requisitos para acceder a tratamientos especiales, la temporalidad, la responsabilidad por mando, la suspensión condicional de la pena y la participación política de los ex miembros de las FARC.

 

En el informe, los ponentes presentaron un pliego de modificaciones “con el fin de garantizar la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición  de las víctimas y, en consecuencia, su efectiva participación durante el proceso[76] que, en síntesis, incluyó las siguientes temáticas: (i) se precisaron los artículos relacionados con la competencia material y personal de la JEP de forma tal que recogieran algunas sugerencias realizadas por el Fiscal General de la Nación en la audiencia pública celebrada el 11 de septiembre de 2017[77]. Así, en las disposiciones normativas sobre naturaleza y competencia se introdujeron cambios orientados a dar claridad acerca de qué jurisdicción conoce de los casos que involucren a disidentes, reincidentes y desertores del proceso de paz. (ii) En relación con las conductas que sean consideradas como estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, se incluyeron precisiones referidas con el establecimiento expreso de conductas penales que no pueden ser consideradas como estrechamente vinculadas a dicho proceso, entre otras, homicidio agravado, secuestro y tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, dejando claro que estas conductas serán de competencia de la justicia ordinaria. (iii) Se estableció de manera expresa que en virtud del carácter preferente del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, las investigaciones que hayan producido compulsa de copias hacia Justicia y Paz serán de competencia de la JEP frente a aquellas personas que hayan integrado redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en el Acuerdo de Paz. (iv) Se introdujo la posibilidad de que los listados entregados por las FARC-EP sean remitidos a la Fiscalía General de la Nación, bajo el carácter de reservados. (v) Se incluyó, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2017, que el incumplimiento de las condiciones del Sistema y la aportación dolosa de información, tendrán como consecuencia hasta la pérdida del tratamiento diferencial, pero que el grado de pérdida de beneficios deberá ser evaluado por el juez. (vi) Se hicieron algunas precisiones y modificaciones como consecuencia del proceso de consulta con las comunidades indígenas, con el fin de dejar claridad frente a las competencias y la coordinación de la JEP con la jurisdicción especial indígena. (vii) Se incluyeron algunas precisiones en relación con la aplicación de la Ley 1820 de 2017, en cuanto a interpretaciones y términos. (viii) En relación con la competencia de la JEP frente a terceros, que fue una de las mayores preocupaciones señaladas por parte de algunos congresistas durante la audiencia, se incluyeron precisiones en el articulado en lo que tiene que ver con las expresiones “participaciones determinantes” e “intención directa” que hacen alusión a dicha competencia. Y, finalmente, (ix) se acogieron algunas precisiones solicitadas por el Secretario Ejecutivo de la JEP en relación con algunas funciones de dicha dependencia.

 

En las Gacetas No. 1070 del 20 de noviembre de 2017[78] y 903 del 6 de octubre de 2017[79] se encuentran publicadas las respectivas actas de las corporaciones No. 17 (Cámara) y 15 (Senado) del 25 de septiembre de 2017. Allí se describe que en las sesiones de las comisiones primeras de la Cámara y el Senado la secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara para el Procedimiento Especial para la Paz, conforme al artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, para la siguiente sesión conjunta convocada para el martes 26 de septiembre de 2017, dentro del cuatrienio 2014-2018 - legislatura 2017-2018, primer periodo; además, con absoluta prelación en el orden del día[80]. Así se hizo el anuncio en el Senado de la República:

 

“Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión de las Comisiones Primeras Conjunta del honorable Senado de la República y la honorable Cámara de Representantes.

 

1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”.

 

Siendo las 5:30 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 26 de septiembre de 2017, a partir de las 9:00 a. m. a sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en el recinto del Senado, Capitolio Nacional”[81] (negrillas originales).

 

Conforme a lo dispuesto en los anuncios citados, el 26 de septiembre de 2017 se llevó a cabo la sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara, según el Acta No. 01 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 904 del 6 de octubre de 2017[82], registrándose con el llamado a lista el siguiente quórum deliberatorio[83]: 18 Senadores en la Comisión Primera del Senado y 31 Representantes en la Comisión Primera de la Cámara[84]. Cabe aclarar que, conforme al artículo 2 de la Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera Constitucional del Congreso está “[c]ompuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes.

 

En el orden del día aparece con exclusividad la consideración y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. En esa oportunidad la Secretaria dio lectura a la proposición positiva con que terminaban los informes de ponencia, y abierta la discusión de la proposición leída, concedió el uso de la palabra a los ponentes Horacio Serpa Uribe y Hernán Penagos Giraldo. Sin embargo, la secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció que continuaría la discusión y votación del proyecto en la siguiente sesión conjunta de las comisiones primeras el 27 de septiembre de 2017[85].

 

El 27 de septiembre de 2017 se continuó la sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara, según el Acta No. 02 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 936 del 13 de octubre de 2017[86], registrándose con el llamado a lista el siguiente quórum deliberatorio: 17 Senadores en la Comisión Primera del Senado y 31 Representantes en la Comisión Primera de la Cámara[87]. En el orden del día aparece con exclusividad la consideración y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. Intervinieron el Fiscal General de la Nación, los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho, dos representantes de Voces de Paz y Reconciliación, además de algunos senadores y representantes. No obstante, en esa sesión no se realizó ninguna votación. La secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció que continuaría la discusión y votación del proyecto en la próxima sesión conjunta de las comisiones primeras el 2 de octubre de 2017[88].

 

El 2 de octubre de 2017 se continuó la sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara, según el Acta No. 03 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 945 del 18 de octubre de 2017[89], registrándose con el llamado a lista el siguiente quórum deliberatorio: 18 Senadores en la Comisión Primera del Senado y 33 Representantes en la Comisión Primera de la Cámara[90]. En el orden del día aparece con exclusividad la consideración y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara. En esa oportunidad se continuó la discusión del proyecto y se hizo la votación nominal y pública[91] de los siguientes asuntos:

 

-                     Proposición positiva con que finalizó el informe de ponencia, siendo aprobada acorde a la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política[92], con el siguiente resultado[93]:

 

Comisión Primera del Senado[94]

Comisión Primera de la Cámara[95]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:          11

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:        20

Votos por el SÍ         20

Votos por el NO:     00

 

-                     Votación del bloque de artículos que no fueron objeto de proposiciones[96], esto es: artículos 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 17, 26, 31, 32, 34, 38, 42, 43, 45, 49, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 63, 64, 65, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 84, 86, 87, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 99, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 112, 113, 114, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 132, 133, 134, 135, 137, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 150, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160 y 161; siendo aprobados acorde a la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[97]:

 

Comisión Primera del Senado[98]

Comisión Primera de la Cámara[99]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:          12

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:    22

Votos por el SÍ:           22

Votos por el NO: 00

 

La secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció que continuaría la discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara del 3 de octubre de 2017[100].

 

El 3 de octubre de 2017 se continuó la sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara, según el Acta No. 04 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 977 del 25 de octubre de 2017[101], registrándose con el llamado a lista el siguiente quórum deliberatorio: 19 Senadores en la Comisión Primera del Senado y 34 Representantes en la Comisión Primera de la Cámara[102]. En el orden del día aparece con exclusividad la consideración y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara[103]. En esa oportunidad se continuó la discusión y se hizo la votación nominal y pública de algunas proposiciones presentadas en relación con diferentes artículos del Proyecto de Ley Estatutaria[104]. Veamos:

 

-                     Votación de las proposiciones sustitutivas del bloque de artículos conformado por: artículos 1, 14, 15, 16, 24, 28, 33, 47, 147 y de un artículo nuevo sobre protección a las víctimas y testigos; siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[105]:

 

Comisión Primera del Senado[106]

Comisión Primera de la Cámara[107]

Votos emitidos:   13

Votos por el SÍ:          11

Votos por el NO: 02

Votos emitidos:   28

Votos por el SÍ:   25

Votos por el NO: 03

 

La secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció que continuaría la discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara del 4 de octubre de 2017[108].

 

El 4 de octubre de 2017 se continuó la sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara, según el Acta No. 05 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 978 del 25 de octubre de 2017[109], registrándose con el llamado a lista el siguiente quórum deliberatorio: 18 Senadores en la Comisión Primera del Senado y 33 Representantes en la Comisión Primera de la Cámara[110]. En el orden del día aparece con exclusividad la consideración y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara. En esa oportunidad se continuó la discusión del proyecto y se hizo la votación nominal y pública de algunas proposiciones en relación con diferentes artículos, dos modificatorias y una aditiva[111]. Veamos:

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 7 y 48 según las respectivas proposiciones modificatorias, y artículo 27 según el texto del pliego de modificaciones con la modificación de la proposición aditiva; siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[112]:

 

Comisión Primera del Senado[113]

Comisión Primera de la Cámara[114]

Votos emitidos:   13

Votos por el SÍ:   11

Votos por el NO: 02

Votos emitidos:   25

Votos por el SÍ:   23

Votos por el NO: 02

 

La secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció que continuaría la discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara del 9 de octubre de 2017[115].

 

El 9 de octubre de 2017 se continuó la sesión conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara, según el Acta No. 06 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 1082 del 21 de noviembre de 2017[116], registrándose con el llamado a lista el siguiente quórum deliberatorio: 19 Senadores en la Comisión Primera del Senado y 35 Representantes en la Comisión Primera de la Cámara[117]. En el orden del día aparece con exclusividad la consideración y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara. En esa oportunidad se continuó la discusión de los artículos restantes y se hizo la votación nominal y pública de conformidad con diferentes proposiciones o según los textos del pliego de modificaciones[118]. Veamos:

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 44, 60, 68, 73, 88, 100, 131, 136, 140 y 148 en el texto del pliego de modificaciones, cuya discusión se había cerrado en la sesión anterior; siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[119]:

 

Comisión Primera del Senado[120]

Comisión Primera de la Cámara[121]

Votos emitidos:   10

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:   24

Votos por el SÍ:   23

Votos por el NO: 01

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 35, 37, 69 y 96 en el texto del pliego de modificaciones, cuya discusión había iniciado en la sesión anterior; siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[122]:

 

Comisión Primera del Senado[123]

Comisión Primera de la Cámara[124]

Votos emitidos:   10

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:   24

Votos por el SÍ:   23

Votos por el NO: 01

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 23, 46, 50 y 97 en el texto del pliego de modificaciones; siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[125]:

 

Comisión Primera del Senado[126]

Comisión Primera de la Cámara[127]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   11

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:   24

Votos por el SÍ:   23

Votos por el NO: 01

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 8, 61 y 62 según las proposiciones modificativas, y artículo 85 según la proposición eliminatoria; siendo aprobados, con la supresión del artículo 85, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[128]:

 

Comisión Primera del Senado[129]

Comisión Primera de la Cámara[130]

Votos emitidos:   13

Votos por el SÍ:   12

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   26

Votos por el SÍ:   26

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del artículo 19 según el texto de la proposición modificativa; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[131]:

 

Comisión Primera del Senado[132]

Comisión Primera de la Cámara[133]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   25

Votos por el SÍ:   25

Votos por el NO: 00

        

-                     Votación del artículo 98 según el texto de la proposición modificativa[134]; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[135]:

 

Comisión Primera del Senado[136]

Comisión Primera de la Cámara[137]

Votos emitidos:   10

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:   21

Votos por el SÍ:       19

Votos por el NO: 02

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 21, 22 y 151 en el texto del pliego de modificaciones[138]; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[139]:

 

Comisión Primera del Senado[140]

Comisión Primera de la Cámara[141]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:   11

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   20

Votos por el SÍ:   20

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del artículo 20 en el texto del pliego de modificaciones[142]; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[143]:

 

Comisión Primera del Senado[144]

Comisión Primera de la Cámara[145]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:   11

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   22

Votos por el SÍ:   22

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 39, 40 y 41 en el texto del pliego de modificaciones[146]; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[147]:

 

Comisión Primera del Senado[148]

Comisión Primera de la Cámara[149]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   23

Votos por el SÍ:   23

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 78, 109, 138 y 139 en el texto del pliego de modificaciones; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[150]:

 

Comisión Primera del Senado[151]

Comisión Primera de la Cámara[152]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   23

Votos por el SÍ:   23

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 66, 83 y 115 en el texto del pliego de modificaciones[153]; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[154]:

 

Comisión Primera del Senado[155]

Comisión Primera de la Cámara[156]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 02

Votos emitidos:   22

Votos por el SÍ:   21

Votos por el NO: 01

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 2, 3, 25 y 29 en el texto del pliego de modificaciones[157]; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[158]:

 

Comisión Primera del Senado[159]

Comisión Primera de la Cámara[160]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   22

Votos por el SÍ:   22

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del artículo 36 según una proposición modificativa; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[161]:

 

 

Comisión Primera del Senado[162]

Comisión Primera de la Cámara[163]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   21

Votos por el SÍ:   18

Votos por el NO: 03

 

-                     Votación del bloque de artículos conformado por: artículos 18 y 152 en el texto del pliego de modificaciones[164]; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[165]:

 

Comisión Primera del Senado[166]

Comisión Primera de la Cámara[167]

Votos emitidos:   11

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 01

Votos emitidos:   22

Votos por el SÍ:   22

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del artículo 30 en el texto del pliego de modificaciones[168]; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[169]:

 

Comisión Primera del Senado[170]

Comisión Primera de la Cámara[171]

Votos emitidos:   13

Votos por el SÍ:   11

Votos por el NO: 02

Votos emitidos:   21

Votos por el SÍ:   18

Votos por el NO: 03

 

-                     Votación del artículo 67 en el texto del pliego de modificaciones[172]; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[173]:

 

Comisión Primera del Senado[174]

Comisión Primera de la Cámara[175]

Votos emitidos:   13

Votos por el SÍ:   10

Votos por el NO: 03

Votos emitidos:   21

Votos por el SÍ:   19

Votos por el NO: 02

 

-                     Votación del artículo 162 según una proposición modificativa acogida por el Gobierno y los ponentes[176]; siendo aprobado, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[177]:

 

Comisión Primera del Senado[178]

Comisión Primera de la Cámara[179]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:   12

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:   20

Votos por el SÍ:   20

Votos por el NO: 00

 

-                     Votación del título del proyecto en el texto del pliego de modificaciones “ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ”, y de la pregunta “¿Quieren los Senadores y Representantes presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República?”; siendo aprobados, de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado[180]:

 

Comisión Primera del Senado[181]

Comisión Primera de la Cámara[182]

Votos emitidos:   12

Votos por el SÍ:   12

Votos por el NO: 00

Votos emitidos:   20

Votos por el SÍ:   20

Votos por el NO: 00

 

Así se dio conclusión a la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, siendo publicado en la Gaceta No. 1082 del 21 de noviembre de 2017[183], tal como fue aprobado por las comisiones primeras del Senado de la República y de la Cámara de Representantes en sesión conjunta.

 

En esa misma sesión fueron designados como ponentes para segundo debate el senador Horacio Serpa Uribe y el representante Hernán Penagos Giraldo.

 

El texto definitivo aprobado en primer debate conjunto de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes fue publicado en las Gacetas No. 971 del 24 de octubre de 2017 (Senado) y 1074 del 20 de noviembre de 2017 (Cámara de Representantes).

 

Segundo debate en las Plenarias del Senado y la Cámara de Representantes. Informe de ponencia, anuncios, votación y publicación

 

Para el segundo debate ante la Plenaria del Senado, el informe de ponencia favorable fue suscrito por el senador Horacio Serpa Uribe, y fue publicado en la Gaceta No. 971 del 24 de octubre de 2017[184], solicitándose en esa oportunidad dar segundo debate al Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, de conformidad con el texto del pliego de modificaciones propuesto[185]. Por la Cámara de Representantes, el informe de ponencia favorable para segundo debate correspondió al representante Hernán Penagos Giraldo, y fue publicado en la Gaceta No. 1074 del 20 de noviembre de 2017[186].

 

Senado de la República

        

La discusión del Proyecto de Ley en segundo debate se llevó a cabo durante los días 1, 7, 8, 9, 14 y 15 de noviembre de 2017, según consta en las Actas No. 29, 30, 31, 32, 33 y 34, respectivamente.

 

En la Gaceta No. 125 del 11 de abril de 2018[187] se encuentra publicada el Acta de Plenaria No. 28 de la sesión ordinaria del martes 31 de octubre del 2017 (legislatura 20 de julio 2017-20 de junio de 2018), en la que se anunció el Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado para segundo debate en la sesión plenaria del miércoles 1 de noviembre de 2017[188]. Así se hizo el anuncio:

 

II

Anuncio de proyectos

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Sí, señor Presidente. Anuncios de Proyectos de ley y de Actos Legislativos, que serán considerados y votados eventualmente, en la sesión Plenaria, siguiente a la del día martes, 31 de octubre de 2017.

Dentro del trámite legislativo especial para la paz, con informe de conciliación:

[…]

Con ponencia para Segundo Debate:

Proyecto de ley número 04 de 2017 Senado, 008 de 2017 Cámara, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones, Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”[189] (negrillas originales).

 

Conforme a lo dispuesto en el anuncio citado, el 1 de noviembre de 2017 se llevó a cabo la sesión plenaria en el Senado, según el Acta de Plenaria No. 29 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 131 del 13 de abril de 2018[190]. En el orden del día, en el ítem Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, aparece la consideración del “1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. En dicha sesión, en la que se registró con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 98 senadores presentes (1 ausente), se escuchó el informe de la comisión nombrada para rendir un concepto general acerca de los impedimentos, que fue presentado por el senador Horacio Serpa Uribe[191], y a continuación fueron decididos en forma individual algunos impedimentos[192]. Una vez levantada la sesión, la presidencia convocó para el martes 7 de noviembre de 2017.

 

El 7 de noviembre de 2017 se continuó la sesión, según el Acta de Plenaria No. 30 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 243 del 11 de mayo de 2018[193], registrándose con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 95 senadores presentes (5 ausentes). En el orden del día aparece la consideración del “1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. En esa oportunidad se negó una proposición del senador Ernesto Macías, consistente en aplazar la discusión hasta tanto la Corte Constitucional decidiera sobre el Acto Legislativo 01 de 2017[194]; se terminaron de decidir los impedimentos[195]; y se inició el debate general del proyecto[196], pero no se tomó ninguna decisión acerca del articulado. Se anunció la continuación de la discusión de la iniciativa para el miércoles 8 de noviembre de 2017.

 

En la Plenaria del Senado, integrada por 102 miembros, el quórum deliberatorio es de 26 senadores y el decisorio de 52. No obstante, el número de integrantes se redujo a 88 miembros habilitados para participar del trámite del Proyecto de Ley Estatutaria puesto que, tal como se expuso en las Actas de Plenaria No. 29 y 30 del 1 y 7 de noviembre de 2017 (Gacetas No. 131 y 243 de 2018), se encontraban suspendidos 2 senadores por razones judiciales y se aceptaron 12 impedimentos. De esta forma el quórum decisorio quedo establecido en 45 senadores[197].

 

El 8 de noviembre de 2017 se continuó la sesión, según el Acta de Plenaria No. 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 126 del 11 de abril de 2018[198], registrándose con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 95 senadores presentes (5 ausentes). Dicho quórum disminuyó una vez se retiraron los 12 senadores a quienes les fue aceptado el impedimento, antes de dar inicio a la consideración en segundo debate del “1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. Se decidió un nuevo impedimento presentado[199], se continuó el debate general[200] y por secretaría se dio lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley[201]. Sometida a votación fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias[202], con el siguiente resultado: votos emitidos: 55; votos por el SÍ: 54; votos por el NO: 01.

 

Después de lo anterior[203], la Plenaria continuó en una amplia discusión sobre el proyecto, algunas de las proposiciones radicadas, además sobre el quórum. Verificada la disminución del quórum decisorio, se anunció la continuación de la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria para el jueves 9 de noviembre de 2017[204].

 

Conforme a lo dispuesto en el anuncio citado, el 9 de noviembre de 2017 se continuó la sesión plenaria en el Senado, según el Acta de Plenaria No. 32 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 321 del 25 de mayo de 2018[205], registrándose con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 90 senadores presentes (10 ausentes). Dicho quórum disminuyó una vez se retiraron los 12 senadores cuyo impedimento fue aceptado, antes de dar inicio a la consideración en segundo debate del “1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. En el desarrollo de la sesión, y con el objetivo de dar paso a la deliberación del articulado, el ponente propuso votar en bloque las 159 proposiciones eliminatorias (en tanto cada una de ellas buscaba la eliminación de cada artículo) presentadas por senadores integrantes del Centro Democrático. La anterior solicitud de votar en bloque fue aprobada con el siguiente resultado[206]: votos emitidos: 47; votos por el SÍ: 36; votos por el NO: 11.

 

A continuación fueron sometidas a consideración de la plenaria las proposiciones eliminatorias de “los artículos 1° al 64, del 66 al 129, del 131 al 159 y 161”. Cerrada su discusión se abrió la votación en bloque, siendo negadas con el siguiente resultado: votos emitidos: 47; votos por el SÍ: 02; votos por el NO: 45.

 

Fue nombrada una subcomisión accidental conformada por senadores del Partido Liberal, el Partido Conservador, el Partido de la U, el Polo Democrático, Opción Ciudadana, el Partido Verde, MAIS y Cambio Radical y un representante de Voces de Paz (el Centro Democrático expresó que no participaría), para efectos de estudiar las proposiciones existentes sobre el articulado del Proyecto de Ley y presentar un informe al respecto en la siguiente sesión, que fue convocada para el martes 14 de noviembre de 2017.

 

El 14 de noviembre de 2017 se continuó la sesión, según el Acta de Plenaria No. 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 244 del 22 de febrero de 2018[207]. Con el llamado a lista se registró un quórum deliberatorio con 89 senadores presentes (10 ausentes)[208], el cual se disminuyó una vez se retiraron los 12 senadores cuyo impedimento fue aceptado, y antes de continuar con el orden del día que preveía la consideración en segundo debate del “1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. En esa oportunidad la subcomisión accidental presentó el informe de las más de 300 proposiciones que fueron presentadas y se continuó con la deliberación general, sin embargo no hubo decisión acerca del procedimiento de votación que propuso dicha subcomisión[209] ni se avanzó en la discusión del articulado. Se levantó la sesión y se convocó para el miércoles 15 de noviembre de 2017.

 

El 15 de noviembre de 2017 se continuó la sesión, según el Acta de Plenaria No. 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 322 del 25 de mayo de 2018[210], registrándose con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 91 senadores presentes (8 ausentes), el cual disminuyó una vez se retiraron los 12 senadores cuyo impedimento fue aceptado[211]. En el orden del día aparece la consideración y votación en segundo debate del “1.  Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado”. En esa oportunidad, luego de decidir el procedimiento de votación propuesto por la subcomisión accidental[212], se abrió el segundo debate con la discusión del articulado del Proyecto de Ley[213] y se hizo la votación nominal y pública de los siguientes asuntos (se acordó votar parte del articulado en tres grupos y luego algunos artículos en forma independiente[214]):

 

-   Votación en bloque del primer grupo del articulado correspondiente a las proposiciones modificativas de los artículos mencionados en el informe, que la comisión considera que deben ser negadas, con excepción de los artículos 35, 106, 129 y 150, a saber: artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13, 14, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 64, 65, 67, 72, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 87, 90, 91, 93, 94, 95, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 108, 111, 114, 116, 120, 124, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 151, 154, 155, 156, 157, 158, 159 y 161. Cerrado el debate y sometidas a votación nominal y pública fueron negadas con la mayoría requerida, con el siguiente resultado: votos emitidos: 54; votos por el SÍ: 49; votos por el NO: 05.

 

-   Votación en bloque de los artículos cuyas proposiciones fueron negadas, tal como venían en la ponencia, correspondientes a: artículos 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13, 14, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 64, 65, 67, 72, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 87, 90, 93, 94, 95, 98, 100, 101, 103, 108, 111, 114, 116, 120, 124, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 151, 154, 155, 156, 157, 158, 159 y 161[215]. Cerrada la discusión y sometidos a votación nominal y pública fueron aprobados con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 53; votos por el SÍ: 48; votos por el NO: 05.

 

-          Votación en bloque del segundo grupo del articulado correspondiente a los artículos que no tuvieron proposición, esto es, artículos 43, 44, 45, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 66, 68, 69, 73, 74, 75, 85, 86, 89, 92, 113, 115, 118, 119, 152, 153 y 160. Cerrado el debate y sometidos a votación nominal y pública fueron aprobados con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 54; votos por el SÍ: 48; votos por el NO: 06.

 

-        Votación en bloque del tercer grupo del articulado correspondiente a los artículos con proposiciones modificatorias aceptadas por la subcomisión: artículos 3, 9, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 21, 24, 26, 30, 48, 76, 88, 96, 107, 112, 117, 121, 123 y 146[216] (se excluyen expresamente los artículos 20, 77, 79 y 97). Cerrado el debate y sometidos a votación nominal y pública fueron aprobados con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 52; votos por el SÍ: 46; votos por el NO: 06.

 

-         Votación de la proposición sustitutiva del artículo 1. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 61; votos por el SÍ: 45; votos por el NO: 16.

 

-        Votación de la proposición sustitutiva del artículo 20. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 52; votos por el SÍ: 45; votos por el NO: 07.

 

-         Votación del artículo 33 tal como venía en la ponencia. Cerrado el debate y sometido a votación nominal y pública fue aprobado con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 49; votos por el SÍ: 46; votos por el NO: 03.

 

-       Votación de la proposición sustitutiva del artículo 35 presentada por la subcomisión. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 48; votos por el SÍ: 45; votos por el NO: 03.

 

-      Votación de la proposición sustitutiva del artículo 71 presentada por la subcomisión. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 49; votos por el SÍ: 46; votos por el NO: 03.

 

-       Votación de la proposición sustitutiva del artículo 77 presentada por la subcomisión[217]. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 51; votos por el SÍ: 46; votos por el NO: 05.

 

-         Votación de un bloque de artículos conformado por: artículos 62, 63 y 70 con sus respectivas proposiciones sustitutivas (una por cada disposición) presentadas por la subcomisión. Cerrado el debate y sometidos a votación nominal y pública fueron aprobados con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 48; votos por el SÍ: 48; votos por el NO: 00.

 

-        Votación del artículo 150 con la modificación propuesta por el senador ponente Horacio Serpa Uribe. Cerrado el debate y sometido a votación nominal y pública fue aprobado con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 48; votos por el SÍ: 47; votos por el NO: 01.

 

-        Votación de la proposición modificativa del artículo 104. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 71; votos por el SÍ: 45; votos por el NO: 26.

 

-        Votación de la proposición sustitutiva del artículo 31 presentada por la subcomisión[218]. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado[219]: votos emitidos: 51; votos por el SÍ: 51; votos por el NO: 00.

 

-        Votación de la proposición sustitutiva del artículo 105. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 55; votos por el SÍ: 53; votos por el NO: 02.

 

-        Votación de las proposiciones sustitutivas de los artículos 99 y 102  presentadas por la subcomisión. Cerrado el debate y sometidas a votación nominal y pública fueron aprobadas con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 52; votos por el SÍ: 46; votos por el NO: 06.

 

-        Votación de la reapertura de la discusión de los artículos 79, 97 y 100. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada la reapertura con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 62; votos por el SÍ: 56; votos por el NO: 06.

 

-        Votación de la proposición aditiva del artículo 100 presentada por varios senadores (adición parágrafo). Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 66; votos por el SÍ: 45; votos por el NO: 21.

 

-        Votación de la proposición sustitutiva del artículo 79 presentada por la subcomisión a una proposición modificatoria presentada un senador. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 52; votos por el SÍ: 52; votos por el NO: 00.

 

-        Votación de la proposición sustitutiva del artículo 106 presentada por la subcomisión, del artículo 109 como venía en la ponencia y del artículo 122 con la proposición modificativa presentada por un senador. Cerrado el debate y sometidos a votación nominal y pública fueron aprobados con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 48; votos por el SÍ: 48; votos por el NO: 00.

 

-        Votación de la proposición modificativa del artículo 110 presentada por una senadora[220]. Cerrado el debate y sometida a votación nominal y pública fue aprobada con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 52; votos por el SÍ: 46; votos por el NO: 06.

 

-        Votación del artículo 97 tal como venía en la ponencia[221]. Cerrado el debate y sometido a votación nominal y pública fue aprobado con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 53; votos por el SÍ: 46[222]; votos por el NO: 07.

 

-        Votación del artículo 129 tal como venía en la ponencia[223]. Cerrado el debate y sometido a votación nominal y pública fue aprobado con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 54; votos por el SÍ: 45; votos por el NO: 09.

 

-        Votación de un artículo nuevo[224]. Cerrado el debate y sometido a votación nominal y pública fue aprobado con la mayoría requerida para leyes estatutarias, con el siguiente resultado: votos emitidos: 62; votos por el SÍ: 54; votos por el NO: 08.

 

-        Finalmente la presidencia anunció la votación de “la vigencia, el título del proyecto, el bloque del articulado y si quiere el Senado que pase al siguiente debate”, precisando: título del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara: “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, y pregunta: “¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara aprobado sea ley de la República?”. Cerrado el debate y sometido a votación nominal y pública fue aprobado con la siguiente votación[225]: votos emitidos: 58; votos por el SÍ: 51; votos por el NO: 07.

 

En la Gaceta No. 1084 del 22 de noviembre de 2017 aparece publicado el texto definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria aprobado en la Plenaria del Senado los días 1, 7, 8, 9, 14 y 15 de noviembre de 2017[226]. Lo anterior, según consta en las actas No. 29, 30, 31, 32, 33 y 34, respectivamente[227].

 

La Sala evidenció, a partir del estudio de las gacetas respectivas, que en el segundo debate en el Senado se aprobó todo el articulado, el título y la pregunta del Proyecto de Ley, con excepción de dos artículos correspondientes al 19 (principio de selección) y 91 (Secciones del Tribunal), en relación con los cuales no se tiene claridad sobre su votación en la sesión Plenaria del Senado del 15 de noviembre de 2017. El tema será retomado una vez se haga el análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible (ver ítem 3.5.7.2.).

 

Cámara de Representantes

 

Como se indicó, el informe de ponencia favorable para segundo debate en la Cámara de Representantes correspondió al representante Hernán Penagos Giraldo, y fue publicado en la Gaceta No. 1074 del 20 de noviembre de 2017[228].

 

La discusión del Proyecto de Ley Estatutaria se llevó a cabo durante los días 22, 23 y 27 de noviembre de 2017, según consta en las Actas No. 265 y 266 y 267, respectivamente.

 

En la Gaceta No. 28 del 8 de febrero de 2018[229] se encuentra publicada el Acta de Plenaria No. 264 de la sesión ordinaria del martes 21 de noviembre del 2017 (legislatura 20 de julio 2017-20 de junio de 2018), en la que se anunció el Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado para segundo debate en la sesión plenaria del miércoles 22 de noviembre de 2017, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos[230]. Así se hizo el anuncio:

 

“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día miércoles 22 de noviembre de 2017, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

Proyectos para segundo debate

(Procedimiento Legislativo Especial para la Paz)

Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado.

Han sido anunciados los proyectos señor Presidente para la sesión plenaria del día miércoles 22 de noviembre de 2017, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

Dirección de la Presidencia Rodrigo Lara Restrepo:

Muy bien se levanta la plenaria y se cita como señaló el Secretario para mañana a las 12:00 del día.”[231] (negrillas originales).

 

Conforme a lo dispuesto en el anuncio citado, el 22 de noviembre de 2017 se llevó a cabo la sesión plenaria en la Cámara de Representantes, según el Acta de Plenaria No. 265 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 63 del 23 de febrero de 2018[232]. En el orden del día, en el ítem proyectos para segundo debate (Procedimiento Legislativo Especial para la Paz), aparece la consideración y votación del “1.  Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado”. En dicha sesión, en la que se registró con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 153 representantes presentes (13 ausentes)[233], se continuó la decisión de impedimentos[234] y se inició la discusión y votación de la iniciativa.

 

Cabe aclarar que la Cámara de Representantes, conforme al artículo 176 de la Constitución Política está compuesta por un número de miembros que representan circunscripciones especiales y circunscripciones territoriales, y en la actualidad cuenta con 166 miembros en total. Así, en la Plenaria el quórum deliberatorio es de 42 integrantes y el decisorio de 84 representantes. No obstante, se aceptaron 5 impedimentos a miembros de la Cámara en la sesión del 22 de noviembre, tal como se expone en el Acta de Plenaria No. 265 (Gaceta No. 63 del 23 de febrero de 2018), por lo tanto el quórum decisorio quedó en 81.

 

En esa oportunidad, y luego de nombrar una subcomisión, conformada por miembros de todos los partidos, con el encargo de evaluar algunas proposiciones[235], fue aprobada por la mayoría requerida por la Constitución la ponencia presentada por el representante Hernán Penagos Giraldo, que buscaba darle segundo debate a dicha iniciativa[236], con el siguiente resultado: votos emitidos: 106; votos por el SÍ: 91; votos por el NO: 15[237].

 

A continuación se inició la discusión de los artículos que no tenían proposiciones, a saber: artículos 11, 65, 66, 71, 73, 79, 86, 87, 89, 90, 93, 107, 110, 114, 116, 119, 127, 140, 141, 143, 145, 149, 150, 151, 152, 154, 155, 156, 157, 158, 161 y 162 (32 artículos en total), tal como venían en el informe de ponencia, decidiendo que la votación se haría en bloque (votos por el sí 77 y votos por el no 16, para un total de 93 votos[238]). Cerrado el debate por la presidencia y sometido a votación nominal y pública el bloque de artículos descrito, tal como venían en el informe ponencia, fue aprobado acorde a la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 106; votos por el SÍ: 90; votos por el NO: 16[239].

 

Luego de la votación, y para dar tiempo a la subcomisión nombrada, se anunció la continuación de la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado para el jueves 23 de noviembre de 2017 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

 

El 23 de noviembre de 2017 se continuó la sesión, según el Acta de Plenaria No. 266 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 57 del 22 de febrero de 2018[240], registrándose con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 144 representantes presentes (22 ausentes)[241]. En el orden del día aparece la consideración y votación del “1.  Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado”. En esa oportunidad se continuó la discusión del proyecto y se hizo la votación nominal y pública de los siguientes asuntos:

 

-                     Votación de las proposiciones que buscaban la eliminación de los artículos: 18, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 68, 77, 126, 134, 136 y 139; siendo negadas con el siguiente resultado: votos emitidos: 96; votos por el SÍ: 13; votos por el NO: 83[242].

 

-                     Votación del bloque de artículos que carecían de otras proposiciones diferentes a las supresivas que acababan de negarse, conformado por: artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 68, 136 y 139 (21 en total), tal como venían en la ponencia. Cerrado el debate y sometidos a votación nominal y pública, fueron aprobados con la siguiente votación: votos emitidos: 86; votos por el SÍ: 84; votos por el NO: 02[243].

 

-                     Votación de un bloque de artículos como venían en la ponencia más las proposiciones avaladas por la subcomisión[244], a saber: artículos 5, 12, 13, 17, 80, 102, 104, 109, 111, 113 y 118 (avalados por la subcomisión), y 21 y 26 (cada uno con proposición); siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 87; votos por el SÍ: 87; votos por el NO: 00[245].

 

La secretaría, por instrucciones de la presidencia, anunció que continuaría la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, el lunes 27 de noviembre o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatieran proyectos de ley o actos legislativo[246].

 

El 27 de noviembre de 2017 se continuó la sesión, según el Acta de Plenaria No. 267 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 79 del 21 de marzo de 2018[247], registrándose con el llamado a lista un quórum deliberatorio con 148 representantes presentes (18 ausentes)[248]. En el orden del día aparece la consideración y votación del “1.  Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado”. En esa oportunidad se continuó la discusión de dicha iniciativa y se hizo la votación nominal y pública de los siguientes asuntos:

 

-                     Votación del bloque de artículos cuyas proposiciones fueron negadas[249], según como venían en la ponencia, sumando el artículo 39, con su proposición leída y avalada, y el artículo 146, tal como venía en la ponencia. Esto es: artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 32[250], 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 56, 64, 69, 74, 75, 76, 77, 78, 81, 82, 83, 85, 88, 91, 92, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 103, 108, 112, 115, 117, 120, 121, 122, 124, 125, 126, 131, 132, 133, 134, 135, 137, 138, 142, 144, 146, 148, 153, 159, 160 y 163. Cerrado el debate y sometidos a votación nominal y pública, fueron aprobados con la siguiente votación: votos emitidos: 85; votos por el SÍ: 85; votos por el NO: 00[251].

 

-                     Votación del artículo 72 como venía en la ponencia con la proposición leída y avalada por la subcomisión, siendo aprobado de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 84; votos por el SÍ: 84; votos por el NO: 00[252].

 

-                     Votación de los artículos 128, 129 y 130 tal como venían en la ponencia[253], siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 89; votos por el SÍ: 86; votos por el NO: 03[254].

 

-                     Votación de los artículos 30 y 67 tal como venían en el informe de la ponencia[255], siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 93; votos por el SÍ: 85; votos por el NO: 08[256].

 

-                     Votación de los artículos 84, 100, 101 y 105 como venían en el informe de la ponencia[257], siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 99; votos por el SÍ: 94; votos por el NO: 05[258].

 

-                     Votación del artículo 31 tal como venía en el informe de la ponencia[259], siendo aprobado de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 95; votos por el SÍ: 88; votos por el NO: 07[260].

 

-                     Votación de una proposición que buscaba eliminar el artículo 70[261], siendo aprobada de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 101; votos por el SÍ: 90; votos por el NO: 11[262].

 

-                     Votación de los artículos 106 y 123 tal como venían en el informe de ponencia[263], siendo aprobados de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 94; votos por el SÍ: 86; votos por el NO: 08[264].

 

-                     Votación de una proposición presentada en relación con el artículo 147[265], siendo aprobada de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 98; votos por el SÍ: 98; votos por el NO: 00[266].

 

-                     Votación de unas proposiciones sustitutivas avaladas por la subcomisión de los artículos 19, 20, 62 y 63, siendo aprobadas de conformidad con la mayoría establecida para leyes estatutarias en el artículo 153 de la Constitución Política, con el siguiente resultado: votos emitidos: 92; votos por el SÍ: 92; votos por el NO: 00[267].

                           

-                     Votación de un bloque de artículos nuevos (7 en total) sin aval de la subcomisión, asumiéndose negados conforme al siguiente resultado[268]: votos emitidos: 83; votos por el SÍ: 03; votos por el NO: 80[269].

 

En este punto la Plenaria asumió que la falta de mayoría era equivalente a la decisión negativa. Sin embargo, lo anterior no quiere decir que exista un vicio de inconstitucionalidad, pues la falta de votación de los artículos nuevos se convalidó tácitamente al hacer la votación que se describe a continuación, relacionada con la intención de que el Proyecto de Ley Estatutaria sea ley de la República.

 

-                     Finalmente, se abrió la discusión del Título: “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz” y de la pregunta: “¿quiere la Plenaria que este proyecto sea ley de la República?”. Cerrada la discusión y sometidos el título y la pregunta a votación nominal y pública fueron aprobados con la mayoría requerida por el artículo 153 de la Constitución Política, con la siguiente votación: votos emitidos: 84; votos por el SÍ: 84; votos por el NO: 00[270].

 

En la Gaceta No. 1107 del 28 de noviembre de 2017 fue publicado el texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. En dicha gaceta obra constancia de la Secretaría General, según la cual los días 22, 23 y 27 de noviembre de 2017, fue aprobado en segundo debate, con las mayorías establecidas en la Constitución y en la ley, el texto definitivo con modificaciones del Proyecto de Ley Estatuaria. Lo anterior según consta en las actas de sesión plenaria No. 265, 266 y 267 de noviembre 22, 23 y 27 de 2017, previo su anuncio en las Sesiones Plenarias de los días 21, 22 y 23 de noviembre del mismo año, correspondiente a las actas No. 264, 265 y 266[271].

 

Conciliación. Informe de ponencia, anuncios, votación y publicación

 

En la medida en que se presentaron divergencias entre los textos aprobados por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, fue conformada una Comisión de Conciliación integrada por los senadores Horacio Serpa Uribe y Juan Samy Merheg Marún, y los representantes Orlando Aníbal Guerra de la Rosa y Carlos Abraham Jiménez López, encargada de elaborar el texto conciliado del Proyecto de Ley Estatutaria y someterlo a consideración en las plenarias de cada cámara.

 

En las Gacetas No. 1108 (Cámara) y 1109 (Senado) del 28 de noviembre de 2017[272] fue publicado el informe de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria 08 de 2017 Senado y 016 de 2017 Cámara, en el que se precisó: (i) de los 162 artículos que conforman el citado proyecto, la comisión encontró que solo en 43 de ellos se presentaba alguna diferencia en relación con los textos aprobados por las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. En el acápite correspondiente a la unidad de materia se hará referencia a los artículos que fueron objeto de conciliación. (ii) En algunos casos las diferencias entre lo aprobado en una y otra cámara obedecieron a precisiones que se incorporaron para dar cumplimiento de la Sentencia C-674 de 2017 (comunicado), a través de la cual se hizo el estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017[273]. Y (iii) Se acogió en gran parte el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en tanto recogió las observaciones de diferentes actores a lo largo de los debates del proyecto[274].

 

En la Gaceta No. 1124 del 30 de noviembre de 2017[275] fue publicada la fe de erratas al informe de conciliación publicado en las Gacetas No. 1108 (Cámara) y 1109 (Senado), debido a un error de transcripción presentado en la conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 008 de 2017 Senado y 016 de 2017 Cámara, en relación con los artículos 21 (debido proceso) y 111 (mecanismo de selección y nombramiento)[276].

 

Cámara de Representantes

 

En la Gaceta No. 71 del 9 de marzo de 2018[277] fue publicada el Acta de Plenaria No. 268 de la sesión ordinaria del martes 28 de noviembre de 2017. En esa oportunidad se hizo el anuncio para la discusión del informe de conciliación así:

 

“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día miércoles 29 de noviembre del 2017 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

I

Informe de conciliación

(Procedimiento Legislativo Especial para la Paz)

Proyecto de ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”[278] (negrillas originales).

 

En la Gaceta No. 72 del 9 de marzo de 2018[279] fue publicada el Acta de Plenaria No. 269 de la sesión ordinaria del miércoles 29 de noviembre de 2017. En esa sesión se registró al inicio un quórum deliberatorio conformado por 152 representantes presentes (14 ausentes)[280]. Con prioridad en el orden del día se discutió el informe de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, publicado en la Gaceta del Congreso No. 1108 de 2017, y se radicó una fe de erratas al texto publicado, informando lo siguiente: “Los suscritos miembros de la Comisión de Conciliación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en cuenta un error de transcripción presentado en la conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 8 de 2017 Senado, 16 de 2017 Cámara, estatutaria de la administración de la justicia en la Jurisdicción Especial de Paz, nos permitimos elaborar fe de erratas al texto publicado en el informe de conciliación en las Gacetas del Congreso número 1084 (sic) Senado y número 1108 de 2017 Cámara en los siguientes términos: || Artículo 21: Debido proceso […] || Artículo 111: Mecanismos de selección y nombramientos […][281]. En la sesión se dio lectura a la totalidad de la fe de erratas.

 

Cerrada la discusión fue aprobada la conciliación con la fe de erratas con la mayoría requerida por el artículo 153 de la Constitución Política, con la siguiente votación nominal y pública: votos emitidos: 116; votos por el SÍ: 96; votos por el NO: 20[282].

Senado de la República

 

En la Gaceta No. 348 del 1º de junio de 2018[283] fue publicada el Acta de Plenaria No. 40 de la sesión ordinaria del miércoles 29 de noviembre de 2017[284]. En esa ocasión se hizo el anuncio para la discusión del informe de conciliación así:

 

II

Anuncio de proyectos

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Sí señor Presidente, anuncios de proyectos de ley o de actos legislativos que serán considerados y eventualmente votados, en la Sesión Plenaria del Honorable Senado de la República siguiente a la del día miércoles 29 de noviembre de 2017.

Dentro del trámite legislativo especial para la paz.

Con informe de conciliación:

[…]

Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, Estatu­taria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.[285] (negrillas originales).

 

En la Gaceta No. 247 del 11 de mayo de 2018[286] fue publicada el Acta de Plenaria No. 41 de la sesión ordinaria del jueves 30 de noviembre de 2017. En esa sesión se registró al inicio un quórum deliberatorio conformado por 96 senadores presentes (3 ausentes)[287]. Con prioridad en el orden del día se discutió el informe de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, publicado en la Gaceta del Congreso No. 1109 (Senado), y la fe de erratas al texto publicado. Cerrada la discusión fue aprobada la conciliación con la fe de erratas, con la mayoría requerida por el artículo 153 de la Constitución Política, con la siguiente votación nominal y pública: votos emitidos: 55; votos por el SÍ: 54; votos por el NO: 01.

 

3.5. Cumplimiento de los requisitos de procedimiento

 

A continuación, se evaluará el cumplimiento de los requisitos de procedimiento en la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

 

3.5.1. Iniciativa gubernamental, título, aprobación en una sola legislatura, debates y prelación en el orden del día

 

En el presente asunto se verifica que se respetó la reserva de iniciativa gubernamental[288], pues el Proyecto de Ley fue presentado por el Gobierno Nacional, a través de los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional. El proyecto fue titulado “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, el cual corresponde, como ya se indicó, a su contenido, y el texto de la ley se encuentra precedido de la siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA[289].

 

Conforme a los artículos 153 de la Constitución y 208 de la Ley 5ª de 1992, los proyectos de ley estatutaria deben expedirse en una sola legislatura. El proyecto objeto de análisis fue radicado en el Congreso de la República el 1º de agosto de 2017 y fue aprobado el informe de conciliación por las plenarias de las cámaras, en las sesiones del 29 y 30 de noviembre de 2017. De esta forma se verifica que la iniciativa legislativa fue aprobada en el transcurso del primer periodo de la legislatura 2017-2018[290], iniciada el 20 de julio de 2017.

 

El primer debate se surtió en sesión conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes y el segundo debate se adelantó en las Plenarias de cada una de las Cámaras[291].

 

Como se observa en las Gacetas del Congreso en las que se publicaron las actas de las sesiones del primer y segundo debate, y que fueron descritas con detalle en líneas anteriores, el Proyecto de Ley tuvo trámite preferencial y prelación en el orden del día[292], dado que, (i) el primer debate se llevó a cabo durante los días 26 y 27 de septiembre y 2, 3, 4 y 9 de octubre de 2017, en cuyo orden de día, en el marco del Procedimiento Especial para la Paz, solamente estaba prevista la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, y (ii) en el segundo debate, tanto en el Senado (sesión plenaria llevada a cabo los días 1, 7, 8, 9, 14 y 15 de noviembre de 2017) como en la Cámara (sesión plenaria llevada a cabo los días 22, 23 y 27 de noviembre de 2017), el primer punto del día fue reservado para dicho Proyecto de Ley.

 

3.5.2. Publicación

 

De acuerdo con lo establecido en el artículo 157 de la Constitución Política los proyectos de ley deben haber sido publicados oficialmente por el Congreso, antes de ser tramitados en la comisión respectiva.

 

Antes de dar curso al Proyecto de Ley Estatutaria presentado por el Gobierno Nacional en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes, este fue publicado en la Gaceta No. 626 del 1º de agosto de 2017[293], cumpliendo el requisito de publicidad previsto en el artículo 157.1 de la Constitución Política.

 

Efectuado el reparto, para el primer debate –en sesión conjunta– y para el segundo debate –en plenarias–, los informes de ponencia fueron debidamente publicados: en el primer caso, tanto la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, como su homóloga de la Cámara de Representantes, efectuaron la publicación en las Gacetas del Congreso No. 819[294] y 821[295] del 25 de septiembre de 2017, respectivamente. En el segundo caso, los informes de ponencia para las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes se publicaron en las Gacetas No. 971 del 24 de octubre de 2017[296] y No. 1074 del 20 de noviembre de 2017[297], respectivamente. Concluidos los debates primero y segundo, en sesión conjunta de las comisiones primeras y en plenaria de cada una de las cámaras, los textos aprobados fueron publicados en las Gacetas del Congreso No. 1082 del 21 de noviembre de 2017[298], 1084 del 22 de noviembre de 2017[299] y 1107 del 28 de noviembre de 2017[300].

 

Finalmente, el informe de conciliación fue publicado en Cámara y Senado en las Gacetas No. 1108 y 1109, respectivamente, del 28 de noviembre de 2017. Y en la Gaceta No. 1124 del 30 de noviembre de 2017, fue publicada la fe de erratas al informe de conciliación. Es preciso advertir que si bien el informe de conciliación fue publicado de manera oportuna el 28 de noviembre de 2017, la publicación de la fe de erratas a dicho informe de conciliación solo se realizó hasta el 30 de noviembre, cuando ya había sido aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes (el 29 de noviembre) y el mismo día en que fue objeto de debate y votación en la Plenaria del Senado (el 30 de noviembre). Con todo, la Sala considera que a pesar de la referida circunstancia, no se está ante un vicio de procedimiento legislativo por lo siguiente:

 

(i)               La Constitución ordena la publicación oportuna del informe de conciliación[301], lo cual se llevó a cabo, sin que exista un mandato constitucional o del Reglamento del Congreso respecto de la publicación de la fe de erratas de ese informe.

 

(ii)             La fe de erratas no es asimilable al informe de conciliación, de modo que sus requisitos constitucionales de publicación no pueden trasladarse de manera análoga. Esto debido a que es apenas una corrección puntual de un texto más amplio y previamente conocido por los integrantes de las plenarias.

 

(iii)          En cualquier caso, la evaluación de los vicios de procedimiento legislativo debe hacerse a partir de su grado de incidencia en la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras. En el caso analizado, se evidencia que (a) los congresistas conocieron oportunamente el contenido del informe de conciliación; y (b) la fe de erratas fue puesta en conocimiento antes del debate y la aprobación del mismo.  

 

Lo anteriormente expuesto permite concluir que durante el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria se cumplió con el requisito de la publicación previa.

 

3.5.3. Anuncio previo

 

El artículo 160 de la Constitución, dispone que ningún proyecto de ley puede someterse a votación en una sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado; así mismo, que el aviso deberá realizarse en sesión distinta a aquella en la que se realizará la votación.

 

En relación con el anuncio de votación en sesión anterior (art. 160 C.P.), la Sala Plena encuentra que en este caso se siguieron las reglas sobre la materia, tal como se expone a continuación:

 

3.5.3.1. Para el primer debate, el anuncio en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado se efectuó en la sesión del 25 de septiembre de 2017, atendiendo a las instrucciones de la presidencia, en el sentido de que la sesión para la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara se realizaría el martes 26 de septiembre de 2017 (Gaceta No. 903 del 6 de octubre de 2017[302]). En la comisión homóloga de la Cámara de Representantes el anuncio se efectuó el mismo 25 de septiembre de 2017, para “mañana a las 9.00 de la mañana”, es decir, se utilizó una expresión que de manera inequívoca permitía determinar la fecha cierta en que se llevaría a cabo la sesión, pues “mañana correspondía al 26 de septiembre de 2017 (Gaceta No. 1070 del 20 de noviembre de 2017[303]). El debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes se llevó a cabo durante los días 26 y 27 de septiembre y 2, 3, 4 y 9 de octubre de 2017, y así se hicieron las respectivas citaciones:

 

Sesión en la que se hace el anuncio

Gaceta del Congreso

Anuncio/citación

Sesión del 26 de septiembre de 2017 (Acta de Comisión 01 del 26 de septiembre de 2017 Senado).

Gaceta No. 904 del 6 de octubre de 2017[304].

Atendiendo instrucciones de la Presidencia por secretaría, se da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción  Especial para la Paz”.

Siendo las 12:57 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el miércoles 27 de septiembre de 2017 a partir de las 9:00 a. m., en el recinto del Senado – Capitolio Nacional[305] (negrillas originales).

Sesión del 27 de septiembre de 2017 (Acta de Comisión 02 del 27 de septiembre de 2017 Senado).

Gaceta No. 936 del 13 de octubre de 2017[306].

Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaria, se da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción  Especial para la Paz”.

[…]

Siendo las 3:15 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día lunes 2 de octubre de 2017, a partir de las 2:00 p. m., en el Recinto del Senado – Capitolio Nacional[307] (negrillas originales).

Sesión del 2 de octubre de 2017 (Acta de Comisión 03 del 2 de octubre de 2017 Senado).

Gaceta No. 945 del 18 de octubre de 2017[308]

Atendiendo instrucciones de la Presidencia por secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción  Especial para la Paz”.

[…]

Siendo las 5:14 p.m. la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día martes 3 de octubre de 2017 a partir de las 12:00 meridiano, en el Recinto del Senado – Capitolio Nacional[309] (negrillas originales).

Sesión del 3 de octubre de 2017 (Acta de Comisión 04 del 3 de octubre de 2017 Senado).

Gaceta No. 977 del 25 de octubre de 2017[310]

Atendiendo instrucciones de la Presidencia por secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción  Especial para la Paz”.

Siendo las 6:38 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día miércoles 4 de octubre de 2017 a partir de las 9:00 a. m., en el Recinto del Senado – Capitolio Nacional”[311] (negrillas originales).

Sesión del 4 de octubre de 2017 (Acta de Comisión 05 del 4 de octubre de 2017 Senado).

Gaceta No. 978 del 25 de octubre de 2017[312].

Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

1. Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción  Especial para la Paz”.

Siendo las 3:51 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día lunes 9 de octubre de 2017, a partir de las 10:00 a. m., en el Recinto del Senado – Capitolio Nacional”[313] (negrillas originales).

 

3.5.3.2. En relación con el segundo debate tenemos:

 

Plenaria Senado de la República

 

En la sesión ordinaria del martes 31 de octubre del 2017 del Senado, se anunció el Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado para segundo debate en “la sesión Plenaria, siguiente a la del día martes, 31 de octubre de 2017” (Acta de Plenaria No. 28 del 31 de octubre de 2017, aun sin publicar[314]). El debate en la Plenaria del Senado se llevó a cabo durante los días 1, 7, 8, 9, 14 y 15 de noviembre de 2017, y así se hicieron las respectivas citaciones:

 

Sesión en la

que se hace el anuncio

Gaceta del Congreso

Anuncio/citación

Sesión del 1 de noviembre de 2017 (Acta de Plenaria número 29 de la sesión ordinaria del día miércoles 1° de noviembre de 2017).

Gaceta No. 131 del 13 de abril de 2018.

Siendo las 7:31 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el martes 7 de noviembre de 2017, a las 11:00 a. m.[315].

En el punto II, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión, incluyendo el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

Sesión del 7 de noviembre de 2017 (Acta de Plenaria número 30 de la sesión ordinaria del día miércoles 1° de noviembre de 2017).

 

 

Gaceta No. 243 del 11 de mayo de 2018.

Se cierra el debate general, se levanta la sesión, se convoca mañana 11:00 de la mañana para votar la proposición con que termina el informe de ponencia, 11:00 de la mañana. Se cerró el debate general. Se deja constancia que fueron más de 8 horas de debate en el día de hoy.

[…]

Siendo las 9:02 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 8 de noviembre de 2017, a las 11:00 a. m..”[316].

En el punto II, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión, incluyendo el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

Sesión del 8 de noviembre de 2017 (Acta número 31 de la sesión ordinaria del día miércoles 8 de noviembre de 2017).

Gaceta No. 126 del 11 de abril de 2018.

Siendo las 5:32 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo el (sic) jueves 9 de noviembre de 2017, a las 09:00 a. m.[317].

En el punto II, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión, incluyendo el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

Sesión del 9 de noviembre de 2017 (Acta número 32 de la sesión ordinaria del día jueves 8 de noviembre de 2017).

Gaceta No. 321 del 25 de mayo de 2018.

Siendo las 2:35 p. m., se levanta la sesión y se convoca para el martes 14 de noviembre a las 11:00 a. m. [318].

En el punto II, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión, incluyendo el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

Sesión del 14 de noviembre de 2017 (Acta número 33 de la sesión ordinaria del día martes 14 de noviembre de 2017).

Gaceta No. 244 del 11 de mayo de 2018.

Les voy a decir honorables Senadores, mañana vamos a sesionar de 11:00 de la mañana a las 12:00 de la noche, tenemos proyectos anunciados y se van a reiterar los proyectos anunciados para que los senadores sepan que una vez votada la JEP, primero vamos a votar una conciliación, luego la JEP y después dos importantes proyectos que son la doble instancia penal y la doble instancia de pérdida de investidura; […], mañana señores senadores vamos a trabajar de 11:00 de la mañana a 12:00 de la noche, anuncie señor Secretario.

[…]

La Presidencia manifiesta:

Muy bien entonces reitero la subcomisión 8:00 de la mañana Ministerio del Interior, la Plenaria va a sesionar de 11:00 de la mañana a 12:00 de la noche, JEP y dobles instancias, además de la conciliación anunciada por el señor Secretario, se levanta la sesión se convoca para mañana a las 11:00 de la mañana”.

En el punto II, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión, correspondiente al miércoles 15 de noviembre de 2017, incluyendo el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

 

Plenaria Cámara de Representantes

 

En la sesión ordinaria del martes 21 de noviembre del 2017 de la Cámara, se anunció el Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado para segundo debate en “la sesión plenaria del día miércoles 22 de noviembre de 2017, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos” (Gaceta No. 28 del 8 de febrero de 2018[319]). El debate en la Plenaria de la Cámara se llevó a cabo durante los días 22, 23 y 27 de noviembre de 2017, y así se hicieron las respectivas citaciones:

 

Sesión en la

que se hace el anuncio

Gaceta del Congreso

Anuncio/citación

Sesión del 22 de noviembre de 2017 (Acta de Plenaria número 265 de la sesión ordinaria del día lunes 22 de noviembre de 2017).

Gaceta No. 63 del 23 de febrero de 2018[320].

Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día jueves 23 de noviembre o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos:

Proyectos para segundo debate:

Procedimiento Especial para la Paz.

Proyecto de Ley Estatutaria 016 de 2017 Cámara, 08 2017 senado Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

Se han enunciado, señor Presidente, los proyectos para la sesión plenaria del día jueves 23 de noviembre y/o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, 23 de noviembre de 2017.

Dirección de la Presidencia, Rodrigo Lara

Restrepo:

Se levanta la sesión y se cita para mañana a las 10:00 a. m.[321] (negrillas originales).

Sesión del 23 de noviembre de 2017 (Acta de sesión plenaria 266 del 23 de noviembre de 2017 Cámara).

Gaceta No. 57 del 22 de febrero de 2018[322].

Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día lunes 27 de noviembre o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

Proyectos para segundo debate, Procedimiento Legislativo Especial para la Paz:

Proyecto de Ley estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 008 de 2017 Senado.

Proyecto de Ley número 008 de 2017 Cámara, 004/2017 Senado.

Han sido anunciados, señor Presidente, los proyectos para la Sesión Plenaria del día lunes 27 o para la siguiente sesión, de noviembre, o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

¿A qué horas, Presidente, se va a citar?

Se cita para el lunes 27 de noviembre a las diez y treinta de la mañana, una buena tarde para todos.

Se levanta la sesión siendo las 3:05 p. m.”[323].

 

3.5.3.3. En relación con la conciliación, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el martes 28 de noviembre de 2017 (Gaceta No. 71 del 9 de marzo de 2018[324]), se anunció la discusión del informe de conciliación de los textos aprobados en las plenarias de cada cámara del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, “para la sesión Plenaria del día miércoles 29 de noviembre del 2017 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos[325].

 

Ahora bien, en la sesión ordinaria del Senado realizada el miércoles 29 de noviembre de 2017 (Gaceta No. 348 del 1º de junio de 2018[326]), se anunció la discusión del informe de conciliación para “la Sesión Plenaria del Honorable Senado de la República siguiente a la del día miércoles 29 de noviembre de 2017 [327].

 

En conclusión, la Sala Plena encuentra que en el trámite legislativo que culminó con la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, se observaron los requisitos de publicidad previstos en los artículos 157.1 y 160 de la Constitución Política.

 

3.5.4. Acatamiento de los plazos del debate

 

En cuanto al cumplimiento del requisito previsto en el inciso primero del artículo 160 de la Constitución Política, debe indicarse que el plazo de quince días entre la aprobación de la iniciativa en una de las cámaras y el inicio del debate en la otra, no resulta aplicable debido a que, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz estipulado en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, el primer debate se surte en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes de las respectivas cámaras (lit. d, art. 1 A.L. 01 de 2016).

 

Ahora bien, respecto del lapso no inferior a ocho días entre el primer y el segundo debate, plazo que debe contabilizarse en días calendario, el mismo fue cumplido en el presente caso, en tanto el primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, en la sesión conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara de Representantes se llevó a cabo durante los días 26 y 27 de septiembre y 2, 3, 4 y 9 de octubre de 2017, y el segundo debate, en la Plenaria del Senado, los días 1, 7, 8, 9, 14 y 15 de noviembre de 2017[328]. Se observa, entonces, que transcurrió un plazo mayor a ocho días.

 

3.5.5. Sujeción a las reglas sobre quórum y mayorías para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria

 

En el primer debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, según el contenido de las Actas de Comisión No. 01, 02, 03, 04, 05 y 06 del 26 y 27 de septiembre y 2, 3, 4 y 9 de octubre de 2017, respectivamente, publicadas, en su orden en las Gacetas del Congreso No. 904, 936, 945, 977, 978 y 1082 de 2017, se dio cumplimiento a los requisitos de quórum y mayorías. Lo anterior, porque el trámite conjunto en estas Comisiones, compuestas por 19 miembros la del Senado y 35 la de la Cámara de Representantes, según el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992, siempre contó con el quórum para hacer la discusión, esto es, al menos una cuarta parte de sus miembros[329], y la aprobación de la iniciativa se realizó con el quórum decisorio[330] y con la mayoría absoluta requerida por tratarse de un proyecto de ley estatutaria[331] (la mayoría absoluta de la Comisión Primera del Senado es de 10 votos, teniendo en cuenta que está compuesta por 19 integrantes, y la de la Comisión Primera de la Cámara es de 18 votos, teniendo en cuenta que está compuesta por 35 integrantes[332], mayoría que resulta aplicable en todos los casos en que no sea necesario descontar las curules vacantes que no puedan ser reemplazadas, en los términos del artículo 134 de la Constitución).

 

Se precisa que en el primer debate las Comisiones Primeras de Senado y Cámara votaron cada uno de los artículos, algunos en bloque, el título y la pregunta de si se quería que el proyecto se convirtiera en ley; asimismo, esta votación se realizó en cada una de las cámaras de forma separada. Por lo tanto se cumplieron las obligaciones constitucionales y legales para este tipo de iniciativas. En el acápite dedicado al procedimiento de formación del Proyecto de Ley Estatutaria, en primer debate, se hizo una descripción pormenorizada del quórum deliberatorio y decisorio, y de la mayoría obtenida, razón por la que no es necesario repetir dicha información.

 

En el debate en la Plenaria del Senado, según el contenido de las actas de sesión plenaria No. 29, 30, 31 y 33 de noviembre de 2017, publicadas, en su orden, en la Gacetas del Congreso No. 131, 243, 126 y 244 de 2018, y la certificación del Secretario General del Senado de la República, igualmente se cumplieron los requisitos de quórum y mayorías. Lo anterior, porque la Plenaria del Senado siempre contó con el quórum deliberatorio, esto es, al menos una cuarta parte de sus miembros[333], la aprobación de la iniciativa se hizo con el quórum decisorio[334] y con la votación equivalente a la mayoría absoluta de los integrantes de la Corporación por tratarse de una ley estatutaria[335].

 

Se recuerda que para efectos de contabilizar el quórum decisorio y la mayoría absoluta para la aprobación del Proyecto de Ley en la Plenaria del Senado, su composición se calculó excluyendo las 14 vacantes que no podían ser reemplazadas, tal como se expuso en las Actas de Plenaria No. 29 y 30 del 1 y 7 de noviembre de 2017 (Gacetas No. 131 y 243 de 2018), por cuanto 2 senadores se encontraban suspendidos por razones judiciales y a 12 senadores se les aceptaron los impedimentos[336]. De esta forma la composición del Senado se redujo a 88 senadores, el quórum decisorio a 45 senadores, equivalente a la mayoría de los integrantes de la corporación[337], y la mayoría absoluta a 45 votos, equivalente a la mayoría de los miembros de la Corporación[338].

 

La determinación del número de miembros de la corporación, para efectos de calcular quórum y mayorías, se hizo con fundamento en el inciso tercero del artículo 134 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor“[p]ara efectos de conformación de quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. La misma regla se aplicará en los eventos de impedimentos o recusaciones aceptadas”.

 

La regla sobre la forma de determinar el número de miembros de la corporación para efectos de calcular el quórum, no plantea ningún problema de constitucionalidad por cuanto la misma establece explícitamente que se aplicará “para efectos de conformación de quórum”. El interrogante que surge es en relación con la aplicación de dicha regla para efectos de calcular las mayorías requeridas para la aprobación de proyectos cuando dichas mayorías se establecen en función de los miembros o integrantes de la corporación, como ocurre con la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias, casos en los cuales el artículo 153 de la Constitución exige “la mayoría absoluta de los miembros del Congreso”.

 

Sobre el particular es preciso recordar que el Reglamento del Congreso no contiene ninguna regulación sobre la forma de determinar el número de miembros de la corporación en los casos de vacancias que no pueden ser reemplazadas, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 134 de la Constitución. Como se sabe, dicho inciso ha sido incorporado al artículo 134 mediante el Acto Legislativo 01 de 2009 –en cuanto a las curules que no pueden ser reemplazadas–, y mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 –en cuanto a los impedimentos y recusaciones–, es decir con posterioridad a la Ley 5 de 1992 (mediante la cual se adoptó el Reglamento del Congreso), la cual no ha sido modificada para incorporar regulación alguna sobre dicha regla. Así las cosas, no es dable aplicar el Reglamento del Congreso para su interpretación, razón por la que, de conformidad con el artículo 3 del mismo, deberá acudirse “a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional”.

 

La regulación sobre quórum y mayorías contenida en los artículos 116 a 121 del Reglamento del Congreso no resulta útil en cuanto el problema no es lo que ha de entenderse por mayoría absoluta, la cual, de conformidad con el artículo 117 del Reglamento del Congreso, consiste en la mayoría de los votos de los integrantes. El problema, se repite, se refiere a la aplicación de la regla sobre la forma de determinar el número de miembros o integrantes de la corporación, contenida en el inciso tercero del artículo 134 de la Constitución, para efectos de calcular las mencionadas mayorías, materia sobre la cual no existe regulación en el Reglamento.

 

La Sala Plena comparte con el Procurador la consideración acerca de que “la Constitución no puede definirse en forma exclusiva a partir de la Ley, sino que la Carta Política, como norma superior, posee un contenido autónomo que se define conforme al sentido natural de las palabras o a la finalidad normativa de las reformas, y que debe preferirse a la definición legal estricta cuando esta genera dudas acerca de su interpretación y aplicación acorde con el fin perseguido[339].

 

En el presente caso, como se vio, no existe siquiera una regulación legal a la que pueda acudirse para establecer el ámbito de aplicación de la regla tantas veces mencionada, razón por la que será preciso remitirse al propio texto constitucional, a sus propósitos y a su historia, de suerte que su interpretación resulte coherente con la Constitución bajo el principio de unidad, aspecto sobre el cual dijo la Corte en la Sentencia C-147 de 2017:

 

“[…] la Constitución tiene un ámbito irreductible de sentido autónomo que no depende necesaria o totalmente de la ley, sino de su propio texto, de sus propósitos, de su historia y de las relaciones entre sus principios. La Carta Política es norma de normas (art 4), y el legislador debe entonces configurar el orden legal conforme a las previsiones constitucionales, y no a la inversa. La ley no tiene por tanto un dominio absoluto sobre el sentido de las disposiciones constitucionales. […]. Interpretar una Constitución puede suponer, en una primera etapa del análisis, atribuirles sentido a los términos constitucionales conforme a las estipulaciones legales. Pero los resultados de esa operación deben someterse a una evaluación a la luz del orden constitucional en su integridad, para adecuar la interpretación de suerte que resulte coherente con la Constitución como unidad[340]”.

 

Conforme a la anterior pauta jurisprudencial, la única forma de garantizar el principio de unidad de la Constitución en la interpretación del ámbito de aplicación de la regla contenida en el inciso tercero del artículo 134 de la Constitución –relativa a la forma de determinar el número de miembros de la corporación en los casos de vacancias que no puedan ser reemplazadas por las causales previstas en su inciso segundo y/o por impedimentos y recusaciones aceptadas–, es la de entender que dicha regla se aplica tanto para efectos de establecer el quórum como para efectos de establecer las mayorías, cuando quiera que ellas se deban calcular en función del número de miembros o integrantes de la corporación. Dicha interpretación resulta además conforme a la historia y a los propósitos[341] de la regla que, como se sabe, pretendía garantizar el funcionamiento del Congreso en las condiciones que surgieron a partir de la reforma constitucional del 2009 mediante la cual se introdujo la figura de la llamada silla vacía (curules que no pueden ser reemplazadas), regla que en la reforma constitucional de 2015 se hizo extensiva, con el mismo propósito, a los casos de impedimentos y recusaciones aceptadas.

 

La reforma constitucional de 2009 previó, incluso, que si como consecuencia de faltas absolutas que no den lugar a reemplazo, los miembros de los cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedaren reducidos a la mitad o menos, el Gobierno deberá convocar a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando faltaren más de dieciocho (18) meses para la terminación del período, término este ampliado a veinticuatro (24) meses en la reforma de 2015.

 

Se trata de reglas adoptadas con la finalidad explícita de garantizar el funcionamiento del Congreso, teniendo en cuenta que (i) sus miembros no tienen suplentes, (ii) que solo podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley por los candidatos no elegidos que le sigan en la misma lista electoral, y (iii) que, en ningún caso, podrán ser reemplazados en los casos de las faltas absolutas o temporales previstas en el inciso segundo del artículo 134 (condena por los delitos señalados, renuncia luego de la vinculación a procesos penales por dichos delitos y orden de captura proferida dentro de los mismos), y en los casos de aceptación de impedimentos o recusaciones.

 

Adicionalmente, si no se hace extensiva la regla sobre la forma de determinar el número de miembros de la corporación en los casos de vacancias que no puedan ser reemplazadas para efectos de determinar las mayorías, se estaría admitiendo que en la Constitución subsisten dos formas de determinar la composición del Congreso, una para efectos de quórum y otra para efectos de mayorías y, así mismo, que la reunión de esa corporación con el quórum decisorio carecería de competencia para decidir, lo cual conduciría a normas constitucionales contradictorias. En efecto, mientras el artículo 145 de la Constitución establece que en el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones, las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, para cuyo cálculo se excluirían las curules que no pueden ser reemplazadas en los términos del artículo 134, la aprobación de las leyes estatutarias requeriría la mayoría absoluta de los miembros de la misma corporación, para cuyo cálculo no se excluirían las curules que no pueden ser reemplazadas.

 

El siguiente ejemplo ilustra la contradicción: teniendo en cuenta la composición del Senado en la fecha de la plenaria en la que se aprobó la iniciativa, según consta en las Actas de Plenaria Nos. 29 y 30, del 1 y 7 de noviembre de 2017, para efectos del quórum decisorio el Senado hubiera podido reunirse válidamente con 45 senadores, esto es, la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación contabilizados conforme al artículo 134, pero para efectos de aprobar los proyectos debatidos en la misma sesión hubiera requerido 54 senadores, lo cual conduciría a la contradicción de que estando reunido el Senado con el quórum para decidir no podría decidir, no obstante que –salvo que la Constitución establezca una fórmula diferente, tanto el quórum decisorio como la mayoría absoluta se determinan en función de la mayoría de los integrantes o miembros de la respectiva corporación. Y no se trata solo de la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias, sino de proyectos normativos de distinta naturaleza cuya aprobación requiere también la mayoría absoluta de los miembros o integrantes de la Corporación, tales como la aprobación de reformas constitucionales en segunda vuelta (art. 375, inc. 2º); las leyes de facultades extraordinarias al Presidente de la República (art. 150-10); las leyes orgánicas sobre: (i) el Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras (art. 151), (ii) las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y a la Nación (art. 288), (iii) la que establece los requisitos para que el Congreso pueda decretar la formación de nuevos departamentos (art. 297), (iv) la de ordenamiento territorial (art. 297), (v) las que regulan las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (art. 307, inc. 2º), (vi) la que define los principios para la adopción del estatuto especial de cada región (art. 307, inc. 2º), (vii) la que establece las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial (art. 307, inc. 1º), (viii) sobre preparación, aprobación y ejecución del plan general de desarrollo (art. 342, inc. 1º), (ix) sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (arts. 349, inc. 1º, y 350, inc. 1º), (x) las que regulan la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 352), (xi) la que regula la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (art. 352); las leyes que disponen que el pueblo en votación popular decida si convoca una Asamblea Constituyente con la competencia, el periodo y la composición que las mismas leyes determinen (art. 376, inc. 1º); las leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore (art. 378, inc. 1º); las leyes que decreten la expropiación y, por razones de equidad, determinen los casos en que no hay lugar al pago de indemnización (art. 58); las leyes que reservan al Estado determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, por razones de soberanía o de interés social (art. 365, inc. 2º); las leyes que limitan el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecen controles a la densidad de la población, regulan el uso del suelo y sometan a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310, inc. 2º); y finalmente, la reconsideración por las Cámaras, en segundo debate, de los proyectos de ley objetados total o parcialmente por el Gobierno por razones de inconveniencia (art. 167, inc. 2º), entre otros asuntos de competencia del Congreso.

 

Evidentemente una interpretación que desconozca la aplicabilidad de la misma regla sobre composición del Congreso para efectos de quórum y mayoría absoluta (no obstante que, se repite, tanto el quórum como las mayorías absolutas se definen en función de la mayoría de los integrantes o miembros de la respectiva Corporación), alteraría la coherencia del régimen de funcionamiento del Congreso[342] la cual resulta indispensable para mantener el principio de unidad de la Constitución y, de esa manera, garantizar los propósitos de la reforma en el sentido de asegurar el funcionamiento del Congreso en un contexto de nuevas reglas que alteran su composición.

 

Debe señalarse que la interpretación que se adopta coincide también con la propuesta por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[343], que sostuvo:

 

“Una interpretación del inciso 3° del artículo 134 de la Constitución Política en un sentido que restrinja su aplicación únicamente a la conformación del quórum, generaría que existieran dos formas de entender la “integración” de la corporación pública, una para el quórum, y otra para definir mayorías. Tal entendimiento no sería razonable, toda vez que estas son materias estrechamente ligadas que deben operar de forma sistemática y sincrónica. De esta suerte, el quórum y las mayorías deben determinarse teniendo en cuenta el número de miembros que integran efectivamente el órgano, luego de aplicar los efectos indicados en la norma constitucional a propósito de la silla vacía.

 

[…]

Se advierte [del artículo 117 de la Ley 5ª de 1992[344]] que la mayoría decisoria implica que se establezca en primer lugar cuál es el quórum para tomar la decisión. Por consiguiente, el número de integrantes de la corporación requerido para constituir el quórum decisorio no podría ser diferente al necesario para determinar la mayoría decisoria.

 

De otra parte, una interpretación literal del artículo 134 de la Constitución Política dejaría sin efecto la sanción señalada en dicha norma, pues permitiría que miembros de la corporación pública afectados por la medida continuaran impactando el funcionamiento del órgano, a pesar de que la medida buscara precisamente separarlos del cargo, para que no tuvieran ninguna influencia en las decisiones por tomar.

 

Por consiguiente, debe señalarse que la interpretación del artículo 134 de la Constitución no debe hacerse de forma literal o exegética. Por el contrario, debe realizarse de manera sistemática y razonable para alcanzar la finalidad perseguida por la norma, y así darle un efecto útil a la misma”[345].

Lo anterior, permite entender que el quórum y la mayoría se configuran en relación con la misma composición de la corporación de que se trate, integrada por congresistas con capacidad jurídica para participar en las deliberaciones y en las votaciones, capacidad de la que carecen los congresistas respecto de los cuales se configuran las faltas absolutas o temporales a que se refiere el inciso segundo del artículo 134, esto es la condena por delitos comunes relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o con actividades de narcotráfico; por delitos dolosos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática, o de lesa humanidad; igualmente quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente a procesos penales por la comisión de tales delitos, o se profiera contra ellos orden de captura dentro de los respectivos procesos; causales que dan lugar a vacancias absolutas o temporales que no pueden ser reemplazadas, como ocurre también con los congresistas a quienes se les acepten los impedimentos o las recusaciones contra ellos formuladas.

 

Tal ha sido, igualmente, la interpretación que aplicó el Senado de la República[346] durante el trámite del Proyecto de Ley, con fundamento en la cual entendió aprobado el mismo.  

 

En consecuencia, se concluye que en el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, en las plenarias de Senado y Cámara se cumplieron las reglas sobre quórum y mayorías para su aprobación. En efecto:

 

-        En la Plenaria del Senado, integrada por 102 miembros, el quórum deliberatorio es, en principio, de 26 integrantes, y el decisorio de 52 senadores. No obstante, en el presente caso, ese número se redujo a 88 miembros con capacidad jurídica para participar en el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria puesto que, como se expuso, en las sesiones del 1 y 7 de noviembre de 2017 (Gacetas No. 131 y 243 de 2018), se encontraban suspendidos 2 senadores por razones judiciales, y, además, se aceptaron doce (12) impedimentos. De esta forma, el quórum decisorio y la mayoría quedaron establecidos en el mismo número de 45 senadores[347].

 

En el acápite dedicado al procedimiento de formación del Proyecto de Ley Estatutaria en segundo debate, se hace una descripción pormenorizada del quórum deliberatorio y decisorio, y de la mayoría obtenida en la Plenaria del Senado, por ende, no es necesario repetir dicha información. Sin embargo, se resalta que en la sesión del 15 de noviembre de 2017 (Gaceta No. 322 de 2018), la presidencia anunció la votación nominal y pública de “la vigencia, el título del proyecto, el bloque del articulado y si quiere el Senado que pase al siguiente debate”, obteniéndose el siguiente resultado: votos emitidos: 58; votos por el SÍ: 51; votos por el NO: 07[348], entendiéndose aprobado incluso con las reglas vigentes antes de la reforma del artículo 134 de la Constitución sobre composición del Congreso[349].

 

-        En el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, según el contenido de las actas de sesión plenaria No. 265, 266 y 267 del 22, 23 y 27 de noviembre de 2017, publicadas en la Gacetas del Congreso No. 63, 57 y 79 de 2018, en su orden, también se observa el cumplimiento de los requisitos de quórum y mayorías. Lo anterior, porque la Comisión Plenaria de la Cámara de Representantes, compuesta por 166 miembros, siempre contó con el quórum deliberatorio, esto es, al menos una cuarta parte de sus miembros[350] (42 representantes), y la votación de la iniciativa se hizo con el quórum decisorio[351] y contó con la mayoría absoluta requerida para los proyectos de ley estatutaria[352].

 

En la Plenaria de la Cámara de Representantes, integrada por 166 miembros, el quórum deliberatorio es, en principio, de 42 integrantes y el decisorio de 84 representantes. No obstante, se aceptaron cinco (5) impedimentos a miembros de la corporación en la sesión del 22 de noviembre de 2017, tal como se expuso en el Acta No. 264 de 2017 (Gaceta No. 63 de 2018), por lo tanto el quórum decisorio y la mayoría quedaron establecidos en el mismo número de 81 representantes o votos. Como en el acápite dedicado al procedimiento de formación del Proyecto de Ley en segundo debate en la Plenaria de la Cámara se hace una descripción pormenorizada del quórum deliberatorio y decisorio, y de la mayoría obtenida, la Sala Plena considera que no es necesario volver sobre dicha información. Con todo, se precisa que se realizó la votación de cada artículo, del título y de la pregunta de manera separada, y cada una de las votaciones superó la mayoría absoluta exigida, incluso sin excluir las curules que no podían ser reemplazadas. Al final, cuando se les preguntó a los representantes si aprobaban el título y si “¿quiere la Plenaria que este proyecto sea ley de la República?”, se obtuvo la siguiente votación nominal y pública: votos emitidos: 84; votos por el SÍ: 84; votos por el NO: 00.

 

Finalmente, en las sesiones plenarias en las que se dio aprobación al informe de conciliación con la fe de erratas, según las Actas de Plenaria No. 269 del miércoles 29 de noviembre de 2017 (Cámara de Representantes) y 41 del jueves 30 de noviembre de 2017 (Senado), igualmente se observa el cumplimiento de los requisitos de quórum y mayorías. En la Plenaria de la Cámara el resultado de la votación nominal y pública fue el siguiente: votos emitidos: 116; votos por el SÍ: 96; votos por el NO: 20. Y en la Plenaria del Senado se alcanzó la siguiente votación: votos emitidos: 55; votos por el SÍ: 54; votos por el NO: 01.

 

Para terminar caben las siguientes precisiones. Primero, que, tal como lo ha considerado esta Corte, en el transcurso de las sesiones puede aumentar o disminuir el número de asistentes, pero lo importante es que no se desconozca el quórum ni las mayorías que deben configurarse para la aprobación de los proyectos; situación que no se presentó en este caso, pues la aprobación se hizo con el cumplimiento de los requisitos sobre quórum y mayorías. Y, segundo, que en el primer y segundo debate tanto las comisiones primeras como las plenarias de Senado y Cámara de Representantes se sometieron a la regla de votación nominal y pública, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución Política. De ello se da cuenta en forma detallada en el acápite dedicado al procedimiento de formación del Proyecto de Ley Estatutaria número 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado.

 

3.5.6. Otros aspectos de trámite en la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria

 

Procede ahora la Sala a examinar las cuestiones de trámite en relación con los impedimentos y las proposiciones de los Congresistas planteadas por el Procurador General de la Nación.

 

Respecto de la forma como se presentaron y decidieron los impedimentos, el Procurador hizo un llamado de atención a esta Corte para que señale criterios jurisprudenciales que sirvan de guía en este campo y, con ello, se promueva la transparencia en la expedición de las leyes[353].

 

En cuanto a la forma de discusión y decisión de los impedimentos, aparece en el expediente que una vez presentados en las plenarias de las cámaras (segundo debate), se discutió la manera de resolverlos –en la Plenaria del Senado, por ejemplo, se designó una subcomisión para que los estudiara uno a uno y rindiera informe sobre los mismos– y, previa deliberación, fueron votados uno a uno o por bloques agrupados por causales análogas –como ocurrió en la Plenaria de la Cámara de Representantes–, procedimiento que no resulta contrario a las pautas  jurisprudenciales fijadas en la Sentencia C-1040 de 2005, oportunidad en la que la Corte estudió los conflictos de intereses y los impedimentos de los congresistas, y su excepcional procedencia en casos de reformas constitucionales, fijando unas reglas que han sido reiteradas en otras oportunidades, entre ellas, en la Sentencia C-337 de 2006, a saber:

 

(i)               Cada manifestación individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (art. 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional.

 

(ii)             Cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciación subjetiva de circunstancias personales de un congresista que “cree” estar impedido y, por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones, lo cual no impide que los impedimentos presentados con los mismos fundamentos fácticos y jurídicos puedan ser decididos en bloque.

 

(iii)          Cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás, ya que siempre se encontrarán motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano, a menos que los impedimentos a resolver se funden en los mismos supuestos fácticos y jurídicos alegados por el Congresista.

 

(iv)          En cuanto al órgano competente, son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas.

 

En relación con el tema de las proposiciones, la Procuraduría formuló el interrogante acerca de si resulta constitucional que se nombre una subcomisión para la evaluación de las mismas o si ello constituye una forma de eludir el debate[354]. Al respecto, señaló este Tribunal en la Sentencia C-150 de 2009, en la que se estudió el papel que cumplen las subcomisiones nombradas con el propósito de lograr una mayor ilustración en el trámite legislativo de un proyecto de ley[355], lo siguiente:

 

(i)               Nombrar una subcomisión de ese tipo es una facultad de los congresistas que persigue el fin de contribuir a la toma de decisiones informadas.

 

(ii)             La figura de dichas subcomisiones no está expresamente regulada en la ley 5ª de 1992, ni su creación o seguimiento es una exigencia constitucional, pues se trata preferentemente de una facultad discrecional de los congresistas a fin de documentar de manera eficiente los debates que requieran mayores conocimientos técnicos[356]

 

(iii)          Dicha subcomisión goza de una función simplemente ilustrativa y de apoyo en el debate, por lo que sus informes no son vinculantes para los congresistas en la medida en que solo contribuyen al logro de una mayor ilustración en el trámite legislativo de un proyecto de ley.

 

(iv)          No forman parte estructural del trámite legislativo de un proyecto de ley en el Congreso desde una perspectiva constitucional, en la medida en que no existe una exigencia propiamente dicha en la ley 5ª de 1992 o en la Constitución para su designación o desestimación, o para la publicidad de sus informes.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala comparte el argumento del Procurador en el sentido de que como en la dinámica ordinaria del trabajo del Congreso de la República existe una obligación de votar todas las proposiciones radicadas, resulta razonable que se adopten medidas para racionalizar el trabajo legislativo, como, por ejemplo, el nombramiento de subcomisiones accidentales para que estudien las proposiciones presentadas sobre un cierto proyecto de ley o articulado, en especial cuando estas son numerosas, reiterativas o complementarias, como en efecto ocurrió en el trámite legislativo del Proyecto de Ley bajo estudio[357].

 

También en relación con el tema de las proposiciones, el Procurador advirtió que en el trámite legislativo algunas de ellas, que habían sido presentadas por los congresistas, fueron retiradas posteriormente por el Presidente de la respectiva corporación por cuanto estos estaban ausentes, dejándolas como constancias. Igualmente comparte la Sala el argumento expuesto por el jefe del Ministerio Púbico, en el sentido de que si bien aquello puede parecer una elusión del debate, ello se justifica en el deber de diligencia mínima de los congresistas de asistir a los debates o, en su defecto, en el deber de los otros parlamentarios que hacen parte de sus partidos y movimientos políticos de asumir como propias las referidas proposiciones ante la ausencia de sus compañeros de bancada[358]. Debe precisarse que si bien el artículo 113 de la Ley 5ª de 1992 dispone que es potestativo del congresista autor de una proposición el sustentarla[359], ello no obsta para que la presentación de proposiciones implique al menos la carga de participar en el respectivo debate, para lo cual es presupuesto mínimo la asistencia al recinto. La presentación de proposiciones no puede constituir simplemente un mecanismo para bloquear el trámite legislativo, acudiendo a la fórmula de someter a la deliberación asuntos en los que no se tiene un genuino interés, lo cual se deduce de la inasistencia o del abandono del debate.

 

Finalmente, ante la verificación de unos eventos en que la Plenaria de la Cámara de Representantes asumió como negadas algunas proposiciones que no obtuvieron las mayorías requeridas, la Corte comparte la apreciación del Procurador en el sentido de que la falta de decisión por no obtener las mayorías calificadas requeridas no equivale a negación de las proposiciones, como fue precisado en la Sentencia C-277 de 2007, bajo el entendido de que en el trámite legislativo no es lo mismo declarar que una iniciativa se ha negado a declarar que no ha sido aprobada, pues lo negado no se puede reconsiderar mientras que en lo no aprobado se mantiene abierta la discusión.

 

Lo anterior, sin embargo, no quiere decir que exista un vicio que conduzca a la inexequibilidad de las disposiciones cuyas proposiciones se asumieron negadas, pues en todos los casos las posibles irregularidades fueron subsanadas mediante la aprobación de los textos correspondientes a los mismos artículos con las mayorías requeridas, tal como ya fue explicado en el acápite dedicado al procedimiento de formación del Proyecto de Ley en segundo debate en la Plenaria de la Cámara[360].

 

3.5.7. Cumplimiento de la regla de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible

 

3.5.7.1. Unidad de materia

 

La Corte Constitucional ha resaltado que el principio de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de “racionalizar y tecnificar” el proceso de deliberación y creación legislativa[361]. Mediante este principio, “[…] el constituyente pretendió evitar: La proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia[362]. Así, una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les introduzcan materias que no tienen conexión con lo que se está regulando[363]

 

La jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto ello podría limitar desproporcionadamente la competencia legislativa del Congreso de la República y, por lo mismo, el principio democrático[364].

 

Por ello se ha advertido que la noción de materia contenida en la Constitución es amplia, por lo cual permite que una misma materia abarque variados asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática[365]. Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada[366]. En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando “[…] sea posible establecer una relación de conexidad  (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática [y] (iv) sistémica con la materia dominante de la misma[367].

 

Se insiste en que “[…] una norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo ‘cuando existe absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada[368]. Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, sino que lo que se prohíbe es que tal relación no exista[369].

 

Atendiendo a lo expuesto previamente en esta providencia, sobre el contenido detallado del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, encuentra la Sala que, en principio, entre sus disposiciones existe un hilo conductor común, relacionado con el componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición contemplado en el punto quinto del Acuerdo Final y regulado en el Acto Legislativo 01 de 2017[370]. El precitado Acto Legislativo, en desarrollo del Acuerdo Final, creó la Jurisdicción Especial para la Paz como componente de justicia del sistema, cuya organización y funcionamiento regula ahora el Proyecto de Ley que, por lo mismo, se titula “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”.

 

Los objetivos de esta jurisdicción especial son los de proteger y satisfacer los derechos de las víctimas, entre ellos el de la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana, contribuir al logro de una paz estable y duradera y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, en especial respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los derechos humanos.

 

Así, el proyecto desarrolla el componente de justicia en doce títulos que contemplan los siguientes ejes temáticos: (i) criterios interpretativos; (ii) naturaleza, objeto y principios; (iii) tratamientos penales diferenciados para agentes del Estado; (iv) competencia de la JEP; (v) estructura general de la JEP; (vi) del gobierno y la administración de la JEP; (vii) archivo; (viii) régimen contractual, laboral y disciplinario, y presupuesto; (xi) sanciones; (x) recursos y acciones; (xi) extradición; y (xii) varios.

 

No obstante lo anterior, la Sala observa que los artículos 125 y 126 regulan aspectos relacionados con el Presupuesto General de la Nación y el 162 deroga el numeral 11 del artículo 5 del Decreto 898 de 2017 (relacionado con funciones de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales), los cuales generan duda acerca de la conexidad exigida con la materia regulada en el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

 

-        En relación con los artículos 125 y 126 que modifican, en su orden, los artículos 23 y 91 de la Ley 38 de 1989 (orgánica del Presupuesto General de la Nación), es preciso recordar que al examinar la constitucionalidad de la incorporación de las señaladas modificaciones a la Ley Orgánica del Presupuesto mediante el Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control, se dijo que se trataba de adiciones muy puntuales y específicas que tienen por objeto desarrollar el principio constitucional de autonomía presupuestal de funcionamiento de la JEP consagrado en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. Igualmente se dijo que tales adiciones se refieren a la misma materia regulada en el Proyecto de Ley objeto de control, esto es a la Jurisdicción Especial para la Paz, y forman parte de la regulación sistemática de dicha jurisdicción que pretende el proyecto, con la cual guarda unidad de materia, como lo exige el artículo 158 de la Constitución.

 

Reitera ahora la Sala que el principio de unidad de materia excluye del ámbito de validez constitucional aquellas normas que no guarden siquiera un vínculo remoto con el objeto o los objetos dominantes de la regulación de que se trate. Así las cosas, una lectura integral de los artículos 125 y 126 permite concluir que se satisface el principio de unidad de materia, pues guardan una relación razonable y objetiva con la Jurisdicción Especial para la Paz en lo que tiene que ver con su autonomía administrativa y presupuestal, lo cual, a su vez, guarda coherencia con lo dispuesto en los artículos 113 al 115 del Proyecto de Ley Estatutaria, en cuanto atribuyen a la Secretaría “la administración y ejecución de los recursos bajo la orientación de la presidencia o de la instancia de gobierno de la JEP”, y regulan la administración de los bienes y recursos (núm. 18), la celebración de contratos y convenios (núm. 19) y la ordenación del gasto (núm. 20).

 

-        Ahora bien, el artículo 162 relativo a la vigencia de la ley, deroga expresamente el numeral 11 del artículo 5 del Decreto 898 de 2017[371].

 

El artículo 5 del Decreto 898 de 2017 regula en quince numerales las funciones de la Unidad Especial de Investigación, adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación, cuyo objeto es el desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo a las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. El numeral 11 le atribuye la función de “[a]sumir las investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz para que se investigue la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en el Acuerdo Final de Paz de fecha 24 de noviembre de 2016, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo”. Debe recordarse que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-013 de 2018 declaró exequible la totalidad del artículo 5 del Decreto 898 de 2017[372].

 

Teniendo presente lo anterior, es necesario analizar si tal derogatoria guarda unidad de materia con el conjunto normativo del Proyecto de Ley o con los núcleos de su contenido.

 

El Capítulo II (De los órganos de la JEP) del Título V (Estructura general de la JEP) hace referencia a la Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas, y el artículo 79 fija sus funciones. El literal a) establece la función de decidir si los hechos y conductas atribuidas a las distintas personas son de competencia de la JEP “por haber sido cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado interno”, para lo cual se le atribuye, en el literal b, la función de recibir los informes que le presentará la Fiscalía General de la Nación, entre otros órganos, sobre todas las investigaciones en curso hasta el 1º de diciembre de 2016 de competencia de la JEP en los términos de los artículos 62 (competencia material) y 63 (competencia personal), relativas a las conductas cometidas con ocasión del conflicto armado y las estrechamente relacionadas con el proceso de dejación de armas, incluidas las que ya hayan llegado a juicio o hayan sido concluidas. Además precisa que la Fiscalía General de la Nación incorporará a los informes presentados, “las compulsas de copias que le hayan sido remitidas por la jurisdicción de justicia y paz creada por la Ley 975 del 2005, para que por la JEP se determine si las conductas relacionadas son de su competencia […] con excepción de aquellas relacionadas con conductas cometidas por terceros o agentes del estado no integrantes de la fuerza pública, que no hayan manifestado previa, expresa y voluntariamente su intención de someterse a la JEP”.

 

Así mismo, el literal j del texto bajo cita dispone que la Fiscalía General de la Nación o el órgano investigador de cualquier otra jurisdicción que opere en Colombia, continuarán adelantando las investigaciones relativas a los informes mencionados en el literal b hasta el día en que la Sala, agotadas las etapas que previamente deberá adelantar, anuncie públicamente que en tres meses presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones, momento en el cual los mencionados órganos deberán remitir a la Sala la totalidad de investigaciones que tengan sobre dichos hechos y conductas, implicando la pérdida de competencias para continuar investigando hechos o conductas que corresponden a la JEP, por ser anteriores al 1º de diciembre de 2016.  También establece la norma que en el evento de que la Fiscalía General de la Nación o el órgano investigador de que se trate, identifique un caso que haya debido ser objeto del informe de que trata el literal b, deberá remitirlo inmediatamente a la Sala de Reconocimiento. Lo cual no obsta para que dichos órganos continúen investigando los hechos y conductas que no sean competencia de la JEP y le preste apoyo a los órganos del mismo cuando se le solicite.

 

Ahora bien, el artículo 86 establece la competencia de la Unidad de Investigación y Acusación, disponiendo que le corresponde realizar las investigaciones y adelantar el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz respecto a todas las conductas de competencia de la JEP, cuando se den los supuestos establecidos en el literal a del artículo 79.

 

Así las cosas, se observa una conexión entre el aspecto particularmente analizado del artículo 162 con la materia regulada en los artículos 79 y 86, en el sentido en que se precisan las competencias entre los órganos de la JEP y la Fiscalía General de la Nación. En razón de ello, la derogatoria que establece el artículo 162 cumple con el requisito de unidad normativa previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.

 

 

3.5.7.2. Principios de consecutividad e identidad flexible

 

Como se planteó en el apartado correspondiente al procedimiento de formación del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, este se adelantó en tres debates, dado que el primero tuvo lugar en sesión conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes. En las páginas siguientes se hará una descripción de la secuencia que tuvieron varios artículos del texto del proyecto desde su aprobación en primer debate en la sesión conjunta, continuando con el segundo debate en la Plenaria del Senado y finalizando con el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Debe recordarse que las modificaciones incorporadas en el curso del trámite legislativo al proyecto radicado por el Gobierno Nacional ante la Secretaría General del Senado, el 1º de agosto de 2017, no requerían del aval previo de este, toda vez que los literales h y j del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-332 del 17 de mayo de 2017[373]

 

Artículos que no fueron modificados durante los debates legislativos

 

Los artículos que no sufrieron modificación alguna durante el trámite legislativo fueron: 1, 2, 6, 7, 10, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 33, 37, 38, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 72, 73, 74, 75, 76, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89[374], 90, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 109, 111, 115, 116, 118, 119, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 159, 160 y 161[375].

 

Artículos que fueron modificados durante los debates legislativos

 

(i)  A continuación se señalan los artículos que pese a que sufrieron modificaciones en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes y en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes[376], no afectaron los principios de consecutividad e identidad flexible porque los temas incorporados guardaron coherencia con el núcleo temático discutido a lo largo de todo el trámite legislativo. Veamos:

 

Artículo 3. Integración jurisdiccional. La disposición regula la integración entre la Jurisdicción Especial para la Paz y la Jurisdicción Especial Indígena, de forma tal que se respete el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las autoridades tradicionales indígenas dentro de su ámbito territorial, sin perjuicio de la prevalencia de la JEP en los asuntos de su competencia. En la Plenaria del Senado se adicionó el inciso final en el siguiente sentido: “En todo caso, la Jurisdicción Especial para la Paz será prevalente únicamente en los asuntos de su competencia”. Dicha modificación fue acogida por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

Artículo 8. Naturaleza. La disposición regula la naturaleza jurisdiccional de la JEP, encargada de administrar justicia de manera transitoria, independiente y autónoma cuando se trate de conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. El texto no sufrió modificaciones en las comisiones conjuntas ni en las plenarias de cada cámara. No obstante, el texto final cita los artículos 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69 y 70, y excluye el artículo 71, referido con anterioridad, pero ello resulta de la numeración definitiva que se le dio a las disposiciones aprobadas.

 

Artículo 11. Gratuidad. La disposición consagra la regla de la gratuidad en la función de administrar justicia que corresponde a la JEP. En la Plenaria del Senado se adicionó la expresión “En todo caso se garantizará el acceso gratuito de las víctimas”, la que fue acogida por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

Artículo 16. Derecho de las víctimas en casos de violencia. La disposición establece derechos procesales de las víctimas en caso de delitos que constituyan alguna forma de violencia sexual. En la Plenaria del Senado, en el inciso primero referente a la garantía de los derechos procesales de las víctimas, se agregó al final la expresión “evitando en todos los casos posibles situaciones de revictimización”. Dicha modificación fue acogida por la Plenaria de la Cámara.

 

Artículo 18. Enfoque diferenciado (correspondiente al artículo 17 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición establece la necesidad de que el funcionamiento de la JEP respete un enfoque de género y un enfoque étnico. En la Plenaria del Senado se agregó entre la población con enfoque diferenciado a las comunidades indígenas, no solo los “pueblos”, y se reemplazó la expresión afrodescendientes por “negras, [y] afrocolombianas”. Los cambios fueron acogidos por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

Artículo 32. Extinción de investigaciones y sanciones penales disciplinarias y administrativas (correspondiente al artículo 28 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición regula la competencia de la JEP en relación con la anulación o extinción de la responsabilidad o la sanción penal, disciplinaria, fiscal o administrativa impuesta por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, o la revisión de dichas sanciones. A partir de la sesión plenaria del Senado se incluyó un parágrafo que establece una presunción para determinar que una conducta ha sido cometida por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, “cuando la persona ha sido acreditada por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en caso de acuerdos de paz, o ha sido certificada por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas, en caso de desmovilización individual”. Dicha modificación fue acogida por la Plenaria de la Cámara.

 

Artículo 35. Jurisdicción especial indígena (correspondiente al artículo 31 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición consagra el deber del Estado de consultar con los pueblos indígenas los mecanismos de articulación y coordinación entre la Jurisdicción Especial para la Paz y la Jurisdicción Especial Indígena. En la Plenaria del Senado, respecto de los conflictos de competencia que surjan entre dichas jurisdicciones, se puntualizó que debe aplicarse lo establecido en el “numeral 11 del artículo 241 de la Constitución” (en el texto aprobado en primer debate se hablaba del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 01 de 2017 que crea el SIVJRNR). También se modificó la redacción del inciso segundo en el siguiente sentido: “El reglamento de la JEP se creará (sic) mecanismos para la articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena según el mandato del Artículo 246 de la Constitución”. Los anteriores cambios fueron acogidos por la Plenaria de la Cámara.

 

Artículo 43. Sala de Definición de Situaciones Jurídicas (correspondiente al artículo 39 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición establece la función de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas de conceder a los agentes del Estado la renuncia a la persecución penal. En términos generales el texto no sufrió modificaciones, sin embargo entre el primer y segundo debate se varió la citación de los artículos allí referidos de conformidad con la enumeración finalmente aprobada.

 

Artículo 120. Régimen contractual (correspondiente al artículo 112 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición sujeta a la Jurisdicción Especial para la Paz al régimen de derecho privado para la celebración de contratos, acorde con el artículo 209 constitucional, y la somete al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal. En el texto aprobado por las comisiones conjuntas se eliminó la citación del artículo 267 de la Constitución Política que aparecía en el proyecto original, quedando solo la referencia a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que trata el artículo 209 superior.

 

Artículo 122. Régimen laboral y disciplinario (correspondiente al artículo 114 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición señala el régimen salarial, prestacional, laboral y disciplinario que debe ser aplicable a los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz, al Director de la Unidad de Investigación y Acusación, al Secretario Ejecutivo, a los fiscales de la Unidad de Investigación y Acusación y a los demás servidores de la JEP. En el texto aprobado por la Plenaria del Senado se incluyó un parágrafo con el siguiente contenido: “Los magistrados del Tribunal para la Paz, el Director de la Unidad de Investigación y Acusación, el Secretario Ejecutivo y todos los funcionarios y empleados al servicio de la JEP, sin distinción de cargos o funciones tendrán las Inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la Constitución Política y en la Ley”. El anterior cambio fue acogido por la Plenaria de la Cámara.

 

Artículo 123. Planta de personal (correspondiente al artículo 115 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición establece reglas en materia de definición y adopción de la planta de personal de la Jurisdicción Especial para la Paz. En el texto aprobado por la Plenaria del Senado se incluyó un parágrafo con el siguiente contenido: “El Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992 fijará el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Jurisdicción Especial para la Paz”. El anterior cambio fue acogido por la Plenaria de la Cámara.

 

Artículo 158. Comité de Coordinación Interinstitucional del SIVJRNR (correspondiente al artículo 150 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017). La disposición crea el Comité de Coordinación Interinstitucional del SIVJRNR, en desarrollo del principio de integralidad establecido en el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. En el primer debate de las comisiones conjuntas se agregó el inciso tercero que señala: “Durante el tiempo de funcionamiento de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, de la Convivencia y la No Repetición, y de la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas, la Jurisdicción Especial para la Paz establecerá un protocolo de cooperación e intercambio de información que contribuya a cumplir los objetivos del Sistema Integral, protocolo que respetará estrictamente lo establecido en el punto 5 del Acuerdo”. El texto fue acogido por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

(ii) A continuación se analizan con mayor detalle algunos artículos que fueron modificados en el curso de los dos debates legislativos. Lo anterior, porque llamaron la atención de la Sala o fue solicitada su declaración de inexequibilidad por parte de algún interviniente, y en ese sentido es preciso revisar si fueron cumplidos los límites para la inclusión de modificaciones por parte de las plenarias. 

 

La Sala recuerda que lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables[377], que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La jurisprudencia de la Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo[378]: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[379]; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido[380]; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico[381]; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[382]”.

 

Artículo 14. Participación efectiva de las víctimas. La disposición establece que las normas de procedimiento de la Jurisdicción Especial para la Paz deben contemplar la participación efectiva de las víctimas en las diferentes actuaciones que se lleven a cabo, de conformidad con el artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, y señala algunas reglas al respecto. En la Plenaria del Senado se precisó que se trata de una participación “efectiva”, aspecto que no fue variado por la Plenaria de la Cámara. Igual suerte corrió el parágrafo incluido en dicha instancia, que creó una dependencia adscrita a la Secretaría Ejecutiva en los siguientes términos:

 

“PARÁGRAFO. Con el fin de garantizar la participación efectiva de las víctimas y los principios de eficacia, eficiencia, celeridad y economía procesal, la Jurisdicción Especial para la Paz, en desarrollo de su autonomía para organizar sus labores, contará con una dependencia adscrita a la Secretaría Ejecutiva, encargada de garantizar la participación de las víctimas y su representación especial ante las instancias de la Jurisdicción, de manera individual o colectiva.

 

En el cumplimiento de sus funciones, la dependencia de participación de víctimas podrá establecer convenios o alianzas con las entidades del Ministerio Público y la Unidad para las Víctimas para efectos de una acción coordinada de participación, defensoría pública, atención y reparación a víctimas”.

 

Si bien el parágrafo del artículo, atinente a la creación de una dependencia adscrita a la Secretaría Ejecutiva, no fue estudiado en el primer debate, no se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque el aspecto incorporado guarda coherencia con el núcleo temático discutido a lo largo de todo el trámite legislativo y que tiene que ver con las medidas para garantizar la participación efectiva de las víctimas en las actuaciones de la JEP; además, dicho aspecto fue discutido en el curso de la aprobación del artículo 15, que también habla de los derechos de las víctimas, en el marco del literal c que establecía el derecho a recibir asesoría, orientación y representación judicial a través del sistema autónomo “bajo la coordinación de la Procuraduría General de la Nación, en aquellos casos en que las víctimas lo requieran” (literal b en el texto aprobado en sesión conjunta por las Comisiones Primeras).

 

Artículos 100 (Requisitos para ser magistrados del Tribunal para la Paz) y 104 (Requisitos para ser magistrados de las Salas). Los artículos correspondían al 92 y 96, respectivamente, en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017. Las disposiciones señalan los requisitos para ser elegido magistrado del Tribunal para la Paz y magistrado de Sala, y establecen algunas prohibiciones para tomar posesión de dichos cargos. En la Plenaria del Senado se agregaron los parágrafos que establecen algunas prohibiciones para tomar posesión en el cargo de magistrado, tal como se lee en la Gaceta No. 1084 de 2017, así:

 

Parágrafo. Además de las prohibiciones contenidas en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, no podrán tomar posesión en cargos de la Jurisdicción Especial para la Paz:

 

1. Quienes dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de posesión, hayan ejercido la representación judicial o administrativa en actuaciones relacionadas con hechos del conflicto armado o pertenezcan o hayan pertenecido a organizaciones o entidades que hayan ejercido tal representación.

 

2. Quienes dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de posesión, a título personal o por interpuesta persona, haya gestionado o representado intereses privados en contra del Estado en materia de reclamaciones por violaciones a los Derechos Humanos, al Derecho Internacional Humanitario o al Derecho Penal Internacional o pertenezcan o hayan pertenecido a organizaciones o entidades que hayan ejercido tal representación.

 

3. Quienes dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de posesión hayan tramitado acciones ante Sistemas o Tribunales Internacionales de Derechos Humanos o litigado contra el Estado colombiano ante dichas instancias [o pertenezcan][383]” (negrillas originales).

 

Los parágrafos de los artículos 100 y 104 fueron debatidos en la Plenaria de la Cámara como consecuencia de una proposición aditiva que finalmente no fue aprobada. Por ello, como se presentaron diferencias entre los textos aprobados por las plenarias de las cámaras estas debieron ser conciliadas, acogiéndose el texto aprobado en segundo debate por el Senado.    

 

La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicitó que los parágrafos de los artículos 100 y 104 fueran declarados inexequibles por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, porque las disposiciones allí contenidas tratan temas que no fueron debatidos en las comisiones conjuntas del Senado y de la Cámara, y, además, no guardan relación temática con los contenidos allí discutidos[384].

 

Observa la Sala que si bien el contenido de los parágrafos no fue discutido en el primer debate de las comisiones conjuntas, el tema de los requisitos para ser magistrado de la JEP se venía debatiendo desde el principio y, en ese sentido, no puede afirmarse que se trata de un asunto nuevo. La ampliación de los requisitos que hacen los parágrafos son desarrollo de la materia central tratada en los artículos, pues las prohibiciones/inhabilidades, que en todo caso constituyen requisitos negativos, en este caso para tomar posesión del cargo, entran a complementar el tema de los requisitos (calidades) para ser elegido magistrado del Tribunal para la Paz o de las Salas, que fueron aprobados inicialmente en primer debate.

 

Debe precisarse que, dependiendo del cargo o de la función pública de que se trate, tanto el constituyente como el legislador han definido requisitos como límites al derecho de acceso al ejercicio de cargos en la administración pública. Algunos de esos requisitos son positivos, es decir, calidades que debe tener el postulante, y otros son negativos, esto es, inhabilidades. El Consejo de Estado ha explicado que “la inhabilidad constituye un impedimento para obtener un empleo u oficio, en tanto que el concepto calidad se refiere al estado de una persona en particular, su naturaleza, su edad y demás circunstancias y condiciones que se requieren para ejercer un cargo o dignidad[385]. Además, ha diferenciado los conceptos de inhabilidad e incompatibilidad entendiendo que esta última es “una limitación para desplegar una actividad por el hecho de ocupar un cargo[386].

 

La Corte ha sido reiterativa en señalar que las inhabilidades “son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas. También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo[387]

 

El artículo 232 de la Constitución Política establece que para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se requiere: 1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio. 2. Ser abogado. 3. No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. Y, 4. Haber desempeñado, durante quince años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente. Para el cargo de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la cátedra universitaria deberá haber sido ejercida en disciplinas jurídicas relacionadas con el área de la magistratura a ejercer (numeral modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 02 de 2015).

 

Obsérvese que la disposición establece requisitos positivos (las calidades descritas en los numerales 1, 2 y 4), y requisitos negativos (la inhabilidad fijada en el numeral 3) como límites al derecho de acceso a cargos en las altas cortes. En este orden de ideas debe entenderse que los parágrafos de los artículos 100 y 104 del Proyecto de Ley Estatutaria hacen referencia a unas inhabilidades o requisitos negativos para ser magistrados del Tribunal para la Paz o de las Salas.  

 

Así las cosas, queda claro que cuando se habla de requisitos para ocupar cargos públicos, en el caso concreto examinado para ser magistrado de la JEP, pueden ser considerados requisitos positivos (calidades) como requisitos negativos (inhabilidades) que entren a fijar límites al derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas.

 

En relación con este punto, señaló el Procurador que no encuentra dudas de inconstitucionalidad frente a los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que “desde la ponencia para primer debate estuvo presente el tema de los requisitos para poder ser elegido magistrado de la JEP (art. 92, del texto propuesto en el informe de ponencia para primer debate, Gaceta del Congreso No. 819 de 2017). Pese a que las causales para la no posesión son un tema que posteriormente se incluye, aquellas están flexiblemente relacionadas con los requisitos para ser elegido magistrado, y por tal razón, se estima que podrían introducirse después del primer debate[388].

 

Teniendo en cuenta lo señalado, no se observa vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

(iii) Artículos que fueron conciliados porque sufrieron modificación en los debates surtidos en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes:

 

Artículo

Texto acogido

Comentario

Artículo 4. Justicia prospectiva

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición acoge como paradigma orientador de la Jurisdicción Especial para la Paz la justicia restaurativa.

El texto aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas (Gaceta No. 1082 de 2017) fue modificado sustancialmente por la Plenaria del Senado (Gaceta No. 1084 de 2017). En el nuevo texto se estableció como paradigma orientador a la “justicia restaurativa”, con respeto de los derechos de las futuras generaciones, y se eliminó el paradigma orientador de la justicia prospectiva, entendida como la necesidad de reconocer y respetar el vínculo entre las generaciones vigentes y las generaciones futuras, el cual abarca desde el respeto a los recursos naturales como los conflictos heredados de la generación presente.

En el texto aprobado por la Plenaria del Senado se modificó el título del artículo a “Justicia especial para la paz”, pero en la Plenaria de la Cámara fue finalmente acogido el título del texto original “Justicia prospectiva” (Gaceta No. 1107 de 2017).

Si bien el artículo fue sustancialmente modificado en la Plenaria del Senado, no se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible por cuanto las modificaciones se desarrollaron en torno al asunto bajo discusión y fueron producto de los debates parlamentarios. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 5. Jurisdicciones especiales

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición señala la autonomía del Estado para conformar jurisdicciones o sistemas jurídicos especiales.

En la Plenaria de la Cámara se adicionó la expresión “en la Constitución Política” al texto aprobado en comisiones conjuntas y en la Plenaria del Senado.

La adición mencionada no afecta los principios de consecutividad e identidad flexible; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

Artículo 12. Idioma

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición consagra que el idioma oficial en las actuaciones de la JEP será el castellano, sin perjuicio de que los integrantes de pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales, palenqueras y Rrom utilicen su idioma oficial.

El texto aprobado por las comisiones conjuntas y por la Plenaria del Senado fue modificado por la Plenaria de la Cámara cambiando el verbo de la expresión “se podrá utilizar un traductor o intérprete oficial previamente acreditado ante la JEP” a “se deberá […]”. Además, el Senado adicionó un inciso entre los existentes en el siguiente sentido: “Asimismo, se garantizará los intérpretes para personas con discapacidad”. Sin embargo, esta adición fue eliminada por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible por cuanto las modificaciones se desarrollaron en torno al asunto bajo discusión y fueron producto de los debates parlamentarios. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

Artículo 13. Centralidad de los derechos de las víctimas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado.

La disposición establece que en toda actuación del componente de justicia del SIVJRNR se tomarán en cuenta como ejes centrales los derechos de las víctimas y la gravedad del sufrimiento infligido.

Durante el segundo debate se varío la redacción del artículo en los siguientes términos: en la Plenaria de la Cámara se incluyó la expresión enfoque “diferenciado”, es decir, se determinó que la justicia restaurativa exige un enfoque integral pero también diferenciado. Sin embargo, dicha adición fue eliminada en la conciliación. Igual suerte corrieron dos parágrafos que en esa instancia habían sido incluidos, los que fueron acogidos en el proyecto del Senado como parte integrante del artículo 18:

Parágrafo 1. Las reparaciones en el SIVJRNR deben responder al llamado de las Naciones Unidas en cuanto a que todo acuerdo de paz debe adoptar un enfoque de género, reconociendo las medidas de reparación y restauración, el sufrimiento especial de las mujeres, y la importancia de su participación activa y equitativa en la JEP.

Parágrafo 2. Las actuaciones de la JEP en lo que tiene que ver con los pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom y sus miembros individualmente considerados, tendrán un enfoque étnico, lo cual implica identificar el impacto diferenciado del conflicto armado sobre estos pueblos y comunidades étnicas y el ejercicio de sus derechos fundamentales y colectivos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el Convenio 169 de la OIT, el Convenio Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, y demás normatividad aplicable”.

Se precisa, de una parte, que el enfoque de género aparece regulado en los artículos 18 (enfoque diferenciado) y 39 (contribución a la reparación de las víctimas). De otra parte, el enfoque étnico se consagra en el artículo 18.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible por cuanto las modificaciones se desarrollaron en torno al asunto bajo discusión y fueron producto de los debates parlamentarios. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 15. Derechos de las víctimas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición consagra los derechos de las víctimas con interés directo y legítimo en las conductas que se analicen en la JEP.

Durante el segundo debate se varío la redacción del artículo en los siguientes términos:

En relación con el inciso primero, en la Plenaria del Senado se precisó que las víctimas deben acudir con “su” representante, variando la redacción del texto aprobado por las comisiones conjuntas que aludía a “un” representante, lo que fue finalmente acogido por la Plenaria de la Cámara (inc. 1º). Además, en la Plenaria de la Cámara se incorporó el condicionamiento consistente en que se trata de víctimas “con interés directo y legítimo” en las conductas que se analicen en la JEP (inc. 1º).

En lo que tiene que ver con los literales, en la Plenaria del Senado se presentaron las siguientes variaciones: se incluyó una nueva temática en el literal a en el sentido de que las víctimas tienen derecho a “Ser reconocidas como víctimas dentro del proceso judicial que se adelanta”, lo que implicó un cambio en la enumeración de las cuestiones inicialmente aprobadas por las comisiones conjuntas. En el literal b, se agregó al derecho a presentar recursos, el derecho a aportar “pruebas” inicialmente contemplado en el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas en el literal g (eliminado). En el literal f, se precisó que las víctimas tienen derecho a mantenerse informadas de la “investigación” (no de la información como inicialmente se había establecido en el texto aprobado en primer debate). En el literal g se precisó que la información debe ser “a tiempo”.

En la Plenaria de la Cámara también se presentaron algunas variaciones en la redacción de los literales aprobados por la Plenaria del Senado. Veamos: en el literal c, se eliminó la precisión referente al derecho a recibir asesoría, orientación y representación judicial a través del sistema autónomo “bajo la coordinación de la Procuraduría General de la Nación, en aquellos casos en que las víctimas lo requieran”. En su lugar, se precisó que se trata de un derecho desarrollado a través del sistema autónomo “de asesoría y defensa que trata el artículo 118 de la presente Ley” (debe advertirse que en el texto conciliado se hace referencia es al artículo 117, tal como aparece en el texto final). En el literal h se retomó la facultad de las Salas de llevar a cabo audiencias públicas cuando haya reconocimiento de verdad y responsabilidad, en presencia de víctimas individuales o colectivas afectadas con las conductas, y no se mantuvo esta función como una obligación, conforme a lo aprobado en la Plenaria del Senado. Respecto de este mismo literal, se estableció en la Cámara que en el caso de reconocimiento escrito, este se pondría en conocimiento de las víctimas “conforme las normas de procedimiento”.

En relación con el parágrafo 1º, que hace referencia a los medios de prueba de la condición de víctima, la Plenaria del Senado cambió la siguiente redacción: “se considera como prueba suficiente de la condición de víctima, la inclusión de estas en los registros administrativos y bases de datos tales como el Registro Único de Víctimas y el otorgamiento de Asilo o Refugio por una nación extranjera”, por “servirá como medio de prueba de la condición de víctima, el reconocimiento que de ella se hubiese hecho administrativamente, su inclusión en bases de datos, y el otorgamiento de asilo o refugio por una nación extranjera por motivos relacionados directamente con el conflicto armado”. Cambio que fue acogido por la Plenaria de la Cámara.

En cuanto al parágrafo 2º, el Senado precisó que la reglamentación del número de representantes que podrán intervenir corresponde a una ley “procedimental” y que el análisis debe hacerse “en cada caso”. Cambios que fueron acogidos por la Plenaria de la Cámara.

En el segundo debate fueron eliminadas las siguientes temáticas aprobadas por las comisiones conjuntas, entre otras: la precisión de que las víctimas: “participarán en el componente de justicia del SIVJRN conforme lo establecido en las normas de procedimiento de la JEP” (inc. 1º inicialmente aprobado); y la referencia a la reglamentación del número de representantes que podrán intervenir “en las audiencias, en los casos de múltiples víctimas, y los criterios que al respecto deberá tener en cuenta el Tribunal”.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque las modificaciones, adiciones y supresiones presentadas en el segundo debate, se refieren a la materia discutida en el primero, garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite legislativo. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 17. Protección a los procesados, las víctimas testigos e intervinientes

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula el deber de la Jurisdicción Especial para la Paz de adoptar medidas adecuadas y necesarias para proteger los derechos de los procesados, las víctimas, los testigos y los intervinientes que ante ella concurran.

Este artículo no aparecía originalmente en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017, siendo incorporado en primer debate por las comisiones conjuntas.

En la Plenaria del Senado se realizaron las siguientes modificaciones: se precisó que se tomarán las medidas no solo adecuadas sino también “necesarias”, conforme lo establezca la ley procedimental, para la protección de los derechos de “los procesados”, categoría que no había sido incluida en el texto aprobado en primer debate. Dichos cambios fueron acogidos en la Plenaria de la Cámara, en cuya instancia, además, se incorporó la protección de los derechos de “los intervinientes”. Así mismo en la Plenaria de la Cámara se incorporó una protección adicional: “los cuales podrán ser vinculados [a] los programas de Protección de la Unidad Nacional de Protección”, con debido respeto de las garantías procesales, “cuando sus derechos fundamentales a la vida y seguridad personal se encuentren amenazados por su participación en el proceso ante la JEP”.

Del texto aprobado en primer debate fueron eliminadas por la Plenaria del Senado, las siguientes decisiones que podían ser emitidas por los magistrados:

1) Considerar el carácter conservado de las audiencias que considere pertinentes. En todo caso, la audiencia de lectura de fallo y el fallo serán públicos.

2) Permitir la presentación de testimonios y pruebas por medios electrónicos, o por los medios especiales que se determinen en favor de las víctimas.

3) Retirar los nombres y datos que permitan identificar a víctimas y testigos, de los expedientes y de los fallos, cuando se considere necesario para preservar sus derechos.

4) Ordenar a los funcionarios y personas que participen o asistan al proceso, abstenerse de reproducir o divulgar a terceros, los nombres y datos de las víctimas y testigos.

5) Tomar las medidas adecuadas para que el interrogatorio o la confrontación de las víctimas o testigos con el procesado o su defensor, no devengan en hostigamientos o intimidación, respetando la voluntad libre e informada de éstas en la materia. Se guardará especial celo al respecto en los casos que entrañen violencia sexual.

6) Ordenar a la Unidad Nacional de Protección y demás entidades pertinentes que otorgue todas las medidas de protección necesarias. Gozarán de especial protección las mujeres víctimas y los líderes y lideresas sociales y de víctimas.

7) En caso de incumplimiento, retardado u omisión en acatar la medida de protección ordenada, iniciar de oficio o petición de parte, un incidente para hacer seguimiento a la orden impartida, pudiendo solicitar informes periódicos y constantes sobre el particular.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque los temas incorporados en segundo debate guardan coherencia con el núcleo temático discutido a lo largo del primero; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 19. Principio de selección

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula los criterios de selección aplicables por la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad de la JEP, para concentrar el ejercicio de la acción penal en quienes tuvieron participación determinante en los hechos más graves y representativos.

Este artículo no aparecía originalmente en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017, siendo incorporado en primer debate por las comisiones conjuntas.

En el texto aprobado en primer debate no se incluían los cinco numerales constitutivos de criterios de selección ni los tres parágrafos. Sin embargo, no se afectan los principios de consecutividad e identidad flexible porque los temas allí consagrados constituyen un desarrollo más exhaustivo del principio de selección que fue discutido desde el primer debate.

En el curso del trámite en segundo debate se incorporó a la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad dentro de la competencia para aplicar criterios de selección.

En la Plenaria de la Cámara de Representantes se incluyó la expresión aclaratoria: “Los criterios de selección dispuestos en este artículo no constituyen criterios para imputar responsabilidad” (inc. 3º).

A partir de la Plenaria de la Cámara se eliminó la referencia a la contribución con la reparación, que se incluía en el numeral 1º del parágrafo; sin embargo, esta obligación está inmersa en la expresión “contribuyan de manera eficaz a las medidas del sistema” (num. 1º, par. 1º). También se eliminaron las expresiones “contra los máximos responsables” y “por ser desertores” que se incluían en los parágrafos 2º y 3º, respectivamente, del texto definitivo aprobado en la Plenaria de Senado.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque, primero, los temas incorporados guardan coherencia con el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas; y, segundo, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 20. Requisito para el tratamiento especial

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula los requisitos para el tratamiento especial de la JEP relacionados con el aporte de verdad plena, la reparación de las víctimas y la garantía de no repetición, definiendo un Régimen de Condicionalidad.

Este artículo correspondía al 18 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En el curso del segundo debate se cambió la redacción y estructuración del Régimen de Condicionalidad establecido en el inciso segundo del texto normativo, en tres numerales. Sin embargo, la temática venía discutiéndose desde las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, por lo que no se afectan los principios de consecutividad e identidad flexible.

También se observa una modificación en la redacción de las obligaciones de las FARC relacionadas con la contribución al proceso de reincorporación y la entrega de menores. Sin embargo, la temática también aparece discutida y aprobada desde las comisiones conjuntas de Cámara y Senado.

En el texto aprobado en primer debate no se incluían los tres parágrafos; además, en el texto aprobado en la Plenaria del Senado tampoco se incluían los parágrafos 1º y 3º. Sin embargo, no se afecta el principio de consecutividad e identidad flexible porque los temas allí consagrados constituyen un desarrollo más exhaustivo del Régimen de Condicionalidad que fue discutido desde el primer debate.

En la versión aprobada del parágrafo 1º en la Plenaria de la Cámara aparece que el incumplimiento del Régimen de Condicionalidad debe ser “intencional”, para que se genere el efecto de perder todos los tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque, primero, los temas incorporados guardan coherencia con el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas; y, segundo, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 21. Debido proceso.

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece que todas las actuaciones de la JEP respetarán los derechos, principios y garantías fundamentales del debido proceso.

Este artículo correspondía al 19 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara de Representantes se acogió la expresión pruebas “lícitas”, en lugar de pruebas “confiables”, en el inciso tercero, adoptando un lenguaje mucho más técnico. Sin embargo, no se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque hay unidad temática en lo discutido y aprobado a lo largo de todo el trámite legislativo. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes[389].

 

Artículo 26. La paz como principio orientación

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado.

La disposición contempló el derecho a la paz como principio orientador en la interpretación y aplicación de las normas por parte de los servidores de la JEP. 

Este artículo correspondía al 22 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En el trámite de discusión y aprobación en las plenarias de Senado y Cámara se introdujeron cambios en la redacción del inciso segundo, que habla del Acuerdo Final como parámetro de interpretación de las normas que rigen la JEP. Sin embargo, no se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque hay unidad temática en lo discutido y aprobado a lo largo de todo el trámite legislativo. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 30. Tratamiento especial de otras conductas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula la competencia de la Sala de Amnistía e Indulto, la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y la Sección de Revisión por hechos ocurridos antes del 1º de diciembre de 2016 en contextos de disturbios públicos o en ejercicio de la protesta social.

Este artículo correspondía al 26 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

Durante el segundo debate se varío la redacción del artículo, pues el proyecto del Senado incluía una lista de conductas que se suprimió en la Cámara, y además se consignó que el tratamiento especial se hace “de conformidad con la Ley 1820 de 2016”. Sin embargo, no se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque se mantuvo el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 31. Participación en política

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece las reglas en materia de participación política, en coherencia con el artículo transitorio 20 del Acto Legislativo 01 de 2017.

Este artículo correspondía al 27 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se incluyeron las reglas descritas en los cuatro numerales[390], y el texto aprobado fue acogido por la Plenaria de la Cámara con algunas variaciones en la redacción. En la Cámara se incluyó que “el esquema para la armonización de las sanciones con las actividades políticas no podrán frustrar el objetivo y el fin de las penas” (lit. d).

Las modificaciones y adiciones no afectan los principios de consecutividad e identidad flexible porque, primero, están directamente relacionadas con el núcleo temático discutido desde el primer debate; y, segundo, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 34. Temporalidad

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición fija el plazo para la conclusión de las funciones de la Jurisdicción Especial para la Paz.

Este artículo correspondía al 30 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se adoptaron los siguientes cambios: se precisó que la prórroga del plazo posterior de cinco años de funcionamiento de la JEP, podrá ser “por una única vez, mediante ley estatutaria”; se eliminó la expresión “sin limitación temporal alguna” con que finalizaba el inciso primero, según los textos aprobados en las comisiones conjuntas y en la Plenaria del Senado, haciendo referencia a la duración de la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias. Además, se adicionó el inciso segundo en el siguiente sentido: “En todo caso, el plazo para la conclusión de las funciones y objetivos misionales de la JEP, en cualquiera de sus salas o secciones, no podrá ser superior a 20 años”.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque los temas incorporados en segundo debate guardan coherencia con el núcleo temático discutido a lo largo del primero; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 36. Prevalencia

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado.

La disposición establece la prevalencia de la JEP sobre las actuaciones penales, disciplinarias, fiscales o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa o indirecta con el conflicto armado.

Este artículo correspondía al 32 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se eliminó la referencia que se hacía al Acuerdo Final y se incluyó al final que el principio de prevalencia operaba “con excepción de los terceros civiles, agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza pública y los aforados constitucionales, disidentes, desertores conforme a lo previsto en los artículos 62, 63, 70 y 80 de esta ley”.

No se afectan los principios de consecutividad e identidad flexible porque en todo el trámite legislativo se respetó el núcleo temático, y la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 39. Contribución a la reparación de las víctimas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula la contribución a la reparación de las víctimas en el marco del SIVJRNR que  corresponde a todos quienes hayan causado daños con ocasión del conflicto.

Este artículo correspondía al 35 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se agregó la parte final del parágrafo 1º, que hace énfasis en el enfoque de género, en los siguientes términos: “Dentro de los procesos judiciales que adelante la Jurisdicción Especial para la Paz, se priorizará a la mujer víctima del conflicto armado, con el fin de lograr justicia, verdad, reparación y garantías de no repetición frente a las conductas cometidas en su contra”.

Si bien lo anterior no fue incluido en los textos aprobados por las comisiones conjuntas y la Plenaria del Senado, no se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque se mantuvo el núcleo temático del enfoque de género, reforzando la reparación de la mujer víctima, lo que es coherente con el enfoque diferenciado por el que propugna el Proyecto de Ley (art. 18). Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 48. Recursos contra las resoluciones de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula los recursos procedentes contra las resoluciones que sobre renuncia a la persecución penal sean adoptadas por la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas.

Este artículo correspondía al 44 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

Los cambios introducidos en la disposición fueron en relación con los sujetos habilitados para la interposición del recurso de apelación contra las resoluciones sobre renuncia a la persecución penal, así:

Texto aprobado en sesiones conjuntas: “a solicitud del destinatario de la resolución, de las víctimas o sus representantes”.

Texto aprobado en la Plenaria del Senado: “a solicitud del destinatario de la resolución”.

Texto aprobado en la Plenaria de Cámara: “a solicitud del destinatario de la resolución, de las víctimas con interés directo y legítimo o sus representantes”.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque en todo el trámite legislativo se respetó el núcleo temático, y la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 62. Competencia material

 

 

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición consagra la competencia material de la Jurisdicción Especial para la Paz. Este artículo correspondía al 56 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En el transcurso de los dos debates se realizaron modificaciones al texto inicial.

A partir de la Plenaria de la Cámara se encabezó el artículo con la expresión “Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 63 sobre competencia personal”.

En la Plenaria del Senado se encabezó el inciso cuarto con la expresión “Respecto de quienes hayan participado en el proceso de dejación de armas,”.

En la Plenaria de la Cámara se incluyó en el numeral 1º del inciso quinto: “Lo anterior sin perjuicio del régimen de condicionalidades previsto en el artículo 20 de la presente ley”. Y en la Plenaria del Senado se precisó el contenido de la parte final del numeral 3º del inciso quinto.

En la Plenaria de la Cámara se cambió la redacción del inciso sexto en el siguiente sentido: “Respecto de los demás delitos de ejecución permanente, cuando la JEP haya determinado que se han incumplido las condiciones del sistema, de conformidad con el Acto Legislativo 001 de 2017 y conforme a las condiciones y procedimientos previstos en el artículo 20 de esta ley, el proceso se remitirá a la jurisdicción ordinaria, y quedará sujeto a las condiciones sustantivas y procesales de la misma”. También en el inciso séptimo se estableció la siguiente excepción referente a la asunción de competencia por parte de la JEP en los supuestos en que se hayan producido compulsas de copias en Justicia y Paz: “[…] con excepción de los terceros civiles, agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza pública y los aforados constitucionales, conforme a lo previsto en los artículos 62, 63, 70 y 80 de esta ley”.

En el transcurso del debate legislativo el inciso octavo sufrió cambios en la redacción que no alteran el fondo del tema discutido.

En la Plenaria de la Cámara, en el parágrafo 1º se eliminó la última parte referida a “otros supuestos” en que se aplicaría la extinción de la responsabilidad y la sanción penal, y se incluyó: “en los términos de la presente ley y la ley 1820 de 2016. Para la aplicación de beneficios en estos supuestos también es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición”.

Las anteriores modificaciones y adiciones no afectan los principios de consecutividad e identidad flexible porque están directamente relacionadas con el núcleo temático discutido desde el primer debate; adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes[391].

 

Artículo 63. Competencia personal

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición consagra la competencia personal de la Jurisdicción Especial para la Paz.

Este artículo correspondía al 57 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En el transcurso de los dos debates se realizaron modificaciones al texto inicial.

En la Plenaria de la Cámara se incluyó en el inciso cuarto la categoría de excombatientes (num. 3º) que hace referencia al mantenimiento de competencia de la jurisdicción ordinaria para investigar y juzgar conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. 

Entre los debates en comisiones conjuntas y la Plenaria de la Cámara se precisó la competencia de la Sala de Amnistía e Indulto para estudiar e incorporar nombres de personas que no estaban incluidas previamente en los listados acreditados por el Gobierno Nacional (inc. 8º).

En la Plenaria del Senado se incluyó el inciso noveno en los siguientes términos: “Los delegados de las FARC-EP o  la Oficina  del Alto Comisionado para la Paz podrán determinar el retiro de alguna persona previamente incluida en los listados por las causas establecidas en el Acuerdo Final y en la normativa que lo desarrolla”.

En la Plenaria de la Cámara se incluyó el siguiente apartado en el inciso décimo: “Respecto de agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz únicamente comprenderá a quienes hayan manifestado voluntariamente su intención de someterse a la JEP”.

Entre los debates de comisiones conjuntas y la Plenaria del Senado hubo una modificación en el parágrafo 4º, acerca del sometimiento voluntario a la JEP de los agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y los civiles que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hayan contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto.

En el texto aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas no se incluyó el parágrafo 6º, que le asigna competencia a la JEP como conocer delitos cometidos única y exclusivamente por personas naturales, el cual fue incorporado por la Plenaria del Senado.

Los asuntos que fueron modificados o adicionados en el curso del trámite legislativo no afectan el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que constituyen precisiones que van en coherencia con la temática discutida desde el primer debate, y permiten definir los contornos de la competencia personal de la JEP; adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes[392].

 

Artículo 70. Fuero presidencial (eliminado en la Plenaria de la Cámara)

Se acogió la eliminación propuesta por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición hacía referencia al fuero presidencial regido por lo establecido en el parágrafo 1° del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017.

Como se consignó en el informe de conciliación, la eliminación implicó un cambio en la numeración con el único fin de armonizar los textos objeto de discrepancia.

Artículo 71. Conflicto de competencias entre jurisdicciones (Senado) -

Artículo 70. Conflicto de competencias entre jurisdicciones (Cámara)

 

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se dirimen por la Corte Constitucional, de conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

Este artículo correspondía al 65 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se precisó que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se dirimen “por la Corte Constitucional” de conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque en todo el trámite legislativo se respetó el núcleo temático, y la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 71

El texto se incluyó únicamente en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición hace referencia a la competencia de priorización de la Fiscalía General de la Nación, respecto de terceros civiles y agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública que no se hayan sometido voluntariamente ante la JEP, y de los excombatientes cuya competencia revierta a la jurisdicción ordinaria.

Este artículo no aparecía originalmente en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017, y solo fue incluido por la Plenaria de la Cámara.

No se afectan los principios de consecutividad e identidad flexible toda vez que en todo el trámite legislativo fue discutida la competencia material (art. 62) y personal (art. 63) de la JEP, y ello incluye los aspectos que quedan por fuera de su ámbito de competencia.

Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes[393].

 

Artículo 77. Intervención de la Procuraduría General de la Nación

(correspondía al 78 en el proyecto de la Cámara)

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula la intervención de la Procuraduría General de la Nación en las actuaciones y los procesos que se surtan en la Jurisdicción Especial para la Paz.

Este artículo correspondía al 71 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

Se presentaron cambios en el curso de los debates legislativos relacionados con la ampliación de la competencia de la Procuraduría para intervenir en las actuaciones y procesos que se surtan ante la JEP, en defensa de los derechos de las víctimas y el orden jurídico. En la Plenaria del Senado se eliminaron las expresiones referentes a que la intervención proceda  “a solicitud de alguno de los magistrados que (sic) del caso”, y “en las diligencias que el magistrado establezca” que quedaron en el texto aprobado en las comisiones conjuntas, según la Gaceta No. 1074 de 2017[394].

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque, primero, las variaciones introducidas en el segundo debate, se refieren a la materia discutida en el primero, garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite legislativo; y, segundo, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 79. Funciones de la Sala de Reconocimiento

(correspondía al 80 en el proyecto de la Cámara)

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula las funciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinación de Hechos y Conductas.

Este artículo correspondía al 73 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En el transcurso de los debates legislativos se realizaron modificaciones en la redacción del texto inicial.

En la Plenaria de la Cámara se precisó en el literal b que la recepción de informes sobre diferentes investigaciones adelantadas por distintas autoridades, deberán ser “de competencia de la JEP  en  los términos  de  los artículos  62 y 63 de esta  ley”. Además, al final del literal b, que hace referencia a la recepción de informes para efectos de determinar si las conductas relacionadas son de su competencia, se incluyó: “con excepción de aquellas relacionadas  con  conductas  cometidas  por terceros o agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública, que  no hayan manifestado previa, expresa y voluntariamente su intención  de someterse a la JEP”. Esta misma frase también fue incluida en el literal e, que tiene que ver con el supuesto de personas condenadas por la justicia ordinaria por conductas que son competencia del SIVJRNR.

El literal c aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes amplió las organizaciones que pueden enviar informes, incluyendo “las indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras, Rrom”.

En el texto aprobado en la Plenaria del Senado se incluyó en el literal j (inc. 2º) una excepción a la regla allí fijada y que está relacionada con la continuación de las investigaciones por parte de la Fiscalía General de la Nación o del órgano investigador relativas a los informes mencionados en el literal b, hasta tanto la Sala anuncie públicamente que presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones; así: “Se exceptúa de lo anterior la recepción de los reconocimientos de verdad y responsabilidad, los cuales siempre deberán ser posteriores al recibimiento en la Sala de la totalidad de investigaciones efectuadas respecto a la conducta imputada”. Además se precisó en el inciso tercero, que los órganos o servidores públicos que continúen las anteriores investigaciones “solo podrán realizar actos de indagación e investigación según el procedimiento que se trate absteniéndose de proferir sentencias, imponer medidas de aseguramiento, ordenar capturas o cumplir las que previamente se hayan ordenado, que involucren a personas cuyas conductas son competencia de la JEP”.

Los asuntos que fueron modificados o adicionados en el curso del trámite legislativo no afectan el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible porque, primero, constituyen precisiones que van en coherencia con la temática discutida desde el primer debate y permiten definir los contornos de las funciones de la Sala de Reconocimiento; y, segundo, porque la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes[395].

 

Artículo 96. Sección de apelación

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula las funciones de la Sección de Apelación.

Este artículo correspondía al 88 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara de Representantes se eliminó del literal b, que hace referencia a los recursos de apelación en contra de las resoluciones de las Salas de la JEP y Secciones del Tribunal para la Paz, la siguiente expresión: “interpongan los destinatarios de la respectiva resolución o sentencia, quienes son los únicos legitimados para recurrirlas”. Además, en el literal d se eliminó la referencia al Acuerdo Final.

No hay vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las variaciones no afectaron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 97. Sección de revisión

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula las funciones de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz.

Este artículo correspondía al 89 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

Se presentaron algunas variaciones durante el segundo debate. En la Plenaria de la Cámara se optó por utilizar en el literal e numerales en lugar de letras (cambio de forma). También se amplió el contenido del literal f, incluyendo el encabezado “En los casos en que la JEP tenga competencia material y personal, le corresponde pronunciarse sobre las solicitudes efectuadas por la Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad solicitando se ordene comparecer a alguna persona ante la Jurisdicción Especial para la Paz, y decidiendo el órgano ante el cual deberá comparecer. Así mismo se incluyó al final del literal el siguiente apartado: “En el caso de terceros civiles y agentes del estado no integrantes de la Fuerza Pública, la presente función sólo se aplicará en caso en que estos se acojan de manera voluntaria a la JEP en los términos del parágrafo 4 del artículo 63 de la presente ley”.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las modificaciones y adiciones no desconocieron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas. Adicionalmente,  la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes[396].

 

Artículo 99. Magistrados del Tribunal para la Paz

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece la conformación del Tribunal para la Paz.

Este artículo correspondía al 91 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se realizaron modificaciones en la redacción del texto original en lo que tiene que ver con la forma de participación de los juristas extranjeros, quienes ya lo harán a través de opiniones expertas como amicus curiae y no intervenciones. También se eliminó la expresión “con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso”, que estaba incluida en el texto aprobado en primer debate. Lo anterior no fue modificado en la Plenaria de la Cámara, escenario en el cual se varió la redacción del inciso segundo del artículo, referente al marco normativo que rige la elección de los magistrados (art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017), sin cambiar el sentido.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque, primero, las modificaciones no desconocieron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas; y, segundo, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 100. Requisitos para ser magistrados del Tribunal para la Paz

 

 

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por el Senado.

La disposición señala los requisitos para ser elegido magistrado del Tribunal para la Paz y establece algunas prohibiciones para tomar posesión del cargo.

Este artículo correspondía al 92 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado (segundo debate) se agregó el parágrafo que establece algunas prohibiciones para tomar posesión en cargos de la JEP. La Plenaria de la Cámara no acogió dicho texto porque negó la respectiva proposición aditiva, así el artículo fue aprobado tal como venía en el informe de ponencia.

Si bien el contenido del parágrafo no fue discutido en primer debate en las comisiones conjuntas, el tema de los requisitos para ser elegido magistrado del Tribunal para la Paz se venía debatiendo desde el principio. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 101. Magistrados suplentes de las Secciones

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por el Senado.

La disposición establece la posibilidad de que el Tribunal para la Paz disponga de un número adicional de magistrados suplentes para las diferentes Secciones.

Este artículo correspondía al 93 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se había propuesto la incorporación de unos supuestos para que el órgano de Gobierno de la JEP incorporara uno o varios de los magistrados suplentes, pero ello finalmente no fue acogido.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las modificaciones no desconocieron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas. Adicionalmente,  la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

Artículo 102. Magistrados de las Salas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece la conformación de las Salas.

Este artículo correspondía al 94 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se realizaron modificaciones en la redacción del texto original en lo que tiene que ver con la forma de participación de los juristas extranjeros, quienes ya lo harán a través de opiniones expertas como amicus curiae y no intervenciones. También se eliminó la expresión “con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso”, que estaba incluida en el texto aprobado en primer debate. Lo anterior no fue modificado en la Plenaria de la Cámara escenario en el cual se varió la redacción del inciso segundo del artículo, referente al marco normativo que rige la elección de los magistrados (art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017), sin cambiar el sentido.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible, porque las modificaciones no desconocieron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 103. Magistrados suplentes de la sala

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por el Senado.

La disposición establece la posibilidad de que las Salas dispongan de un número adicional de magistrados suplentes.

Este artículo correspondía al 95 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se había propuesto una precisión en relación con las causales de intervención de los magistrados suplentes para sustituir a los magistrados titulares y la facultad del órgano de Gobierno de la JEP para incorporar uno o varios de los magistrados suplentes, pero ello finalmente no fue acogido.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las modificaciones no desconocieron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas. Adicionalmente,  la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 104. Requisitos para ser magistrados de las Salas

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por el Senado.

La disposición señala los requisitos para ser elegido magistrado de Sala y establece algunas prohibiciones para tomar posesión del cargo.

Este artículo correspondía al 96 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se agregó el parágrafo que establece algunas prohibiciones para tomar posesión en cargos de la JEP. La Plenaria de la Cámara no acogió dicho texto porque negó la respectiva proposición aditiva, así el artículo fue aprobado tal como venía en el informe de la ponencia.

Si bien el contenido del parágrafo no fue discutido en primer debate en las comisiones conjuntas, el tema de los requisitos para ser elegido magistrado de Sala se venía debatiendo desde el principio. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 105. Causales de impedimento y recusación

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece las causales de impedimento que rigen para los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz.

Este artículo correspondía al 97 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se adicionaron causales de impedimento y recusación, de conformidad con el inciso segundo del artículo transitorio 14 del Acto Legislativo 01 de 2017, que dispone: “Los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente”.

No hay vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las variaciones no afectaron el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 106. Régimen disciplinario

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula el régimen disciplinario aplicable a los magistrados de las Salas y del Tribunal para la Paz, así como del Director de la Unidad de Investigación y Acusación y sus fiscales.

Este artículo correspondía al 98 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado de realizaron varias modificaciones en la redacción del texto aprobado en primer debate: primero, se señaló en forma diferenciada el régimen disciplinario aplicable a los magistrados de las Salas (inc. 1º), a los magistrados del Tribunal para la Paz (inc. 2º) y al director de la Unidad de Investigaciones y Acusación y sus fiscales (inc. 3º). Segundo, se eliminaron las referencias que se hacían al régimen disciplinario aplicable a los Comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y al resto de funcionarios y empleados de dicho órgano. Tercero, se incluyó el siguiente inciso final: “El Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal de los funcionarios públicos”. El inciso agregado fue eliminado por la Plenaria de la Cámara.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las variaciones no riñen con el núcleo de lo discutido en primer debate por las comisiones conjuntas. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 107. Régimen penal

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula el régimen penal aplicable a los magistrados de la JEP, al Director de la Unidad de Investigación y Acusación y a los fiscales.

Este artículo correspondía al 99 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

El texto aprobado en las comisiones conjuntas señalaba: “Los Magistrados de la JEP, el Director de la Unidad de Investigación y Acusación y los fiscales que integren esta última estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia […]”.

En la Plenaria del Senado se varió la redacción de la disposición dejando solo la referencia a los magistrados de la JEP y al Director de la Unidad, e incluyendo un inciso en el siguiente sentido: “A los fiscales de la Unidad de Investigación y Acusación, se les aplicará el régimen previsto para los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia”.  Ese inciso fue precisado en la Plenaria de la Cámara para incluir al Director de la Unidad, estableciendo de forma diferenciada el régimen aplicable a los magistrados de la JEP (inc. 1º) y al Director y los fiscales de la Unidad de Investigación y Acusación (inc. 2º).

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque los aspectos modificados guardan coherencia con el núcleo temático discutido a lo largo de todo el trámite legislativo; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 108. Integrantes de la Unidad de Investigación y Acusación

(correspondía al 109 del proyecto de la Cámara)

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece la integración de la Unidad de Investigación y Acusación.

Este artículo correspondía al 100 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria de la Cámara se incluyó la referencia a “un procedimiento reglado y público” para efectos del nombramiento de los demás profesionales de la Unidad (inc. 2º) y se agregaron tres criterios para la designación de un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual, también “a través de un procedimiento reglado y público” (inc. 3º).

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues las modificaciones y adiciones no desconocieron el núcleo de lo debatido por las comisiones conjuntas, que incluyó la discusión acerca de una alta calificación del personal de la Unidad. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 110. Mecanismo de selección y nombramiento

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes, y que correspondía al artículo 111[397].

 

 

La disposición regula las funciones que corresponden al Comité de Escogencia en la selección y nombramiento de los magistrados y directores de la JEP.

Este artículo correspondía al 102 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado la parte final del inciso 1º del texto aprobado señalaba: “El Comité de Escogencia también designará un Presidente inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz, un Director o Directora de la Unidad de Investigación y Acusación y decidirá sobre la confirmación en el cargo al Secretario o Secretaria ejecutiva elegido por el Mecanismo de Monitoreo y verificación de las NNUU, debiendo contemplar el reglamento de dicha jurisdicción el periodo de desempeño de los anteriores cargos y el procedimiento de elección de los sucesivos Presidentes o Presidentas y Secretarios o Secretarias”. Dicho enunciado era coincidente con el aprobado por las Comisiones Conjuntas, con la salvedad de que este también aludía a los “Directores o Directoras”.

La Plenaria de la Cámara de Representantes suprimió la expresión “de los anteriores cargos” contenida en el inciso primero. Además, en el inciso final (inc. 4º) completó la expresión de nuevos “Magistrados o Magistradas, y Directores y Directoras” referida a su designación, que en la Plenaria del Senado se había limitado a la de “nuevos magistrados”.

En la Gaceta No. 1124 del 30 de noviembre de 2017 fue publicada la fe de erratas al informe de conciliación publicado en las Gacetas No. 1108 (Cámara) y 1109 (Senado), debido a un error de transcripción presentado en la conciliación del proyecto en relación con el artículo referido al mecanismo de selección y nombramiento. En el texto se habla del artículo 111 (numeración correspondiente al proyecto aprobado en la Plenaria de la Cámara), sin embargo el número del artículo que quedó en el texto conciliado aprobado por las plenarias de Cámara y Senado, es el 110. Los errores consistieron en: (i) en el inciso primero, se incluyó la expresión “de los anteriores cargos”, pese a que no estaba en el proyecto aprobado por la Cámara de Representantes, que fue el texto finalmente acogido por la Comisión de Conciliación; y (ii) en el inciso cuarto, en lugar de hablar de “Directores o Directoras” en plural, tal como fue aprobado por la Plenaria de la Cámara, había quedado “director o directora” en singular. En consecuencia, se tendrá como texto aprobado el que refiere la fe de erratas.

En consecuencia, el texto definitivo aprobado es el siguiente: “ARTÍCULO 110. MECANISMO DE SELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO. El Mecanismo de Selección establecido en el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo SIVJRNR se denomina Comité de Escogencia y llevará a cabo el nombramiento de: los Magistrados de Salas y Secciones, los juristas extranjeros que actuarán como amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, no pudiendo ser elegidos los anteriores directamente por las partes en la Mesa de Conversaciones. El Comité de Escogencia también designará un Presidente inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz, un Director o Directora de la Unidad de Investigación y Acusación y decidirá sobre la confirmación en el cargo al Secretario o Secretaria ejecutiva elegido por el Mecanismo de Monitoreo y verificación de las NNUU, debiendo contemplar el reglamento de dicha jurisdicción el periodo de desempeño y el procedimiento de elección de los sucesivos Presidentes o Presidentas, y Secretarios o Secretarias.

El Presidente de la República formalizará el nombramiento y posesionará a los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz, a los juristas extranjeros, así como al Director/a de la Unidad de Investigación y Acusación.

En caso de que se requiera, el plenario de magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos, o de la lista de los juristas extranjeros suplentes o sustitutos seleccionados por el mecanismo de selección”.

El reglamento de la JEP Contemplará un mecanismo de activación del Comité de Escogencia creado por Decreto 587 de 5 de abril de 2017 para que por el anterior se proceda a la designación conforme a lo establecido en el anterior Decreto, de nuevos Magistrados o Magistradas, y Directores o Directoras, para el caso de fallecimiento, renuncia o cese disciplinario o penal de cualquiera de los anteriormente designados”.

No se observa una afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible pues las modificaciones no desconocieron el núcleo de lo debatido por las comisiones conjuntas. Además, la Comisión de Conciliación se limitó a adoptar el texto aprobado por la Cámara de Representantes.

Artículo 112. Órgano de Gobierno de la JEP

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula el órgano de Gobierno de la JEP, cuyo objeto será el establecimiento de los objetivos, la planificación, la orientación de la acción y la fijación de la estrategia general de la Jurisdicción.

Este artículo correspondía al 104 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

La Plenaria del Senado adicionó el inciso tercero en el siguiente sentido: “La Secretaria Técnica del Órgano de Gobierno será ejercida por el Secretario Ejecutivo de la JEP”. La Plenaria de la Cámara eliminó la mención del Secretario Ejecutivo como integrante del órgano de Gobierno de la JEP (inc. 2º).

En cuanto a las funciones del órgano de Gobierno, en los textos aprobados en primer y segundo debate hay algunas modificaciones de forma en los numerales 2, 3, 6, 7, 8 y 14. La Plenaria de la Cámara adicionó al final del numeral 14 que “En todo caso la Procuraduría General de la Nación mantendrá el poder preferente disciplinario” (al referirse a la función de control interno); igualmente, eliminó un último numeral que establecía: “Adoptar el régimen disciplinario de su personal, conforme a lo establecido en su Reglamento”.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque se mantuvo el núcleo temático de lo discutido en el primer debate. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 113. Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece reglas en relación con la designación y el funcionamiento de la Secretaría Ejecutiva de la JEP.

Este artículo correspondía al 105 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

La Plenaria de la Cámara adicionó que la Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración y ejecución de los recursos “bajo la orientación de la presidencia o de la instancia de gobierno de la JEP” (inc. 2º). Además, el inciso final en el siguiente sentido: “El Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal de los funcionarios públicos”.

Las adiciones no afectan los principios de consecutividad e identidad flexible porque en todo el trámite legislativo el núcleo temático consistió en la regulación de la Secretaría Ejecutiva de la JEP. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 114. Funciones

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición regula las funciones del Secretario Ejecutivo de la JEP.

Este artículo correspondía al 106 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

La Plenaria de la Cámara de Representantes hizo algunos cambios de forma en los numerales 14 y 15; así mismo adicionó el parágrafo 2º en el siguiente sentido: “Todas las funciones judiciales que haya desempeñado el Secretario Ejecutivo antes de la entrada en funcionamiento del SIVJRNR, serán de conocimiento del Presidente, Salas y Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz una vez posesionados”.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible. La adición incluida en el parágrafo 2º obedece a la temática discutida desde el inicio del trámite legislativo, esto es, la delimitación de la funciones del Secretario Ejecutivo de la JEP. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 117. Sistema autónomo de asesoría y defensa

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece el deber del Estado de ofrecer un sistema de asesoría y defensa gratuita para los destinatarios de la ley que demuestren carecer de recursos suficientes para una defensa idónea.

Este artículo correspondía al 109 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se cambió la expresión “beneficiarios de esta ley” por “destinatarios de esta ley” y  se incluyó la parte final del inciso primero, así: “y con capacidad de asistencia legal especializada y culturalmente pertinente en los casos requeridos”. En el inciso cuarto se adicionó la posibilidad de acudir, a decisión del interesado, “a abogados pertenecientes a comunidades étnicas o que no perteneciendo a dichas comunidades acrediten experiencia en derechos étnicos”. En el inciso sexto se agregó que la Secretaría Ejecutiva también podrá celebrar contratos y convenios “con resguardos, autoridades y organizaciones indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, organizaciones no gubernamentales”.

En primer debate en las comisiones conjuntas se adicionó el inciso final de la disposición, así: “La homologación y/o equivalencia de los requisitos de estudio, conocimientos y experiencia de los abogados defensores de que trata el artículo 3 de la Ley 1698 de 2013, será reglamentada por el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley”.

Verificada la disposición, se constata que en realidad se acogió la propuesta del Senado, pues en la Cámara se había facultado a la Secretaría Técnica para celebrar contratos y convenios, entre otros, con los “consejos comunitarios” para administrar el sistema autónomo de defensa de la JEP, mientras que en el Senado no se aprobó la posibilidad de celebrar contratos con esas personas jurídicas, y así quedó en el texto definitivo. Lo anterior, no implica un vicio de constitucionalidad pues, en todo caso, la comisión acogió uno de los textos que había sido debatido y aprobado en una de las cámaras.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque las adiciones están conectadas con el núcleo temático discutido y se orientan a definir las reglas del sistema autónomo de asesoría y defensa en la JEP. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 121. Servidores de la JEP

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece quienes son los servidores de la JEP.

Este artículo correspondía al 113 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se incluyó el parágrafo en el siguiente sentido: “Los Magistrados del Tribunal para la Paz designarán sus Magistrados Auxiliares y demás funcionarios y empleados de sus despachos. Los Magistrados de las Salas designarán los empleados de sus despachos. Los funcionarios de cualquier nivel que se adscriban a los despachos de los Magistrados son de su libre nombramiento y remoción”.

No hay afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible. La adición incluida en el parágrafo obedece a la temática discutida desde el inicio del trámite legislativo, esto es, los servidores de la JEP, por lo que es coherente regular el tema de la designación de los empleados en dicha jurisdicción. Adicionalmente, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 134. Tiempo en zonas veredales transitorias de normalización (Senado) -

Artículo 135. Descuento de sanción propia (Cámara)

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición consagra la posibilidad de que el tiempo en que los integrantes de la FARC-EP acreditados por el Gobierno Nacional, permanezcan en las ZVTN o en una ubicación territorial perfectamente definida y verificable, sea considerado como tiempo de cumplimiento de la sanción propia.

Este artículo no aparecía originalmente en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017, siendo incorporado en primer debate por las comisiones conjuntas.

En el transcurso del trámite legislativo cambió la redacción del artículo. Así, en la sesión Plenaria de la Cámara, se redujo su contenido en relación con el texto que fue aprobado en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado y en la Plenaria del Senado (se excluyeron los incisos 2º y 3º). Sin embargo, se incluyó un parágrafo que contiene el inciso tercero del texto original, pero simplificado. Se varía el título de “Tiempo en zonas  veredales transitorias  de normalización” a “Descuento de la sanción propia”, sin embargo la temática es la misma.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible porque las variaciones introducidas en el segundo debate, se refieren a la materia discutida en el primero; además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 161 (Senado) -Artículo 147 (Cámara)

Artículo 146 según la conciliación

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición contempla la exclusión de la aplicación de las sanciones del título IX de la ley a quienes hayan cometido cualquier tipo de delito sexual contra niños, niñas o adolescentes.

Este artículo no se encontraba originalmente en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017, y aparece introducido a partir de la Plenaria del Senado, siendo acogido por la Plenaria de la Cámara con algunas modificaciones en la redacción. Sin embargo, en el primer debate se evidencia la existencia de una constancia que tenía por objeto buscar la regulación de las conductas sexuales en forma diferenciada. Así, en la sesión conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, que tuvo lugar el 9 de octubre de 2017, y que fue publicada en la Gaceta No. 1082 de 2017, la representante Angélica Lisbeth Lozano Correa advierte lo siguiente acerca de la existencia de una constancia presentada por la senadora Maritza Martínez: “Bueno la constancia del artículo de Maritza Martínez que es el que acaban de mencionar, ella no hace parte de la Comisión Primera pero tiene que ver con las sanciones a las que hace referencia el título nueve sobre cualquier tipo de infracción sexual contra niños, niñas y adolescentes, y el otro artículo nuevo que nos interesa quede como constancia para mejorarlo en la ponencia los trabajamos desde la semana pasada con el gobierno, con la doctora Heidi y es sobre el mecanismo de representación colectiva de las víctimas[398]. Además, en el informe de ponencia para segundo debate en el Senado, se indica que en el primer debate existieron proposiciones que tenían por objeto señalar tratamientos diferenciados para las víctimas de delitos sexuales. Por ejemplo, las proposiciones de la Alianza Verde, presentadas por la senadora Claudia López y la representante Angélica Lozano, que buscaban precisar que los delitos que constituyan alguna forma de violencia sexual implicaran deberes especiales de diligencia, de no revictimización, de asistencia jurídica gratuita, de medidas de protección especiales para la vida, la integridad y la seguridad de las víctimas, de su protección a la salud mental y física, de su privacidad e intimidad, de ser informadas de las actuaciones que se surtan en el proceso y de los derechos que les asisten como víctimas, así como de los mecanismos para hacerlos efectivos (art. 16). Esas proposiciones iban en un sentido similar a las presentadas por el Partido liberal, a través de la senadora Vivian Morales Hoyos, el senador Juan Manuel Galán y la representante Clara Rojas González[399].

No se quebrantan los principios de consecutividad e identidad flexible porque la materia introducida hace parte del ámbito de aplicación del régimen de sanciones del SIVJRNR, excluyendo de dicho marco a quienes cometieron delitos sexuales contra niñas, niños y adolescentes. Esto es, no se afecta el núcleo temático discutido a lo largo de todo el trámite legislativo. Frente a este punto, señaló el Procurador que si bien “podría pensarse que la regla de los delitos sexuales no guardaba correspondencia con lo ventilado anteriormente, ello es meramente aparente, […] porque siempre hizo parte del proyecto estipular la tipología de sanciones contra los delitos cometidos en el contexto del conflicto armado[400].

Además, el asunto hace parte de la discusión relacionada con la finalidad esencial de las sanciones de satisfacer los derechos de las víctimas (art. 127), máxime cuando se trata de sujetos de derechos con protección reforzada, de conformidad con el artículo 44 constitucional.

Sumado a lo anterior, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

Artículo 150. Revisión de tutela por la Corte Constitucional (Senado) -

Artículo 151. Revisión de tutela por la Corte Constitucional (Cámara)

Se acogió el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La disposición establece el proceso de selección y revisión por parte de la Corte Constitucional, de los fallos de tutela contra las providencias judiciales de la JEP.

Este artículo correspondía al artículo 143 en el proyecto publicado para ser discutido en primer debate, según la Gaceta No. 626 de 2017.

En la Plenaria del Senado se modificó el texto aprobado en el primer debate para incorporar los cambios realizados al artículo transitorio 8 del Acto Legislativo 01 de 2017, una vez fue revisado por la Corte Constitucional[401]. En la Plenaria de la Cámara la disposición fue acogida, pero se modificó la parte final en el sentido de que el proceso de selección y revisión deberá ser el previsto en las normas “constitucionales y legales” vigentes sobre la materia.

No se observa afectación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Además, la Comisión de Conciliación no adoptó una fórmula completamente novedosa respecto de lo que venía siendo examinado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.

 

 

Como se observa, la Comisión de Conciliación se limitó a aprobar los textos que ya habían sido debatidos tanto en la Plenaria de la Cámara como en la Plenaria del Senado, y simplemente hizo las variaciones en la numeración cuando era necesario, actuando dentro del marco de sus competencias constitucionales, conforme al artículo 161 de la Constitución.

 

Cabe señalar que varias de las modificaciones realizadas en el transcurso del trámite legislativo obedecieron a ajustes orientados a desarrollar los contenidos de los Actos Legislativos 01 de 2017 y 02 de 2017, de acuerdo con lo decidido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-674 de 2017 y C-630 de 2017, respectivamente. En relación con lo descrito tenemos, por ejemplo:

 

(i)               Se adecuaron las disposiciones respectivas relacionadas con la competencia de la JEP tratándose de agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y de civiles que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hayan contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, en el entendido de que su sometimiento debe ser voluntario, conforme a lo decidido en la Sentencia C-674 de 2017, que declaró la inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo transitorio 16 del Acto Legislativo 01 de 2017. Al respecto señaló la Sala Plena: “[…] los civiles y los agentes del Estado no miembros de la fuerza pública, solo accederán a esa instancia [JEP] voluntariamente, en función de las ventajas que puedan obtener como contrapartida a su decisión de aportar verdad, reparación y garantías de no repetición”. En ese sentido pueden verse los artículos 62 (competencia material), 63 (competencia personal), 71 (priorización), 79 (funciones de la Sala de Reconocimiento) y 97 (sección de revisión).

 

(ii)             También se adecuaron algunas disposiciones conforme a lo decidido en la Sentencia C-674 de 2017, en lo que tiene que ver con la participación en política (art. 31) e intervención de la Procuraduría General de la Nación en las actuaciones y los procesos que se surtan en la JEP (art. 77).

 

(iii)          Se eliminaron las referencias al Acuerdo Final como fuente del derecho o parámetro normativo de conformidad a las consideraciones de la Sentencia C-630 de 2017 (arts. 9, 14, 19, 24, 32, 76, 77, 96, 97 y 114).

 

En conclusión, no se encontró vulneración alguna a los principios de consecutividad e identidad flexible en los artículos examinados. Sin embargo, la Sala debe hacer un análisis adicional.

 

Como se advirtió en párrafos anteriores en el segundo debate en la Plenaria del Senado se aprobó todo el articulado, el título y la pregunta del Proyecto de Ley Estatutaria con excepción de los artículos correspondientes al 19 (principio de selección) y 91 (Secciones del Tribunal), en relación con los cuales no se tiene claridad acerca de su votación en la sesión del 15 de noviembre de 2017. Este asunto fue puesto de presente por la Defensoría del Pueblo en su escrito de intervención[402]. Por ello, debe analizarse con mayor detalle el cumplimiento del principio de consecutividad a partir de la sesión del 15 de noviembre de 2017 (Acta de Plenaria No. 34 publicada en la Gaceta No. 322 de 2018).

 

En la referida sesión se presentó un informe de la subcomisión accidental que se reunió el 8 y 13 de noviembre de 2017 para estudiar y discutir las diferentes proposiciones radicadas. En dicho informe se sugirieron varios grupos de artículos para adelantar la votación, los que se concretaron teniendo en cuenta, entre otras cosas, si los artículos tenían proposiciones que la comisión consideraba debían ser negadas (primer grupo), si no tenían proposiciones (segundo grupo) y si tenían proposiciones avaladas por la subcomisión (tercer grupo).

 

-        En relación con el artículo 91, incluido dentro del grupo de artículos con proposiciones frente a las que la subcomisión pedía su negación, para ser posteriormente aprobados tal como fueron presentados en el informe de ponencia; se encuentra que si bien no fue excluido de la votación de negación de las proposiciones del primer grupo, este no fue mencionado en la votación del articulado con la fórmula sugerida en la ponencia, tal como se observa en la siguiente discusión:

 

La Presidencia manifiesta:

De manera que entonces del primer bloque, ¿cuáles se excluyen allí?, miren en Secretaría, del primer bloque cuáles salen.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Horacio Serpa Uribe:

El primer bloque de artículos, cuyas proposiciones deben ser negadas que es lo que yo sugiero a la honorable Plenaria.

La Presidencia manifiesta:

¿Cuáles se retiran del primer bloque?, ya vamos a conceder la moción de orden, primero estamos entendiendo y ahora viene la votación, del primer bloque entonces ¿cuáles quedan excluidos?, 20 no está, 35 por qué no miramos en Secretaría Doli, Doli miremos en Secretaría cuáles se excluyen del primer bloque, para poderlos someter a consideración. Senador Serpa usted tiene claro ¿del primer bloque cuáles salen?, el 20 no es del primer bloque, el 35 tampoco, 35 es del primer bloque, o sea se excluye del primer bloque, 62 que no es del primer bloque, 63 tampoco lo es, 71 tampoco lo es, 77 tampoco, 79, 97, 106 sí es del primer bloque, 129 es del primer bloque, 150 es del primer bloque. De manera que señor ponente, lo que el primer bloque, señor ponente del primer bloque que vamos a votar, estamos excluyendo 4 artículos, el 35, el 106, el 129 y el 150, por favor que Secretaría nos ayude en esa cuenta que me está tocando solo. El 35, el 106, el resto del articulado se somete a consideración, Senador ponente, Senador ponente.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Horacio Serpa Uribe:

Sí estoy de acuerdo, sí señor”[403] (negrillas originales).

 

La negación de las proposiciones del primer grupo de artículos fue aprobada[404], no obstante, a la hora de votar el bloque del articulado tal como venía en la ponencia, no se hizo referencia expresa al artículo 91. Así se hizo el anuncio de la votación:

 

“La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al otro bloque de artículos de votación.

Por Secretaría se da lectura al bloque del articulado del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara.

Artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 10, 13, 14, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 64, 65, 67, 72, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 87, 90, 93, 94, 95, 98, 100, 101.

La Presidencia manifiesta:

¿99?, 99 también.

El Secretario interviene:

Dijeron que lo sacara.

La Presidencia manifiesta:

Se excluye el 99, ese no estaba excluido. Entonces se excluye el 99. Sí, pero n[o] lo habían mencionado antes.

El Secretario interviene:

98, 100, 101, 103, 108, 111, 114, 116, 120, 124, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 151, 154, 155, 156, 157, 158, 159 y 161”[405] (negrillas originales).

 

Este bloque de artículos, en el que inicialmente estaba contemplado el 91, fue votado afirmativamente por la Plenaria del Senado[406]. De esta forma se acogió la redacción de esos artículos tal como se había presentado en el informe de ponencia.

 

-        En relación con el artículo 19, que fue incluido dentro del grupo de artículos con proposiciones avaladas por la subcomisión accidental; antes de adelantar la respectiva votación, el secretario leyó cada una de las proposiciones correspondientes a los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 21 y 79. Sin embargo, a la hora de adelantar la votación el artículo 19 no fue mencionado en el anuncio. Veamos:

 

El Secretario informa:

Estas proposiciones que han sido aceptadas por la comisión de los partidos y que no se leyeron porque no la pasaron oportunamente al escritorio de la Secretaría y por eso no las incluimos adelante.

[…]

Proposición al parágrafo 1° del artículo 19 de la Senadora Claudia López: Con respecto a las personas y hechos que no son objeto de selección, se podrá renunciar condicionadamente al ejercicio de la acción penal cuando: 1. Contribuyan de manera eficaz a las medidas del sistema, en particular la contribución al esclarecimiento de la verdad y lo nuevo, “Y a la reparación en el marco del sistema”. Lo demás sigue igual.

[…]

Esas son todas las proposiciones que han facilitado.

La Presidencia abre la votación del tercer bloque de los artículos 3°, 9°, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 21, 24, 26, 30, 48, 76, 88, 96, 107, 112, 117, 121, 123 y 146 del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, con las proposiciones modificatorias como la leyó el el (sic) señor Secretario General del Congreso del informe presentado por la subcomisión, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal”[407] (negrillas originales).

 

Este bloque de artículos fue acogido favorablemente por la Plenaria[408]. Con posterioridad, durante la sesión el senador ponente Horacio Serpa Uribe manifestó que seguía para votar el artículo 19, frente a lo cual señaló el secretario que ya había sido votado. Así se lee en la gaceta:

 

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador ponente Horacio Serpa Uribe:

El siguiente artículo es el número 19.

La Presidencia manifiesta:

Artículo 19.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Horacio Serpa Uribe:

Se trata sobre el principio de selección señor Presidente, entonces continuamos con el artículo 19, no sin antes, felicitar al Centro Democrático por haber participado en la votación. Ojalá sigan haciéndolo así en todos los artículos. El artículo 19 trae unos parámetros a objeto de que la Sala de Definición de Situación Jurídica.

El artículo 19 lleva el título de Principio de Selección, y enumera 5 puntos que constituyen criterios de selección. Según lo señala la propuesta de la ponencia. Sí ustedes quieren, lo leo; Yo creo que todos lo tienen en la mano.

La Presidencia manifiesta:

Senador Serpa, o sea ¿el artículo 19 es como viene en la ponencia?

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Horacio Serpa Uribe:

No, el artículo 19 tal como lo concebimos trae una, a ver.

La Presidencia manifiesta:

Señor ponente, vamos a aclarar el tema del artículo 19, me dicen que hubo una proposición sobre el artículo 19 señor Secretario, sírvase certificar.

El Secretario informa:

Sí, se aprobó señor Presidente.

La Presidencia manifiesta:

¿Una sustitutiva?

El Secretario informa:

De la modificativa le agrega una frase en el numeral 1, “y a la reparación en el marco de dicho sistema” y la presenta la Senadora Claudia López sola, fue aprobada.

La Presidencia manifiesta:

¿Se votó ya señor Secretario?

El Secretario informa:

Sí, y se aprobó.

La Presidencia manifiesta:

Se aprobó, entonces no hay razón para discutir este artículo, si ya se aprobó la sustitutiva. Siguiente artículo señor ponente. Artículo número 20 tengo yo aquí”[409] (negrillas originales).

 

Teniendo en cuenta lo descrito, encuentra la Sala que la falta de mención de los artículos 19 y 91 dentro del respectivo grupo de artículos que fueron anunciados para votación en la Plenaria del Senado, se debió a un error humano constitutivo de un verdadero lapsus linguae dentro del trámite legislativo que no obstó para que se realizara su discusión y, en todo caso, no pretendió incidir deliberadamente en la decisión de los senadores ni afectó sus derechos. Adicionalmente, debe considerarse que si bien los artículos 19 y 91 no fueron leídos en el momento de la votación, los senadores conocieron y aceptaron el procedimiento propuesto por la subcomisión accidental[410], según el cual se votaría parte del articulado en tres grupos, diferenciando el grupo de artículos con proposiciones frente a las que la subcomisión pedía su negación, para ser posteriormente aprobados tal como fueron presentados en el informe de ponencia (91), el grupo correspondiente a los artículos que no tuvieron proposición y, finalmente, el grupo de artículos con proposiciones avaladas por la subcomisión accidental (19).

 

Así las cosas, si bien, en principio, la situación descrita podría ser considerada como un vicio en la formación de la ley, debido al desconocimiento del principio de consecutividad (regla de los tres debates en el caso concreto), no alcanza tal magnitud pues no vulnera ningún principio ni valor constitucional, ni afecta el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Constitución. Al respecto, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas[411], en la Sentencia C-872 de 2002 señaló la Corporación:

 

“[…] no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia” [412].

 

Así, coincidiendo con la conclusión a la que llega la Defensoría del Pueblo[413], la irregularidad referida no debe ser considerada como un vicio en la formación del Proyecto de Ley Estatutaria, por lo que no se requiere de un trámite adicional para subsanar la situación[414].

 

3.6. El Proyecto de Ley Estatutaria y el deber de agotar la consulta previa

 

Nuestro ordenamiento jurídico reconoce y protege la diversidad étnica y cultural y, en particular, el derecho fundamental a la consulta previa, consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos y comunidades étnicamente diferenciados[415], deben ser consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada, de conformidad con los artículos 2, 7, 40-2, 329 y 330 parágrafo, y las reglas previstas en el artículo 6 del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, adoptado por la OIT y aprobado por la Ley 21 de 1991 –el cual forma parte del bloque de constitucionalidad–.

 

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la consulta previa de medidas administrativas o legislativas procede cuando estas son susceptibles de afectar directamente los intereses de los pueblos y comunidades étnicas. La afectación directa, según la jurisprudencia constitucional, se presenta cuando: (i) la medida se refiere a la regulación de asuntos que conciernen a la comunidad étnicamente diferenciada, o (ii) la regulación tenga una incidencia verificable en la conformación de su identidad.

 

Por tal razón, no están sujetas a consulta las medidas administrativas o legislativas de carácter general, cuando: (i) afectan de forma uniforme a todos los ciudadanos y ciudadanas, entre ellos, a los miembros de las comunidades étnicas; (ii) no se refieren de forma particular a las comunidades étnicas; y (iii) no tienen relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conforman la identidad de la comunidad diferenciada.

 

La jurisprudencia constitucional, así como las normas de derecho internacional relevantes, han definido los contornos de la consulta previa, mediante un conjunto de subreglas, principios y criterios que pueden ser concebidos como guías para los órganos competentes de adelantarla, los pueblos interesados y los particulares que se vean inmersos en el proceso consultivo. Así, en la Sentencia T-129 de 2011 se recogieron las principales subreglas que pueden sintetizarse así[416]:

 

Criterios generales de aplicación de la consulta: (i) el objetivo de la consulta es alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas y afrodescendientes sobre medidas susceptibles de afectarlas (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto, para la eficacia de la consulta; (iii) por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Que la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (v) la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes.

 

Reglas específicas para el desarrollo o aplicación de la consulta: (i) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad interesada; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente, (v) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social[417].

 

Cabe afirmar que el Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control contiene disposiciones que regulan asuntos susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas, es decir, a los pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, tales como los artículos 3, 8, 12, 18, 35, 79 en los literales m, u y en el parágrafo, 80 inciso cuarto , 87 literal j, 114 numeral 15, 117 inciso cuarto, 129, 137 inciso cuarto y 143, en cuanto regulan aspectos relacionados estrechamente con el ejercicio de sus derechos al gobierno propio, a la autonomía, al territorio, a la participación, al acceso a la justicia, al debido proceso y a que en el diseño e implementación de la política pública se tenga en cuenta el enfoque diferencial étnico, en razón de sus particulares características, pues en el marco de conflicto armado se puso en riesgo su pervivencia física y cultural, por las graves afectaciones de las que fueron víctimas.

 

Para efectos de la verificación del cumplimiento de este requisito se examinarán los siguientes documentos remitidos por el Ministerio del Interior: (i) el Acta de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos Indígenas que protocoliza la sesión de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas –Decreto 1397 de 1996–, realizada el 5 de septiembre de 2017; (ii) el Acta de consulta previa, concertación y protocolización con comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras del Proyecto de Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz, Espacio Nacional de Consulta Previa, realizada los días 17, 18 y 19 de julio de 2017; y (iii) el Acta de protocolización de la sesión de la Comisión Nacional de Diálogo para el pueblo Rrom, en el marco de la ruta metodológica para la consulta previa de las iniciativas que tienen como propósito la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, realizada los días 17, 18 y 19 de julio de 2017.

 

3.6.1. Espacio de concertación con los pueblos y comunidades indígenas

 

En primer término, en cuanto a los pueblos y comunidades indígenas, el 5 de septiembre de 2017, a través de la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas[418], se protocolizaron los artículos frente a los cuales hubo acuerdo en la Comisión Técnica reunida durante los días 10 a 21 de julio de 2017, integrada por los equipos técnicos de las organizaciones indígenas y el equipo técnico del Ministerio de Justicia y del Derecho, los cuales fueron incluidos en el Proyecto de Ley que ahora se estudia. Tales artículos hacen referencia a la justicia prospectiva, la participación efectiva de las víctimas, el derecho de las víctimas en casos de violencia sexual, el enfoque diferenciado, el tratamiento especial de otras conductas, la reparación integral en el sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, los efectos de la amnistía, las funciones de la Sala de Reconocimiento y la planta de personal.

 

De igual forma, se protocolizaron los artículos frente a los que hubo acuerdo, y fueron incluidos el 5 de septiembre en la comisión accidental, que se relacionan con integración jurisdiccional, objeto, idioma, funciones de la Sala de Reconocimiento y Sistema Autónomo de Asesoría y Defensa.

 

También se dejó constancia de que los pueblos y las comunidades indígenas presentaron propuestas de modificación al articulado y construyeron nuevos artículos relacionados con el respeto de la Jurisdicción Especial Indígena, las víctimas y los procesados que sean sujetos del ejercicio jurisdiccional de la JEP, frente a los que no hubo acuerdo en la concertación técnica.

 

3.6.2. Espacio de concertación con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras

 

En segundo lugar, frente a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, la consulta se llevó a cabo a través de delegados del Espacio Nacional de Consulta Previa –ENCP-[419], con la participación de instituciones como el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho, y la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el PNUD, en calidad de garantes y observadores.

 

En el acta se dejó constancia del desarrollo de las sesiones del 17, 18 y 19 de julio de 2017, en las cuales, entre otras actividades: se concertó una agenda; se presentó de manera informativa el Proyecto de Ley y los acuerdos alcanzados entre la Comisión Sexta del Espacio Nacional de Consulta Previa y el Gobierno Nacional; se tuvo lugar un espacio autónomo; se discutieron los acuerdos y se protocolizaron los acuerdos alcanzados, en torno a los siguientes temas: enfoque diferencial étnico; idioma; reparación integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; planta de personal y verificación y cumplimiento de las sanciones. De la misma forma, se explicaron los puntos en los cuales no fue posible llegar a un acuerdo.

 

En el mencionado espacio se indicó que se protocolizaba el proceso de consulta previa.    

 

3.6.3. Espacio de concertación con el pueblo Rrom

 

En torno al pueblo Rrom, en una sesión de la Comisión de Diálogo para dicho pueblo[420] llevada a cabo entre el 17 y el 19 de julio de 2017, y en la cual se evidenció la participación de representantes de la Unión Romaní; de las Kumpanias de Sahagún, San Pelayo, Sabanalarga, Tolima, Envigado, Sampués, San Juan de Pasto, Cúcuta; PRORROM, la Mesa Técnica Rrom y delegados del Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Defensoría del Pueblo, se protocolizaron acuerdos y desacuerdos respecto a los siguientes puntos: enfoque diferencial, idioma, centralidad de los derechos de las víctimas, participación efectiva de las víctimas, reparación integral en el SIVJRNR y planta de personal.

 

Por último, se declaró que se adelantó el proceso de consulta previa del Proyecto de Ley que ahora se analiza. 

 

3.6.4. Acuerdos y desacuerdos planteados por las comunidades étnicamente diferenciadas en los espacios de concertación

 

Finalmente, respecto de los acuerdos y desacuerdos planteados por las comunidades étnicamente diferenciadas acerca de las normas mencionadas que los afectan de manera directa, la Sala constata la siguiente información sobre el proceso de consulta previa:

 

(i) Artículo 3. Hace referencia a que el componente de justicia del SIVJRNR respetará el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las autoridades tradicionales indígenas dentro de su ámbito territorial; y que la JEP tendrá en cuenta la realidad histórica de la diversidad étnico-cultural y será prevalente únicamente en los asuntos de su competencia.

 

Frente a este artículo, la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas estuvo de acuerdo.

 

Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

(ii) Artículo 8. Hace referencia a la naturaleza de la Jurisdicción Especial para la Paz, sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, encargada de administrar justicia de manera transitoria, independiente y autónoma, y de conocer, de manera preferente, sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los derechos humanos.

 

Frente a este artículo (que en el proyecto consultado correspondió al artículo 7) no hubo acuerdo con la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas, a raíz de la solicitud de inclusión del aparte subrayado: “La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria independiente y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones, con respeto a la Jurisdicción Especial Indígena consagrada en el artículo 246 de la Constitución de acuerdo a sus sistemas jurídicos propios, y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”.

 

Los delegados del Espacio Nacional de Consulta Previa para las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y la Comisión de Diálogo para el Pueblo Rrom no se pronunciaron sobre el tema al que hace referencia la norma.

 

(iii) Artículo 12. La disposición se refiere al idioma oficial en la actuación de la JEP, que será el castellano. Precisa que si alguna de las personas que deba comparecer ante la JEP no pudiera entenderlo o expresarse en dicho idioma, se deberá utilizar un traductor o intérprete oficial previamente acreditado ante la JEP y que los integrantes de pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales palenqueras y Rrom tienen derecho a utilizar su idioma oficial en todas las fases procesales de la JEP. Además, que se garantizará el acceso a traductores e intérpretes acreditados previa y debidamente por las autoridades indígenas ante la JEP.                                                                                                                      

 

Respecto de este artículo, de un lado, la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas y la Comisión Nacional de Diálogo para el pueblo Rrom (que en el proyecto consultado correspondió al artículo 11), estuvieron de acuerdo.

 

De otro lado, el Espacio Nacional de Consulta Previa para comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (que en el proyecto consultado correspondió al artículo 11), acordó que al inciso segundo se le agregarían los apartes que aparecen subrayados: Los integrantes de pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales palenqueras y Rrom tienen derecho a utilizar el idioma oficial de sus territorios y su lengua nativa o propia en todas las fases procesales de la JEP. Se garantizará el acceso a traductores e intérpretes acreditados previa y debidamente por las autoridades étnicas correspondientes ante la JEP”.       

 

Sin embargo, pese a que las señaladas expresiones no aparecen en el texto literal del artículo 12 del Proyecto del Ley que se analiza, la Corte no encuentra que su omisión constituya una trasgresión a los derechos de estas comunidades, comoquiera que deberá efectuarse una interpretación integral, sistemática y armónica con el artículo 13 Superior y otras normas del Proyecto de Ley Estatutaria, especialmente los artículos 13, 16 y 18, lo cual permitirá tener en cuenta para todas las actuaciones de la JEP el enfoque diferencial étnico, con todas sus implicaciones.

 

(iv) Artículo 18. Alude a que la JEP en lo que tiene que ver con los pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, y sus miembros  individualmente considerados, tendrá  un enfoque étnico, lo cual implica identificar el impacto diferenciado del conflicto armado sobre estos pueblos y comunidades y el ejercicio de sus derechos fundamentales y colectivos.

 

En torno a este artículo la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (que en el proyecto consultado correspondió al artículo 17) estuvo de acuerdo. El  Espacio Nacional de Consulta Previa para las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (en cuya consulta este artículo correspondió al número 10) estuvo de acuerdo en incluir un artículo de enfoque diferencial étnico.

 

La Comisión Nacional de Diálogo para el Pueblo Rrom (en cuya consulta este artículo correspondió al número 17), llegó a un acuerdo parcial frente al reconocimiento de la justicia propia del pueblo Rom Kriss Romani.

 

Al igual que en el caso de la norma que antecede, procede hacer una interpretación integral, sistemática y armónica con el artículo 13 Superior y otras normas del Proyecto de Ley Estatutaria, especialmente los artículos 13, 16 y 18. En torno a la solicitud de reconocimiento de la justicia propia del Pueblo Rom Kriss Romani, la Sala considera que esta no hace parte del proceso de consulta, ya que se trata de un asunto que debe ser abordado en otro escenario y mediante otro procedimiento.

 

(v) Artículo 35. Señala que el Estado consultará con los pueblos indígenas los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena, incluyendo la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por sus respectivas jurisdicciones, respecto de conductas objeto de  la JEP,  pasarán a ser  competencia del  mismo. Además, establece que en el reglamento de la JEP se crearán mecanismos para la articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena.

 

La Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 30) estuvo en desacuerdo con las expresiones que se subrayan: “El Estado consultará con los pueblos indígenas los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta. Lo anterior salvo una decisión previa y expresa de aceptación de la competencia de la JEP. En todo caso, respecto a los conflictos de competencias que surjan entre la JEP y los distintos sistemas jurisdiccionales de los pueblos indígenas, resultará de aplicación lo establecido en el artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 001 de 2017 que crea el SIVJRNR”.

 

Sin embargo, el aparte “Lo anterior salvo una decisión previa y expresa de aceptación de la competencia de la JEP”, se encuentra ajustado a la Constitución, como se analizará al realizar el estudio de constitucionalidad del artículo pertinente, en tanto respeta la competencia prevalente de la JEP, aspecto regulado en los artículos transitorios 5, inciso primero, y 6 del Acto Legislativo 01 de 2017, declarados exequibles por este Tribunal en la sentencia C-674 de 2017. En lo que tiene que ver con la expresión “que crea el SIVJRNR”, no se advierte un aspecto de relieve constitucional que amerite un pronunciamiento al efecto.

 

Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

    (vi) Artículo 79. Regula las funciones de la Sala de Reconocimiento y en los literales m, u y en el parágrafo, dispone que en la definición de casos graves,  conductas o prácticas más representativas cometidas en el marco del conflicto armado contra los pueblos indígenas o sus integrantes, se tendrán en cuenta criterios que permitan evidenciar el impacto diferenciado  generado  sobre  los pueblos y su relación con el riesgo de exterminio físico y cultural.  También precisa que frente a la práctica de pruebas en los territorios indígenas se ha de coordinar con las respectivas autoridades y que en las resoluciones de conclusiones que remita a las demás Salas y Secciones de la JEP,  así como a  la Unidad de Investigación y Acusación, la Sala de Reconocimiento identificará a la persona que se reconoce como indígena siempre que esta lo  solicite, e identificará los hechos victimizantes que involucren a pueblos indígenas o a sus integrantes.

 

Frente al tema, la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 71) estuvo en desacuerdo con el aparte que se subraya, del literal t: “Para asegurar el funcionamiento eficiente, eficaz y célere de la JEP, la Sala tendrá las más amplias facultades para organizar sus tareas, integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos semejantes y definir la secuencia en que los abordará, así como adoptar criterios de selección y descongestión. Al ejercer estas facultades tendrá en cuenta la necesidad de evitar tanto que las conductas graves y representativas queden impunes, así como prevenir la congestión del Tribunal. La Sala de Reconocimiento conformará una Comisión de Trabajo que adelantará las actividades referentes a los temas relacionados con los pueblos indígenas”.   

 

A este respecto, corresponde hacer una interpretación integral, sistemática y armónica con el artículo 13 Superior y los artículos 13, 16 y 18 del Proyecto de Ley Estatutaria, pues ello permite tener en cuenta en todas las actuaciones de la JEP el enfoque diferencial étnico.

 

Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

    (vii) Artículo 80. Frente al reconocimiento de verdad y responsabilidad, el inciso cuarto, subraya que la Sala de Reconocimiento también  podrá  invitar a representantes de pueblos, comunidades y organizaciones indígenas cuando el reconocimiento de verdad y responsabilidad involucre a un declarante indígena o hechos relacionados con pueblos indígenas o sus integrantes.

 

La Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 74) estuvo de acuerdo con el contenido de la norma. Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

(viii) Artículo 87. Relativo a las funciones de la Unidad de Investigación y Acusación. La disposición precisa en el literal j que se debe articular y coordinar con la Jurisdicción Especial Indígena sobre asuntos de su competencia.

 

La Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 79) estuvo en desacuerdo con el literal b y, al efecto, propuso agregar los apartes subrayados: Decidir las medidas de protección aplicables a víctimas, testigos y demás intervinientes. Las medidas de protección a favor de pueblos indígenas o sus integrantes deberán obedecer a las medidas de protección individual y colectiva establecidas en el Título Tercero del Decreto Ley 4633 de 2011 y la reglamentación que el Gobierno nacional expedirá sobre esta materia”. 

 

El Espacio Nacional de Consulta Previa para comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (en cuya consulta el artículo correspondió al número 98, inciso quinto), estuvo en desacuerdo con el contenido de la norma y propuso agregar los siguientes apartes: “La Unidad podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de derechos humanos, de víctimas, consejos comunitarios y organizaciones de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. || Parágrafo. Para acreditar el criterio de diversidad étnica y cultural, quienes aspiren a integrar la Unidad de Investigación y Acusación deberán presentar aval del consejo comunitario u organización de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”.

 

Al igual que en los artículos antes referenciados, frente a las demandas hechas por los pueblos y comunidades étnicamente diferenciadas, deberá efectuarse un análisis conforme a los parámetros delineados en el artículo 18 del Proyecto de Ley, lo cual permite tener en cuenta en todas las actuaciones de la JEP el enfoque diferencial étnico y, específicamente, frente a las víctimas.

 

Respecto del parágrafo que los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras propusieron incluir, pero que no se tuvo en cuenta en la redacción final del artículo, el aval que se menciona para acreditar la pertenencia étnica y cultural, no es un tema que aborde el artículo, pues hace referencia únicamente a las funciones de la Unidad de Investigación y Acusación, por tanto no habrá un pronunciamiento puntual sobre ese particular.

 

    (ix) Artículo 114. Cuyo contenido gira en torno a las funciones del Secretario Ejecutivo de la JEP, indica en el numeral 15 que se debe implementar y garantizar los mecanismos y medios administrativos necesarios para la articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena.

 

La Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 106) estuvo de acuerdo con el contenido de los numerales 15 (11 del proyecto consultado) y 19 (15 del procedimiento consultado), específicamente.

 

Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

(x) Artículo 117. Frente al Sistema Autónomo de Asesoría y Defensa, en el inciso cuarto, la disposición establece que a decisión del interesado se podrá acudir a los sistemas de defensa judicial ya existentes en Colombia, a abogados pertenecientes a comunidades étnicas o que no perteneciendo a dichas comunidades acrediten experiencia en derechos étnicos, entre otros. 

 

La Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 109) estuvo de acuerdo con el contenido del artículo.

 

Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

(xi) Artículo 129. El contenido de esta norma alude a la restricción efectiva que significa que haya mecanismos idóneos de monitoreo y supervisión para garantizar el cumplimiento de buena fe de las restricciones ordenadas por la JEP, de tal modo que esté en condición de supervisar oportunamente el cumplimiento, y certificar si se cumplió. La JEP debe determinar entonces las condiciones de restricción efectiva de libertad que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de la sanción, condiciones que en ningún caso se entenderán como cárcel o prisión ni adopción de medidas de aseguramiento equivalentes. En el caso de los miembros de comunidades indígenas, el componente de restricción efectiva de la libertad de la sanción podrá incluir la fijación de residencia del sancionado en los territorios ancestrales de estas.

 

Al efecto, la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas (en cuya consulta el artículo correspondió al número 120) estuvo en desacuerdo con la norma y propuso agregar al parágrafo 2º de la misma el aparte que se resalta: “En el caso de los miembros de comunidades indígenas, el componente de restricción efectiva de la libertad de la sanción propia incluirá la fijación de residencia del sancionado en los territorios ancestrales de estas, para lo cual se debe garantizar los recursos presupuestales y económicos necesarios para el fortalecimiento de los centros de armonización y/o las medidas equivalentes del sistema de justicia propio, garantizando en todo caso el cumplimiento del componente restaurativo y reparador de la sanción propia”. 

 

Así entonces, la Corte encuentra que tal como quedó redactado el parágrafo 2º del artículo no transgrede derechos de raigambre constitucional de los pueblos y comunidades indígenas. De todas maneras, no sobra precisar que la implementación de la JEP y de las medidas que de ella se deriven, en el actual marco de transición, deben contar con los recursos necesarios que garanticen su ejecución.

 

Los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom no hicieron un pronunciamiento puntual sobre el tema.

 

(xii) Artículo 137. Relativo a la verificación y cumplimiento de las sanciones. El inciso cuarto de la referida disposición hace alusión a que cuando se trate de ejecución de la sanción impuesta a miembros de los pueblos étnicos y la  sanción deba cumplirse en territorios ancestrales, el sistema de verificación del  cumplimiento de la sanción deberá establecer mecanismos de articulación y coordinación con las autoridades tradicionales o instituciones representativas de  los pueblos indígenas, negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros y Rrom. Lo anterior, sin detrimento de las funciones y atribuciones de las  instancias de gobierno propio, Jurisdicción Especial Indígena y los mecanismos   de participación existentes.

 

Aunque el tema de la “verificación y cumplimiento de las sanciones” no se encuentra dentro de aquellos que suscitaron desacuerdos en la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (norma prevista en el artículo 119 del proyecto consultado), se presentó un desacuerdo que se relaciona con el asunto del artículo bajo estudio. Entonces, se propuso agregar los apartes resaltados a continuación:

 

“Las sanciones propias de la JEP, que se impondrán a todos quienes reconozcan responsabilidad y verdad exhaustiva, detallada y plena ante la Sala de Reconocimiento, respecto a determinadas infracciones muy graves, tendrá un mínimo de duración de cumplimiento de las funciones reparadoras y restauradoras de la sanción de cinco años y un máximo de ocho años. El periodo máximo de cumplimiento de sanciones propias, por la totalidad de las sanciones impuestas, incluidos los concursos de delitos, será de ocho años. Comprenderán restricciones efectivas de libertades y derechos, tales como la libertad de resistencia y movimiento, que sean necesarias para su ejecución, y además deberán garantizar la no repetición. Las sanciones que impongan (sic) la JEP por acciones ocurridas en el marco del conflicto armado contra las personas y/o pueblos indígenas deberán contribuir a garantizar la permanencia cultural y la pervivencia de los indígenas como pueblos, conforme a su Plan de Vida o equivalentes, su ordenamiento ancestral, su cosmovisión y/o Ley de Origen, Ley Natural, Derecho Mayor o Derecho Propio. || Así mismo, estas medidas deberán ajustarse a los estándares nacionales e internacionales de reparación integral a los pueblos indígenas, de manera que garanticen las condiciones para su buen vivir con garantías de seguridad, autonomía y libertad, en el marco de la justicia restaurativa y la reparación transformadora y lo acordado en el Acuerdo Final. || Las sanciones aplicables por reconocimiento o ausencia de la verdad y la responsabilidad en cualquiera de las etapas, Salas o Secciones de la JEP deberán obedecer a lo relativo a la reparación transformadora, y al restablecimiento del equilibrio y de la armonía de los pueblos indígenas y sus integrantes, de conformidad a lo establecido en el Decreto Ley 4633 de 2011”.  

 

De otra parte, el Espacio Nacional de Consulta Previa para comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (norma prevista en el artículo 128 del proyecto consultado) estuvo de acuerdo con la norma, pero si se agregaba los apartes que a continuación se subrayan:

 

“Cuando se trate de ejecución de la sanción impuesta a miembros de los pueblos étnicos y la sanción deba cumplirse en territorios ancestrales, el Sistema de verificación del cumplimiento de la sanción deberá establecer mecanismos de articulación y coordinación con las autoridades tradicionales y/o instituciones representativas de los pueblos indígenas, negros, afrocolombianos, raizales, palanqueros y Rrom. Lo anterior sin detrimento de las funciones y atribuciones de las instancias de gobierno propio, Jurisdicción Especial Indígena y los mecanismos de participación existentes.

El Ministerio del Interior a través de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y el Ministerio de Justicia creará una mesa de trabajo con siete (7) delegados de la Comisión Sexta-ENCP para analizar la viabilidad legal, constitucional y jurídica y construir la ruta que permita la creación de la jurisdicción especial de comunidades (sic) negra,  afrocolombiana, raizal y palenquera, y Guardia Cimarrona. A dicha mesa se invitará al Ministerio Público para que acompañe el proceso.

Los delegados de la mesa de trabajo serán elegidos por la Comisión Sexta de

la misma comisión.

La mesa se conformará el 1 de agosto de 2017 y trabajará durante los próximos cinco meses. Se garantizará el acompañamiento a la mesa por tres (3) asesores.

2. El Gobierno garantizará la participación activa del ENCP a través de la Comisión VI en la reglamentación, seguimiento y evaluación del proyecto de Ley ‘Estatutaria de la jurisdicción Especial para la Paz’ de acuerdo a las competencias de la Comisión VI.

3. Una vez protocolizado el presente proyecto, el gobierno garantizará la socialización en los territorios de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras después de la protocolización, antes del 30 de Octubre de 2017. Esta actividad será coordinada por la Comisión VI del ENCP.

4. El gobierno garantiza las condiciones necesarias para la implementación de esta ley.

5. en el marco de la consulta al Proyecto de Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz` con el Espacio Nacional de Consulta Previa, el Gobierno se compromete a defender los Acuerdos protocolizados con el Espacio Nacional de Consulta Previa en el trámite que dicho proyecto debe surtir en el Congreso de la República en los términos establecidos por la Jurisprudencia Constitucional.

6. Al momento de reglamentar la Ley ´Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz`, el Ministerio del Interior, en el ejercicio de sus competencias garantizará a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras el Derecho a la Consulta Previa en los casos en que dicha reglamentación sea susceptibles (sic) de afectarse directamente”.   

 

A este respecto, corresponde realizar una interpretación integral, sistemática y armónica con el artículo 13 Superior y los artículos 13, 16 y 18 del Proyecto de Ley Estatutaria, en la medida en que permiten tener en cuenta en todas las actuaciones de la JEP el enfoque diferencial étnico, como ha quedado sentado en los apartes anteriores.

 

En torno al análisis de la viabilidad de la construcción de una ruta que permita la creación de la Jurisdicción Especial de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y Guardia Cimarrona, este no hace parte del proceso de consulta relativo al Proyecto de Ley Estatutaria de la JEP, sino que constituye un asunto que debe abordarse en otro escenario y mediante otro procedimiento.

 

Finalmente, los representantes del Pueblo Rrom no se pronunciaron sobre el tema de esta norma en específico.

 

(xiii) Artículo 143. En torno al componente restaurativo de las sanciones propias aplicables a quienes reconozcan verdad exhaustiva, detallada y plena en la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, sostiene que el proyecto podrá incluir trabajos, obras y actividades, los cuales no podrán ser incompatibles con las políticas públicas del Estado en la materia siempre que  las anteriores sean acordes con las tradiciones y costumbres étnicas y culturales  de las comunidades.

 

La Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (norma prevista en el artículo 133 del proyecto consultado) estuvo en desacuerdo y, en ese sentido, sugirió agregar el aparte resaltado: “[…] El proyecto deberá establecer un mecanismo de consulta con los representantes de las víctimas residentes en el lugar de ejecución para recibir su opinión y constatar que no se oponen al mismo. En el caso de las comunidades y pueblos étnicos se establecerá un mecanismo de articulación y coordinación con las autoridades y representantes del pueblo directamente afectado, de acuerdo a lo establecido en el título V de la presente ley […]”.

 

El Espacio Nacional de Consulta Previa para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (norma prevista en el artículo 133 del proyecto consultado) también estuvo en desacuerdo, y precisó que se incluyera lo que se subraya a continuación: “Inciso décimo: El Proyecto podrá incluir, entre otros, los siguientes trabajos, obras y actividades, los cuales no podrán ser incompatibles con las políticas públicas del Estado en la materia siempre que las anteriores sean acordes con las tradiciones y costumbres étnicas y culturales de las comunidades, en todo caso para el cumplimiento de la sanción en el medio socio cultural, territorio colectivo o ancestral se realizara concertación con institución representativa étnica respectiva”.  

 

En efecto, al texto del artículo se agregó la expresión que se destaca a continuación: “El proyecto deberá establecer un mecanismo de consulta con los representantes de las Víctimas residentes en el lugar de ejecución o con las autoridades indígenas del lugar donde vaya a ejecutarse la sanción cuando ésta vaya a ejecutarse en resguardos, para recibir su opinión y constatar que no se oponen al contenido del mismo”.

 

En primer lugar, en criterio de la Corte, esta inclusión recoge la inquietud planteada y, en general, en el análisis del artículo 18, corresponderá llevar a cabo una interpretación integral, sistemática y armónica con el artículo 13 Superior y los artículos 13 y 16 del Proyecto de Ley Estatutaria, lo cual permite tener en cuenta en todas las actuaciones de la JEP el enfoque diferencial étnico, como se ha reiterado.

 

En segundo lugar, cuando se estudie el inciso primero del artículo 35 del Proyecto de Ley bajo examen, aunado a lo expuesto respecto del contenido del artículo 3, relacionado con integración jurisdiccional, se deberá precisar que el artículo 246 de la Carta dispone también que la ley establecerá las formas de coordinación de la Jurisdicción Especial Indígena con el sistema judicial nacional, lo que se desarrolla en la Ley 270 de 1996 y en la Ley 906 de 2004.

 

Los representantes del pueblo Rrom no se pronunciaron sobre el tema de esta norma en particular.

 

Finalmente, cabe aclarar en este acápite que, de acuerdo con el precedente constitucional sobre el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa, en los casos en que cumplidos los requisitos y garantías anteriormente descritas, no sea posible llegar a un acuerdo sobre la medida legislativa, el Estado conserva su competencia para adoptar una decisión final a ese respecto. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad debe estar desprovisto de arbitrariedad y autoritarismo, fundarse en parámetros de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad en cuanto al grado de afectación de los intereses de las comunidades tradicionales y contemplar instrumentos idóneos para mitigar el impacto de la medida en dichos intereses[421], presupuestos que se cumplen en el presente caso.

 

En consideración a la anterior revisión normativa, la Sala Plena concluye que  el Proyecto de Ley Estatutaria número 008 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, debió ser sometido al proceso de consulta previa, tal como lo reconoce el Gobierno Nacional, en el escrito remitido por el Viceministro para la Participación e Igualdad de Derechos del Ministerio del Interior, el 30 de enero de 2018, pues produce un impacto directo sobre las comunidades étnicas, tomando en consideración que, según el Proyecto de Ley bajo análisis, en términos generales, la Jurisdicción Especial para la Paz deberá tener un enfoque diferencial frente a los pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, y sus miembros  individualmente considerados, lo cual implica identificar el especial impacto del conflicto armado y el ejercicio de sus derechos fundamentales y colectivos. En lo que concierne a las sanciones, al componente restaurativo, a su verificación y cumplimiento, dicha jurisdicción deberá ser acorde con las tradiciones y costumbres de las comunidades étnicas y, puntualmente, respecto de las autoridades tradicionales indígenas, el componente de justicia del SIVJRNR deberá respetar el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales dentro del ámbito de su territorio.

 

Por consiguiente, la Sala Plena constata que el proceso de consulta previa del Proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la JEP, efectivamente se surtió frente a las comunidades étnicamente diferenciadas del país, esto es, los pueblos y las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, tal como se desprende del material probatorio allegado por el Ministerio del Interior.

 

4. CONTROL MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDAD

 

4.1. Marco general para el análisis de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria

 

A continuación, la Sala desarrollará el marco constitucional que servirá de parámetro para el análisis de constitucionalidad del articulado del Proyecto de Ley Estatutaria, sin perjuicio de otros referentes específicos que se abordarán en el estudio de constitucionalidad de cada disposición.

 

4.1.1. El marco constitucional de la justicia transicional en Colombia

 

Como dijo la Corte en la Sentencia C-579 de 2013, “[l]a justicia transicional busca solucionar las fuertes tensiones que se presentan entre la justicia y la paz[422], entre los imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas y las necesidades de lograr el cese de hostilidades[423], para lo cual busca cumplir con tres criterios cuya importancia es reconocida dentro de nuestra Constitución: la reconciliación, el reconocimiento de los derechos de las víctimas y el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la Democracia. Por lo anterior, lejos de sustituir el pilar fundamental de la garantía de los derechos humanos, la justicia transicional es un desarrollo del mismo en situaciones de violaciones masivas a los derechos humanos en las cuales la utilización de mecanismos ordinarios puede obstaculizar la salvaguarda de ésta”.

 

Por ello, a continuación procederá la Corte a realizar el examen de los elementos centrales del modelo de justicia transicional adoptado en nuestro ordenamiento constitucional.

 

4.1.1.1. La Paz en la Constitución de 1991

 

La Constitución de 1991 dispone que la paz es un fin que debe asegurarse a los integrantes de la Nación (Preámbulo)[424]; que la convivencia pacífica es igualmente un fin esencial del Estado (art. 2); consagra la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (art. 22)[425]; establece que la educación en Colombia debe estar orientada a la formación en el respeto a la paz (art. 67); estipula que propender al logro y mantenimiento de la paz es un deber ciudadano (art. 95-6); y señala como un fin primordial de la Policía asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (art. 218).

 

A esta formulación constitucional se llegó luego de un proceso participativo que desde sus orígenes estuvo inspirado por el propósito ciudadano de superar la violencia mediante un conjunto de medidas orientadas a fortalecer las instituciones, la participación y el pluralismo, como lo puso de presente la Corte Suprema de Justicia[426] al examinar la constitucionalidad del Decreto No. 927 de 1990 –mediante el cual se facultó a la Registraduría Nacional del Estado Civil para contabilizar los votos que se depositaran en torno a la posibilidad de convocar una Asamblea Constitucional[427]–.

 

En concordancia con este propósito, en los considerandos del Decreto No. 1926 de 1990[428], mediante el cual se sometió a votación la convocatoria a una Asamblea Constitucional, se advirtió que el proceso de cambio institucional que se iniciaría con la Asamblea constituía igualmente una oportunidad para la reincorporación a la vida democrática de diversos grupos guerrilleros y fuerzas sociales marginadas y cuyas actividades de protesta se encontraban por fuera de la ley, como aparece textualmente en los siguientes apartes:

 

“Que es evidente que la convocación de una Asamblea Constitucional facilita la reincorporación de grupos alzados en armas a la vida civil, puesto que antiguos grupos guerrilleros, como el M-19, manifestaron como elemento trascendental para ese significativo paso, la posibilidad de participar en el seno de una Asamblea Constitucional y que otros grupos alzados en armas han manifestado formalmente su intención de acogerse al régimen civil por medio de su integración al proceso de cambio institucional a cargo de la Asamblea Constitucional, entre ellos el EPL, el Quintín Lame y el PRT;

 

Que esta circunstancia fue relievada por la Corte Suprema de Justicia en la providencia señalada, en los siguientes términos: “El movimiento ha sido tan eficaz, que los mismos alzados en armas en todos los acuerdos que vienen realizando con el Gobierno para poner fin a la subversión, han condicionado su reintegro a la vida civil a la realización de dicha Asamblea. Es entonces evidente que hay una clara relación de conexidad entre el decreto que se revisa y los motivos que determinaron la declaración del Estado de Sitio. Es más, el no acceder a este clamor del pueblo, será sin ninguna duda un factor de mayor desestabilización del orden público”;

 

Que además de los grupos guerrilleros, diversas fuerzas sociales, incluidas aquellas que se encuentran marginadas o que desarrollan actividades de protesta en ocasiones por fuera de la ley, tendrán en la convocación de la Asamblea Constitucional y en el proceso de reforma para la adopción de nuevos derechos y de mecanismos eficaces para asegurar su protección, una oportunidad de vincularse a la vida democrática institucional, lo cual es necesario para alcanzar la convivencia pacífica de los colombianos; […]”.

 

Por ello, al examinar la constitucionalidad de dicho decreto la Corte Suprema de Justicia acudió a la paz como criterio interpretativo de la Constitución, con fundamento en el cual lo encontró ajustado a la misma, al atribuirle, adicionalmente, su virtualidad para alcanzar la paz, en los siguientes términos:

 

“Si bien el derecho a darse una constitución jurídica, como reguladora de la organización política, surge inicialmente con la función primordial de limitar el ejercicio del poder, de atribuir competencias, también es cierto que hoy se le agrega la de integrar los diversos grupos sociales, la de conciliar intereses opuestos, en la búsqueda de lo que se ha denominado el consenso constitucional, por lo que el acuerdo sobre el contenido de la Constitución se conviene en una premisa fundamental para el restablecimiento del orden público, la consecución de la armonía social, la convivencia ciudadana y la paz, con todo lo que dicho concepto implica, como fin último de la organización estatal.

 

El deber de guarda de la integridad de la Constitución incluye el de la preservación de los valores inmanentes de la organización política, para evitar un rompimiento del orden constitucional, permitiendo que por los cauces institucionales se introduzcan en la Carta las modificaciones necesarias para que en ella se sienta reflejada la sociedad.

 

[…]

 

Uno de esos valores es la paz; no solamente reconocido universalmente como tal, sino expresamente mencionado en el preámbulo de nuestra constitución, que conforme dice la Sentencia número 31 de mayo 19 de 1988[429] proferida por esta Corporación, sirve como criterio interpretativo de sus disposiciones.

 

Así pues, tanto por razones filosóficas como jurisprudenciales, para definir si el Decreto 1926 de 24 de agosto de 1990 es constitucional no basta compararlo con los artículos 218 de la Constitución y 13 del plebiscito del 1° de diciembre de 1957 si no tener en cuenta su virtualidad para alcanzar la paz. Aunque es imposible asegurar que el mencionado decreto llevara necesariamente a la anhelada paz, no puede la Corte cerrar esa posibilidad”.

 

La paz, como acaba de verse, fue la protagonista de la historia que empezó a escribirse con la Constitución Política de 1991. Para los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente no existió duda acerca de la paz como finalidad del nuevo orden constitucional y como principio, valor, derecho y deber[430]. Una noción multidimensional con fuerza jurídica que emanaba del origen democrático de la Asamblea, la diversidad ideológica de sus integrantes, el pacto de paz que la misma Constitución representaba[431] y el deseo de contribuir a través de un constitucionalismo prospectivo a trasformar una realidad histórica marcada por la violencia[432].

 

La composición misma de la Asamblea se entendió como evidencia de una paz posible. Integrada por setenta (70) representantes de diversas tendencias ideológicas, elegidos por voto popular, y cuatro (4) designados por el Gobierno Nacional en cumplimiento del Decreto Legislativo 1926 de 1990[433], fruto de los acuerdos de paz con grupos rebeldes que se reincorporaron a la vida civil[434]:

 

“Dejamos las armas creyendo en un futuro de libertad, dignidad y democracia para todos, para continuar la defensa de unas opiniones con la fuerza de las ideas y para no negarnos la irrepetible posibilidad de participar en este histórico evento”[435].

 

La Asamblea Constituyente del 91, en consecuencia, no solo fue una oportunidad para la reincorporación de los grupos armados que participaron durante los años ochenta y noventa de una guerra recrudecida que involucró a todo tipo de actores[436], sino para la celebración de un pacto de transformación profunda del Estado colombiano, condensado en el tratado de paz que representó la Constitución Política de 1991[437].

 

La paz es también un principio del derecho internacional aceptado por Colombia y, como tal, rige las relaciones exteriores del Estado (art. 9 C.P.).  En el ámbito universal, la Carta de las Naciones Unidas, que dio lugar a la constitución de esta organización internacional en 1945, creada después de la segunda guerra mundial con el objetivo de evitar nuevas confrontaciones entre Estados, contempló en el artículo 1, del Capítulo 1, que uno de los propósitos de la ONU es “[m]antener la paz y la seguridad internacionales”. La guerra, por ello, está prohibida en el ámbito de la ONU. La violación de la prohibición de la guerra podría constituir el crimen internacional de agresión[438], de competencia de la Corte Penal Internacional (art. 5 del Estatuto de Roma de la CPI). La Asamblea General de Naciones Unidas, así como su Consejo de Derechos Humanos, han expedido Declaraciones sobre el derecho a la paz, que si bien no son normas jurídicas, son criterios autorizados de interpretación sobre las obligaciones de la Carta de las Naciones Unidas[439].

 

En el ámbito regional, la Carta de la Organización de Estados Americanos de 1948 señala que la misión de la OEA ha generado convenios y acuerdos “cuya virtud esencial radica [entre otros] en el anhelo de convivir en paz. El artículo 1 señala que la Carta de la OEA tiene por objeto lograr un orden de paz. El artículo 2.a señala además que uno de sus propósitos esenciales es “[a]fianzar la paz y la seguridad del Continente”. También se establecen entre sus principios el de la condena a la guerra de agresión (art. 3.g) y el de la solución pacífica de controversias (art. 3.i). Además, prohíbe el uso de la fuerza (art. 22), prioriza la solución pacífica de controversias (Capítulo V) y permite que se tomen medidas de mantenimiento de la paz, aún exceptuando los principios de no intervención en los asuntos internos del Estado (arts. 19 y 29) y la inviolabilidad del territorio (arts. 21 y 29).

 

La Corte Constitucional, por su parte, ha abordado el derecho a la paz con ocasión de la revisión de la normatividad que se ha venido adoptando en procura de dotar al Presidente de la República de instrumentos adecuados y eficaces para la terminación del conflicto armado, revisión que ha dado lugar a una prolífica jurisprudencia constitucional en torno al alcance de la paz como elemento definitorio de la Constitución. Para los efectos de esta providencia basta con señalar que en la Sentencia C-048 de 2001, mediante la cual se examinó la constitucionalidad del artículo 8 de la Ley 418 de 1997[440], la Corte destacó que los instrumentos pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la Constitución propugna. Dijo la Corte en esa oportunidad:

 

“[…] dentro de los medios para el mantenimiento y conservación del orden público, el Presidente de la República puede adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales pueden oscilar entre las soluciones pacíficas de conflictos hasta la utilización de acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el caso de la declaratoria de estado de guerra para repeler la agresión exterior (C.P. art. 212). Sin embargo, los instrumentos pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la Constitución propugna. De ahí pues que, las partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin último del Estado (subrayas fuera de texto).

 

Recientemente, esta Corte reiteró que la protección constitucional de la paz impone un deber estatal de diseño e implementación de políticas públicas  y acciones dirigidas a la superación del conflicto armado; adicionalmente, constituye un deber social que impone la obligación de preferir la solución pacífica como referente de resolución de las controversias, “lo cual es un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una perspectiva material[441].

 

En el mismo sentido, concluyó la Corte en la Sentencia C-630 de 2017, que “la Paz maximiza los valores, principios y derechos fundamentales de manera que posibilita una efectiva vigencia de la Constitución Política”.

 

4.1.1.2. Los esfuerzos por ampliar el consenso alrededor del pacto constitucional de 1991 y erradicar la violencia como método de acción política

 

El proceso constituyente de 1991 permitió alcanzar un amplio consenso político alrededor de un nuevo modelo de Estado y de sociedad, pero no logró erradicar del todo la violencia como método de acción política por cuanto algunos actores persistieron en ella. Conscientes de la necesidad de ampliar el consenso alcanzado, el constituyente dotó al Gobierno de instrumentos para que continuara los esfuerzos con el objetivo de la paz, mediante la celebración de futuros acuerdos con organizaciones armadas al margen de la ley. En efecto, en las disposiciones transitorias[442] de la nueva Constitución se otorgaron facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para adoptar medidas encaminadas a facilitar la reincorporación a la vida civil de grupos guerrilleros desmovilizados o vinculados decididamente a un proceso de paz, tales como: (i) crear circunscripciones especiales de paz para la elección de corporaciones públicas que se realizaría en octubre de 1991 o, en su defecto, para designar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas en cada Cámara, en representación de los mencionados grupos[443], para cuyo efecto autorizó la inaplicación del régimen de requisitos e inhabilidades; (ii) dictar, dentro de los tres años siguientes a la entrada en vigencia de la Constitución, las disposiciones que fueren necesarias para facilitar la reinserción; mejorar las condiciones económicas y sociales de las zonas en las que hubieren estado presentes; y proveer a la organización territorial, organización y competencia municipal, servicios públicos y funcionamiento e integración de los cuerpos colegiados municipales en dichas zonas; y (iii) conceder indultos o amnistías a miembros de grupos guerrilleros que se reincorporaran a la vida civil por delitos políticos y conexos cometidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución[444].

 

En desarrollo del anterior marco constitucional el Congreso ha proferido numerosas y sucesivas leyes mediante las cuales ha creado y/o regulado los instrumentos gubernamentales para la búsqueda de la convivencia. La ley 418 de 1997[445], una de las primeras en el proceso legislativo tendiente a la consecución de las condiciones necesarias para allanar el camino hacia la paz y la reconciliación nacional, introdujo principios del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario y propuso soluciones conducentes a tal objetivo, como el diálogo y la solución negociada del conflicto armado colombiano, con fundamento en las cuales se han desarrollado desde entonces importantes y permanentes esfuerzos por conseguir la terminación del conflicto armado interno[446].

 

El último de tales esfuerzos culminó con la suscripción el 24 de noviembre de 2016 del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” con las FARC-EP. En cumplimiento de dicho Acuerdo el Congreso ha expedido diversas normas para su implementación y desarrollo, entre ellas el Acto Legislativo 02 de 2017 mediante el cual se establecieron reglas con el propósito de darle “estabilidad y seguridad jurídica”. Al estudiar la constitucionalidad de dicho Acto Legislativo esta Corporación subrayó el reconocimiento de la paz como una de las decisiones más significativas del proceso constituyente de 1991, y señaló que se trata de un propósito que vincula jurídicamente, de diferente modo y en diversos grados, la actuación de las autoridades y de los particulares:

 

“En múltiples oportunidades, este Tribunal ha destacado la significativa relevancia que tuvo la consecución de la paz en el proceso constituyente de 1991. En ese contexto, ha precisado que “la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos internos desarrolla la filosofía humanista de la Constitución de 1991 y legitima la acción de las autoridades públicas en un Estado democrático”[447] y, en consecuencia, “las partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin último del Estado”[448].

 

El reconocimiento de la Paz es, en síntesis, una de las decisiones constitucionales más significativas y, a juicio de la Corte, se trata de un propósito que vincula jurídicamente, de diferente modo y en diversos grados, la actuación de las autoridades y de los particulares. En esa dirección, la jurisprudencia más reciente de este Tribunal[449] ha puesto de presente que la protección constitucional de la paz, al paso que implica un deber estatal de diseño e implementación de acciones, normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica, comporta, también una opción preferencial por la solución pacífica como instrumento constitucionalmente deseable de resolución de las controversias y el logro progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales, “lo cual es un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una perspectiva material[450][451].

 

4.1.1.3. La paz supone la garantía de justicia para quienes han sido víctimas de la violación de sus derechos fundamentales

 

El constituyente de 1991 entendió que la paz se construye sobre la base de la justicia, pero que, al mismo tiempo, la realización de la justicia requiere de la convivencia pacífica. Paz y Justicia, en consecuencia, antes que principios en tensión, se complementan armónicamente en nuestro ordenamiento constitucional.

 

Esta Corte ha sostenido que “[l]a justicia y la paz, en tanto fundamentos y fines del Estado; bases de las instituciones; presupuestos de la democracia, del Estado constitucional de derecho y condiciones de eficacia de los derechos fundamentales, son valores inescindibles y señales de identidad de la Carta de 1991. Como derechos, su carácter multifacético se proyecta en múltiples mandatos superiores, de contenido, titulares, obligados y garantías diversas[452].

 

La justicia fue instituida como eje y apuesta fundamental de la Constitución de 1991, como una garantía para el respeto efectivo de los derechos humanos.

 

En efecto, la justicia es un fin de la Constitución (Preámbulo), y es a su vez una garantía de los derechos humanos (Título II), pues el acceso a la justicia (arts. 29, 86 y 230 C.P.) asegura, sin discriminación, la efectividad de los mismos (art. 5 C.P.). Adicionalmente, “[c]olaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia es un deber ciudadano (art. 95 C.P.). Así, garantizar la justicia para las víctimas de vulneraciones a sus derechos fundamentales es un objetivo del primer orden constitucional, que es esencial para la consecución de la paz.

 

La paz, como se ha dicho por la doctrina y lo recoge la Declaración de 2016 del Consejo de Derechos Humanos de la ONU sobre el derecho a la paz[453], tiene dos componentes: uno negativo, relacionado con el fin de los conflictos armados y el cese de las hostilidades; y uno positivo, relacionado con la democratización y la vigencia integral de los derechos humanos, aspectos que en algunos casos resultan indispensables para la superación de las causas de los conflictos armados.

 

La Declaración reconoce el derecho que tiene “toda persona a disfrutar de la paz de tal manera que se promuevan y protejan todos los derechos humanos y se alcance plenamente el desarrollo (art. 1). Establece que un medio para “consolidar la paz dentro de las sociedades y entre estas conlleva el deber de los Estados de “respetar, aplicar y promover la igualdad y la no discriminación, la justicia y el estado de derecho y garantizar la liberación del temor y la miseria” (art. 2). Asimismo, la Carta de la OEA define como uno de sus principios, en el artículo 3.j, que “[l]a justicia y la seguridad sociales son bases de una paz duradera”. En el ámbito internacional, la paz implica no solo la cesación de la violencia, sino la justicia, especialmente frente a vulneraciones a los derechos humanos.

 

La paz garantiza la vigencia efectiva de los derechos reconocidos en el Título II de la Constitución y habilita las condiciones institucionales para garantizar el acceso a la justicia para la protección de dichos derechos. Por consiguiente, dentro del ordenamiento constitucional no es posible hablar de paz sin justicia, ni hablar de justicia sin paz. Esta misma idea fue recogida por esta Corporación en la Sentencia C-630 de 2017, en la que se precisó que la paz es “una condición de presupuesto para el ejercicio de los derechos”.

 

La construcción de paz, en consecuencia, exige tanto el cese de hostilidades como la garantía de la justicia, especialmente frente a las más graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

 

4.1.1.4. La justicia transicional como estrategia para superar el conflicto armado, garantizar los derechos de las víctimas y fortalecer el Estado de Derecho

 

Pese a que la Constitución de 1991 generó un escenario apropiado para la superación del conflicto armado y garantizar las soluciones dirigidas a conseguir la paz, el uso de la violencia como método de acción política persistió bajo nuevas dinámicas, transformándose y causando un inmenso drama humanitario.

 

En efecto, de acuerdo con el Registro Único de Víctimas - RUV, más de 8.6 millones de personas han sido víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario desde 1985. Igualmente, se han causado daños a más de 356 pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y al pueblo Rrom; a organizaciones sociales, de derechos humanos y de mujeres; y a grupos como periodistas o sindicalistas, reconocidos también en el RUV como víctimas colectivas. La gravedad y masividad del desplazamiento forzado llevó a la Corte Constitucional a declarar, mediante Sentencia T-025 de 2004, el estado de cosas inconstitucional en la atención y respuesta institucional a las víctimas de este grave hecho.

 

La prolongación y degradación del conflicto armado ha obstaculizado la vigencia integral y material de la Constitución en amplias zonas del territorio nacional, afectando el ejercicio de la democracia representativa, la participación ciudadana, el respeto los derechos humanos y, en general, la plena realización de los fines del Estado social de derecho.

 

Esta es la magnitud del problema que el Estado debe enfrentar no solo para terminar el conflicto armado sino igualmente para generar condiciones de construcción de la paz, para lo cual ha acudido a instrumentos de justicia transicional, uno de cuyos componentes es la justicia, basada en el respeto de los derechos de las víctimas.

 

La adopción de regímenes jurídicos especiales de transición hacia la paz se explica por la necesidad de realizar complejos procesos estructurales de transformación social y política con el fin de solucionar el conflicto armado que ha victimizado parte importante de la población colombiana, a partir de la creación de mecanismos y estrategias institucionales judiciales y no judiciales de carácter especial, excepcional y transitorio, encaminadas a buscar el logro de la reconciliación y de la paz, garantizando los derechos de las víctimas del conflicto a la verdad, la justicia, la reparación integral y la no repetición, especialmente frente a graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así como a la superación de problemas estructurales de carácter social, económico y político, asociados a la existencia, persistencia o prolongación del conflicto en determinados territorios.

 

En materia de justicia, en particular, se han combinado instrumentos de carácter tanto judicial como administrativo, y no solamente desde una perspectiva de justicia retributiva, sino también desde un enfoque de justicia restaurativa o reparadora; así como medidas no solo de carácter individual sino colectivo.

 

De conformidad con el Informe de 2012 sobre el enfoque global del Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la Verdad, la Justicia, la Reparación y las garantías de No Repetición, “los cuatro elementos del mandato  [verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición] contribuyen a la consecución de dos objetivos mediatos, a saber, dar reconocimiento a las víctimas[454] y fomentar la confianza[455], y de dos objetivos finales: contribuir a la reconciliación[456] y consolidar el estado de derecho[457][458].

 

La justicia transicional, en consecuencia, cumple un objetivo fundamental en relación con el restablecimiento del orden constitucional, en cuanto contribuye a la superación del conflicto armado y al trámite de los conflictos sociales mediante los cauces del Estado de Derecho, fomentando el reconocimiento de los derechos humanos, la confianza y la reconciliación. La justicia transicional, a través de los mecanismos de verdad, justicia, reparación y no repetición, potencia entonces la aplicación de los pilares de paz y acceso a la justicia de la Constitución de 1991.

 

Algunas de dichas herramientas especiales, excepcionales y transitorias, han sido reconocidas por la jurisprudencia constitucional. En efecto, en la Sentencia C-370 de 2006, en la que se estudió la conformidad de la Ley 975 de 2005[459] con la Constitución, esta Corporación hizo suya la definición adoptada por el Secretario General de las Naciones Unidas en su informe anual de 2004, según la cual la justicia de transición “abarca toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación”. Tales mecanismos, agregó,  “pueden ser judiciales o extrajudiciales, y tener distintos niveles de participación internacional (o carecer por completo de ella) así como abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todos ellos[460].

 

En el mismo sentido, la Ley 1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, definió en su artículo 8 la justicia transicional como “los diferentes procesos y mecanismos judiciales o extrajudiciales asociados con los intentos de la sociedad por garantizar que los responsables de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley, rindan cuentas de sus actos, se satisfagan los derechos a la justicia, la verdad y la reparación integral a las víctimas, se lleven a cabo las reformas institucionales necesarias para la no repetición de los hechos y la desarticulación de las estructuras armadas ilegales, con el fin último de lograr la reconciliación nacional y la paz duradera y sostenible.

 

Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 01 de 2012, conocido como Marco Jurídico para la Paz, se dispuso el constituyente derivado que “[L]os instrumentos de justicia transicional serán excepcionales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.

 

En el marco de esos procesos de producción e implementación normativa, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado la noción de justicia transicional, precisando los alcances y límites conceptuales y jurídicos que se deben seguir en el propósito político y constitucional de buscar la paz, con fundamento en un adecuado respeto y garantía de los derechos de las víctimas y la sociedad a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición[461].

 

4.1.1.5. El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

 

En el marco de la implementación del Acuerdo con las FARC, mediante el Acto Legislativo 01 de 2017 se creó un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (en adelante SIVJRNR).

 

El Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control desarrolla el componente de justicia de dicho sistema diseñado, principalmente, para la garantía del derecho a la justicia propiamente dicho, esto es, el derecho de las víctimas y de la sociedad a que los responsables de los hechos sean procesados.

 

En este marco, que incluye el deber de ofrecer una respuesta integral y con un enfoque global[462], las obligaciones de justicia no pueden entenderse aisladamente de las obligaciones de garantizar el goce efectivo de los derechos a la verdad y la reparación integral de las víctimas, así como de implementar las medidas necesarias para garantizar la no repetición de los hechos violentos.  Un primer presupuesto jurídico para ello es que los mecanismos de verdad, justicia, reparación y no repetición del sistema son de igual jerarquía. Esta jerarquía es una expresión del principio de integralidad del SIVJRNR, y también del principio de interdependencia de los derechos humanos. Así, la garantía de un derecho como la reparación no puede ir en desmedro de la verdad y la no repetición. En consecuencia, como lo establece el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, todos los mecanismos del SIVJRNR[463]tienen igual nivel jerárquico y se relacionan dentro de un sistema armónico que propende por la coordinación y la maximización de los derechos de las víctimas, sin que uno prime sobre otro. Así quedó también consignado en el inciso quinto del artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017 en cuanto dispone que los mecanismos de verdad, justicia, reparación y no repetición “en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada” y están “interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades”.

 

La finalidad de la justicia transicional en general y del SIVJRNR, como lo indica el título del Acto Legislativo 01 de 2017, es “la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera”. Este sistema “parte […] del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición (inc. 2º del art. transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017), en concordancia con lo cual el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, que modificó el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012 establece que “[l]os instrumentos de justicia transicional son excepcionales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.

 

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha expuesto que las medidas de transición hacia la paz buscan realizar delicados y complejos ejercicios de ponderación para lograr, de un lado, la finalización definitiva del conflicto armado y, de otro lado, reformas estructurales para su no repetición, así como la maximización de la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación[464].

 

Así las cosas, se podría decir que la justicia transicional en Colombia y, particularmente, el SIVJRNR tiene dos finalidades principales que son complementarias y de igual jerarquía, a saber: de una parte, la garantía de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario; y, de otra, la transición a la paz, a través de la terminación del conflicto armado interno.

 

4.1.2. Los derechos de las víctimas como fundamento y finalidad esencial del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

 

La justicia transicional tiene como finalidad prevalente “garantizar en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”, con garantías de no repetición (art. transitorio 66 C.P.). Las víctimas, entonces, constituyen el centro del modelo de justicia transicional adoptado en la Constitución.

 

El Acto Legislativo 01 de 2017, como ya se dijo, señala que el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición se funda en el reconocimiento de las víctimas como titulares de derechos; de verdad plena sobre lo ocurrido; de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos los que participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al derecho internacional humanitario; y del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

 

Este reconocimiento realiza principios fundamentales de la Constitución, conforme a la cual el Estado está fundado en el respeto de la dignidad humana y la solidaridad como valores y principios del Estado social de derecho (art. 1), las autoridades están estatuidas para garantizar la vigencia de los derechos humanos (art. 2), dichos derechos tienen primacía (art. 5) de manera que, cuando son vulnerados, las víctimas tienen derecho a un recurso efectivo (art. 229) que incluye los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, incluso en situaciones de transición (art. transitorio 66 C.P. y Acto Legislativo 01 de 2017).

 

Los derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos humanos, crímenes de guerra y de lesa humanidad, se encuentran reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional en cuanto forma parte del bloque de constitucionalidad conforme al artículo 93 Superior, que dispone que la interpretación de los derechos constitucionales debe realizarse de acuerdo con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, además de consagrar el carácter vinculante de las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos[465].

 

Entre los instrumentos internacionales más relevantes que reconocen los derechos de las víctimas, se encuentran la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8), la Declaración Americana de Derechos del Hombre (art. 23), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 8, 25 y 63), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (lit. a del num. 3º del art. 2º,  la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes[466], la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura[467], la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio[468] y el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra (art. 17). Adicionalmente, existen instrumentos internacionales de derecho blando (soft law) que son parámetros de interpretación conforme con el artículo 93 de la Constitución Política, pues hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato. Estos son la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder (arts. 8 y 11)[469], el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet” (arts. 2, 3, 4 y 37), el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad[470] y la Resolución 60/147 de Naciones Unidas[471], entre otros.

 

Este Tribunal también ha resaltado la especial importancia del sistema interamericano y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa a los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos a la justicia, la verdad, la reparación y la no repetición[472], y a partir de las normas Superiores, ha consolidado una amplia y reiterada jurisprudencia en torno al contenido, alcance y desarrollo de los derechos de las víctimas del conflicto armado[473].

 

En efecto, ha señalado que el eje central y los límites constitucionales de los regímenes especiales de transición hacia la paz lo constituye la máxima garantía posible de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación, y a las garantías de no repetición, con fundamento en la Constitución de 1991 y el derecho internacional.

 

Entre los fallos más relevantes se encuentran: (i) la Sentencia C-578 de 2002, mediante la cual la Corte realizó la revisión de la Ley 742 del 5 de junio de 2002, que aprobó el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional; (ii) la Sentencia C-580 de 2002[474], en la cual revisó la constitucionalidad de la Ley 707 de 2001, que aprobó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas; (iii) la Sentencia C-370 de 2006[475], en donde este Tribunal conoció de una demanda de inconstitucionalidad en contra de varios artículos de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, y en contra de esa ley en su integridad; (iv) la Sentencia C-1199 de 2008, en donde la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 4, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”; (v) la Sentencia C-936 de 2010, donde se rechazó la aplicación, como beneficio punitivo, del principio de oportunidad al desmovilizado de un grupo armado al margen de la ley por desconocimiento de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación; (vi) las Sentencias C-715 de 2012, C-820 de 2012, C-099 de 2013, C-250 de 2013, C-280 de 2013, C-438 de 2013, C-462 de 2013, C-581 de 2013, C-753 de 2013, C-912 de 2013, C-330 de 2016, C-404 de 2016, en las cuales este Tribunal se pronunció sobre diversas disposiciones de la Ley 1448 de 2011; (vii) la Sentencia SU-254 de 2012, en donde la Corte unificó su jurisprudencia en torno al tema del derecho a la reparación integral de las víctimas y la indemnización administrativa; (viii) la Sentencia C-579 de 2013, que conoció del Acto Legislativo 01 de 2012, “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones o denominado Marco Jurídico para la Paz; (ix) la Sentencia C-674 de 2017, en la que estudió el Acto Legislativo 02 de 2017 “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”; y (x) la Sentencia C-007 de 2018, en la que la Corte abordó la Ley 1820 de 2016 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones”.

 

Adicionalmente, el Acuerdo Final, que se implementa mediante el Proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, señala que “[r]esarcir a las víctimas está en el centro del Acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”. Por ello, entre los principios del Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, se incluyen compromisos que son coherentes con las normas constitucionales y la jurisprudencia constitucional, a saber, el reconocimiento de las víctimas, el reconocimiento de responsabilidad, la satisfacción de los derechos de las víctimas, la participación de las víctimas, el esclarecimiento de la verdad, la reparación de las víctimas, las garantías de protección y seguridad de las víctimas, la garantía de no repetición, el principio de reconciliación y el enfoque de derechos[476].

 

4.1.3. La competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz sobre las “conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”

 

El Acuerdo contempló que el componente de justicia dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, estaría a cargo de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuyo fin es “satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana, proteger los derechos de las víctimas, contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos”.

 

En el proceso de implementación normativa del Acuerdo Final, el artículo transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017, determinó la competencia prevalente de la JEP sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas. 

 

En este capítulo, en consecuencia, se precisará el concepto de “conflicto armado” como referente de la competencia material de la Jurisdicción Especial para la Paz, así como el alcance de las garantías de no repetición. Lo anterior, sin perjuicio de tener en cuenta que el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 01 de 2017 y la Ley 1820 de 2016, previeron, implementando el Acuerdo Final, que la JEP podría otorgar amnistías o revisar decisiones judiciales, disciplinarias y administrativas, por hechos relacionados con la protesta social, a pesar de que no se trata propiamente de hechos del conflicto armado[477].

 

Este asunto tiene especial importancia en la interpretación del mandato de la Jurisdicción Especial para la Paz pues la competencia prevalente de la JEP, establecida en el artículo transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017, recae exclusivamente sobre los hechos cometidos “con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado” antes del 1º de diciembre de 2016, incluidos los delitos de ejecución permanente, así como los estrechamente relacionados con el proceso de dejación de armas. También tiene incidencia en la verificación del cumplimiento del compromiso esencial de no repetición por parte de quienes se someten al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, es decir, el compromiso de no alzarse nuevamente en armas como rebeldes o integrantes de grupos armados organizados o grupos delictivos organizados, como condición para mantener los tratamientos especiales.

 

En cuanto a la existencia de una situación de conflicto armado, para efectos de la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que esta debe ser examinada en cada caso concreto[478].  El artículo 3 común a los Convenios de Ginebra establece que los conflictos armados internos se desarrollan “en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes. Al respecto, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) ha dicho que “[p]uede ser un conflicto armado en el que participen uno o más grupos armados no gubernamentales. Según la situación, puede haber hostilidades entre las fuerzas armadas gubernamentales y grupos armados no gubernamentales o entre esos grupos únicamente[479]. Igualmente, se debe aplicar el artículo 1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra[480] que establece que los conflictos armados internos son aquellos que se desarrollan en el territorio de un Estado “entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y excluye “las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos[481].

 

Al respecto, en la Sentencia C-291 de 2007, al examinar la jurisprudencia del Tribunal Penal de la Antigua Yugoslavia, la Corte Constitucional señaló que “[p]ara efectos de establecer en casos concretos si un determinado conflicto ha trascendido el umbral de gravedad necesario para ser clasificado como un conflicto armado interno, la jurisprudencia internacional ha recurrido principalmente a dos criterios: (i) la intensidad del conflicto, y (ii) el nivel de organización de las partes. La Sentencia C-084 de 2016 señaló además que los elementos comunes que caracterizan el ámbito de aplicación del DIH es el nivel de organización de los actores armados enfrentados y el carácter prolongado de la confrontación”.

 

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha relacionado el criterio del control territorial con la realización de operaciones militares sostenidas y concertadas[482]. Lo anterior, sin que los actos del conflicto armado se limiten a aquellas zonas en que se presente el control territorial, pues dicho control consiste más en una característica que sirve para definir la capacidad organizativa de un grupo armado para llevar a cabo operaciones militares sostenidas y concertadas, lo que no obsta para que se puedan presentar crímenes relacionados con el conflicto armado por fuera del área de desarrollo ordinario de las hostilidades.

 

Ahora bien, como se dijo, el artículo transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017 señala tres hipótesis para efectos de determinar la competencia prevalente de la JEP, a saber: hechos cometidos (i) “con ocasión”; (ii) “por causa”; o, (iii) “en relación directa o indirecta” con el conflicto armado. El conector usado por la disposición es “o”, por lo que los hechos cometidos en cualquiera de las tres hipótesis han de entenderse sometidos a la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz.

 

Estas hipótesis son definidas con más precisión en el artículo transitorio 23 del Acto Legislativo 01 de 2017 que establece, implementando el Acuerdo Final[483], criterios indicativos de conexidad con el conflicto para efectos de determinar la competencia de la JEP respecto de miembros de la Fuerza Pública, a saber:

 

“a. Que el conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la conducta punible o,

b. Que la existencia del conflicto armado haya influido en el autor, partícipe o encubridor de la conducta punible cometida por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, en cuanto a:

• Su capacidad para cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.

• Su decisión para cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para cometerla.

• La manera en que fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le sirvieron para consumarla.

• La selección del objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito”.

 

Si bien estos criterios son aplicables a los miembros de la Fuerza Pública, no implica que no se puedan extender a otros actores responsables de hechos en el marco del conflicto, en cuanto se trata de conductas cometidas “con ocasión”, “por causa” o “en relación directa o indirecta” con el conflicto armado. En efecto, los criterios señalados en la disposición mencionada se inspiran en la jurisprudencia internacional que ha desarrollado dichas directrices para todas aquellas personas responsables de hechos en el marco del conflicto armado.

 

Justamente, el Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR) encontró en el caso Akayesu que el nexo entre los actos y el conflicto armado implicaba, por lo general, una relación entre los autores de la conducta y las partes del conflicto a pesar de que esta no fuera una relación esencial. Este punto es relevante porque Jean-Paul Akayesu no era combatiente, sino un civil con autoridad estatal[484]. Por su parte, el Tribunal Penal para la Ex Yugoslavia (TPIY) señaló en el caso Kunarac que “el requisito de que los actos del acusado deben estar cercanamente relacionados con el conflicto armado no se vería negado si los crímenes fueran temporal y geográficamente lejanos del combate como tal […]. El conflicto armado no debe haber sido causal para la comisión del delito, pero la existencia del conflicto armado necesita, por lo menos, haber jugado una parte sustancial en la habilidad del autor de cometerlo, su decisión de cometerlo, la forma en la cual se cometió o el propósito por el cual se cometió. Para determinar si los actos en cuestión están suficientemente relacionados con el conflicto armado, [se] puede tomar en consideración […]: el hecho de que el autor sea un combatiente; el hecho de que la víctima no sea un combatiente; el hecho de que la víctima pertenezca al bando opositor; el hecho de que el acto pueda contribuir a la finalidad de una campaña militar; el hecho de que el crimen sea cometido como parte o en el contexto de las capacidades oficiales del autor[485]. En el caso Stakic, sin embargo, el TPIY definió que para que el hecho fuera considerado como parte del conflicto armado, debía existir algún vínculo temporal o geográfico entre los actos y el conflicto armado[486].

 

El TPIY, en el caso Enver Hadzihasanovic y Amir Kubura, desarrolló los siguientes criterios para definir la conexidad de los hechos con el conflicto armado: “a. El conflicto armado jugó una parte sustancial en la habilidad del autor para cometer la conducta, es decir, en su capacidad o disposición para cometerla; b. El conflicto armado jugó una parte sustancial en la decisión del autor para cometer la conducta, es decir, en la resolución del individuo para cometerla; c. El conflicto armado jugó una parte sustancial en la forma en la cual se cometió la conducta, es decir, en el modo de proceder al cometerla; d. Que el conflicto armado jugó una parte sustancial en el propósito con el cual se cometió la conducta, es decir, en el ánimo o intención del autor para cometerla[487].

 

Ahora bien, el mismo artículo transitorio 23 señala también que la JEP tendrá competencia “sobre delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado y sin ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva”. La misma disposición se encuentra en el artículo transitorio 17 del Acto Legislativo, relativo a agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública. Estas normas constitucionales ilustran que los responsables de los hechos en el marco del conflicto armado pueden haber tenido diferentes motivaciones, siempre que no hubieran consistido, en forma determinante, en el ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito.

 

La Corte concluye que existen diferentes criterios que inciden en el análisis de conexidad de los hechos con el conflicto armado, y que pueden actuar de manera diferencial en cada caso, como lo son: (i) el responsable del hecho –ya sea civil o combatiente–; (ii) que el hecho constituya una infracción al Derecho Internacional Humanitario; (iii) que hubiere ocurrido en la zona geográfica del conflicto; (iv) que la existencia del conflicto armado hubiere influido en la capacidad del responsable de cometer la conducta, o en su decisión de cometerla, o en su forma de cometerla, o en el propósito de cometerla; (v) que el conflicto armado le haya dado al responsable la oportunidad de cometer la conducta; y (vi) que el objetivo del responsable de la conducta hubiere sido obtener una ventaja militar frente al adversario o, por el contrario, un interés personal de obtener enriquecimiento ilícito.

 

Sin embargo, no se puede hacer primar de manera absoluta un criterio sobre el otro para definir la conexidad con el conflicto. Además, estos criterios pueden variar según el responsable. La JEP tendrá la facultad, como juez competente, de establecer en cada caso si el hecho ocurrió “por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”. En caso de conflicto de competencia con otra jurisdicción, el conflicto se resolverá conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, como lo precisó esta Corte en la Sentencia C-674 de 2017, en la que se declaró la inexequibilidad del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

Ahora bien, la competencia de la JEP respecto de hechos relacionados con el conflicto armado, sin embargo, no es exclusiva. El marco jurídico colombiano ha previsto distintos procedimientos e incluso jurisdicciones que se ocupan de la judicialización de los hechos.

 

Así, de una parte, la judicialización y beneficios jurídicos para miembros de grupos armados ilegales desmovilizados antes de 2005, principalmente miembros de los grupos paramilitares –Autodefensas Unidas de Colombia–, se rige por los procedimientos de Justicia y Paz[488] y los Acuerdos de contribución a la Verdad Histórica y a la Reparación[489], a cargo de la jurisdicción ordinaria y del Centro de Memoria Histórica. Por otra parte, la judicialización y beneficios jurídicos de miembros de las FARC, se rige principalmente por el procedimiento ante la Jurisdicción Especial para la Paz contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2017 y la Ley 1820 de 2016, así como en el Proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, sin perjuicio de que los jueces ordinarios puedan conceder amnistías y libertades. Adicionalmente, la judicialización de los aforados constitucionales, presuntamente responsables de delitos en el marco del conflicto armado, está a cargo de las autoridades que señala la Constitución Política, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, según la Sentencia C-674 de 2017. Y la judicialización de los terceros –servidores públicos o particulares–, presuntamente responsables de delitos en el marco del conflicto armado, es de competencia de la jurisdicción ordinaria, sin perjuicio de que voluntariamente se puedan someter a la JEP, como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-674 de 2017, al estudiar la constitucionalidad del artículo transitorio 16 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

4.1.4. Estructura orgánica y características de la Jurisdicción Especial para la Paz

 

Los rasgos de la Jurisdicción Especial para la Paz están determinados en el Acto Legislativo 01 de 2017 que define que está “sujeta a un régimen legal propio, con autonomía presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión, o en relación directa o indirecta con el conflicto armado […] (art. transitorio 5).

 

La Jurisdicción Especial para la Paz, conforme al artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, está conformada por tres Salas, el Tribunal para la Paz, la Unidad de Investigación y Acusación y la Secretaría Ejecutiva. Adicionalmente, dispone de una instancia de gobierno. De esta manera, la JEP no es una Corporación, sino que es una jurisdicción con diferentes órganos, cuyo órgano de cierre es el Tribunal para la Paz y dispone de unas características especiales asignadas por el Acto Legislativo 01 de 2017.

 

De una parte, la JEP está “compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; y […] la Sala de Amnistía o Indulto” (inc. 1º del art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017).

 

De otra parte, la Jurisdicción Especial para la Paz cuenta con el Tribunal para la Paz que “es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia” (inc. 2º del art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017).

 

Tanto las Salas como el Tribunal para la Paz cuentan con expertos juristas extranjeros que actúan “con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso” (inc. 3º y 4º del art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017). Como se advirtió en la Sentencia C-674 de 2017, estos expertos no están habilitados para participar en los debates de las Salas o el Tribunal.

 

Además, dado que la JEP tiene atribuciones relacionadas con la judicialización de crímenes en el ámbito del derecho penal, cuenta con la Unidad de Investigación y Acusación que “realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta”. En consecuencia, la Unidad de Investigación y Acusación: (i) investiga, (ii) acusa, (iii) debe contar con el apoyo de la Fiscalía General de la Nación y otras autoridades, y (iv) su Director cuenta con autonomía para el nombramiento y la posesión de los fiscales (inc. 5º del art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017).

 

Por último, la JEP cuenta con una Secretaría Ejecutiva, que se encarga “de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley (inc. 1º y 10º del art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017). Cuenta, además, con la instancia de gobierno referida en el parágrafo 2º del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

La Jurisdicción Especial para la Paz tiene las siguientes características:

 

En primer lugar, la Jurisdicción Especial para la Paz no pertenece a la Rama Judicial. El inciso séptimo del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, por su parte, establece que los magistrados y fiscales no tendrán “que pertenecer a la Rama Judicial”. En la Sentencia C-674 de 2017, esta Corporación señaló que este órgano judicial “se encuentra separado orgánicamente de la Rama Judicial”. En consecuencia, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, la regulación de su organización y funcionamiento tiene reserva de ley estatutaria, pues se trata de un órgano que administra justicia.

 

En segundo lugar, según lo indicado en el artículo transitorio 5, aunque la Jurisdicción Especial para la Paz no pertenezca a la Rama Judicial, administra justicia en el marco del principio de separación de poderes y de colaboración armónica. La organización y funcionamiento de la JEP se rige por los principios de autonomía, independencia e imparcialidad. Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal la autonomía e independencia de la función judicial, de una parte, y la imparcialidad de los jueces, de la otra, son los dos principios básicos sobre los cuales “debe descansar siempre” la función de administración de justicia[490].

 

La Jurisdicción Especial para la Paz constituye, así mismo, una expresión de la división de poderes y comparte los fundamentos constitucionales que, como un denominador común, buscan asegurar el adecuado y eficaz cumplimiento de la función pública consistente en administrar justicia. De esta manera, cuando el artículo 228 superior señala que la administración de justicia es independiente, procede entender que la independencia allí consagrada también es predicable de la JEP y lo propio cabe sostener respecto del sometimiento de sus jueces al imperio del ordenamiento jurídico, principio contenido en el artículo 230 constitucional.

 

Como quiera que cada una de las ramas del poder público tiene encomendada una misión que debe cumplir sin la interferencia de las otras ramas, “la independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la administración de justicia”, de la cual es “condición y presupuesto” en cuanto, adicionalmente, resguarda “el proceso decisional de los jueces” de las “injerencias o presiones de otros actores, como los demás operadores de justicia, las agencias gubernamentales, el legislador, grupos económicos o sociales de presión y las otras partes involucradas en la controversia judicial[491].

 

La independencia entendida como la ausencia de injerencias indebidas en la labor jurisdiccional y en la actuación de cada juez, es garantía de neutralidad e imparcialidad porque hace del juez, “tanto personal como institucionalmente”, un tercero ajeno a las controversias llevadas a su conocimiento y sometidas a su decisión, lo que favorece la objetividad y la “justicia material de las decisiones judiciales a las que se les transmite esa imparcialidad que se expresa en la motivación y en la aplicación exclusiva del derecho a los casos. En el sometimiento a la juridicidad se funda la legitimidad de lo decidido, en la medida en que el sentido de las decisiones no se encuentra mediado “por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso particular[492].

 

La independencia y la imparcialidad se vinculan como garantía del debido proceso que, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución, deberá aplicarse “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Ese vínculo también se establece con el derecho de acceso a la administración de justicia que permite concretar en los respectivos procesos las libertades y los derechos de las personas o las colectividades y, en el caso específico de la justicia transicional, de modo principal los derechos a la justicia, la verdad, la reparación y la no repetición, además de las garantías de seguridad jurídica para quienes se someten al SIVJRNR.

 

En consecuencia, si bien la selección de los magistrados obedeció a “criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural (inc. 11 del art. transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017), estos no representan a las poblaciones a las que pertenecen, aunque su género, etnia o cultura, hubieren sido tenidos en cuenta en su selección. Como autoridades judiciales, solo están sometidos al imperio de la Constitución y la ley.

 

Dicha autonomía judicial también se predica al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, de forma tal que en el ejercicio de las funciones por parte de los diferentes órganos no puede haber injerencias indebidas por las instancias situadas en un nivel funcional superior, pues estas solo podrán conocer y revisar las decisiones tomadas por los organismos de inferior grado funcional a través de las vías establecidas en la propia jurisdicción y, en particular, según el sistema de recursos que se adopte.

 

No obstante su independencia externa e interna, dada la colaboración armónica que, conforme al artículo 113 de la Carta ha de prestarse entre los distintos órganos del Estado “para la realización de sus fines”, en el cumplimiento de sus funciones la Jurisdicción Especial para la Paz podrá solicitar la ayuda institucional que deban prestarle otras ramas del poder público y, desde luego, tendrá que requerir y recibir la colaboración de otras jurisdicciones en los términos que se establezcan, todo lo cual implica que, como elemento nuevo, debe articularse con la estructura estatal previa, a fin de interactuar adecuada y armónicamente.

 

En lo atinente a la Rama Judicial, las relaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz con otras jurisdicciones tienen su fundamento en la realización de la misma tarea de administración de justicia, que cada una cumple en alguno de los ámbitos especializados, siendo del caso tener en cuenta que la paz, como finalidad del Estado colombiano, también concierne a las jurisdicciones distintas de la instaurada para ocuparse del conflicto y del posconflicto, ya que, según lo ha indicado esta Corte, la administración de justicia contribuye a ella “al resolver por las vías institucionales controversias y conflictos”, de donde procede concluir que la justicia es presupuesto permanente de la paz[493].

 

En tercer lugar, la Jurisdicción Especial para la Paz está dotada de “autonomía administrativa, presupuestal y técnica. Con el fin de garantizar dicha autonomía, pero también como consecuencia de su no pertenencia a la Rama Judicial, el parágrafo 2º del artículo transitorio 5 señaló que “el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción[494].

 

De acuerdo con lo anterior, la Secretaría Ejecutiva y la instancia de gobierno se encargan de administrar la jurisdicción, tarea a la que le resulta aplicable el artículo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, las normas de la Primera Parte de dicho cuerpo normativo relativas al procedimiento administrativo “se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, […]. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”.

 

En relación con la autonomía administrativa, el Secretario Ejecutivo, así como el órgano de Gobierno de la JEP, en cuanto cumplan función administrativa, se rigen por el procedimiento administrativo general y ordinario en cuanto no esté regulado por norma especial. Señala el mismo artículo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que “[l]os procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

 

En cualquier caso, estableció esta Corte que el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 era exequible sobre la base de que (i) para el funcionamiento de la JEP debe preservarse el sistema de controles inter orgánicos establecido de manera general en la Constitución; (ii) tanto el Secretario Ejecutivo como el Presidente de la JEP deben actuar de conformidad con los principios que rigen la función pública; (iii) el Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal, disciplinaria y fiscal (sic), y por ende, no le es extensivo el fuero estatuido de manera general para los magistrados de las altas corporaciones judiciales; (iv) las funciones jurisdiccionales atribuidas en el Acto Legislativo 01 de 2017 al Secretario Ejecutivo, únicamente podrán ser ejercidas por éste hasta cuando comience a funcionar la JEP[495].

 

Al estudiar el parágrafo 2º del artículo transitorio 5, la Corte Constitucional encontró que la expresión “todas”, referente a las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, alude a la autonomía administrativa de la JEP, y remitió a aquellas que sean compatibles con su régimen especial.

 

En cuanto a la autonomía presupuestal, una consecuencia de la misma es que la JEP deberá contar con una asignación presupuestal distinta a la de la Rama Judicial, que le permita entonces el ejercicio de dicha autonomía, conforme con los principios y reglas constitucionales de planeación y ejecución presupuestal contempladas en el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución. A su vez, esta autonomía debe ser garantizada en las mismas condiciones que a la Rama Judicial, acorde con las facultades presupuestales que tiene el Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con el artículo 256 de la Constitución Política.

 

En cuanto a la autonomía técnica, este es un rasgo de diferentes organismos del Estado[496]. En el ámbito del ejercicio de la función jurisdiccional que ejerce la JEP, y teniendo en cuenta la especialidad de esta jurisdicción, se podría decir que su autonomía técnica consiste en la potestad que tienen los distintos órganos de la jurisdicción, dentro del ámbito de sus competencias, de tomar sus decisiones atendiendo a la especialidad de cada uno de ellos, así como a la normativa que los rige, de conformidad con las finalidades esenciales de la justicia transicional antes vistas –garantizar los derechos de las víctimas y terminar el conflicto armado–, y bajo los principios de independencia y autonomía judicial.

 

La autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la JEP son postulados del autogobierno de dicha jurisdicción. Se trata de un autogobierno que es expresión de la autonomía, a la vez que está sujeto a la regla del Estado de Derecho. El autogobierno constituye una garantía de independencia y autonomía para quienes intervienen en el proceso judicial, pues dota de la neutralidad necesaria las decisiones que dicte la administración de justicia, permitiendo un funcionamiento libre de injerencias de otros sectores. La Corte hizo referencia a la importancia del autogobierno al estudiar la reforma constitucional al equilibrio de poderes, en la Sentencia C-285 de 2016[497]. Acorde con lo que se ha venido exponiendo, en dicha oportunidad recordó que la independencia judicial es una manifestación del principio de separación de poderes, que es un presupuesto de la función jurisdiccional que permite materializar la garantía del debido proceso, toda vez que viabiliza que el fallador pueda realizar la aplicación del derecho al caso que se le consulta sin que en dicho procedimiento esté supeditado a algún tipo de injerencia, ya sea interna o externa. La independencia judicial asegura la materialización de los derechos fundamentales, pilar de la Carta de 1991.

 

En cuarto lugar, la Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia prevalente y exclusiva sobre los hechos del conflicto armado ocurridos antes del 1º de diciembre de 2016, o estrechamente derivados del proceso de dejación de armas. Su competencia es prevalente “sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”. En ese sentido, el Acto Legislativo 01 de 2017 le otorgó facultades a la JEP para asumir competencia no solo sobre actuaciones penales, sino también sobre procesos y sanciones disciplinarias o administrativas.

 

El criterio de conexidad del conflicto armado como límite a la competencia prevalente de la JEP opera, con diferentes reglas de sometimiento voluntario o forzoso, sobre todos los responsables de los hechos en el marco del conflicto armado, incluyendo combatientes y civiles, agentes del Estado y particulares, conforme se expone en el capítulo sobre tratamiento inescindible, simultáneo, diferencial y equitativo[498].

 

En quinto lugar, la Jurisdicción Especial para la Paz administra justicia de manera transitoria. En general, como se dijo, la justicia de transición tiene un carácter excepcional, orientado hacia la consolidación de sus finalidades reconciliadoras, sus características específicas y la generación de resultados también excepcionales “frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes[499], y todo esto en la medida en que para “lograr la paz cabe establecer un régimen específico y distinto de procedimiento penal como forma de materializar la justicia[500].

 

En particular, en lo que atañe a la JEP, el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 señala que esta jurisdicción administra justicia “de manera transitoria”. De conformidad con el artículo transitorio 15 del mismo cuerpo normativo, “[e]l plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas. En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 7° transitorio y en el inciso final del artículo 12° transitorio de este Acto Legislativo.

 

Al estudiar dicha norma en la Sentencia C-674 de 2018, “[o]bservó la Corte que el diseño institucional establecido en el AL 01/17, no regula con claridad el tiempo de existencia de los órganos de transición, para que éstos cumplan sus objetivos misionales dentro de estos límites y, en esa medida, establece un esquema abierto e indeterminado de plazos para el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz. Por lo anterior, dada la naturaleza transicional de dicha Jurisdicción, la prorroga allí prevista, cuya adopción corresponde a la ley estatutaria, solo podrá hacerse por una vez, por cinco años, de modo que, de conformidad con el acto legislativo, su vigencia no podrá ser por un término superior a veinte (20) años.

 

Esta naturaleza transitoria está esencialmente asociada al carácter excepcional de la JEP, y a la naturaleza “transicional” del tipo de justicia que aplica. En cuanto la justicia transicional concede unos tratamientos penales especiales a los responsables de los crímenes más graves y representativos, en aras de promover el restablecimiento del Estado de Derecho, la reconciliación, el reconocimiento de las víctimas, la confianza cívica y, esencialmente, la finalización del conflicto armado basado en el respeto de los derechos de las víctimas, este tipo de justicia no puede convertirse en permanente pues ello iría en contra de los objetivos y finalidades de la jurisdicción especial.

 

En sexto lugar, los altos funcionarios de la Jurisdicción Especial para la Paz se encuentran sometidos a reglas y requisitos especiales de elección dentro del régimen de la función pública. Si bien la JEP no pertenece a la Rama Judicial, pertenece al Estado y, por consiguiente, está sometida, por regla general, a los principios que regulan el servicio público en la Constitución Política. De esta manera, los órganos y servidores públicos de la JEP son autoridades de la República y “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (art. 2 C.P.). Los funcionarios de la JEP están sometidos al régimen de responsabilidad de los servidores públicos, según el cual, son responsables “por infringir la Constitución y las leyes” y por “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” (art. 6 C.P.). En esa medida, están sometidos al régimen de la función pública de que trata el Capítulo 2 del Título V de la Constitución, así como a la regla de que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley” (art. 121 C.P).

 

Los magistrados de la JEP, el Director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP y el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, fueron “seleccionados por un Comité de Escogencia” autónomo e independiente “conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. De acuerdo con el inciso 11 del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, la jurisdicción fue conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural. El Decreto Ley 587 de 2017 reguló el Comité de Escogencia que cumplió sus funciones y seleccionó a dichos servidores conforme a los criterios definidos por el Acto Legislativo.

 

De conformidad con el artículo transitorio 14, que regula el régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP, dichos servidores están sometidos “al mismo régimen especial penal previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como al régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y magistrados de las otras jurisdicciones”. Agrega la norma citada que: “En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos”.

 

Esa misma disposición del Acto Legislativo señalaba que los magistrados de la JEP serían disciplinados por el Tribunal para la Paz, conforme a un procedimiento reglamentario. Dicho procedimiento fue declarado inexequible por este Tribunal mediante la Sentencia C-674 de 2017, que señaló que, en aras de la independencia del control disciplinario los magistrados de la jurisdicción se encuentran sometidos al régimen disciplinario de los magistrados de las Altas Cortes.

        

En séptimo lugar, la Jurisdicción Especial para la Paz tiene un régimen especial de empleo público. Nuestra Carta Política en el artículo 125 contempla que los empleos de órganos y entidades del Estado son de carrera, luego, para acceder a los mismos, el mérito resulta determinante[501] al ser la regla general que “debe presidir el nombramiento o designación de quienes van a desempeñar la función pública[502]. Sin embargo, dicha regla, tiene una salvedad expresa en la misma norma constitucional, según la cual, pueden exceptuarse de tal régimen los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

 

La facultad del legislador de escoger un método de vinculación diferente al de carrera también tiene límites derivados de la propia Carta Política[503], en tanto debe perseguir el respeto de la misma y el cumplimiento de los fines estatales definidos en el artículo 2 superior[504] y que son inherentes a los empleos públicos, pues independientemente de los efectos jurídicos de cada forma de vinculación al Estado por carrera, libre nombramiento y remoción o concurso todos los empleos públicos buscan un objetivo común, cual es el mejor desempeño de sus funciones para la consecución de los fines estatales[505].

 

El respeto a la Constitución también impone el cuidado de la independencia y autonomía de algunos sectores públicos que por la naturaleza de sus funciones cuentan con esas características establecidas en preceptos constitucionales. En ese sentido, el constituyente señaló unos regímenes especiales de carrera para la Fuerza Pública (art. 217 y 218 C.P.) y para la Rama Judicial (art. 256-1, C.P.), por las particularidades de las tareas y funciones que desempeñan[506].

 

Además, la independencia y la autonomía se pregonan también de la JEP (art. transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017), luego la vinculación de sus empleados debe obedecer al respeto de dichos criterios, los cuales son propios de las funciones que van a desempeñar. También deben respetar las pautas constitucionales que imponen un tiempo de duración limitado para dicha jurisdicción, previstos en el artículo transitorio 15 del Acto Legislativo 01 de 2017.

 

En ese sentido, esos regímenes especiales determinados por la Carta no se encuentran sometidos al control de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues el mismo texto superior se lo ha atribuido a otros órganos. Por ejemplo, el de la Rama Judicial se lo encomendó al Consejo Superior de la Judicatura (art. 256-1 C.P.) y dentro del mismo, a la Sala Administrativa (num. 17 del art. 85 de la Ley 270 de 1996).

 

Lo anterior no implica que mediante la ley que exceptúe ciertos empleos deba desarrollarse integralmente todo el régimen laboral y que se le exija al legislador que textual y literalmente señale todas las funciones, los requisitos y la responsabilidad de los cargos que no contemple la Carta Política. Ello implicaría el sometimiento de la labor legislativa a la definición de cuestiones que son propias de la entidad en que se va a desempeñar el servidor. Adicionalmente, se podría desconocer la autonomía e independencia de ciertas entidades, de acuerdo con el tipo de labor que desempeñan, o podría conllevar a la petrificación de las funciones y los requisitos, en perjuicio de las medidas que en el curso de su actividad deban adoptar las entidades para lograr el cumplimiento de sus objetivos. En cualquier caso, el legislador debe hacer mención expresa de la excepción, o señalar un método de vinculación específico distinto al de carrera, como ocurre con los cargos de libre nombramiento y remoción.

 

Algunas de las anteriores características no tienen reserva absoluta de ley, pues pueden ser detalladas en reglamentos (art. 122 C.P.) o si se encuentran sometidas a la ley, ello no impone que todo su desarrollo deba agotarse en la ley (art. 124). En consecuencia, es válido que en uso de dicha facultad, el legislador difiera esta regulación a reglamentos.

 

En cuanto al régimen salarial y prestacional de los empleos públicos, el artículo 150, numeral 19, literal e de la Constitución, prevé que corresponde al Gobierno su fijación, de conformidad con las normas generales señaladas por el legislador, como efectivamente lo hizo mediante la Ley 4ª de 1992, en la que señaló las normas, los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno para su fijación.

 

En octavo lugar, los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia para adoptar el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP en el ejercicio de su autonomía” y “respetando los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes” (inc. 6º art. 12 del Acto Legislativo 01 de 2017). Como se dijo, dicho reglamento “precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP” y “establecerá un mecanismo para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía (ibídem). El reglamento es distinto a las normas procesales que están regidas por el principio de legalidad como componente del debido proceso, sin perjuicio de la regulación específica del procedimiento que debe aplicar la JEP para el desarrollo de sus funciones, mediante el cual deberá establecer la hoja de ruta que han de seguir los asuntos de competencia de la misma, esto es la secuencia de los distintos trámites y procedimientos, así como los recursos necesarios para garantizar su cumplimiento.

 

Por último, cabe aclarar que la Jurisdicción Especial para la Paz dispone de un procedimiento especial, acorde con las características propias de la justicia transicional y con su autonomía. Una característica fundamental de esta jurisdicción es la condición de acceso y permanencia a la que se encuentran obligados los responsables, consistente en contribuir a la justicia, a la verdad y a la reparación de las víctimas, sin que sea necesaria la presión punitiva o acusadora del Estado. En esos casos, la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, o las secciones de primera instancia del Tribunal para la Paz podrán verificar el cumplimiento de las condiciones de acceso a la sanción propia o a la jurisdicción, según el sujeto de que se trate. En los casos en que no se presente reconocimiento de responsabilidad, la Unidad de Investigación y Acusación activará su competencia y aplicará un procedimiento adversarial y probatorio, conducente a demostrar o desvirtuar la responsabilidad de los sujetos sometidos al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición. En el caso de quienes pretenden la revisión de sentencias proferidas por la justicia ordinaria, la carga de la prueba tendiente a desvirtuar la responsabilidad atribuida en las mismas corresponde a tales sujetos a quienes ya el Estado había encontrado culpables. En caso de que se establezca el incumplimiento de la condición de reconocimiento de verdad y responsabilidad, y/o de reparación a las víctimas, la JEP los excluirá de la misma y, por tanto, se abstendrá de revisarlas.

 

Como se ha dicho, la JEP está basada en la condición exigible a los responsables consistente contribuir a las dos finalidades esenciales de la justicia transicional, a saber, la garantía de los derechos de las víctimas como fundamento de la paz o, contrario sensu, a la paz como garantía de los derechos de las víctimas, incluyendo el derecho de ellas y de la sociedad a la no repetición de las graves violaciones a los derechos humanos.

 

4.1.5. El derecho a la justicia. El alcance de la obligación de investigar, juzgar y sancionar en transiciones hacia la paz

 

Como se dijo, el derecho a la justicia tiene fundamento constitucional en diversas disposiciones, tales como las que establecen que el Estado está fundado en el respeto de la dignidad humana (art. 1), y que las autoridades están instituidas para garantizarla a partir de la protección de los derechos humanos (art. 2), los cuales tienen primacía (art. 5). Por tales razones cuando los derechos humanos son vulnerados, las víctimas tienen derecho de acceder a la justicia (art. 229), con la finalidad de obtener igualmente la satisfacción de derechos tales como los derechos a la verdad y la reparación, incluso en situaciones de transición (art. transitorio 66 y Acto Legislativo 01 de 2017).

 

Al respecto, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que hace parte del bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93, obliga a los Estados a garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos y las libertades reconocidas en los tratados internacionales a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción y sin discriminación alguna (arts. 1.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

 

Como parte del deber de garantía, el derecho a la justicia incluye el derecho a un recurso efectivo, a la protección judicial, y al acceso, reconocidos por el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 2.3. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

Otros tratados internacionales han reforzado esta obligación respecto de cierto tipo de graves violaciones[507], tales como graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, casos en los cuales el Estado tiene la obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables[508]. Incluso, cuando se trata de crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad, si el Estado no cumple con su obligación –porque no puede o no quiere cumplirla-, estos hechos pueden ser investigados y sancionados por la Corte Penal Internacional, cuya competencia fue reconocida constitucionalmente mediante el Acto Legislativo 02 de 2001.

 

No obstante, el alcance de la obligación de investigar, juzgar y sancionar en transiciones hacia la paz, debe ponderarse precisamente con el objetivo de facilitar dicho tránsito[509]. La jurisprudencia constitucional ha sido prolífica y pacífica al desarrollar tales obligaciones. Recientemente, la Sentencia C-007 de 2018 se hizo un análisis acerca de los fundamentos constitucionales de esta obligación en el acápite D3 sobre “Los derechos de las víctimas y el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, por lo que no se reproducirán dichos fundamentos.

 

Ese marco jurídico, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, es la base para dar alcance a los tratamientos especiales de la Jurisdicción Especial para la Paz y su régimen de condicionalidad, incorporados al Acuerdo Final e implementados normativamente mediante el Acto Legislativo 01 de 2017, la Ley 1820 de 2017 y el Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control, de acuerdo con la interpretación constitucional señalada por esta Corte en las sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018.

 

Dado que el derecho a la justicia, como se dijo, impone al Estado el deber de investigar, juzgar y sancionar, a continuación se examinará la regulación contenida en el proyecto de ley en materia de amnistía y renuncia a la persecución penal, a la luz de la normatividad nacional e internacional aplicable a estas materias.

 

4.1.5.1. La amnistía como excepción a la obligación de investigar, juzgar y sancionar

 

El artículo 6.5. del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra señala que “[a] la cesación de las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado”. El artículo 150, numeral 17, de la Constitución, por su parte, autoriza la concesión de amnistías o indultos generales por delitos políticos. El Comité Internacional de la Cruz Roja, al comentar el artículo 6.5. del Protocolo II ha dicho que “[e]l objeto de este apartado es alentar un gesto de reconciliación que contribuya a restablecer el curso normal de la vida en un pueblo que ha estado dividido[510].

 

No obstante, conforme se ha dicho antes, existe la obligación de investigar, juzgar y sancionar graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario. Así las cosas, la facultad de conceder las amnistías más amplias posibles no cobija dichas conductas, como lo ha advertido el Comité Internacional de la Cruz Roja al señalar que “Los trabajos preparatorios del artículo 6(5) indican que este precepto tiene el propósito de alentar la amnistía […] como una especie de liberación al término de las hostilidades para quienes fueron detenidos o sancionados por el mero hecho de haber participado en las hostilidades. No pretende ser una amnistía para aquellos que han violado el derecho humanitario internacional[511]. Una interpretación en sentido contrario sería incompatible con las normas internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario integradas en el bloque de constitucionalidad.

 

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por su parte, ha precisado que las leyes de amnistía, de prescripción y de excluyentes de responsabilidad frente a casos de graves violaciones a los derechos humanos, resultan incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos[512].

 

En concordancia con dichos parámetros internacionales de derechos humanos –que hacen parte del bloque estricto de constitucionalidad–, el legislador y la jurisprudencia constitucional han definido los hechos que no admiten excepciones a la obligación de investigar, juzgar y sancionar y que, por consiguiente, no son amnistiables ni indultables, ni susceptibles de renuncia incondicionada a la persecución penal. Esos hechos son los crímenes de lesa humanidad, el genocidio, los crímenes de guerra, así como otras graves violaciones a los derechos humanos tales como la violencia sexual, el reclutamiento de menores de edad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado, la toma de rehenes y graves privaciones de la libertad y la tortura. 

 

Así lo determinó el artículo 23 de la Ley 1820 de 2016[513] y lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-007 de 2018, en la que reiteró su jurisprudencia sobre el alcance del delito político[514], en línea con lo definido por los organismos competentes de Naciones Unidas[515] y la Corte Interamericana de Derechos Humanos[516].

 

Cabría concluir, en consecuencia, que lo amnistiable de acuerdo con la Constitución es el delito político, el cual ha sido entendido como un delito que reúne las siguientes características: (i) es atribuible a grupos que se levantan en armas para afectar el régimen constitucional y legal; (ii) tiene, en principio, una finalidad altruista; y (iii) aunque se dirige principalmente contra el Estado (sujeto pasivo); y (iv) puede causar víctimas individuales[517].

 

Así las cosas, si bien existe la obligación de investigar, juzgar y sancionar las conductas violatorias de la ley penal, el cumplimiento de tal obligación, por las razones dichas, no es incompatible con la amnistía o el perdón del delito político, la cual, de conformidad con el artículo 150 numeral 17 de la Constitución, puede ser concedida por el Congreso “por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública”.

 

A contrario sensu, el ámbito de lo no amnistiable está referido a las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

 

Se concilia así, de un lado, la búsqueda de la paz, mediante la amnistía y la reconciliación y, del otro, la garantía de la justicia como obligación irrenunciable del Estado.

 

4.1.5.2.  La renuncia a la persecución penal como tratamiento diferenciado para agentes del Estado

 

Como se ha dicho, el artículo 150-17 de la Constitución permite la concesión de amnistías o indultos generales por delitos políticos. En el contexto del conflicto armado colombiano, los agentes del Estado no se han rebelado en contra del Estado, por lo que se entiende que no han cometido delitos políticos, en los términos expuestos.

 

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha definido la prohibición de autoamnistías, consideradas estas como las que concede el Estado a sus propios agentes, específicamente en casos de graves violaciones a los derechos humanos[518]. Asimismo, se ha entendido que los grupos paramilitares, que por medios ilegales han buscado apoyar ilegítimamente al Estado, tampoco pueden ser considerados delincuentes políticos[519]. Por consiguiente, en nuestro régimen constitucional, ni los agentes del Estado ni los miembros de grupos paramilitares pueden recibir amnistías.

 

Ahora bien, el artículo 6.5. del Protocolo II no circunscribe la facultad de otorgar amnistías a los delitos políticos. Adicionalmente, el Acto Legislativo 01 de 2012, previó que una Ley Estatutaria, como la que nos ocupa en el presente proceso, “podría autorizar que, en el marco de un acuerdo de paz, se dé un tratamiento diferenciado para los distintos grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno y también para los agentes del Estado, en relación con su participación en el mismo”.

 

En concordancia con dicha disposición y en desarrollo del Acuerdo Final[520], en el artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2017 se estableció que el componente de Justicia del SIVJRNR se aplica a los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico, y que dicho tratamiento deberá tener en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado. En el artículo 21 de dicho Acto Legislativo, por su parte, se dispuso, en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, que en virtud del carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz, su tratamiento sería simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y simultáneo. Se trata de reglas que, en el escenario de la justicia transicional, pretenden contribuir a la finalización del conflicto armado, otorgando beneficios jurídicos a todos los responsables en dicho conflicto, para no generar desequilibrios entre los distintos actores y garantizar, de esa manera, su seguridad jurídica.

 

Con fundamento en este marco constitucional, es posible otorgar tratamientos diferenciados para agentes del Estado, que se reflejen en tratamientos penales simétricos y simultáneos a la amnistía, siempre que dicho tratamiento sea diferenciado, teniendo en cuenta que los agentes del Estado no han cometido delitos políticos y que son garantes de los derechos y de la institucionalidad. Sobre el alcance de los tratamientos diferenciados se volverá más adelante. El Proyecto de Ley Estatutaria, así como lo hizo la Ley 1820 de 2016, prevé para estos casos la renuncia a la persecución penal para agentes del Estado responsables de delitos en el marco del conflicto armado en los que la obligación de investigar, juzgar y sancionar admite excepciones, es decir, para casos que no constituyen graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario. Este tratamiento penal fue declarado exequible por esta Corte en la sentencia C-007 de 2018. Así, la renuncia a la persecución penal corresponde al tratamiento penal simétrico, diferenciado y simultáneo para agentes del Estado. Es simétrico, en cuanto le permite a los agentes del Estado acceder a tratamientos comparables por hechos comparables, como lo son los hechos amnistiables; es diferenciado, en cuanto se fundamenta en la diferente posición de los agentes del Estado –son garantes de los derechos y no son delincuentes políticos–; y es simultáneo, pues su aplicación es concomitante con las amnistías concedidas a miembros de grupos guerrilleros.

 

4.1.5.3. La facultad constitucional de seleccionar y priorizar

 

El artículo transitorio 66 de la Constitución[521] establece que tanto la priorización como la selección son “inherentes a los instrumentos de justicia transicional”, en concordancia con lo cual faculta, de un parte, al Fiscal General de la Nación para determinar los criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal a su cargo “salvo en los asuntos que sean de competencia de la jurisdicción especial para la paz” y, de la otra, al legislador estatutario para determinar los criterios de selección que permitan –en el marco de la justicia transicional–, centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.

 

El artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, por su parte, señala que la JEP, y particularmente las Salas de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas y la de Definición de Situaciones Jurídicas, “desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los mismos y del grado de responsabilidad en los mismos”.

 

En cuanto a la selección, el inciso cuarto del artículo transitorio 66 de la Constitución[522], señala que “[s]in perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.

 

Al examinar la constitucionalidad del precitado inciso cuarto, dijo la Corte en la Sentencia C-579 de 2013:

 

“[…], el planteamiento del Acto legislativo 01 de 2012 no se orienta a consagrar la impunidad de unos delitos, sino a cambiar la estrategia de investigación del "caso por caso", que dificulta la garantía del derecho a la justicia de las víctimas