A055-97 Auto 055/97
INTEGRACION LEGITIMA DEL CONTRADICTORIO EN TUTELA-Demanda no se dirigió contra todas las autoridades/PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD E INFORMALIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Conformación del legítimo contradictorio
Cuando el juez de tutela considere -según el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales (nexo causal)- que la demanda ha debido dirigirse contra varias entidades, autoridades o personas, alguna o algunas de las cuales no fueron demandadas, aquél está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Informalidad respecto a identificación del sujeto pasivo/JUEZ DE TUTELA-No puede exigir identificación precisa de autoridades demandadas
En muchas ocasiones el particular que impetra la acción ignora o no sabe identificar a las autoridades que considera han violado o amenazado sus derechos fundamentales, simplemente porque no conoce la complicada y variable estructura del Estado. No puede exigírsele a la persona que invoca la protección constitucional que sea un experto en la materia, y menos en el trámite de un proceso que se distingue por su informalidad y en virtud del cual debe el juez desplegar todos sus poderes para esclarecer los hechos que le dieron origen.
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA/JUEZ DE TUTELA-Indagación del sujeto que vulnere o amenace el derecho fundamental
En relación con la legitimación en la causa por parte pasiva, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela debe instaurarse contra "la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental". En caso de que se hubiese actuado en "cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación", agrega la norma que la acción deberá dirigirse contra ambos, sin perjuicio de lo que pueda decidirse en la sentencia. Y por último señala que "de ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior". Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de que el juez deba indagar acerca del sujeto que ha podido violar o amenazar los derechos invocados por el demandante, en virtud del principio de oficiosidad, en concordancia con el de efectividad de los derechos constitucionales y el de prevalencia del derecho sustancial.
NULIDAD DE SENTENCIAS DE TUTELA-Conformación del legítimo contradictorio
Referencia: Expediente T-117841
Acción de tutela instaurada por Barbara Rosa Gómez Díaz contra el Hospital De Caldas
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., a los once (11) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
Se revisa el fallo proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, en el asunto de la referencia.
I. INFORMACION PRELIMINAR
Bárbara Rosa Gómez Díaz instauró acción de tutela contra el Hospital de Caldas, con base en los siguientes hechos:
Manifestó la peticionaria que labora como auxiliar de enfermería y que elevó solicitud ante la entidad demandada en abril de 1993 con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda éstas le hubieran sido canceladas.
La accionante consideró vulnerado el derecho consagrado en la cláusula 8 del capítulo II de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, norma que se refiere a la liquidación de dicha prestación.
Mediante oficio del 12 de noviembre de 1996, alegó el ente demandado que la autoridad encargada de pagar las cesantías de sus trabajadores era el Fondo Local de la Salud.
Consta en el expediente (folio 11) que las cesantías parciales fueron reconocidas y liquidadas por el administrador del Fondo Local de Salud y por el gerente del Hospital de Caldas, mediante Resolución RHPS-044 de enero 26 de 1996.
II. DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISION
El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales denegó la tutela por cuanto la entidad encargada de pagar las prestaciones sociales a los trabajadores del Hospital de Caldas era el Fondo Local de la Salud. En tal virtud, consideró el juez que la accionante debió elevar su solicitud ante dicho Fondo y no ante el Hospital de Caldas.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar los fallos en referencia, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 86 y 241 de la Carta Política, y en el Decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección número tres dispuso la acumulación del presente proceso al expediente T-114880. Sin embargo, mediante Sentencia T-499 del 8 de octubre de 1997, la Sala Quinta de Revisión ordenó su desacumulación, por no existir en realidad unidad de materia.
2. Deber del juez de tutela de integrar el contradictorio. Principio de oficiosidad
En el caso bajo estudio, el juez de tutela negó la protección constitucional porque la peticionaria no dirigió la acción contra la autoridad pública que debía asumir el pago de las cesantías parciales. En el sentir del juzgado, la demandante ha debido elevar las solicitudes de pago e instaurar la acción de tutela contra el Fondo Local de Salud y no contra el Hospital de Caldas.
La Corte ha señalado, con base en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, que la demanda de tutela debe dirigirse contra el sujeto a quien se puede imputar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
En reciente fallo expresó esta misma Sala:
" La demanda debe presentarse indicando quién es ese sujeto, no solamente para que el juez pueda verificar si en verdad los derechos afectados lo son por su acción u omisión, sino para permitir al inculpado ejercer el derecho de defensa y darle posibilidades de contradicción y controversia de las pruebas allegadas, según el artículo 29 de la Constitución Política.
Cuando la acción se dirige contra un sujeto distinto, mal podría prosperar la tutela, aunque, si en el caso concreto el término lo permite, una vez se ha percatado de la situación, bien puede el juez de oficio, antes de resolver, vincular al proceso a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante, otorgándole suficientes elementos de defensa dentro del mismo, con arreglo a la garantía constitucional. Sólo en ese evento podría otorgarse el amparo contra ella". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-578 del 10 de noviembre de 1997).
Obviamente, así acontece en el evento en que la persona o autoridad contra la cual en efecto se actuó ninguna relación tenga con el asunto, es decir, resulte a todas luces equivocada la demanda en cuanto al sujeto pasivo de la acción.
Bien distinta es la circunstancia -presente en este caso- consistente en la inicial vinculación al proceso de alguien que sí está involucrado real o aparentemente en los hechos, pero sin que a la vez aparezca demandado otro ente que, por su actividad, su función o sus actos, ha debido serlo. En otros términos, cuando no se ha integrado debidamente el contradictorio, ya que en tales eventos quien ha debido ser demandado y no lo fue no puede ser condenado sin oirlo, y por otra parte la persona o autoridad que sí fue vinculada no puede quedar sola, asumiendo todas las consecuencias de la tutela, en especial si la responsabilidad que se le imputa guarda relación con funciones o atribuciones que no son enteramente suyas.
De tal modo que cuando el juez de tutela considere -según el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales (nexo causal)- que la demanda ha debido dirigirse contra varias entidades, autoridades o personas, alguna o algunas de las cuales no fueron demandadas, aquél está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela.
Debe tenerse en cuenta que en muchas ocasiones el particular que impetra la acción ignora o no sabe identificar a las autoridades que considera han violado o amenazado sus derechos fundamentales, simplemente porque no conoce la complicada y variable estructura del Estado. No puede exigírsele a la persona que invoca la protección constitucional que sea un experto en la materia, y menos en el trámite de un proceso que se distingue por su informalidad y en virtud del cual debe el juez desplegar todos sus poderes para esclarecer los hechos que le dieron origen.
En relación con la legitimación en la causa por parte pasiva, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela debe instaurarse contra "la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental". En caso de que se hubiese actuado en "cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación", agrega la norma que la acción deberá dirigirse contra ambos, sin perjuicio de lo que pueda decidirse en la sentencia. Y por último señala que "de ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior".
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de que el juez deba indagar acerca del sujeto que ha podido violar o amenazar los derechos invocados por el demandante, en virtud del principio de oficiosidad, en concordancia con el de efectividad de los derechos constitucionales (artículo 2 de la Constitución) y el de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 ibídem).
Al respecto, se reitera lo siguiente:
"La característica de informalidad (...) tiene complemento necesario en los poderes reconocidos a los jueces encargados de su conocimiento, poderes encaminados, en el aspecto que se examina, a recoger los datos preliminares que le permitan al funcionario judicial proveer acerca de la defensa, garantía y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, objetivo prioritario que guió al Constituyente en el diseño y consagración de la acción de marras como instrumento de inmediata y eficaz protección de los derechos constitucionales fundamentales, finalidad que se vería burlada si, al momento de asumir el conocimiento de un caso concreto se la rodeara de exigencias o requisitos limitantes de su ejercicio, trámite o decisión, contrarios por lo demás a la filosofía que la inspiró. Dentro de este amplísimo contexto cabe plantear la problemática a la que se ha aludido más arriba, originada en la equivocada mención de autoridades, órganos o personas como causantes de la violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional fundamental. Considera la Sala que una situación de tal tipo impone al juez una actitud en extremo diligente orientada a la solución de tan delicado asunto, así pues, cuando sobre el particular se cierna duda podrá recurrir al solicitante para que en el término previsto en el artículo 17 del decreto 2591 de 1991 proceda a corregir la solicitud en el sentido de salvar el inconveniente presentado o requerir del órgano o de la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud, los informes pertinentes con miras a dilucidar si entre la vulneración o amenaza del derecho puesta a su conocimiento y el órgano, autoridad o persona a la que se le atribuye, existe la relación necesaria que permita la imputación de la acción o la omisión conculcadora. Consciente el fallador de la actual vulneración de un derecho constitucional fundamental o de su evidente amenaza y de que tal hecho no puede ser atribuible al órgano, autoridad o persona que aparece mencionado en la solicitud, lejos de rechazarla de plano, ha de desplegar actuación suficiente y eficaz tendiente a crear certeza acerca del llamado a responder por su presunta actuación u omisión. Una vez llegado a la convicción sobre la persona, autoridad u órgano presuntamente violador, el juez debe tomar las providencias necesarias para vincularlo a la actuación adelantada.
(...)
Considera esta Sala de Revisión que aun cuando la duda e incluso la certeza acerca de la equivocación en que ha incurrido el accionante, le asistan al juez desde un primer momento, de todos modos se habrá de proveer sobre la notificación a la autoridad, persona u órgano al que el peticionario haya atribuido la vulneración o amenaza de su derecho constitucional fundamental porque su comparecencia a la actuación se torna indispensable no sólo para garantizarle el derecho de defensa que le corresponde, sino también para hacer claridad sobre la eventual duda que, finalmente, puede resultar infundada y, además, porque en caso de no serlo, su concurso es necesario en orden a establecer quien pudo vulnerar o amenazar el derecho; es probable que el órgano, autoridad o persona inicialmente implicada demuestre simplemente su ajenidad, desvinculándose de tal modo; pero también lo es que además señale a otro órgano, autoridad o persona como causante del agravio, caso en el cual se procederá en la forma indicada más arriba.
Una hipótesis adicional se configuraría en caso de quedar plenamente demostrado que a más del órgano, autoridad o persona señalada por el accionante, otros órganos, autoridades o personas concurren a la consolidación de la vulneración o amenaza del derecho, evento en el cual, en sentir de esta Sala, también han de ser llamadas al trámite, sin que sea válido oponer la regla básica de la solidaridad para sostener que basta con llamar a uno o a varios, pues en una hipótesis como la examinada lo que primordialmente se busca, no es un resultado de orden exclusivamente patrimonial, dado que es posible que no haya lugar a indemnización, sino la efectiva vigencia de los derechos constitucionales fundamentales que se concreta en la orden judicial de cesar en la actitud vulneradora del derecho; además, si el juez lo considera adecuado, se les podrá prevenir para evitar la repetición de la misma acción u omisión; aseveraciones éstas que encuentran sustento en un claro postulado de pedagogía constitucional. (Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia T-91 del 26 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz)
Y mediante Auto del 21 de julio de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la Sala Segunda de Revisión expuso:
"La integración del contradictorio supone establecer los extremos de la relación procesal para asegurar que la acción se entabla frente a quienes puede deducirse la pretensión formulada y por quienes pueden válidamente reclamar la pretensión en sentencia de mérito, es decir, cuando la participación de quienes intervienen en el proceso se legitima en virtud de la causa jurídica que las vincula. Estar legitimado en la causa es tanto como tener derecho, por una de las partes, a que se resuelvan las pretensiones formuladas en la demanda y a que, por la otra parte, se le admita como legítimo contradictor de tales pretensiones. Al no integrarse debidamente tales extremos de la relación procesal, no puede resolverse sobre el fondo del litigio y el juez debe declararse inhibido para fallar de mérito.
(...)
La integración del contradictorio igualmente opera en el régimen procesal de la acción de tutela, de suerte que el juez del conocimiento debe integrar el contradictorio cuando descubra que no se encuentran reunidos los sujetos que deban constituir cualquiera de las partes, y especialmente los organismos y autoridades contra los cuales se adelanta la acción, pero no admite la solución del proceso civil, según el cual una falta de legitimación para obrar conduce fatalmente a un fallo inhibitorio. En efecto, el parágrafo único del artículo 29 del decreto 2591/91, establece de manera terminante que "el contenido del fallo no podrá ser inhibitorio".
La razón de la prohibición de los fallos inhibitorios es la respuesta consecuente con los objetivos de la acción de tutela, que busca proteger pronta y eficazmente, mediante un proceso sumario de trámite preferencial, los derechos fundamentales vulnerados o amenazados en su ejercicio por las autoridades públicas y, eventualmente, por los particulares. Todo lo que dilate la actuación, dificulte la defensa o impida un pronunciamiento sobre las pretensiones de los peticionarios, contraviene el espíritu del Constituyente y la voluntad del legislador, para quienes la eficacia de los objetivos prima sobre la ritualidad de los procedimientos. Con la acción de tutela se buscó crear un instrumento audaz y de eficacia inmediata, para proteger los derechos fundamentales de las personas. Un fallo inhibitorio, deja de lado la decisión del conflicto que afecta o amenaza un derecho fundamental, desconoce el principio de la efectividad de los derechos, el derecho de acceso a la justicia y hace nugatoria la tutela como mecanismo efectivo de protección de dichos derechos.
Así, entonces, no siendo posible una decisión inhibitoria por el juez de tutela, éste debe decidir de fondo haciendo uso de los elementos de juicio de que se dispone en el proceso, teniendo en cuenta que la actuación procesal debe ajustarse a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia (D. 2591/91, art. 3o) y que su misión, ante cualquier otra alternativa, es la de proteger el derecho fundamental amenazado o desconocido.
No cabe duda entonces, dadas las características especiales del proceso de tutela, que si de la situación de hecho acreditada en el informativo se deduce realmente la violación de un derecho fundamental, pero no se ha constituido adecuadamente el litisconsorcio pasivo, puede el ad-quem e incluso la Corte cuando hace uso de la potestad de revisión de los fallos de instancia, revocar la decisión o decisiones sometidas a su examen y ordenar al juez de primera instancia la integración del contradictorio para configurar la legitimación en la causa de la parte demandada. La adopción de esta conducta se adecua y armoniza con el postulado legal de que en el proceso de tutela no pueden expedirse fallos inhibitorios, pero cabría señalar que mientras no se vincule debidamente a la parte demandada no es posible proferir sentencia de mérito, estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda".
Al tenor de los criterios precedentes y aunque en el caso bajo estudio aún no se ha determinado de manera indiscutible que los derechos de la actora hayan sido o no vulnerados, cuestión sobre la cual no se hará pronunciamiento alguno pues se estaría prejuzgando, esta Sala declarará la nulidad de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, con el fin de que notifique al Director del Fondo Local de Salud para que participe y pueda defenderse dentro del proceso y para esclarecer si efectivamente se violaron o amenazaron los derechos de la peticionaria por parte de la aludida autoridad.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- Declárase la nulidad de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, por medio de la cual se negó el amparo invocado.
Segundo.- Ordénase al juez de instancia integrar debidamente el contradictorio, adelantar de nuevo el proceso y proferir el fallo, que si no es impugnado, deberá ser remitido a esta Corte para su eventual revisión en los términos contemplados en el Decreto 2591 de 1991. Si hay segunda instancia, tal deberá hacerse con el fallo correspondiente
Tercero.- Notifíquese al Director del Fondo Local de Salud para que comparezca y se tenga como parte demandada dentro del proceso de la referencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General