A016-98
COSA JUZGADA RELATIVA/COSA JUZGADA APARENTE/RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO DE RECHAZO PARCIAL DE DEMANDA-Procedencia
En relación con el artículo 15, numeral 1° de la ley 100 de 1993, no operó el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, sino relativa, como quiera que la propia Corte restringió el alcance de su fallo al análisis en él efectuado, dejando abierta la posibilidad de un nuevo estudio, tal como ocurre en la presente demanda. Por una parte, los cargos y el análisis constitucional que hizo la Corte en cada una de las sentencias señaladas no se refirieron a los cargos ahora presentados, y, por la otra, las decisiones respectivas, en un caso, restringieron la cosa juzgada sólo a lo analizado, y, en el otro, condicionó su exequibilidad.
Referencia: Recurso de súplica. Expediente D-1970.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 13 (parcial), 15 (parcial), 18 (parcial), 52 (parcial), 60 (parcial), 110, 114 (parcial), 128,139 (parcial), 151 y 157 de la ley 100 de 1993.
Actor: Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán.
Magistrada Ponente (E):
Dra. CARMENZA ISAZA DE GOMEZ.
Auto aprobado en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número catorce (14), a los veintiocho (28) días del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Se procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, en contra del auto que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
a) La demanda.
El ciudadano Elson Rodríguez Beltrán presentó, el treinta (30) de enero de 1998, demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 13 (parcial), 15 (parcial), 18 (parcial), 52 (parcial), 60 (parcial), 110, 114 (parcial), 128, 139 (parcial), 151 y 157 de la ley 100 de 1993 " Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones". En la sesión de la Sala Plena del diecinueve (19) de febrero del año en curso, la demanda fue repartida al doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
Por auto del nueve (9) de marzo, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, salvo en relación con los siguientes artículos : el 15, numeral 1o., y el 128, sobre la expresión "Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social ", contenida en el inciso tercero de este artículo.
La parte resolutiva del auto señaló :
"Primero.- RECHAZAR la demanda presentada por el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez, contra el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, por las razones expuestas en la parte de consideraciones de este auto. Así mismo, RECHAZAR la demanda presentada contra la expresión : "Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social," contendida en el inciso tercero del artículo 128 de la Ley 100 de 1993, por las razones expuestas."
Las razones que obran en la misma providencia son :
"2.- Que esta Corporación, mediante Sentencia C-126/95, decidió declarar exequible el artículo 15 de la ley 100 de 1993 por considerar que la norma no vulneraba ninguna disposición constitucional y, por lo tanto, que la demanda presentada en esta oportunidad contra dicho precepto habrá de ser rechazada por existir cosa juzgada constitucional respecto de ella.
"3.- Que mediante Sentencia C-584/95, la Corte Constitucional decidió declarar exequible la expresión "Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social," contenida en el inciso tercero del artículo 128 de la Ley 100 de 1993 "ya que no se encuentra vulnerada ninguna disposición constitucional" ; y que por dicha razón la demanda presentada contra esta expresión del artículo 128 también será rechazada."
b) El recurso de súplica.
Dentro del término legal para recurrir el auto que rechazó parcialmente la demanda de la referencia, el demandante presentó un escrito solicitando su revocación.
En concepto del actor, los cargos formulados en la demanda en contra de los artículos 15 (parcial) y 128 de la ley 100 de 1993, son diferentes a los analizados en las sentencias C-126 de 1995 y C-584 de 1995, razón por la que estima que no operó, respecto de estas normas, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta.
II CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en el artículo 6°, inciso 2°, del decreto 2067 de 1991.
Segunda.- Breve análisis de los cargos de la demanda de la referencia y los cargos consignados en las sentencias C-126 de 1995 y C- 584 de 1995. Cosa juzgada absoluta o relativa.
Para resolver el recurso de súplica, es necesario exponer, brevemente, los cargos de la demanda que fue parcialmente rechazada, en relación con el numeral 1o. del artículo 15 y el artículo 128 de la ley 100 de 1993.
- El artículo 15, numeral 1o., establece :
"Artículo 15, Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones :
"1. En forma obligatoria :
"Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en esta Ley. Así mismo, los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
"2. (. . . )" (lo subrayado es lo demandado).
El cargo se refiere a que, en opinión del demandante, en la expresión impugnada existe violación del artículo 150, numeral 19, literales e) y f), en el sentido de que corresponde a una "ley marco" regular el régimen prestacional de los empleados públicos y sus prestaciones sociales. Sin embargo, la ley 100 de 1993, que es una ley ordinaria, incorporó a los servidores públicos al sistema de seguridad social, en desconocimiento del citado artículo constitucional.
En la sentencia C-126 de 1995, que declaró exequible "en lo relativo a los cargos formulados" todo el numeral 1o. transcrito, el cargo de la demanda se refirió sólo a la violación de los artículos constitucionales 13 y 16, igualdad y libre desarrollo de la personalidad.
En las consideraciones de esta sentencia C-126, la Corte señaló lo siguiente :
"No resulta contrario al espíritu de la Carta Política el numeral 1° del artículo 15 acusado, pues el legislador se encuentra habilitado constitucionalmente para establecer distintos grupos de trabajadores a quienes se les garantiza su derecho pensional, diferenciando para ello su vinculación laboral : así, el primero está conformado por personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, para quienes la afiliación al Sistema General de Pensiones será obligatoria, más no así la selección del régimen solidario ni el régimen de pensiones, que será de libre y voluntaria escogencia del trabajador ; el segundo por su parte, está constituido por los trabajadores independientes, quienes podrán optar por afiliarse al régimen, si así lo estiman.
"Lo anterior no conlleva discriminaciones indebidas que atenten contra el principio fundamental de la igualdad ni que lesionen el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues nos e da la existencia de diferencias que se encuentren fincadas en condiciones relevantes que impongan la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos y preferenciales.
"(...)
"Por lo expuesto, el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, será declarado exequible, teniendo en cuenta que a juicio de la Corporación, éste no quebranta precepto constitucional alguno" (se subraya)
En cuanto a los efectos de esta decisión, el numeral segundo de la parte resolutiva de este fallo, la Corte indicó:
Segundo.- Decláranse exequibles los apartes demandados de los artículos 15 numeral 1° ; 33 parágrafo 4, 36 inciso 1°, 129, 133 parágrafo 3° ; así como el literal b) del artículo 259 de la Ley 100 de 1993 en lo relativo a los cargos formulados." (se subraya)
Al respecto, se hacen las siguientes observaciones :
Los cargos formulados en la demanda objeto de este recurso (violación del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la C.P.), nada tienen que ver con los que fueron analizados, en su oportunidad, en la sentencia C-126 de 1995, que, como se recuerda, hacían referencia a la vulneración de los derechos a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad, y en este sentido se surtió el análisis constitucional.
En el numeral segundo de la parte resolutiva de la mencionada sentencia, expresamente se declaró la exequibilidad del artículo 15, numeral 1o., "en lo relativo a los cargos formulados".
No sobra señalar lo siguiente: a pesar de que en la parte motiva se dijo que la disposición demandada no desconocía precepto constitucional alguno, en la parte resolutiva se condicionó la declaración de exequibilidad al análisis de los cargos formulados en tal oportunidad.
En consecuencia, habrá de considerarse que, en relación con el artículo 15, numeral 1° de la ley 100 de 1993, no operó el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, sino relativa, como quiera que la propia Corte restringió el alcance de su fallo al análisis en él efectuado, dejando abierta la posibilidad de un nuevo estudio, tal como ocurre en la presente demanda.
- El artículo 128 de la ley 100 de 1993 establece :
"ARTICULO 128.- Selección del Régimen. Los servidores públicos afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito.
"Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallen vinculados. Estas entidades administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la presente Ley.
"Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se hallen afiliados a algunas de estas entidades cuya liquidación se ordene, y los que ingresen por primera vez a la fuerza laboral, en caso de que seleccionen el régimen de prestación definida, se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales.
"Los servidores públicos nacionales cualquiera sea el régimen que seleccionen, tendrán derecho al bono pensional.
"PARAGRAFO. La afiliación al régimen seleccionado implica la aceptación de las condiciones propias de éste, para acceder a las pensiones de vejez, de invalidez y sobrevivientes."
El ciudadano Rodríguez Beltrán demandó la inconstitucionalidad de todo este artículo, por razones semejantes a las expuestas en relación con el artículo 15 antes analizado (se debió expedir una ley marco y no una ordinaria para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la C.P.)
En la sentencia C-584 de 1995, fue declarado exequible el aparte demandado del inciso tercero del artículo 128, que dice : "Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social". La parte resolutiva de esta sentencia condicionó sus efectos así :
"Primero: Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 128 de la Ley 100 de 1993 en los apartes acusados, en el entendido de que éste rige en relación con los servidores públicos que no hubiesen manifestado su voluntad de continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallaban vinculados, de conformidad con lo previsto en el inciso 2o. de la Ley 100 de 1993."
El cargo de esta demanda C-584/95 consistió en que el actor estimó que la norma acusada, al disponer que los servidores públicos que no estén afiliados a ninguna entidad de previsión social, deben hacerlo al ISS, viola el artículo 58 de la Constitución, en relación con los derechos adquiridos.
En las consideraciones, la sentencia C-584 de 1995, al referirse a este cargo, señaló :
"De manera que no encuentra la Corporación sustento jurídico para que se afirme que con el precepto acusado [artículo 128 (parcial)] a los servidores públicos en actividad que no se encuentren vinculados a alguna caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social se les están desconociendo derechos adquiridos, pues, como ya se advirtió, lo que se pretende es que dichos servidores públicos gocen de los servicios a que hace referencia la norma aludida, dado el carácter obligatorio de la seguridad social, y la irrenunciabilidad a la misma, de conformidad con el artículo 48 de la Carta Política, anteriormente analizado."
Y anticipó en las consideraciones, el alcance de la decisión, así:
"Por las razones anteriormente expuestas, la Corporación procederá a declarar exequible inciso 3o. del artículo 128 de la Ley 100 de 1993 en los apartes acusados respecto del cargo formulado por el actor, ya que no se encuentra vulnerada ninguna disposición constitucional, en el entendido de que éste es aplicable sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2o. de la misma Ley y para aquellos casos en que el servidor público no expresó su voluntad de continuar afiliado a la misma caja, fondo o entidad de previsión social a la cual se hallaba vinculado a la expedición de la Ley 100 de 1993."
Como se observa, en relación con el rechazo parcial del artículo 128, contenido en el auto ahora suplicado, ocurre la misma situación observada que en el artículo 15 de la misma ley.
En efecto, por una parte, los cargos y el análisis constitucional que hizo la Corte en cada una de las sentencias señaladas (C-126/95 y C-584/95) no se refirieron a los cargos ahora presentados, y, por la otra, las decisiones respectivas, en un caso, restringieron la cosa juzgada sólo a lo analizado, y, en el otro, condicionó su exequibilidad.
De acuerdo con lo expuesto, los cargos que presenta el ciudadano Rodríguez Beltrán, no fueron estudiados por esta Corporación en las providencias tantas veces citadas.
La Corte, en sentencia C-397 de 1995, se refirió a la “cosa juzgada aparente”, en los siguientes términos:
“Empero, la cosa juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad.
“...
“Una actitud contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el Constituyente (artículo 241 C.P.).
“Así las cosas, lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.” (Corte Constitucional, sentencia C-397 de 1995. Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo).
Sin embargo, las circunstancias señaladas (no estudio de cargos en las sentencias C-126/95 y C-584/95, y la “cosa juzgada aparente” ) no conducen necesariamente a que se revoque el auto ahora suplicado. En el caso en estudio, se da una situación especial, que la Sala no puede pasar desapercibida.
El actor presentó demanda contra once (11) artículos de la ley 100 de 1993. El auto objeto de súplica admitió la demanda contra nueve (9), y la rechazó contra los dos (2) estudiados. El cargo contra todos ellos es el mismo: el desconocimiento, por parte del legislador, del mandato, según el cual, el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos debe regularse mediante una ley marco (artículo 150, numeral 19, literal e) y f) ).
Por consiguiente, de aceptarse que, en relación con los artículos 15, numeral 1º y la expresión "Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social ", contenida en el inciso tercero del artículo 128 de la ley 100 de 1993, operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, frente a un eventual fallo de la Corte que acepte el cargo de la demanda, estas disposiciones conservarían su fuerza vinculante, hecho que haría incoherente la decisión de la Corporación, dejando vigentes normas, que si bien debieron expedirse mediante una ley de características especiales, han de mantenerse en el ordenamiento, por la existencia de sentencias que al estudiar aspectos distintos a éste, las encontraron ajustadas a la Constitución.
En consecuencia, y a efectos de evitar que se produzca un fallo incoherente, en caso de llegar a prosperar la demanda de la referencia, habrá de revocarse el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 15, numeral 1o., y 128, en la parte que no se había admitido.
III. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- REVÓCASE el numeral primero del auto del nueve (9) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998), que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 15 (parcial) de la ley 100 de 1993, y el aparte del inciso tercero del artículo 128 de la misma ley, y, en su lugar, se ordena su admisión.
Segundo.- En consecuencia, DESE cumplimiento a los numerales cuarto y siguientes del auto del nueve (9) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998), que hacen referencia a los trámites ordinarios correspondientes a esta clase de procesos.
Notifíquese, publíquese y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto al Auto 016/98
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO DE RECHAZO PARCIAL DE DEMANDA-Improcedencia/COSA JUZGADA MATERIAL (Salvamento de voto)
No es admisible sostener que, en relación con el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, la cosa juzgada constitucional se contraiga a los cargos formulados. En el evento en que se admitiera que la expresión "en lo relativo a los cargos formulados" indicara una cosa juzgada relativa en relación con el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, la Corporación no podía pasar por alto el hecho de que reiterada jurisprudencia de la Corte señala que la regulación de asuntos pensionales estructurales de los servidores públicos no es materia de las leyes marco sobre régimen salarial y prestacional. En la materia existe una cosa juzgada material y, por lo tanto, no era menester referirse a la cosa juzgada en relación con el artículo 15 numeral 1 de la Ley 100 de 1993.
Referencia: Recurso de súplica, expediente D-1970
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 13 (parcial), 15 (parcial), 18 (parcial), 52 (parcial), 60 (parcial), 110, 114 (parcial), 128, 139 (parcial), 151 y 157 de la Ley 100 de 1993.
Actor: Elson Rafael Rodrigo Rodriguez
Magistrada Ponente (E):
Dra. CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
1. Con el acostumbrado respeto nos permitimos apartarnos de la decisión de la mayoría que resolvió el recurso de súplica presentado en el proceso D-1970. La Corporación basa su decisión de ordenar darle curso al proceso en el argumento según el cual en la sentencia C-126 de 1995 no se consideró el tema de la competencia del legislativo para regular lo atinente al régimen de seguridad social de los empleados públicos. Tres razones nos llevan a apartarnos de la decisión:
2. En primer lugar, la lectura de la sentencia C-126 de 1995 hace palpable que la Corte analizó el punto en cuestión. En efecto, en la aludida sentencia se lee que:
“A juicio de la Corte, esta disposición legal lejos de vulnerar el ordenamiento constitucional se constituye en un instrumento que lo desarrolla, en particular en lo que hace al derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 superior, como "un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley".
No resulta contrario al espíritu de la Carta Política el numeral 1o. del artículo 15 acusado, pues el legislador se encuentra habilitado constitucionalmente para establecer distintos grupos de trabajadores a quienes se les garantiza su derecho pensional, diferenciando para ello su vinculación laboral: así, el primero está conformado por personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, para quienes la afiliación al Sistema General de Pensiones será obligatoria, mas no así la selección del régimen solidario ni el régimen de pensiones, que será de libre y voluntaria escogencia del trabajador; el segundo por su parte, está constituido por los trabajadores independientes, quienes podrán optar por afiliarse al régimen, si así lo estiman.” (Negrilla fuera del texto).
La circunstancia de que, en dicha oportunidad, la Corte no hubiera hecho mención explícita al tema de las leyes marco, no implica que la expresión “el legislador se encuentra habilitado constitucionalmente para establecer distintos grupos de trabajadores a quienes se les garantiza su derecho pensional, diferenciando para ello su vinculación laboral: así, el primero está conformado por personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, para quienes la afiliación al Sistema General de Pensiones será obligatoria”, no contenga una decisión sobre la competencia para regular el tema del régimen pensional.
En efecto, al señalarse que el “legislador se encuentra habilitado constitucionalmente”, se está reconociendo que la materia pensional es asunto ajeno a la ley marco. Lo anterior se refuerza con el argumento expuesto en el primer parágrafo transcrito, en el cual se utiliza la categoría de servicio público para calificar así la seguridad social.
2. El numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-126 de 1995 dice:
“SEGUNDO.- Decláranse exequibles los apartes demandados de los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4, 36 inciso 1o., 129, 133 parágrafo 3o., así como el literal b) del artículo 259 de la Ley 100 de 1993 en lo relativo a los cargos formulados.”
La mayoría entiende que la expresión “en lo relativo a los cargos formulados” se aplica a toda la parte resolutiva. Sin embargo, las reglas gramaticales indican que, ante la inexistencia de una coma entre la partícula 1993 y la frase, debe entenderse que ella condiciona únicamente el aparte que empieza “así como …”. Por lo tanto, no es admisible sostener que, en relación con el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, la cosa juzgada constitucional se contraiga a los cargos formulados.
3. Finalmente, en el evento en que se admitiera que la expresión “en lo relativo a los cargos formulados” indicara una cosa juzgada relativa en relación con el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, la Corporación no podía pasar por alto el hecho de que reiterada jurisprudencia de la Corte señala que la regulación de asuntos pensionales estructurales de los servidores públicos no es materia de las leyes marco sobre régimen salarial y prestacional. Baste citar las sentencias C-408 de 1994 y C-663 de 1995. En la primera de ellas la Corte señala que:
“Adicionalmente resulta equivocado el cargo, ya que la ley no regula el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino, un derecho constitucional como la seguridad social, que se refiere no solamente a los trabajadores, sino a toda persona, aunque no tenga esa condición.”
Así las cosas, en la materia existe una cosa juzgada material y, por lo tanto, no era menester referirse a la cosa juzgada en relación con el artículo 15 numeral 1 de la Ley 100 de 1993.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado