Auto No. 018/94

 

 

TRATADO INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad

 

La competencia de la Corte supone la existencia de un tratado que  ha surtido el trámite correspondiente, de acuerdo a lo previsto en la norma mencionada es decir, la negociación del Tratado por el Gobierno, seguido de la aprobación por parte del Congreso de  la República a través  de una ley, y finalmente, la revisión de estos actos por parte de la Corte Constitucional, para el control de constitucionalidad de los mismos. Se trata por consiguiente de un control previo que realiza una vez se produce la remisión por parte del Gobierno dentro del término de que trata el precepto constitucional citado, a menos que si no se cumple con dicho ordenamiento, en cuanto se refiere a la remisión a la Corte Constitucional del Tratado y de la ley que lo aprueba, puede la Corporación aprehender el conocimiento de oficio directamente o en virtud de acción ciudadana, una vez sancionada la ley aprobatoria del Tratado, como ya lo ha expuesto esta Corporación.

 

DEMANDA DE ACTAS INTERNACIONALES-Improcedencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rechazo/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia

 

Al examinar el Acta demandada, encuentra la Corte que sus disposiciones podrían ser eventualmente materia de un Tratado Internacional. Empero, la Corporación no puede entrar a analizar su contenido material para establecer si dicha Acta se ajusta o no a los preceptos constitucionales por no haberse cumplido en este caso con las etapas previas  y propias para formalización del Tratado, de que tratan las disposición constitucional  mencionada. Habrá de confirmarse por falta de competencia expresa el auto recurrido.

 

 

 

Ref: EXPEDIENTE D-645

 

Recurso de Súplica contra el auto proferido por el H. Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, mediante  el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el Acta de consulta suscrita entre las autoridades aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Colombia  el 16 de julio de 1993.

 

Actor: LUIS CARLOS  SACHICA APONTE

MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA

 

 

Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre 15 de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, contra el auto del doce (12) de julio del año en curso, por el cual el H. Magistrado Sustanciador, Dr. José Gregorio Hernández Galindo, rechazó  la demanda presentada por el mismo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada  en el artículo  241 de la Constitución, contra el Acta  de consulta  suscrita entre las Autoridades  Aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Colombia el 16 de julio de 1993.

 

I. ANTECEDENTES

 

A. Del texto del Acta que se acusa.

 

El Acta que se acusa se refiere a una Reunión de Consulta entre las Autoridades Aeronáuticas de Chile y Colombia, realizada los días  15 y 16 de Julio de 1993, a fin de llegar  a un Acuerdo de Transporte Aéreo en desarrollo de la Declaración Conjunta de los Jefes de Delegación de ambos  países firmada el 16 de Julio de 1991, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá .

 

El Texto del Acta en lo pertinentes, es el siguiente:

 

"Como Resultado de estas conversaciones, las autoridades aeronáuticas  han acordado desarrollar una política de mayor  apertura que estimule la libre competencia  de sus empresas en un programa que en su primera etapa contempla los derechos de tráfico establecidos a continuación.

 

1. SERVICIOS MIXTOS DE PASAJEROS, CARGA  Y CORRESPONDENCIA.

 

a) Empresas Chilenas.

 

- En la Región suramericana, tendrán derechos  de tráfico  entre Santiago  y Bogotá y entre esta ciudades  y terceros países dentro de la región.

 

- En el resto de la región latinoamericana (que para  efectos  de la presenta Acta se refiere a los países miembros de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil -CLAC-,  que aparecen en el Anexo 2), tendrán derechos de quinta libertad  entre Santafé de Bogotá y cinco  puntos de dicha  región, a elección libre, con excepción de San José de Costa Rica.

 

b) Empresas Colombianas.

 

-En toda la región  latinoamericana (definida en el apartado I a), tendrán derechos  entre Bogotá y Santiago ,  y entre estas ciudades y  terceros países  dentro de la región.

 

Los derechos  señalados en este numeral, podrán ser ejercidos sin limitaciones en cuanto al número de empresas frecuencia  y tipo de aeronaves.

 

Ambas delegaciones acuerdan que los derechos de quinta libertad entre Bogotá  y Miami, otorgados a la empresa chilena Ladeco, se mantendrán en tres frecuencias  semanales. Igualmente, la aerolíneas de ambos países podrán ejercer  sin limitación el tráfico a terceros países, vías   su propios territorios.

 

 

II. SERVICIOS EXCLUSIVOS DE CARGA.

 

Las empresas de ambos  países podrán operar estos servicios con derechos  de tercera, cuarta  y quinta  libertades en la región de Sudamérica, sin limitaciones en cuanto al numero de empresas, número de vuelos  y tipo  de aeronaves.

 

Fuera de esta región, las autoridades aeronáuticas podrán autorizar, bajo el procedimiento de vuelos no regulares, las solicitudes que al respecto presenten las empresas, dentro del marco geográfico de este Acuerdo. Para tal efecto, se establecerán mecanismos ágiles y expeditos.

 

 

III. EVALUACION Y SEGUIMIENTO.

 

En cualquier momento, la Autoridad Aeronáutica de una Parte podrá solicitar  a la otra la celebración de una reunión de consulta  para revisar,  examinar, evaluar o tratar aspectos  relativos al desarrollo de los  servicios  aéreos de sus empresas. Esta reunión deberá  celebrarse en un plazo máximo de dos (2) meses.

 

Ambas delegaciones  expresan  su mutua complacencia por el favorable  resultado  de estas conversaciones, que representa un avance  en el desarrollo de los servicios de transporte  aéreo de los dos países. Igualmente, dejan constancia del espíritu de franca  cordialidad y  compresión que predominó en la reunión, como corresponde a las excelentes relaciones de amistad  existentes entre los dos países".

 

 

B. Fundamentos de la Demanda.

 

El accionante fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones:

 

a) No hubo una "delegación expresa  y específica por parte del Presidente  de la República pues simplemente se invoca una delegación conjunta firmada por los Presidentes de los dos países el 16 de julio de 1991, en Santafé de Bogotá. La delegación colombina según afirma, actúo sin competencia para comprometer al país con Chile.

 

b) A pesar  de que el acuerdo así convenido no fue sometido, como es obligatorio, a la necesaria y formal aprobación del Congreso  mediante ley, ni a la posterior revisión de esta Corte, no puede producir efectos. Para  esto, señala, se requerían esas decisiones previas y la posterior ratificación, sin las cuales es un acuerdo imperfecto, casi una simple expresión de voluntad administrativa que, sin embargo, implica obligaciones frente a Chile. Además, existiendo tales  omisiones no es posible poner en vigencia el Acuerdo, puesto que no se pactó en el marco de una organización internacional ni se inició el trámite que corresponde para su aplicación legislativa, lo que a su juicio resulta contrario al artículo 224 constitucional.

 

c) Actuaciones de autoridades administrativas sin competencias propias y suficientes para decidir asuntos internacionales, no pueden generar compromisos válidos u obligatorios.

 

 

d). Con base en lo anterior, estima que la Corte Constitucional tiene competencia para decidir asuntos internacionales, no pueden generar compromisos válidos u obligatorios.

 

d) Con base en lo anterior, estima  que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de esta demanda, por cuanto el Acta cuestionada viola la Constitución en sus artículos  150 num. 16, 189 num. 2o. 211 y 224.

 

2. El Magistrado Dr. José Gregorio Hernández Galindo, a quien  correspondió por reparto el conocimiento de la demanda, la rechazó por falta de competencia, con fundamento en las siguientes consideraciones.

 

"... a. La acción  recae  sobre un Acta correspondiente a reunión de consulta celebrada entre autoridades aeronáuticas de las Repúblicas de Chile  y Colombia, " con  el objeto de continuar  el análisis de las posibilidades para llegar a un acuerdo de transporte aéreo."

 

Lo demandado no es, entonces, un tratado internacional, pues, como ya tuvo ocasión de subrayarlo esta Corte (auto de Sala Plena del 21  de abril de 1993), no tienen tal carácter las actas en las que se plasman mera directrices, intenciones o propósitos, así  en ellas intervengan funcionario del Estado colombiano y de otros  estados o entidades de derecho internacional. Y  ello por cuanto, como acontece en esta ocasión los firmantes no están expresando la intención de obligarse  mutuamente  en el ámbito de derecho internacional con los efectos y dentro de las formalidades propias de los acuerdos de voluntad que caen bajo la denominación de tratados internacionales. Por el contrario se ha dejado constancia expresa en e texto del Acta en el sentido de que  su objeto es meramente preparatorio de un Acuerdo de Transporte Aéreo, pues apenas  se pretende " continuar el análisis de posibilidades "al respecto".

 

De ahí que el Magistrado Sustanciador Advierta que la Corte Constitucional carece de competencia para resolver sobre la exequibilidad del acto  demandado, ya que el numeral 10 del artículo 241 de la Carta, alude exclusivamente a los "tratados internacionales y las leyes que los aprueben".

 

Señala que de llegar a aceptarse que se trata de un Tratado Internacional, también carecería la Corte de competencia, que del numeral 10 del artículo 241 de la Carta, se deduce que los tratados sujetos a la revisión de  esta Corporación, son aquellos que aprobados por el Congreso  mediante Ley, son remitidos por el Gobierno  o aprehendidos  por la Corte de oficio, o previa demanda ciudadana cuando el ejecutivo ha incumplido la obligación  de enviarlos dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley aprobatoria: Para sustentar esta apreciación, el Magistrado Ponente cita la sentencia número  C-059 del 17  de febrero de 1994, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, en que se plasma este criterio.

 

Frente  a los anteriores razonamientos, concluye:

 

"....En otras palabras, a la Corte Constitucional no se le atribuyó una competencia  indiscriminada para revisar los tratados internacionales aún antes de ser aprobados por el Congreso de la República, sino que la Constitución consagró el control  constitucional como un paso posterior al acto aprobatorio proferido por la Rama Legislativa y en todo caso anterior a la ratificación del tratado  por el Gobierno.

 

 

Así, salvo el evento de la renuencia del Gobierno a remitir la ley aprobatoria para su examen  constitucional dentro del término enunciando,  no es la acción pública de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado para la Corte asuma el conocimiento de los tratados internacionales  y de la leyes que los aprueban.

 

 

Contra la providencia  de julio 12 de 1994 que rechazó la demanda, el actor interpuso el recurso de súplica  con el objeto de que se revoque el auto de Sala Unitaria y, en su lugar, se admita la demanda. Así  lo hizo constar la Secretaría de esta Corporación, en su informe del pasado 21 de julio.

 

 

II. LOS  FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO.

 

El demandante sustenta el recurso de súplica en las siguientes consideraciones:

 

a. A su juicio, el acto que se acusa es un verdadero tratado público celebrado  en forma irregular, encubierto bajo el nombre  de "Acta de Consulta", ya que en su contenido se reconocen derechos y obligaciones entre Chile y Colombia en materia de transporte aéreo.

 

El recurrente en su escrito consigna los derechos que se conceden recíprocamente los dos países, así:

 

"....

1.  En lo referente a  servicios mixtos de pasajeros, carga y correspondiente, las empresas chilenas tendrán  en la región suramericana derechos  de tráfico entre Santiago y Bogotá y entre estas ciudades y terceros países dentro de la  región; y en el resto de la región, tendrán derecho de quinta libertad, según lo que allí se detalla;

 

2. En reciprocidad, las empresas colombianas tendrán en toda la región latinoamericana derechos entre Bogotá y Santiago, y entre estas ciudades y terceros  países dentro de la Región , sin limitaciones en cuanto a  número de empresas, frecuencias y tipo de aeronaves, y los delegados, además, acuerdan, "que los derechos  de quinta libertad  entre Bogotá y Miami, otorgadas  a la empresa chilena  Ladeco, se mantendrán...." y que, "igualmente, las aerolíneas de ambos  países podrán ejercer sin limitaciones  el tráfico a terceros países, vía  sus propios territorios;

 

b. Manifiesta además, que éste Acuerdo  ha sido puesto en vigencia  por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil  de Colombia  y le está dando aplicación plena,  sin que se hayan  cumplido los requisitos constitucional y legalmente exigidos, que son imperativos para que dichas  actuaciones puedan entrar en rigor.

 

c. El Acta demandada a su juicio, no es un simple documento en el que se  plasmen directrices o propósitos, ni constituye un trámite preparatorio de un futuro  acuerdo en la materia, sino que es un verdadero acto de derechos internacional, por lo que estima que la Corte no puede negarse a conocer de la demanda, pues se están celebrando tratados públicos, como éste,  sin que cumplan los requisitos  exigidos para este tipo de actuaciones.

 

d. Indica que así la Carta literalmente refiera  la competencia de la Corte a los tratados públicos y a sus leyes aprobatorias, ésta tiene que comprender necesariamente la posibilidad  de invalidar los actos irregulares creadores de obligaciones internacionales para Colombia, so pena de degenerar en un control recortado y formalista, condicionado a que el Gobierno  le someta  a su revisión lo que a bien tenga, con burla de la jurisdicción constitucional, mediante  actos  informales que en la práctica  tiene efectos  de verdaderos tratados públicos.

 

e. De no accederse a la demanda, el Acta que se cuestiona quedará sin juez, ya que la jurisdicción  contencioso administrativa también   se declarará  incompetente por  versar su competencia únicamente sobre actos administrativos, y que uno como éste, de efectos  internacionales no tiene dicho  carácter.

 

f. El actor concluye manifestando que para hacer eficaz el control atribuido por la Carta no puede excluirse del mismo ningún acto que tenga efectos internacionales, no importa el nombre que se le dé, ya que en este caso la Corte podría  aplicar el artículo 45 del Decreto  2067 de 1991, ordenando la devolución del Acta cuestionada, para que el Gobierno  suspenda su aplicación mientras subsana los vicios formales que  se advierten.

 

III PRUEBAS ORDENADAS POR LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

Previa a la decisión que en derecho habrá de adoptar la Corte Constitucional, la Sala Plena ordenó oficiar  al señor Director del Departamento Administrativo  de Aeronáutica  Civil, con el objeto  de que certificara si el Acta de Consulta suscrita entre las autoridades aeronáuticas de las República de Chile y Colombia el 16 de julio de  1993,  ha sido  puesta en vigencia  y si está siendo o no aplicada en la actualidad.

 

 

 

Al respecto, la Jefe  de Oficina de Transporte Aéreo de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica civil, mediante oficio  fechado 17 de agosto del año en curso dirigido a esta Corporación , certificó:

 

                                      "Que las relaciones aeronáuticas entre las Repúblicas de Chile y Colombia se rigen dentro del marco del Acta de la Reunión de Consulta suscrita el 16 de Julio de 1993 en la ciudad de Santafé de Bogotá,  la cual fue ratificada expresamente en el artículo 29 de Acuerdo de Complementación Económica para el Establecimiento de un Espacio Económico ampliado entre Colombia y Chile  celebrado el 6 de  Diciembre  de 1993.

 

En virtud de lo anterior, dicho Instrumento Bilateral se esta aplicando en efecto y por lo tanto actualmente se encuentra designada para prestar un servicio internacional de pasajeros, carga y correo  la empresa aérea LADECO S.A. por parte del gobierno de la República  de Chile  y la empresa aérea AVIANCA igualmente se encuentra designada por parte del gobierno de Colombia para prestar un servicio internacional de pasajeros, carga y correo, lo cual ha contribuido al fortalecimiento de las relaciones aerocomerciales en términos de colaboración y reciprocidad".

 

 

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Primera. Competencia

 

En los términos del artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991, en concordancia  con el reglamento de la Corporación , la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso interpuesto.

 

Segunda. Análisis del recurso de súplica.

 

Como se indicó en el auto suplicado al rechazar la demanda, la acción pública recae sobre un Acta correspondiente a la Reunión  de consulta entre Autoridades Aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Colombia, cuyo objeto  es "continuar el análisis de las posibilidades para llegar a un Acuerdo de Transporte Aéreo".

 

Dicha Acta contiene además, las "conversaciones  y análisis" realizadas por parte de las autoridades aeronáuticas chilenas y colombianas, en cuanto a desarrollar una política de mayor apertura que estimule la libre competencia  de sus empresas, en relación con los servicios  de transporte aéreo  de los dos países.

 

En materia de Tratados Internacionales, la Constitución de   1991  establece la competencia de la Corte Constitucional en el artículo  241 , numeral  10, según el cual, le corresponde:

 

"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad  de los tratados internacionales  y de las leyes que los aprueben. Tan tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,  dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario  no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un trato  multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, El Presidente  de la República  sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva".

 

De lo anterior se desprende que la competencia de la Corte supone la existencia  de un tratado que  ha surtido el trámite correspondiente, de  acuerdo a lo previsto  en la norma mencionada es decir, la negociación del Tratado por el Gobierno, seguido de la aprobación por parte del Congreso de  la República a través  de una ley, y finalmente, la revisión de estos actos por parte de la Corte Constitucional, para el control de constitucionalidad de los mismos.

 

Se trata por consiguiente de un control previo que realiza una vez se produce la remisión por parte del Gobierno dentro del término de que trata el precepto constitucional citado, a menos que si no se cumple con dicho ordenamiento, en cuanto se refiere  a la remisión a la Corte Constitucional del Tratado y de la ley  que lo aprueba, puede la Corporación aprehender el conocimiento de oficio  directamente  o en virtud de acción ciudadana, una  vez sancionada la ley aprobatoria del Tratado, como ya lo ha expuesto esta Corporación.

 

Salvo el evento mencionado, como puede observarse  de lo expuesto, no  existe  el ejercicio de la acción por parte de los ciudadanos con respecto  a demandas de inconstitucionalidad contra actos o Tratados  que no han sido aprobados  a través de una ley del Congreso.

 

Al examinar el Acta demandada, encuentra la Corte que sus disposiciones podrían  ser eventualmente materia de un Tratado Internacional. Empero,  la Corporación no puede  por las razones indicadas entrar  a analizar su  contenido material para establecer si dicha Acta se ajusta o no a los preceptos constitucionales por no haberse cumplido en este caso con las etapas previas  y propias para formalización del Tratado, de que tratan las disposición constitucional  mencionada.

 

Ante la circunstancia de que el Acta demandada está produciendo efectos  según la certificación emanada de la Aeronáutica Civil, se dispondrá oficiar  al Presidente de la República  para que adopte las medidas a que haya  lugar bajo  la advertencia  de que constituye una situación irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones internacionales entre Colombia y Repúblicas Extranjeras  se  pongan en vigencia mediante simples Actas y sin  el cumplimiento cabal de los trámites constitucionales relacionados con la negociación de los Tratados por parte del Presidente de la República (artículo 189, numeral 2o. CP.), su aprobación por el Congreso (artículo  150 numera  16  de la C.P) y la revisión constitucional previa  por parte de la Corte Constitucional (artículo 241, numeral  10)  o mediante el sistema de la aplicación provisional de los Tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan (artículo 224 de la C.P).

 

 

Por los motivos expuestos, habrá de confirmarse por falta de competencia expresa  el  auto  recurrido y se ordenará oficiar al señor Presidente  de la República para los efectos de las advertencias aquí previstas, remitiéndole  copia  de las diligencias procesales  correspondientes.

 

V. DECISION

 

Por las razones expuestas, la Sala Plena  de la Corte Constitucional de la República de Colombia previo  los tramites previstos  en su Reglamento.

 

 

                                      R E S U E L V E :

 

 

PRIMERO. Confirmar por las razones expuestas el auto suplicado, por  medio del cual se rechazó la demanda  presentada por el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA  APONTE contra  el ACTA DE CONSULTA ENTRE AUTORIDADES AERONAUTICAS DE LAS REPUBLICAS  DE CHILE Y COLOMBIA, suscrita el 16 de julio de 1993.

 

SEGUNDO. Oficiar por Secretaría General al señor Presidente de la República, para los efectos previstos en la parte considerativa de este auto adjuntándole copia  de la presente providencia  y de las diligencias procesales  correspondientes.

 

TERCERO. Archívese el expediente.

 

 

NOTIFIQUESE  Y CUMPLASE.