A288-01 Auto 288/01
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exposición de concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de concepto de violación
El concepto de la violación es un elemento esencial en toda demanda de inconstitucionalidad, pues supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. Al ciudadano le corresponderá i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” puesto que “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte, considera la Corte que ... el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas. Este señalamiento supone, además, ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido. Finalmente, iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta absoluta de concepto de violación
Referencia: expediente D-3717
Recurso de súplica contra el auto de doce (12) de septiembre de 2001, mediante el que se rechazó la demanda presentada contra los artículos 1 a 11 de la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica del Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” (M.S. Alfredo Beltrán Sierra).
Tema:
Rechazo de la demanda de inconstitucionalidad.
Falta absoluta del concepto de la violación
Actor: Jorge Alberto Rojas Otálvaro
Magistrado Ponente:
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites contenidos en el Decreto 2067 de 1991 y en el Acuerdo 05 de 1992, profiere el siguiente,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la atribución contenida en el artículo 6 del Decreto 2067 de 2001, el ciudadano Jorge Alberto Rojas Otálvaro, presentó recurso de súplica contra el auto de doce (12) de septiembre de 2001, mediante el que se rechazó la demanda de los artículos 1 a 11 de la Ley 617 de 2000, por operar el fenómeno de cosa juzgada constitucional en los términos del artículo 243 de la Constitución Política y demás normas concordantes.
II. NORMAS DEMANDADAS
Se trata de los artículos 1 a 11 y 89 de Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica del Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” que fue publicada en el Diario Oficial 44.188 del 9 de octubre de 2000.
III. RECHAZO DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 1 A 11 DE LA LEY 617 DE 2000
Mediante el referido auto de doce (12) de septiembre de dos mil uno (2001) el Magistrado Sustanciador, a quien por reparto correspondió conocer del proceso de la referencia, rechazó la demanda presentada contra los artículos 1 a 11 de la Ley 617 de 2000. De cara a los artículos 1 y 2 se afirmó que existía cosa juzgada relativa, pues en la sentencia C-579 de 2001 se declaró la exequibilidad de tales normas respecto de los cargos analizados en dicha ocasión, semejantes a los expuestos por el actor en esta oportunidad[1]. En lo relativo a la acusación presentada contra los artículos 3 a 11 también se procedió a rechazarla al operar el fenómeno de cosa juzgada absoluta, puesto que en la sentencia C-540 de 2001 estas disposiciones, salvo algunas expresiones claramente identificadas en el aludido fallo, fueron declaradas exequibles sin ningún tipo de limitación del alcance de la decisión[2].
Mediante escrito que se presentó dentro del término legal fijado para el efecto, el actor elevó recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 1 a 11 de la Ley 617 de 2000. En opinión del recurrente, los fallos que sirvieron de fundamento para rechazar la demanda constituyen cosa juzgada relativa pues su objeto de estudio se redujo a los cargos formulados en tales oportunidades, siendo posible que se puedan presentar nuevas acusaciones por razones y argumentos diferentes a los que ya consideró la Corte. Con el propósito de probar este aserto, el peticionario procede a hacer una presentación comparativa entre los argumentos que sirvieron de base en las demandas estudiadas por la Sala Plena en las sentencias C-540 y C-579 de 2001, y los que se presentan ahora para concluir que se trata de cargos distintos que no han sido analizados por este Tribunal[3]. La alusión puntual a las razones presentadas por el actor se hará, cuando ello sea necesario, en las consideraciones contenidas en el presente auto.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre el recurso de súplica que presenta el actor contra el auto que rechaza una demanda de inconstitucionalidad, en la forma y dentro de los términos establecidos por el artículo 6 del Decreto 2067 de 2001.
2. De los requisitos de la demanda en las acciones públicas de inconstitucionalidad
2.1. Los argumentos presentados por el recurrente contra el auto en el que se rechazó la demanda de algunos artículos de la Ley 617 de 2000 están íntimamente ligados con la valoración y cumplimiento de los requisitos legales para iniciar una acción pública de inconstitucionalidad, concretamente, con lo que tiene que ver con la exposición del concepto de la violación. Este es un asunto sobre el que la Corte ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones, estableciendo una copiosa jurisprudencia a la que en esta oportunidad se hará referencia para sintetizar los criterios que ha sentado este Tribunal y, luego, analizar si el demandante cumplió con ellos.
2.2. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[4]. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su parte, ha establecido la necesidad de cumplir con todos y cada uno de estos requirimientos. Se trata, como lo dijo la Corte al declarar exequible la norma citada, de “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[5].
2.3. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
En esta oportunidad, la materia sobre la que versa el recurso de súplica que presentó el actor contra el auto de rechazo dictado por el magistrado ponente guarda estrecha relación con los requisitos que debe reunir el concepto de la violación que se expone en una demanda de inconstitucionalidad. Por esta razón, resulta necesario acudir a la doctrina constitucional con el propósito de señalar, de manera sistemática lo que ha dicho la jurisprudencia al respecto.
2.4. El concepto de la violación es un elemento esencial en toda demanda de inconstitucionalidad, pues supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), puesto que “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”[6]. Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[7]. No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[8]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[9].
3. Del asunto objeto de estudio
3.1. En el presente caso, el Magistrado Sustanciador a quien por sorteo correspondió conocer de la demanda contra los artículos 1 a 11, y 89 de la Ley 617 de 2000, luego de estudiar la demanda presentada, y establecer si las normas acusadas se encuentran vigentes, tal y como se refirió en el apartado 2.3.1. de este auto, decidió rechazar la demanda contra los artículos 1 y 2, pues respecto de ellos opera el fenómeno de cosa juzgada (relativa), debido a que mediante sentencia C-579 de 2001, la Corte declaró la exiquibilidad de dichas disposiciones por cargos similares a los que ahora presenta el peticionario.
En efecto, en dicha providencia la Corte declaró la constitucionalidad de las normas aludidas “respecto de los cargos presentados”, entre los cuales figuraba la presunta violación de los artículos 302 y 320 de la Constitución en los siguientes términos: "al Congreso le está vedado escoger apenas algunos de los factores que la Carta ordena tener en cuenta para fijar categorías, por lo que está en el deber jurídico de sopesarlos todos"[10]. Ahora, el actor presenta una nueva demanda aduciendo el mismo reparo, es decir, la presunta vulneración de los artículos 302 y 320 C.P. de esta manera: “el legislador debe, a partir de la distinta situación de criterios de clasificación como los previstos en los artículos 302 y 320 de la Constitución, establecer una distinción de verdad razonable y no simplemente numérica”[11]. Por lo tanto, correspondía rechazar la demanda, con relación a este cargo, por existir cosa juzgada en los términos del artículo 6 del Decreto 2067 de 2001.
Sin duda, “resulta esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas sentencias mediante las cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada, negando toda ocasión de nuevas controversias sobre normas declaradas exequibles cuando la propia Corporación, en el texto de la correspondiente providencia, no ha delimitado los alcances de la misma, circunscribiéndola a ciertos aspectos objeto de su análisis. En este último evento, del todo excepcional, a partir de la providencia en que la Corte define lo que fue objeto de decisión y lo que todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones públicas sobre lo no resuelto”[12].
3.2. Respecto de las acusaciones presentadas contra los artículos 3 a 11 del la Ley 617 de 2000, también se procedió a rechazar la demanda por existir cosa juzgada. En este caso, se constató que en la misma sentencia C-579 de 2001 dichos preceptos, excepción hecha de algunas expresiones específicamente identificadas, se declararon exequibles sin ningún tipo de condicionamiento. Procedía, entonces, el rechazo de la demanda.
3.3. No obstante, hay un asunto adicional al que la Corte debe hacer alusión. El actor al presentar la súplica señala la existencia, en la demanda rechazada, de nuevos cargos en contra de los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de 2000 (concretamente el parágrafo 3 del artículo 1 y el parágrafo 4 del artículo 2) que ya no se refieren a la categorización de los departamentos y los municipios (acusación ya estudiada por la Corte), sino al desconocimiento de los derechos adquiridos de los trabajadores y “de la irretroactividad de la ley laboral que prescriben varios de los principios positivizados en el artículo 53 C.P.”[13], pues los preceptos impugnados establecen que cuando un departamento o municipio descienda de categoría “los salarios y/o los honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”. Corresponde a la Corte determinar, entonces, si existe un concepto de la violación en los términos que ha definido la jurisprudencia y que fueron anteriormente resumidos[14].
En primer lugar, (i.) el actor considera que los preceptos demandados vulneran los artículos 1, 2, 9,13, 25, 53, 55, 334 y 336 de la Constitución[15], sin embargo al desarrollar el concepto de la violación (ii.) sólo alude, y en todo caso de manera vaga, al contenido normativo de los artículos 53, 334 y 336 C.P., limitándose a citar las otras disposiciones constitucionales sin referir el sustrato material que en su opinión resulta violado por los parágrafos que acusa. Ahora bien: las razones que esgrime para sustentar la declaratoria de inconstitucionalidad que solicita (iii.) no son específicas, puesto que se apoyan en afirmaciones globales e indirectas basadas en una concepción general de Estado Social de Derecho y de justicia laboral que nunca se enlazan con el objeto impugnado[16]; tampoco son pertinentes, pues, pretenden deducir cargos de constitucionalidad a partir de consideraciones practicas que tienen relación meramente afín con las normas acusadas[17]; y son insuficientes al no tener la virtud de generar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma impugnada que pusiera en evidencia la necesidad de un pronunciamiento por parte de esta Corporación.
La demanda contiene, entonces, algunas afirmaciones, inadecuadamente formuladas y sustentadas contra apartes de los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de 2000, sobre los que el auto de doce de septiembre de 2001 no se pronunció. Sin embargo, luego de analizar los cargos formulados y los argumentos que les sirven de sustento, resulta claro que el actor no presentó un concepto de la violación que haga procedente el pronunciamiento de la Corte, o que permitiera al Magistrado Sustanciador, al menos, indicar con precisión los elementos que deberían ser objeto de corrección, razón por la cual la Sala Plena procederá a confirmar el auto que rechazó la demanda contra el parágrafo 3 del artículo 1 y el parágrafo 4 del artículo 2 por la falta absoluta de formulación del concepto de la violación.
La Sala Plena de la Corte Constitucional con fundamento en lo dicho,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el auto que rechazó la demanda presentada contra el parágrafo 3 del artículo 1 y el parágrafo 4 del artículo 2 por las razones expuestas.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. folio 62 y ss. del expediente. Allí reposa el auto al que se hace alusión.
[2] Cfr. folio 63 del expediente.
[3] Cfr. folios 66 a 74 del expediente.
[4]Dice la citada norma:
“Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
El inciso segundo de este artículo fue declarado inconstitucional por la sentencia C-003 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Corte Constitucional Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Esta sentencia declaró la constitucionalidad del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, y estableció el punto de partida de la jurisprudencia constitucional respecto de la sistematización de los requisitos que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. Los lineamientos generales sobre la materia han sido desarrollados, entre otras, en las sentencias C-024 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-504 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-609 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); C-236 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); y, C- 447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ciertamente, existen muchos otros pronunciamientos sobre el particular que desarrollan y precisan los elementos esbozados en estos fallos. Cuando sea necesario, se harán las referencias puntuales a los textos citados.
[6] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[7] Cfr. Ibid. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[8] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Para el actor, en aquella oportunidad, resultaba contrario a la Constitución que los criterios de categorización de los departamentos y municipios se limitaran a señalar la capacidad de gestión administrativa y fiscal, la población y los ingresos corrientes.
[11] Cfr. folio 12 del expediente.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia 397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Estudió la Corte en esta ocasión la demanda presentada en contra de varios artículos de los Decretos 0653 de 1993 y 831 de 1980. El fragmento extraído de esta providencia es ejemplar de una línea jurisprudencial que ha distinguido entre los efectos de la cosa juzgada relativa (que se identifica cuando en la parte resolutiva de la sentencia se limita el fallo a los cargos presentados por el actor) y la cosa juzgada absoluta (que por regla general opera cuando no existe ninguna precisión que limite el alcance de la decisión sobre una norma particular).
[13] Cfr. folio 27 del expediente.
[14] Dicen los preceptos demandados:
Artículo 1°. Categorización presupuestal de los departamentos.
(…)
Parágrafo 3°. Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Artículo 2°. Categorización de los distritos y municipios.
(…)
Parágrafo 4°. Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
[15] Cfr. folio 26 del expediente.
[16] Cfr. folios 29 y 30 del expediente.
[17] Ibid. folio 29.