A238-01
INTEGRACION LEGITIMA DEL CONTRADICTORIO EN TUTELA-Demanda no se dirigió contra todas las autoridades/PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD E INFORMALIDAD DE LA ACCION DETUTELA-Conformación del legítimo contradictorio
ACCION DE TUTELA-Informalidad respecto a identificación del sujeto pasivo/JUEZ DE TUTELA-No puede exigir identificación precisa de autoridades demandadas
Referencia: expediente T-425721. Acción de tutela promovida por María Cenobia Taborda Castañeda contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ.
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de dos mil uno (2001).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el decreto 2591 de 1991, dicta el siguiente
AUTO
Relacionado con la revisión del fallo adoptado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali, en razón de la acción de tutela presentada por MARIA CENOBIA TABORDA CASTAÑEDA Contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca.
I. ANTECEDENTES.
1.- Mediante apoderada la señora MARIA CENOBIA TABORDA CASTAÑEDA interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca. Del contexto de la demanda y sus anexos se extracta que la mencionada solicitó el reconocimiento de su pensión de vejez, la cual le fue negada en Resolución No. 14016 de 23 de octubre de 2000, en la que se precisó que cumplía con los requisitos para tener derecho a la pensión reclamada, previa expedición del bono necesario para convalidar el tiempo no cotizado al ISS, cuya cancelación era necesaria pero esto no se hizo por parte del Hospital “Mario Correa Rengifo” a pesar de habérsele requerido para tal efecto.
Consideró la apoderada que su procurada merecía especial atención en razón de su edad y la enfermedad que padecía y se le estaban vulnerando los derechos a disfrutar de su pensión, a la vida digna y al debido proceso, por lo cual solicitó que se obligara al Instituto de Seguro Social a reconocerle la pensión y la respectiva retroactividad a que tenía derecho.
A la demanda se anexaron copias del memorial mediante el cual la señora TABORDA CASTAÑEDA (DE CHAGUENDO) interpuso los recursos de reposición y apelación contra la decisión del ISS; de la Resolución No. 14016 en la que se negó la pensión reclamada y de la Resolución No. 03450 de 3 de septiembre de 1998, a través de la cual se reconocieron como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud a 14 instituciones de salud del Valle del Cauca, entre ellas el hospital “Mario Correa Rengifo” de Cali.
2.- El 18 de diciembre de 2000, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito dictó el fallo correspondiente en el que resolvió denegar la tutela presentada. Luego de referirse a la doctrina constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela respecto del pago de obligaciones relacionadas con la seguridad social cuando afecta derechos fundamentales, el a quo consignó:
“Analizado el caso a (sic) estudio se puede observar que el Derecho constitucional fundamental vulnerado o amenazado por la demandada es el Derecho a la vida digna del cual se puede derivar el derecho a la integración síquica moral y de igualdad, los cuales no son derechos fundamentales en sí, sino que dependen del derecho antes mencionado. En sí lo que pretende la accionante con la presente es que se le tutele un derecho fundamental, el de la VIDA, que como bien lo dice la Corte puede estar vulnerado, pero para el caso en comento no es procedente, porque si fuera en sí el derecho estipulado en la (sic) artículo 23 de la Carta Magna, Como (sic) lo es el DERECHO DE PETICIÓN, podría este JUEZ DE TUTELA entrar a accederlo, pero no puede tramitar un ACTO ADMINISTRATIVO que corresponde a otra entidad o vía solucionar, porque es reiterativo este despacho y tal y como lo dice la HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL en jurisprudencia, es decir que la tutela es un mecanismo por el cual la persona se puede amparar en base a un derecho fundamental vulnerado, pero si existen otros medios ordinarios por los que se pueda tramitar, prevalecería entonces este.
“También es importante aclarar en la presente que la accionante manifiesta o mejor da a entender que en la actualidad se encuentra laborando, por tal razón es de simple deducción que el mínimo vital no se encuentra afectado. Que la entidad accionada no haya sido eficiente en el cumplimiento de sus obligaciones laborales, no obstante todas las prevenciones que se han hecho con anterioridad por vía de tutela, pués (sic) reiteradamente retarda el pago de prestaciones sociales a unos pensionados, que manifiestan claramente sus apremiantes condiciones de supervivencia. Por consiguiente debe recordarse que por expreso mandato constitucional, la función pública debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son también pautas de comportamiento del ESTADO SOCIAL DE DERECHO y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado.”
3.- Notificado el fallo a las partes, el 24 de enero de 2001 el expediente fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
4.- Mediante auto de 13 de marzo de 2001, la Sala de Selección Número Tres de la Corporación, seleccionó el expediente para su revisión.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar el fallo de única instancia ya referenciado, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 86 y 241 de la Carta Política, y en el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.
2. Reiteración de jurisprudencia.
La Sala Novena de Revisión, al evaluar la actuación cumplida en el presente asunto por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali y por ser aplicable al presente caso, estima necesario reiterar el criterio de la Corte Constitucional acerca de la forma como debe proceder el juez de tutela cuando el actor dirige la acción contra una autoridad pública que no corresponde, o se da la hipótesis de que sean varias las entidades u organismos llamados a enfrentar el conflicto planteado, criterio éste condensado cabalmente en auto No. 055, de 11 de diciembre de 1997, Sala Quinta de Revisión, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, del cual se extracta lo siguiente:
"2. Deber del juez de tutela de integrar el contradictorio. Principio de oficiosidad
"En el caso bajo estudio, el juez de tutela negó la protección constitucional porque la peticionaria no dirigió la acción contra la autoridad pública que debía asumir el pago de las cesantías parciales. En el sentir del juzgado, la demandante ha debido elevar las solicitudes de pago e instaurar la acción de tutela contra el Fondo Local de Salud y no contra el Hospital de Caldas.
"La Corte ha señalado, con base en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, que la demanda de tutela debe dirigirse contra el sujeto a quien se puede imputar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
"En reciente fallo expresó esta misma Sala:
' La demanda debe presentarse indicando quién es ese sujeto, no solamente para que el juez pueda verificar si en verdad los derechos afectados lo son por su acción u omisión, sino para permitir al inculpado ejercer el derecho de defensa y darle posibilidades de contradicción y controversia de las pruebas allegadas, según el artículo 29 de la Constitución Política.
' Cuando la acción se dirige contra un sujeto distinto, mal podría prosperar la tutela, aunque, si en el caso concreto el término lo permite, una vez se ha percatado de la situación, bien puede el juez de oficio, antes de resolver, vincular al proceso a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante, otorgándole suficientes elementos de defensa dentro del mismo, con arreglo a la garantía constitucional. Sólo en ese evento podría otorgarse el amparo contra ella'. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-578 del 10 de noviembre de 1997).
"Obviamente, así acontece en el evento en que la persona o autoridad contra la cual en efecto se actuó ninguna relación tenga con el asunto, es decir, resulte a todas luces equivocada la demanda en cuanto al sujeto pasivo de la acción.
"Bien distinta es la circunstancia -presente en este caso- consistente en la inicial vinculación al proceso de alguien que sí está involucrado real o aparentemente en los hechos, pero sin que a la vez aparezca demandado otro ente que, por su actividad, su función o sus actos, ha debido serlo. En otros términos, cuando no se ha integrado debidamente el contradictorio, ya que en tales eventos quien ha debido ser demandado y no lo fue no puede ser condenado sin oírlo, y por otra parte la persona o autoridad que sí fue vinculada no puede quedar sola, asumiendo todas las consecuencias de la tutela, en especial si la responsabilidad que se le imputa guarda relación con funciones o atribuciones que no son enteramente suyas.
"De tal modo que cuando el juez de tutela considere -según el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales (nexo causal)- que la demanda ha debido dirigirse contra varias entidades, autoridades o personas, alguna o algunas de las cuales no fueron demandadas, aquél está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela.
"Debe tenerse en cuenta que en muchas ocasiones el particular que impetra la acción ignora o no sabe identificar a las autoridades que considera han violado o amenazado sus derechos fundamentales, simplemente porque no conoce la complicada y variable estructura del Estado. No puede exigírsele a la persona que invoca la protección constitucional que sea un experto en la materia, y menos en el trámite de un proceso que se distingue por su informalidad y en virtud del cual debe el juez desplegar todos sus poderes para esclarecer los hechos que le dieron origen.
"En relación con la legitimación en la causa por parte pasiva, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela debe instaurarse contra "la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental". En caso de que se hubiese actuado en "cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación", agrega la norma que la acción deberá dirigirse contra ambos, sin perjuicio de lo que pueda decidirse en la sentencia. Y por último señala que "de ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior".
"Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de que el juez deba indagar acerca del sujeto que ha podido violar o amenazar los derechos invocados por el demandante, en virtud del principio de oficiosidad, en concordancia con el de efectividad de los derechos constitucionales (artículo 2 de la Constitución) y el de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 ibídem).
"Al respecto, se reitera lo siguiente:
' La característica de informalidad (...) tiene complemento necesario en los poderes reconocidos a los jueces encargados de su conocimiento, poderes encaminados, en el aspecto que se examina, a recoger los datos preliminares que le permitan al funcionario judicial proveer acerca de la defensa, garantía y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, objetivo prioritario que guió al Constituyente en el diseño y consagración de la acción de marras como instrumento de inmediata y eficaz protección de los derechos constitucionales fundamentales, finalidad que se vería burlada si, al momento de asumir el conocimiento de un caso concreto se la rodeara de exigencias o requisitos limitantes de su ejercicio, trámite o decisión, contrarios por lo demás a la filosofía que la inspiró. Dentro de este amplísimo contexto cabe plantear la problemática a la que se ha aludido más arriba, originada en la equivocada mención de autoridades, órganos o personas como causantes de la violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional fundamental. Considera la Sala que una situación de tal tipo impone al juez una actitud en extremo diligente orientada a la solución de tan delicado asunto, así pues, cuando sobre el particular se cierna duda podrá recurrir al solicitante para que en el término previsto en el artículo 17 del decreto 2591 de 1991 proceda a corregir la solicitud en el sentido de salvar el inconveniente presentado o requerir del órgano o de la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud, los informes pertinentes con miras a dilucidar si entre la vulneración o amenaza del derecho puesta a su conocimiento y el órgano, autoridad o persona a la que se le atribuye, existe la relación necesaria que permita la imputación de la acción o la omisión conculcadora. Consciente el fallador de la actual vulneración de un derecho constitucional fundamental o de su evidente amenaza y de que tal hecho no puede ser atribuible al órgano, autoridad o persona que aparece mencionado en la solicitud, lejos de rechazarla de plano, ha de desplegar actuación suficiente y eficaz tendiente a crear certeza acerca del llamado a responder por su presunta actuación u omisión. Una vez llegado a la convicción sobre la persona, autoridad u órgano presuntamente violador, el juez debe tomar las providencias necesarias para vincularlo a la actuación adelantada.
(...)
' Considera esta Sala de Revisión que aun cuando la duda e incluso la certeza acerca de la equivocación en que ha incurrido el accionante, le asistan al juez desde un primer momento, de todos modos se habrá de proveer sobre la notificación a la autoridad, persona u órgano al que el peticionario haya atribuido la vulneración o amenaza de su derecho constitucional fundamental porque su comparecencia a la actuación se torna indispensable no sólo para garantizarle el derecho de defensa que le corresponde, sino también para hacer claridad sobre la eventual duda que, finalmente, puede resultar infundada y, además, porque en caso de no serlo, su concurso es necesario en orden a establecer quien pudo vulnerar o amenazar el derecho; es probable que el órgano, autoridad o persona inicialmente implicada demuestre simplemente su ajenidad, desvinculándose de tal modo; pero también lo es que además señale a otro órgano, autoridad o persona como causante del agravio, caso en el cual se procederá en la forma indicada más arriba.
' Una hipótesis adicional se configuraría en caso de quedar plenamente demostrado que a más del órgano, autoridad o persona señalada por el accionante, otros órganos, autoridades o personas concurren a la consolidación de la vulneración o amenaza del derecho, evento en el cual, en sentir de esta Sala, también han de ser llamadas al trámite, sin que sea válido oponer la regla básica de la solidaridad para sostener que basta con llamar a uno o a varios, pues en una hipótesis como la examinada lo que primordialmente se busca, no es un resultado de orden exclusivamente patrimonial, dado que es posible que no haya lugar a indemnización, sino la efectiva vigencia de los derechos constitucionales fundamentales que se concreta en la orden judicial de cesar en la actitud vulneradora del derecho; además, si el juez lo considera adecuado, se les podrá prevenir para evitar la repetición de la misma acción u omisión; aseveraciones éstas que encuentran sustento en un claro postulado de pedagogía constitucional.' (Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia T-91 del 26 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz)
"Y mediante Auto del 21 de julio de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la Sala Segunda de Revisión expuso:
' La integración del contradictorio supone establecer los extremos de la relación procesal para asegurar que la acción se entabla frente a quienes puede deducirse la pretensión formulada y por quienes pueden válidamente reclamar la pretensión en sentencia de mérito, es decir, cuando la participación de quienes intervienen en el proceso se legitima en virtud de la causa jurídica que las vincula. Estar legitimado en la causa es tanto como tener derecho, por una de las partes, a que se resuelvan las pretensiones formuladas en la demanda y a que, por la otra parte, se le admita como legítimo contradictor de tales pretensiones. Al no integrarse debidamente tales extremos de la relación procesal, no puede resolverse sobre el fondo del litigio y el juez debe declararse inhibido para fallar de mérito.
(...)
' La integración del contradictorio igualmente opera en el régimen procesal de la acción de tutela, de suerte que el juez del conocimiento debe integrar el contradictorio cuando descubra que no se encuentran reunidos los sujetos que deban constituir cualquiera de las partes, y especialmente los organismos y autoridades contra los cuales se adelanta la acción, pero no admite la solución del proceso civil, según el cual una falta de legitimación para obrar conduce fatalmente a un fallo inhibitorio. En efecto, el parágrafo único del artículo 29 del decreto 2591/91, establece de manera terminante que "el contenido del fallo no podrá ser inhibitorio'.
' La razón de la prohibición de los fallos inhibitorios es la respuesta consecuente con los objetivos de la acción de tutela, que busca proteger pronta y eficazmente, mediante un proceso sumario de trámite preferencial, los derechos fundamentales vulnerados o amenazados en su ejercicio por las autoridades públicas y, eventualmente, por los particulares. Todo lo que dilate la actuación, dificulte la defensa o impida un pronunciamiento sobre las pretensiones de los peticionarios, contraviene el espíritu del Constituyente y la voluntad del legislador, para quienes la eficacia de los objetivos prima sobre la ritualidad de los procedimientos. Con la acción de tutela se buscó crear un instrumento audaz y de eficacia inmediata, para proteger los derechos fundamentales de las personas. Un fallo inhibitorio, deja de lado la decisión del conflicto que afecta o amenaza un derecho fundamental, desconoce el principio de la efectividad de los derechos, el derecho de acceso a la justicia y hace nugatoria la tutela como mecanismo efectivo de protección de dichos derechos.
' Así, entonces, no siendo posible una decisión inhibitoria por el juez de tutela, éste debe decidir de fondo haciendo uso de los elementos de juicio de que se dispone en el proceso, teniendo en cuenta que la actuación procesal debe ajustarse a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia (D. 2591/91, art. 3o) y que su misión, ante cualquier otra alternativa, es la de proteger el derecho fundamental amenazado o desconocido.
' No cabe duda entonces, dadas las características especiales del proceso de tutela, que si de la situación de hecho acreditada en el informativo se deduce realmente la violación de un derecho fundamental, pero no se ha constituido adecuadamente el litisconsorcio pasivo, puede el ad-quem e incluso la Corte cuando hace uso de la potestad de revisión de los fallos de instancia, revocar la decisión o decisiones sometidas a su examen y ordenar al juez de primera instancia la integración del contradictorio para configurar la legitimación en la causa de la parte demandada. La adopción de esta conducta se adecua y armoniza con el postulado legal de que en el proceso de tutela no pueden expedirse fallos inhibitorios, pero cabría señalar que mientras no se vincule debidamente a la parte demandada no es posible proferir sentencia de mérito, estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda'.
"Al tenor de los criterios precedentes y aunque en el caso bajo estudio aún no se ha determinado de manera indiscutible que los derechos de la actora hayan sido o no vulnerados, cuestión sobre la cual no se hará pronunciamiento alguno pues se estaría prejuzgando, esta Sala declarará la nulidad de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, con el fin de que notifique al Director del Fondo Local de Salud para que participe y pueda defenderse dentro del proceso y para esclarecer si efectivamente se violaron o amenazaron los derechos de la peticionaria por parte de la aludida autoridad."
3.- El caso concreto.
No cabe duda para la Sala que en el presente evento si el señor Juez Tercero Laboral del Circuito de Cali hubiera actuado con la diligencia y cuidado que exige al juez constitucional el trámite del mecanismo protector de los derechos fundamentales consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, había podido vincular oportunamente al Hospital “Mario Correa Rengifo” con sede en esa ciudad, como sujeto pasivo de la acción, porque la apoderada de la accionante anexó a la demanda copia de la Resolución No. 14016, de 23 de octubre de 2000, mediante la cual la entidad accionada negó la pensión reclamada por doña MARIA CENOBIA TABORDA DE CHAGUENDO, en la que, además de puntualizarse que de conformidad con el tiempo laborado en el sector público, el número de semanas cotizadas al Seguro Social y la edad de la solicitante se cumplían los requisitos que dan lugar a la pensión reclamada, se precisó textualmente lo siguiente:
“5. Que para decidir la prestación es necesario la cancelación del Bono que permita convalidar los tiempos trabajados, no cotizados al ISS, pago que no se ha efectuado por parte de la entidad Hospital Mario Correa Rengifo, a pesar de habérsele requerido, razón por la cual no es procedente acumular dicho tiempo para el reconocimiento de la prestación solicitada” (Subrayas y negrillas de la Sala).
De lo allí expuesto se colegía sin dificultad alguna que si bien la actora enderezó la solicitud de amparo contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, esta entidad negó la prestación por la omisión en que había incurrido aquella llamada a pagar el bono pensional correspondiente de acuerdo con el ordenamiento legal que regula la materia, para el caso concreto, el Hospital “Mario Correa Rengifo”.
Tomando en cuenta lo anterior y atendiendo las directrices jurisprudenciales ya señaladas, la Sala Novena de Revisión declarará la nulidad de la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali, con el fin de que por ese Despacho se notifique al representante legal del Hospital “Mario Correa Rengifo” de la demanda de tutela formulada, para que se pronuncie sobre los hechos motivo de la misma, en orden a determinar si efectivamente se violaron o amenazaron los derechos invocados por la accionante, o establecer cuáles son los realmente quebrantados y, desde luego, precisar cuál es en realidad la autoridad publica causante del presunto agravio a los derechos fundamentales de la peticionaria, a quien ni siquiera se le escuchó para determinar si se encontraba o no laborando y cuál es la enfermedad que padece en orden a obtener elementos de juicio que eventualmente hicieran procedente el amparo de manera excepcional.
No sobra en este caso llamar la atención del a quo acerca del deber que tiene el juez de tutela de fallar el asunto sometido a su conocimiento tras la ponderación lógica del caso, la valoración juiciosa y coherente y de las pruebas y aplicando de manera apropiada la doctrina constitucional que exista sobre la materia, todo lo cual brilla por su ausencia en las argumentaciones ya transcritas del fallo que habrá de anularse.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero: DECLARAR la nulidad del fallo dictado el 18 de diciembre de 2000 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali, por medio del cual decidió "DENEGAR LA TUTELA” promovida por MARIA CENOBIA TABORDA CASTAÑEDA.
Segundo: ORDENAR, en consecuencia, al señor Juez de instancia que proceda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente auto, a integrar debidamente el contradictorio, adelantar de nuevo el proceso y dictar el fallo de rigor, que si no es impugnado, deberá ser remitido a esta Corte para su eventual revisión en los términos contemplados en el Decreto 2591 de 1991. Si hay segunda instancia, igual deberá hacerse con el fallo correspondiente.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General