A006-95 Auto No. 006/95
QUORUM DECISORIO/LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio de procedimiento
El segundo debate en Cámara de Representantes se surtió durante la misma sesión, llevada a cabo el 1º de julio de 1994. La violación de la normativa constitucional consistió en que, efectuado el llamado a lista, de los 161 representantes que componían la Cámara en ese entonces, apenas contestaron 53, motivo por el cual el proceso de toma de decisiones que se inició de inmediato tuvo lugar sin que hubiera el quórum decisorio, en abierta violación a lo dispuesto por el artículo 145 de la Carta Política.
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio subsanable
En casos como el presente, la carencia de quórum decisorio se constituye en causal de ineficacia de cualquiera de las decisiones que se adopten durante la sesión correspondiente. No obstante lo expuesto, el vicio en mención es en este caso subsanable, por cuanto, a diferencia de lo que acontece con los proyectos de ley estatutaria, que deben ser aprobados en su totalidad durante una sola legislatura, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no existe esa limitación.
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Modificación/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia/LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Corrección
La Corte Constitucional no goza de competencia para introducir modificación alguna a los textos de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, por lo tanto, no puede alterar las palabras usadas por el legislador o por las partes contratantes al dejar plasmados los términos de los acuerdos, ni ordenar cambios referentes al lugar y fecha de celebración de los mismos. Su tarea se circunscribe, según la Constitución Política (artículo 241, numeral 10), a decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los textos sometidos a su consideración por el Ejecutivo dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción de la ley correspondiente. Puede la Corte, sin embargo, formular las observaciones que resulten necesarias en relación con el trámite efectuado y ordenar las correcciones de los vicios subsanables, así como alertar, tanto al Gobierno como al Congreso de la República, sobre los errores de forma en que se haya podido incurrir, con mucha mayor razón si éstos se refieren a datos fundamentales para la identificación de los convenios aprobados, con miras a garantizar la veracidad de los documentos materia de su análisis.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente L.A.T. 032
Revisión constitucional de la Ley 149 de julio 15 de 1994, "por medio de la cual se aprueba el CONVENIO CONSTITUTIVO DEL ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTIA DE INVERSIONES, hecho en Washington el 25 de mayo de 1986".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobado en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del nueve (9) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
De la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se recibió fotocopia autenticada de la Ley 149 del 15 de julio de 1994, "por medio de la cual se aprueba el CONVENIO CONSTITUTIVO DEL ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTIA DE INVERSIONES, hecho en Washington el 25 de mayo de 1986".
Aspectos formales
Mediante las pruebas practicadas por la Corte se pudo establecer que el proyecto de ley sufrió los siguientes trámites:
1) El Ministerio de Relaciones Exteriores lo remitió al Senado de la República el 14 de octubre de 1992. Recibido en la Secretaría de esa Corporación el día 15, en esa fecha fue enviado a la Presidencia de la misma.
2) El texto del proyecto fue publicado oficialmente en la "Gaceta del Congreso" número 123 del 26 de octubre de 1992.
3) El proyecto distinguido con el número 185, fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado el 24 de marzo de 1993.
4) Se aprobó en segundo debate durante sesión del Senado de la República efectuada el 13 de mayo de 1993.
5) Enviado a la Presidencia de la Cámara el 21 de mayo de 1993, allí fue radicado el 25 de mayo bajo el número 294 y se remitió a la Comisión Segunda.
6) Fue aprobado en primer debate en dicha Comisión el 25 de mayo de 1994.
7) En segundo debate fue aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes el 1º de junio de 1994.
8) Mediante Oficio del 10 de junio de 1994 fue remitido a la Presidencia de la República para sanción.
9) Fue sancionado por el Presidente de la República el 15 de julio de 1994 y numerado en esa misma fecha.
10) El proyecto sancionado se remitió a la Corte el 19 de julio de 1994, dentro del término previsto en el artículo 241-10 de la Constitución Política.
También se acató lo dispuesto en el artículo 160 Ibídem, relativo al número de días que debe mediar entre el primero y segundo debate en cada cámara y entre la aprobación en una de ellas y la iniciación del debate en la otra.
Se observa, empero, que existe en esta ocasión el mismo vicio de forma encontrado por la Corte en el caso del proyecto de Ley Estatutaria sobre Habeas Data (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-008 del 17 de enero de 1995), pues el segundo debate en Cámara de Representantes se surtió durante la misma sesión, llevada a cabo el 1º de julio de 1994 (Acta Nº 118. "Gaceta del Congreso" Nº 76, del 15 de junio de 1994).
La violación de la normativa constitucional consistió en que, efectuado el llamado a lista, de los 161 representantes que componían la Cámara en ese entonces, apenas contestaron 53, motivo por el cual el proceso de toma de decisiones que se inició de inmediato tuvo lugar sin que hubiera el quórum decisorio, en abierta violación a lo dispuesto por el artículo 145 de la Carta Política, a cuyo tenor "las decisiones (en el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones) sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente".
Para la Corte, el aludido vicio no resulta saneado por la circunstancia de que en la misma acta se haya dicho que en el curso de la sesión se hicieron presentes varios representantes más, pues el quórum exigido por la Carta Política para proceder a decidir debe darse desde antes de cualquier votación y mantenerse durante el desarrollo de todas ellas, siendo certificado de manera expresa por la Secretaría para lo referente a cada uno de los proyectos o asuntos que se someten al estudio de la correspondiente célula legislativa.
En este caso, la indeterminación del acta es absoluta. Se ignora en qué momento se completó el quórum requerido; se desconoce si permaneció durante las sucesivas votaciones llevadas a cabo ese día; ninguna certificación hay ni en el acta ni en el expediente acerca de que el proyecto de ley examinado hubiera sido votado en la total certidumbre en torno al indicado quórum.
La Corte estima pertinente reiterar lo afirmado en la mencionada sentencia pues los argumentos de inconstituicionalidad allí expuestos tienen plena validez para resolver sobre el asunto que se considera:
"Esencial para la aprobación de cualquier ley de la República y con mayor razón para la de una estatutaria es el exacto cumplimiento del quórum y las mayorías exigidas por la Constitución Política.
El artículo 157 de la Carta advierte con claridad que “ningún proyecto” será ley sin haber sido “aprobado” en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y en las dos cámaras en segundo debate.
La aprobación es un acto solemne en cuya virtud un funcionario, corporación u organismo adopta una decisión, con arreglo a determinadas exigencias previas, establecidas por el ordenamiento jurídico, de tal manera que, al impartirla, se compromete, aceptando, refrendando o respaldando aquello que ha sido objeto de su análisis.
En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política.
El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención.
La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.
Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.
Según el artículo 145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de una cuarta parte de sus miembros.
De acuerdo con el mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (quórum decisorio) con la asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.
En otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio.
Por su parte, en materia de mayorías, el artículo 146 de la Carta determina: 'En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial'”.
La Corte Constitucional reitera que, en casos como el presente, la carencia de quórum decisorio se constituye en causal de ineficacia de cualquiera de las decisiones que se adopten durante la sesión correspondiente, según lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución, que dice:
"Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes".
No obstante lo expuesto, el vicio en mención es en este caso subsanable, por cuanto, a diferencia de lo que acontece con los proyectos de ley estatutaria, que deben ser aprobados en su totalidad durante una sola legislatura, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no existe esa limitación.
Nada obsta, entonces, para que se aplique el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, ordenando que el proyecto se devuelva al Congreso de la República y se apruebe en segundo debate en la Cámara de Representantes con el quórum decisorio.
Adicionalmente a lo dicho, ha encontrado la Corte que, si bien en el texto de la Ley y durante el trámite de su aprobación se dice siempre que el Convenio en referencia fue "hecho en Washington el 25 de mayo de 1986", en el texto mismo del Convenio (página 26), en su parte final, antes de anexos, se expresa:
"HECHO en Seúl, en un solo ejemplar que quedará depositado en los archivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, el cual ha indicado con su firma al pie de este instrumento su conformidad para el desempeño de las funciones que se le encomiendan en este Convenio".
Además, en el encabezamiento del Convenio se dice textualmente:
"Presentado a los gobiernos por la Junta de Gobernadores del
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO
11 de octubre de 1985"
Obra en el expediente la intervención del ciudadano Germán Cavelier, encaminada a señalar la misma imprecisión que ha observado la Corte. Allí se expresa:
"Mi observación se refiere al hecho de que tal Convenio fue hecho en Seoul (no en Washington) el 11 de octubre de 1985 (y no el 25 de mayo de 1986), tal como puede verse en el propio texto del Convenio (página 7 del Diario Oficial citado) e Indice de Tratados Multilaterales en cuya página 31 aparece tanto la fecha del 11 de octubre de 1985 como el lugar de Seoul donde fue celebrado el Convenio"
La Corte Constitucional no goza de competencia para introducir modificación alguna a los textos de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, por lo tanto, no puede alterar las palabras usadas por el legislador o por las partes contratantes al dejar plasmados los términos de los acuerdos, ni ordenar cambios referentes al lugar y fecha de celebración de los mismos. Su tarea se circunscribe, según la Constitución Política (artículo 241, numeral 10), a decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los textos sometidos a su consideración por el Ejecutivo dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción de la ley correspondiente.
Puede la Corte, sin embargo, formular las observaciones que resulten necesarias en relación con el trámite efectuado y ordenar las correcciones de los vicios subsanables, así como alertar, tanto al Gobierno como al Congreso de la República, sobre los errores de forma en que se haya podido incurrir, con mucha mayor razón si éstos se refieren a datos fundamentales para la identificación de los convenios aprobados, con miras a garantizar la veracidad de los documentos materia de su análisis.
En consecuencia, por lo que hace al presente caso, la Corporación ordenará al Congreso que, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre el punto planteado, precise en el texto de la Ley cuándo y dónde fue hecho en efecto el "Convenio Constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones"
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
RESUELVE:
Primero.- DEVUELVASE al Congreso de la República la Ley Nº 149 del 15 de julio de 1994, "Por medio de la cual se aprueba el CONVENIO CONSTITUTIVO DEL ORGANISMO MULTILATERAL DE INVERSIONES, hecho en Washington el 25 de mayo de 1986", para que, dentro de los treinta (30) días calendario contados a partir del 16 de marzo del año en curso, se surta el segundo debate en la Cámara de Representantes con el quórum decisorio exigido por el artículo 145 de la Constitución.
Cumplido este paso, con arreglo a los requisitos constitucionales, el proyecto deberá ser sancionado de nuevo por el Presidente de la República y remitido a esta Corte, dentro de los seis (6) días siguientes, para los fines de su revisión.
Segundo.- Previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, el Congreso Nacional dejará constancia expresa, en el texto de la Ley que apruebe, sobre el lugar y la fecha del Convenio objeto de la misma.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ
Magistrado Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General