Auto 298/01

 

COSA JUZGADA ABSOLUTA-Alcance

 

Esta Corporación en diferentes providencias ha manifestado que cuando la Corte no determine los efectos de sus sentencias, éstas harán tránsito a cosa juzgada absoluta, pues ha de concluirse que las normas acusadas se confrontaron con todo el ordenamiento constitucional. Esta formulación se instaura como regla general en la materia y significa que, no es posible que las normas acusadas, habiendo sido analizadas por la Corte puedan ser objeto de un nuevo pronunciamiento, ya sea que se expongan argumentos similares a los que dieron lugar a su definición, o que se trate de fundamentos diversos. La cosa juzgada absoluta impide entonces interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de análisis.

 

COSA JUZGADA RELATIVA-Alcance

 

En lo pertinente a la cosa juzgada relativa es de señalar que cuando esta se presenta admite que posteriormente, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Tal evento se presenta en los siguientes casos: Cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha planteado desde el punto de vista netamente formal, caso en el cual, posteriormente puede plantearse diferentes cargos contra la misma disposición, por motivos de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional. Cuando una norma se ha declarado exequible frente a determinadas disposiciones de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar textos de la Carta distintos a los estudiados.  En casos como éste, sólo será procedente el nuevo análisis cuando la propia Corte, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas.

 

COSA JUZGADA APARENTE-Alcance

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DE DEMANDA POR COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL

 

 

Referencia: Recurso de súplica contra el auto del 14 de septiembre de 2001. Expediente D- 3716.

 

Actor: Oscar Darío Amaya Navas

 

Magistrado Sustanciador:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.

 

 

Bogotá, D.C.,  veinticuatro (24) de  octubre de dos mil uno (2001).

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Oscar Darío Amaya Navas, contra el auto del 14 de septiembre del año en curso, dictado por el Magistrado Sustanciador, Eduardo Montealegre Lynett, mediante el cual se rechazó la demanda incoada, contra los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” y contra el Decreto 901 de 1997 “por medio del cual se reglamentan la tasa retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimentos puntuales y se establecen las tarifas de éstas” 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.   El ciudadano Oscar Darío Amaya Navas, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 y del Decreto 901 de 1997, pues considera que no obstante que la Ley 99 de 1993 tuvo como fundamentos, la creación del Ministerio del Medio Ambiente, reordenar el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y de los recursos naturales renovables y reorganizar el Sistema Nacional Ambiental –SINA-[1], los artículos 42 y 43 acusados, entran a regular aspectos tributarios ajenos al tema dominante de la ley, lo que configura una clara violación a la unidad de la Materia.

 

 

2.  El magistrado sustanciador, a quien correspondió en reparto conocer de la acción resolvió rechazarla, por cuanto consideró que respecto de los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 que se acusan como inconstitucionales, ya existe por parte de la Corte pronunciamiento en el que se declaró exequibles las normas acusadas[2] y en lo pertinente a la inconstitucionalidad del Decreto 901 de 1997 afirma que no le corresponde a esta Corporación su estudio, por ser un decreto reglamentario cuyo conocimiento esta a cargo de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

3.  Estando dentro de término, el actor interpuso recurso de súplica contra el auto del 14 de septiembre de 2001[3], en el que manifiesta no compartir los argumentos expuestos para rechazar la demanda, considera que en el asunto en mención no se presenta la figura de cosa juzgada, ya que el análisis que efectuó esta Corporación en la sentencia C-495 de 1996, se reduce a los cargos que hizo la demandante en dicha ocasión, los cuales considera diferentes a los presentados en ésta oportunidad, donde se pretende que la Corte examine las normas atacadas, por el vicio de unidad de la materia.

 

Precisa que la Corte en forma reiterada[4] ha indicado que cuando el estudio de una norma se hace a la luz de ciertos argumentos o razones, se presenta la cosa juzgada relativa y aparente, evento que deja la posibilidad de su posterior estudio sobre otros cargos no considerados.

 

II.  CONSIDERACIONES.

 

 

1- Competencia.

 

La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en el artículo 6°, inciso 2°, del decreto 2067 de 1991.

 

 

2.  Problema planteado.

 

El recurrente controvierte lo dispuesto en el auto del pasado 14 de septiembre del año en curso, mediante el cual se rechazó la demanda contra los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, pues considera que se debió admitir la demanda propuesta, ya que solo existe cosa juzgada relativa y aparente.

 

En lo que atañe al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad del Decreto 901 de 1997 por no corresponde su estudio a esta Corporación, el actor en el recurso de súplica guarda silencio y nada cuestiona al respecto.

 

En ese orden de ideas, corresponde a la Sala Plena determinar cuáles fueron los alcances del efecto de cosa juzgada, que tuvo la providencia en cita, en lo referente a la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.”

 

 

3. Decisión y fundamentos de la Sentencia C-495 de 1996 .

 

Esta Corporación, en la parte motiva de la sentencia C-495 del 26 de septiembre de 1996, Expediente D-1285, M.P. Fabio Morón Díaz, Actora, Marlene Beatriz Durán Camacho, manifestó como fundamento de la exequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, lo siguiente: 

 

“Esta Corporación se ha pronunciado en torno a la temática medio ambiental y su consagración constitucional (C-411/92, C-423/94, C-528/94 y C-305/95). Como quiera que en nuestra Constitución Política, se acogió en forma decidida y prioritaria, un sistema normativo ecologista, tendiente a mitigar la tendencia inercial hacia una catástrofe nacional de proporciones irreversibles. Evidentemente, fenómenos como el calentamiento de la tierra, la desertificación de los suelos, la limitación de los recursos hídricos, el exterminio de las especies y de los ecosistemas, el debilitamiento de los componentes de la capa de ozono, la polución del aire, del mar, y de la atmósfera, etc., se constituyeron en factores y variables exteriores que fueron consideradas por el constituyente colombiano de 1991, el cual produjo instrumentos jurídico-políticos tendientes a la conservación y disfrute de un ambiente sano, para la promoción y preservación de una calidad de vida, así como para la protección de los bienes naturales y de la riqueza ecológica necesaria para la promoción del bienestar general dentro de una perspectiva de un desarrollo sostenible (artículo 80 C.P.).

 

La protección del ambiente, es un asunto que le compete, en primer lugar, al Estado aunque para ello deba contar con la participación ciudadana, a través del cumplimiento de los deberes constitucionales, en particular, los previstos en el artículo 8º superior, el cual consagra: "proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación", así como el numeral 8º del artículo 95 constitucional que prescribe entre los deberes de las personas y de los ciudadanos: "velar por la conservación de un ambiente sano".

 

La planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa.

 

Dentro de este orden de ideas, la diversidad biológica contiene una riqueza estratégica que no sólo puede constituir un importante factor de desarrollo para Colombia, sino que, es en sí mismo un patrimonio de todos los colombianos y un valor que la propia Carta ordena proteger (artículos 8 y 79), es por ello que la protección al medio ambiente ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento jurídico constitucional, el cual agrupa lo que la Corte ha dado en denominar una "Constitución Ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación entre la sociedad con la naturaleza, y cuyo propósito esencial, es la protección del medio ambiente, caracterizado por consagrar una triple dimensión: de un lado, la tutela al medio ambiente, que, en un principio irradia el orden jurídico (artículo 8º C.P.), de otro lado, aparece el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano (artículo 79 C.P.) y, finalmente, de la Carta, se deriva un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades estatales y a los particulares.

 

En efecto, el Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial protección ecológica, todo ello, dentro del principio del pensamiento ecológico moderno, del “desarrollo sostenible” recogido por el ordenamiento constitucional colombiano y por los tratados públicos suscritos por la República de Colombia e incorporados al derecho interno colombiano.

 

Bajo esta perspectiva del medio ambiente, se planteó la necesidad de que fuesen varios los sistemas que debería adoptar el legislador con el fin de financiar una política ambiental, en consideración al carácter especial prioritario del que fue dotada, bajo la consagración de principios jurídicos fundamentales, entre otros, el de la responsabilidad del causante de un daño ambiental y el de la destinación de recursos económicos con antelación al desgaste de los ecosistemas.

 

Esta filosofía, estima la Corte, impregna la creación de los tributos como las tasas retributivas y compensatorias, así como la consagración de la tasa por la utilización de aguas y la inversión obligatoria prevista en los artículos 42, 43 y 46 de la Ley 99 de 1993, así como el derogado artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974.

 

Estima la Corporación que la Ley 99 de 1993, especialmente, los artículos cuestionados, implican la generación de costos económicos para quienes causan efectos nocivos sobre los sistemas ambientales, por ello, el Congreso de la República, al expedir el marco jurídico regulatorio del medio ambiente, y en atención al principio constitucional del "desarrollo sostenible", ha utilizado el mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables.

 

De otra parte, estima la Corte que  el artículo 317 de la Carta ordena  destinar tributos  a las entidades encargadas del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, como quiera que al poder público le corresponde planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución artículo 80 C.P., en consecuencia de lo anterior, resulta  claro que las Corporaciones Autónomas Regionales deben contar con los recursos suficientes para cumplir con los cometidos constitucionales  y legales de conservación del medio ambiente.

 

(..)

 

5.   LA NATURALEZA DE LAS TASAS AMBIENTALES DE QUE TRATAN LOS ARTICULOS  ACUSADOS

 

Como cuestión preliminar en el presente asunto la Corte estima necesario hacer algunas reflexiones que le permitan examinar en detalle cada uno de los elementos de las disposiciones acusadas, así:

 

Las disposiciones acusadas establecen la obligación del pago de unas tasas nacionales, en el caso de ciertas actividades relacionadas con la utilización de recursos naturales y que, como lo advierte uno de los expertos citados en este asunto, tiene como común denominador el hecho de causar consecuencias nocivas, sin las cuales no se configura la hipótesis material que da lugar a la aplicación de las mismas

 

No se debe olvidar que, precisamente, cuando se trata de tasas, el “hecho generador” son los servicios que se prestan o la participación en el beneficio que se permite y a los cuales se accede voluntariamente y por esto resulta claro que está precisamente determinada en la Ley 99 de 1993.  De modo que en las tasas retributivas el hecho generador lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo; por tanto sólo deben pagarlas las personas que utilizan tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo, definido técnicamente.  En el mundo moderno, la prestación de este servicio (recepción de desechos), implica costos que alguien debe pagar, porque en casi todos los casos afectan a la sociedad; por tanto, es claro que al Estado le corresponde cobrar estos costos a través de tasas.

 

De manera general es preciso observar que los artículos 42,43 y 46 de la Ley 99 de 1993, determinan los sujetos activos y pasivos de la obligación tributaria, lo que permite anticipar de una parte que las Corporaciones Autónomas Regionales han sido definidas como los acreedores de las tasas; además téngase en cuenta que de acuerdo con el inciso 2 del artículo 66 de la ley, los grandes centros  urbanos también son sujetos activos de las tasas retributivas y compensatorias causadas dentro del perímetro urbano por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos. En este sentido es claro que por fuera del perímetro urbano, se debe transferir el 50% a la Corporación Autónoma Regional correspondiente.

 

De otra parte también es claro que el sujeto pasivo es toda persona que arroja o deposita desechos en el agua, aire, o suelo, dentro de los limites que, con fines reglamentarios sea definidos por vía general pero administrativa por el Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con la Ley 99 de 1993.

 

En este caso es evidente que las tasas ambientales previstas en las disposiciones acusadas son un instrumento económico  fundamental para la precaver la contaminación en niveles insoportables e irremediables y para proceder a pagar la descontaminación.

 

De otra parte, la doctrina sobre el tema de las finanzas públicas ha clasificado los ingresos en tres categorías, en primer lugar, los impuestos, en segundo lugar, las tasas por la prestación de servicios públicos, y, finalmente, las contribuciones parafiscales. En cuanto a la naturaleza jurídica de las tasas, en la sentencia No. C-465/93, esta Corporación sostuvo que:

 

"...son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

 

Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente:  Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.

 

La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.

 

Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo." (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

 

A partir de la anterior transcripción, se puede afirmar que las contribuciones previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 tienen el carácter de tasas nacionales con destinación específica, pues, en efecto, tales contribuciones procuran la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación por parte de las autoridades ambientales de los siguientes servicios:

 

a) En las tasas retributivas, la remoción de la contaminación que no exceda los límites legales, producida por la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, por parte de personas jurídicas o naturales, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.

 

Varios de los intervinientes afirmaron que no existía un servicio que retribuir o compensar en las tasas retributivas, pues no hay un señalamiento expreso sobre el particular en la norma acusada, sin embargo, el operador jurídico no puede partir de una interpretación estrictamente literal de la disposición, sino que es menester utilizar todos los elementos hermenéuticos para definir el espíritu de la norma respectiva, más si los problemas de interpretación se tornan insolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que impide encontrar una aplicación razonable sobre los elementos esenciales de la contribución, habrá lugar a predicar su inconstitucionalidad[5].

 

Ahora bien, en el caso de las tasas retributivas no se puede predicar la mencionada oscuridad invencible, pues a partir de un análisis sistemático y lógico, es claro que en la tasa retributiva se esta retribuyendo el servicio de remoción de la contaminación producida por el sujeto pasivo, pues la conexión lógica entre el hecho gravado y la función de las autoridades públicas, constituidas como es sujeto activo de esta contribución, las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que están orientadas constitucionalmente hacia la protección y el mantenimiento del medio ambiente, como lo señala claramente el artículo 79 de la Carta, así: “es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica”.

 

b) En las tasas compensatorias, el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables, y;

 

c) En las tasas por utilización de aguas, la protección y renovación de los recursos hídricos.

 

Además, téngase en cuenta que, como tuvo oportunidad de observar la Corte, según los conceptos de los expertos, las descargas de desechos pueden ser de cuatro tipos o categorías, para los fines de definir los hechos materia de las tasas, así:

 

Las que no tienen carácter nocivo, porque la contaminación producida es asimilada por el ambiente; las que presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores a los costos de recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo, pero dentro de los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser cobradas por los daños que generan y las que definitivamente arrojan efectos nocivos, por fuera de los mencionados límites y que según la ley resultan, acreedoras de sanciones.

 

En este sentido se dejó en claro que en  el caso del primero y del segundo eventos no se cobran tasas;  de otra parte, en el evento cuarto se debe imponer las sanciones legales; en los casos del tercer tipo se habilita el cobro de las tasas.

 

Tal como lo indican dos de los expertos convocados en este asunto, la conducta o la acción de generar contaminación, consiste en el acto o los actos de aportar al entorno vertimientos o emisiones de sustancias nocivas de tal manera que  el hecho económico objeto de la imposición es el aprovechamiento particular de un bien público y la subsiguiente función de descontaminación por la cual se debe pagar o asumir previamente  a la emisión. En efecto este sentido, como lo indican los expertos Ana Rocío Sabogal, y Luis Fernando Barco, la configuración del hecho generador de las tasas en estos casos, supone que el vertimiento o emisión se encuentre dentro de los límites permitidos según las  normas vigentes, pues, en caso de exceder esos límites se impondrían las multas correspondientes a la contravención, y adicionalmente habría lugar al pago de las indemnizaciones que judicialmente se establecieran en función del daño causado.

 

De otra parte es evidente que la Constitución Política permite que, en el caso de las tasas y de las contribuciones, la autoridad administrativa fije las tarifas tal como lo expresa la Ley 99 de 1993, siempre que ella establezca el método y el sistema para fijarlas.

 

De otro lado, comparte plenamente esta Corte, la interpretación que sobre las características particulares de las tasas ambientales expuso en su escrito de justificación el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en este proceso; en efecto, las tasas ambientales se originan en la utilización de un bien de uso público cuya conservación está a cargo del Estado (ambiente sano). El Estado está en la obligación de garantizar un ambiente sano a sus habitantes, en consecuencia, su conservación constituye un costo que debe ser pagado por quienes "utilizan el ambiente" en forma nociva, de forma que las tasas retributivas, poseen un referente específico sobre la depreciación del recurso prestado, tal como aparece en la elaboración del sistema y método para su determinación en la Ley 99 de 1993.

 

Para esta Corporación es claro que del tenor literal de los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 y de su propia interpretación sistemática y teleológica, el efecto nocivo determina la causación de la tasa aludida y el respectivo derecho a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales de cobrar la obligación tributaria a los sujetos pasivos, con base en criterios científicos, técnicos y de las variables que de una u otra forma inciden en la elaboración de las tasas. En consecuencia, existe una íntima relación entre el valor del precio pagado por el usuario, quien utiliza el ambiente sano, y el grado de deterioro ocasionado por el mismo y cuyo fin es la defensa del ecosistema en el marco del principio constitucional del desarrollo sostenible.

 

Estas tasas deben variar de acuerdo con la ubicación geográfica, dependiendo de la gravedad de los daños causados por la contaminación, o de acuerdo con  la capacidad de recirculación o asimilación del medio ambiente o recurso natural que está siendo objeto de deterioro.

 

Por lo que hace a las tasas compensatorias, es claro que éstas pueden interpretarse en un sentido económico como una modalidad de reintegro de los costos que invierte el Estado a través  de sus instituciones encargadas del manejo, administración, conservación y preservación de estos recursos naturales y del medio ambiente, así como en la recolección, el tratamiento y la disposición de residuos, o por otros servicios tales como los análisis de laboratorios, etc.; por tanto, las tasas compensatorias a diferencia de las retributivas, en este caso no buscan crear incentivos permanentes.

 

Así, estas tasas constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios públicos específicos de carácter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia de lo anterior no le cabe duda a esta Corporación, que nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestación de un servicio público específico.

 

Vista la existencia del requerimiento teleológico de la tasa en las tasas ambientales, la Corporación abordará los cargos específicos dirigidos contra las disposiciones acusadas.

 

De otra parte es preciso observar que en esta materia quien arroja o deposita desechos con consecuencias nocivas, priva a otros del disfrute que  obtendrían los recursos en mejores condiciones si no  se deterioran, es decir con dicha conducta se genera un deterioro que implica costos para  toda la sociedad, lo cual habilita al legislador para definir que quien utiliza los recursos naturales para producir efectos nocivos en ellos debe pagar por su conducta pues de lo contrario, el costo se trasladaría  a toda la sociedad.

 

En este sentido es claro que en el caso de que se ocupan las disposiciones acusadas existen  dos clases de servicios que originan las dos clases de tasas en cuestión, es decir, de una parte se trata de mantener a disposición de todas las personas el aire, agua o suelo para que depositen sus desechos, que da lugar a una tasa retributiva y de otra se encuentra el servicio de garantizar la renovabilidad de los  recursos, que da lugar a una tasa compensatoria.

 

Obsérvese que en este caso la ley 99 de 1993 no creó nuevas tasas, sino que se ocupó de regular en el orden legal y dentro del marco de la nueva Carta Política las creadas en el Decreto ley 2811 de 1974, pero ahora dentro de las nueva normatividad constitucional las reguló como rentas de inversión social y como tales son la excepción a la regla de que no pueden existir rentas nacionales con destinación específica.

 

 

5. ANALISIS DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA

 

El caso que ocupa la atención de esta Corte se fundamenta en las afirmaciones, por parte de la actora, según las cuales los artículos demandados 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 y artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974, contravienen de una parte lo dispuesto por  el artículo 338 del Estatuto Fundamental. Así las cosas, conviene examinar si las normas acusadas cumplen o no con los requisitos de orden fiscal requeridos en la Constitución.

 

(..)

 

Finalmente, estima la demandante que, la Ley 99 en relación con la tasa sobre la utilización del recurso hídrico, grava simultáneamente cuatro veces el uso del agua, a saber: con la tasa retributiva, compensatoria, por utilización de aguas y la inversión obligatoria, con lo cual se desconoce el principio constitucional de la equidad tributaria.

 

5.1. LA SUPUESTA VIOLACION DEL ARTICULO 338 C.P.

 

Como quedó dicho más arriba, observa esta Corte que el legislador no se apartó de los elementos básicos de la legalidad en materia de tasas, en efecto, estima la Corporación que los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, cumplen a cabalidad, con el respeto al principio de legalidad en el tributo que exige la carta política, como se verá a continuación:

 

a) Definición de un hecho generador o imponible que dá lugar al nacimiento de la obligación tributaria.

 

En el caso de las tasas retributivas y compensatorias se contrae a la utilización directa o indirecta del suelo, la atmósfera y el agua con el propósito de arrojar basuras vertidas o aguas negras y cuya acción genere un efecto nocivo. Para efectos del artículo 43 demandado, es la sola utilización del agua.

 

b) Base gravable.

 

Estima la Corporación que las normas sustantivas establecen una base gravable constituida, tanto en las tasas retributivas como en las compensatorias y en las provenientes por la utilización de aguas, por la "depreciación" ocurrida por la actividad respectiva de que se trata,  incluyendo para su medición, los daños sociales y ambientales.

 

c) Tarifa.

Para determinar la tarifa de las tasas ambientales estudiadas, estima la Corte, que el legislador estableció los criterios objetivos en el inciso 3º del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, así:

 

- A cada uno de los factores se le establece una variable cuantitativa.

 

- Estos generan un coeficiente que pondera el peso que cada una tiene en el conjunto de todos los factores.

 

- El coeficiente dependerá de la región, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad; de la lectura que desarrolle la autoridad ambiental en cada caso concreto se determinará el monto a pagar por parte de los sujetos pasivos.

 

La consagración de un método y un sistema no significa necesariamente la expresión aritmética o numérica mediante fórmulas exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y acuerdos se recojan también hipótesis normativas mediante las cuales se puedan definir los costos y beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los costos que les presenten o participación en los beneficios que les proporcionen las autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y limitada.

 

Como se aprecia, el legislador no desconoció la determinación del sistema y método para calcular el costo del servicio, señalando la forma como la autoridad administrativa debe definir la tarifa de las tasas. Tal determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo.

 

Finalmente, es de mérito agregar que las frases “fijadas por el Gobierno Nacional” y “El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas”, contenidas en el artículo 43 acusado, en una interpretación conforme a la Constitución deben ser entendidas en el sentido que el Gobierno Nacional determina, fija o calcula la tarifa de las tasas, a partir de los métodos y sistemas que determine la ley.

 

d) Sujeto activo.

 

El sujeto activo está radicado en las Corporaciones Autónomas Regionales, según el numeral 4º del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, encargadas de prestar el servicio y como tal, se les debe pagar por el mismo.

 

e) Sujeto pasivo.

 

El sujeto pasivo es cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente determinado es determinable, en función de ocurrencia del hecho gravable, y por tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente razonable en la configuración legal de los elementos esenciales de la obligación tributaria[6]. Estima la Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra la forma de determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella no puede ser declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto pasivo.

 

5.2. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 359 DE LA CARTA.

 

La demandante considera que al calificar como rentas nacionales los recursos que por concepto de las tasas impugnadas arbitran las corporaciones autónomas regionales, infiere la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley 99 de 1993 por controvertir lo prevenido en el artículo 359 fundamental, que prohibe la destinación específica de dichas rentas.

 

Esta Corporación ya ha sostenido que la prohibición contenida en el artículo 359 de la Carta se refiere fundamentalmente a las rentas de naturaleza tributaria[7] y las contribuciones aquí estudiadas, las cuales son las tasas, según el Decreto No. 360/94, son rentas no tributarias, por tanto, no son destinatarias de la referida prohibición.

 

Por otro lado, el artículo 317 de la Carta Política permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales[8].

 

Las tasas demandadas, hacen parte de los recursos que el legislador le puede asignar a las corporaciones autónomas regionales a fin de que ésta cumplan con el mandato constitucional previsto en el artículo 80 superior en virtud del cual el Estado propugnará por la conservación del medio ambiente.

 

En este orden de ideas, no tendría sentido que el constituyente facultara al Congreso para reglamentar la creación y el funcionamiento de estos entes dentro de un régimen de autonomía, impidiéndole al mismo tiempo la posibilidad de dotarlos de recursos.

 

5.3. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 363 CONSTITUCIONAL

 

La actora sostiene, equivocadamente, que al pesar sobre la utilización del recurso hídrico, simultáneamente, cuatro gravámenes a saber, las tasas retributiva, compensatoria, por utilización de aguas y la inversión obligatoria, se vulnera el principio superior de la equidad tributaria.

 

Al respecto la Corte señala en primer lugar que en ningún momento se está gravando simultáneamente una misma actividad sino por el contrario un número plural de ellas, distintas entre sí, aunque todas recaen sobre el empleo del recurso hídrico.

 

Las tasas por utilización de aguas se fundamentan en el uso de las mismas con fines lucrativos, en el sentido que destaca la Corte más arriba, y el gravamen señalado en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se refiere a los proyectos que involucren en su ejecución la utilización del agua para fines tales como el consumo humano, la recreación, el riego, etc..

 

Por lo anterior, la Corte no ve que las preceptivas impugnadas desconozcan el principio de la equidad y progresividad del sistema tributario, máxime cuando cada una de ellas persigue por separado recaudar recursos a fin de prevenir y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, así como controlar los factores de deterioro de las fuentes de agua en consonancia con lo dispuesto por el artículo 80 de la Carta.

 

En segundo lugar, los aludidos gravámenes no implican una sobre-imposición en el tributo, que por su extremada severidad, pueda resultar violando la equidad. Así mismo, su imposición se justifica por cuanto está inspirada en criterios de racionalidad y razonabilidad, en la medida en que consultan la teleología constitucional que propende por la preservación de este recurso vital sin el cual las condiciones bióticas son imposibles.

 

5.4. LA INVERSION FORZOSA DEL PARAGRAFO DEL ARTICULO 43 DE LA LEY 99 DE 1993.

 

La inversión forzosa que contiene el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, consistente en destinar el 1% del total de la inversión que ha generado tasas por utilización de aguas, para la recuperación, preservación  y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica, es una carga social que desprende de la función social de la propiedad (art. 58 C.P.). En efecto, no puede ser considerada una obligación tributaria porque no se establece una relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo, pues, según el parágrafo aludido, es la propia persona la ejecuta las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la orientación de la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del proyecto.

 

Así mismo, como se señaló anteriormente, la Constitución Política reconoce el derecho de toda persona a gozar de un medio ambiente sano, el cual conlleva un deber correlativo de conservación y preservación de ese ambiente para si mismo y para los demás.

 

Siendo así las cosas, es constitucionalmente razonable que se imponga un deber social fundado en la función social de la propiedad, tendiente a la protección e integridad del medio ambiente.

 

(..)

 

 

Y en la parte resolutiva de la misma sentencia, la Corte decidió:

 

“Primero.- Declarar EXEQUIBLES el artículo 42 y su parágrafo, el artículo 43 y su parágrafo,  y el numeral 4º del artículo 46, todos de la Ley 99 de 1993.”

 

(negrilla y subrayado adicionado)

 

 

 

4.   De lo que ha de entenderse por cosa juzgada absoluta,  relativa y aparente.

 

 

Es de señalar que de conformidad con el artículo 243 de la Constitución, los fallos que profiera la Corte en cumplimiento de las funciones que le asigna el artículo 241 de la Carta[9] hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, “salvo que la propia sentencia haya limitado el alcance de la cosa juzgada, o que exista una cosa juzgada meramente aparente, por “la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado”[10].  

 

 

Ratifica lo dicho, lo afirmado por la Corte en el auto 131 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández, cuando señaló:

 

La Corte Constitucional ha admitido que, en lo relativo a la fuerza de los fallos que profiere en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, no todos ellos hacen tránsito a cosa juzgada absoluta. Esto implica que la disposición objeto de proceso ha sido examinada respecto de toda la Constitución Política, de manera que la sentencia proferida por la Corte declara su conformidad plena, íntegra, completa con la Carta Política, y, por lo tanto, al respecto no puede haber nuevo pronunciamiento, tal como resulta del artículo 243 de la propia Constitución.

 

En cambio, es relativa la cosa juzgada cuando la Corte Constitucional delimita los alcances de su sentencia, expresándolo en la misma, como cuando declara exequible un decreto ley únicamente en cuanto no hubo excesos en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. Podría inclusive admitirse la cosa juzgada relativa cuando, aun no advirtiéndolo, el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada.

 

La Corte Constitucional ha señalado inclusive que le es posible volver sobre normas que aparecen declaradas exequibles en la parte resolutiva de una sentencia, sobre la base extraordinaria de que el juzgamiento haya sido apenas aparente -parece que se hubiera resuelto sobre la constitucionalidad de la disposición pero no ha sido así-. Entonces, lo que hay es una cosa "no juzgada" (Cfr. Sentencia C-700 del 14 de junio de 1999).”

 

 

4.1   La Cosa juzgada absoluta.

 

En ese orden de ideas es de reitera además, lo afirmado por esta Corporación[11] en diferentes providencias en las que ha manifestado que cuando la Corte no determine los efectos de sus sentencias, éstas harán tránsito a cosa juzgada absoluta, pues ha de concluirse que las normas acusadas se confrontaron con todo el ordenamiento constitucional.[12]Esta formulación se instaura como regla general en la materia y significa que, no es posible que las normas acusadas, habiendo sido analizadas por la Corte puedan ser objeto de un nuevo pronunciamiento, ya sea que se expongan argumentos similares a los que dieron lugar a su definición, o que se trate de fundamentos diversos. La cosa juzgada absoluta impide entonces interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de análisis.

 

 

4.2  La Cosa juzgada relativa.

 

En lo pertinente a la cosa juzgada relativa es de señalar que cuando esta se presenta admite que posteriormente, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado.

 

 

Tal evento se presenta en los siguientes casos:

 

 -Cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha planteado desde el punto de vista netamente formal, caso en el cual, posteriormente puede plantearse diferentes cargos contra la misma disposición, por motivos de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional.[13]

 

-Cuando una norma se ha declarado exequible frente a determinadas disposiciones de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar textos de la Carta distintos a los estudiados.  En casos como éste, sólo será procedente el nuevo análisis cuando la propia Corte, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas[14]

 

 

4.3  La Cosa Juzgada aparente.

 

La Corte, en sentencia C-925 de 2000, se refirió a la “cosa juzgada aparente”, en los siguientes términos:

 

 

(..) ha querido referirse a situaciones en las cuales en realidad la norma de que se trata no fue objeto de examen de constitucionalidad alguno, aunque parezca que lo haya sido, como cuando en la parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo contenido nada se expresó en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo en realidad cotejo, ni absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial. Simplemente, en tales ocasiones lo único que encuentra el juez de constitucionalidad es la apariencia de haber resuelto antes sobre la norma que ante él se demanda, sin haberse llevado en efecto el juicio correspondiente. De lo cual surge, por aplicación del artículo 228 de la Constitución (prevalencia del Derecho sustancial) y por el sentido mismo de un verdadero control de constitucionalidad, el necesario reconocimiento de que, en vez de cosa juzgada hay cosa no juzgada, y la consecuente declaración de que la Corte puede entrar en el fondo para dictaminar si el precepto correspondiente se ajusta o no a la Carta Política, sin violar por ello el principio consagrado en su artículo 243[15].

 

 

5. Análisis del caso concreto

 

Antes de abordar el estudio pertinente del caso concreto, es de señalar, que el artículo 243 de la Carta Política dispuso que los fallos proferidos por la Corte  Constitucional, en ejercicio "del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional".

 

Que igualmente, de acuerdo con lo establecido por el artículo 6º del decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional habrá de rechazar aquellas demandas que pretendan la declaración de inexequibilidad de "normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente".

 

Aplicadas las nociones anteriores al caso concreto, encuentra la Corte que respecto del argumento que plantea el recurrente en súplica de que se presenta una cosa juzgada relativa este no prospera, pues los preceptos mencionados fueron analizados por esta Corporación y se concluyó que los mismos se ajustaban a los mandatos superiores y como además no se circunscribió la “decisión de exequibilidad” a ningún cargo en especial, ni a la confrontación con ciertas normas de la Carta Política, significa lo anterior que se efectuó un examen integral del precepto acusado y que por tanto operó, como lo dijo el Magistrado Sustanciador, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,  pues para el caso no se restringieron los efectos de cosa juzgada y según la jurisprudencia de esta Corte cuando esta Corporación no limita los efectos de su decisión, se entiende que la confrontación de la norma acusada se ha hecho con referencia a todos los preceptos de la Constitución y por lo tanto, opera el fenómeno de cosa juzgada absoluta y no relativa.

 

Luego, visto, como está, que no se está frente a una sentencia con efectos de cosa juzgada relativa, resta aclarar que, bajo ningún punto de vista, existe en este caso una cosa juzgada aparente, pues la decisión adoptada en la sentencia C-495 de 1996 no recayó sobre normas que no hubiesen sido demandadas,  ni se puede predicar que carece de motivación, al contrario se encuentra respaldada por un extenso y prolijo análisis constitucional que se deriva tanto de los cargos formulados en la demanda correspondiente, como de la confrontación de las normas acusadas con el ordenamiento constitucional.

 

Esta Corporación al desarrollar el concepto de la cosa juzgada aparente[16], se ha referido a situaciones en las cuales en realidad la norma acusada de inconstitucionalidad, no fue objeto de examen de constitucionalidad alguno, como cuando en la parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo contenido nada se expresó en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo en realidad cotejo, ni absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial,[17]pues la motivación es un elemento esencial e insustituible de las sentencias judiciales. El artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, parte del supuesto de que la norma declarada exequible haya sido en efecto examinada, pues la motivación es esencial a todo fallo, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).

 

Los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 acusados, fueron objeto de un amplio y extenso examen por parte de esta Corporación, para luego concluir que los mismos no quebranta la Constitución Política, por lo cual entonces en el presente caso, no se puede predicar que se esta ante una cosa juzgada meramente aparente como lo afirma el accionante, sino por el contrario se esta frente a una cosa juzgada constitucional[18].

 

En este orden de ideas, por tanto, no hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento sobre los preceptos acusados y por ello, es claro que no asiste la razón al recurrente en su súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional para que se revoque el auto del 14 de septiembre de 2001, pues como surge de la Sentencia C-495 de 1996, los mismos fue analizado por esta Corporación llevado en efecto el juicio correspondiente.

 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

 

 

R E S U E L V E:

 

 

CONFIRMAR el auto suplicado del 14 de septiembre de 2001, por el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano Oscar Darío Amaya Navas contra los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993.

 

 

Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

 

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado	MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado	RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado	EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado	CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General