A266-02
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
CONSEJO DE ESTADO-Inexequibilidad de enumeración taxativa de decretos del Gobierno objeto de control
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DE DEMANDA-Incompetencia sobre decreto
POTESTAD REGLAMENTARIA-Ejecución de leyes
CONSEJO DE ESTADO-Competencia
DECRETO REGLAMENTARIO-Competencia
LEY DE INTERVENCION ECONOMICA-Decretos especiales
LEY Y DECRETO-Distinción y control
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad de adición/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Adición debe contener cargos de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-4319
Norma acusada:
Decreto 2269 de 1993
Artículos 2, 3, 4 (parciales), 21, 22, 23 24 25, 28, 39, 40, 41 y 42
Actor: Marco Tulio Gómez Ochoa
Magistrado Sustanciador:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 48 del Acuerdo número 05 de 1991, “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”, dicta el presente Auto de acuerdo con los siguientes,
I. ANTECEDENTES.
1. El ciudadano Marco Tulio Gómez Ochoa presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 4 (parciales), 21, 22, 23 24 25, 28, 39, 40, 41 y 42 del Decreto 2269 de 1993, la cual fue radicada con el número D- 4319.
2. Mediante auto del dieciséis de octubre del año en curso, el Magistrado Sustanciador, Jaime Córdoba Triviño, rechazó la anterior demanda de inconstitucionalidad, por cuanto “... esta Corporación no tiene competencia para conocer sobre el asunto planteado, en atención a que el Decreto 2269 de 1993 fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades otorgadas por el artículo 189, numeral 11, de la Constitución”. Se advirtió en la providencia qué contra la misma procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.
3. Obrando dentro del término correspondiente, el accionante presentó recurso de súplica contra el auto del dieciséis de octubre del año en curso, con base en las siguientes consideraciones:
- A partir de las definiciones que de las palabras “decreto” y “ley” extrae del diccionario enciclopédico de Editorial Grijalbo, el actor concluye que “... el decreto normativo 2269 es una ley ...”, pues “... es un decreto reglamentario legislativo y por tanto es una parte íntima de la ley 155 de 1959”.
- Agrega que “[e]l decreto es reglamentario y legislativo a la vez, es reglamentario porque se ampara en el artículo 189 de la Constitución en el numeral 11, y es legislativo porque es emanado por el ejecutivo sobre la base de una facultad otorgada por el legislativo, delegación hecha por éste en el artículo 3º de la ley 155 de 1959. Luego si el decreto es legislativo, tiene no solamente fuerza de ley sino que es la misma ley 155, porque fue creado por el ejecutivo con base en el artículo 3º de esta (sic) la cual fue emitida por el legislativo, y como lo ordena la constitución en su artículo 334 es el legislativo el que tiene la autoridad de legislar sobre el tema de calidad y no el ejecutivo.” (Cursivas, negrilla y subrayado en el original.)
- Señala que “[p]or otra parte la ley 155 de 1959 en su artículo 3 es reglamentada por el decreto 2269 de 1993, y si este (sic) reglamenta la ley 155 hace parte íntima de esta (sic), entonces dicha ley no se puede concebir sin su reglamentación a partir del momento de su reglamentación, entonces el decreto hace parte de la ley y esta (sic) hace parte del decreto, al demandar el decreto se está demandando el artículo 3 de la ley 155 de 1959 y con ello la ley.”
- Expresa que, “[t]eniendo en cuenta lo anterior y sabiendo que es requisito allegar con el expediente copia de la ley demandada adjunto a la presente copia de la ley 155, cuyo texto no lo había enviado con el expediente inicialmente. Y que en conjunto con el decreto 2269 de 1993 conforman dicha ley.”
- Manifiesta, finalmente, que la Corte es competente para conocer de la presente acción por cuanto de acuerdo con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, “... la Corte Constitucional es competente para determinar la constitucionalidad de las leyes.”
4. De conformidad con el inciso segundo del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente, para decidir sobre los recursos de súplica que se presenten contra el auto que rechaza una demanda.
La competencia de la Corte
En reiteradas oportunidades esta Corporación ha señalado que la competencia de la Corte Constitucional ha sido conferida en “los estrictos y precisos términos” consagrados en el artículo 241 de la Constitución, disposición que enuncia de manera taxativa las normas cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte, sin perjuicio de las atribuciones que claramente tiene en relación con algunos artículos transitorios de la Constitución. Por tal motivo, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido allí enunciados.
En relación con los Decretos que corresponde expedir al Gobierno Nacional, la Constitución señaló, en su artículo 237, que corresponde al Consejo de Estado, “[c]onocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”
Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-037 de 1996 declaró la inexequibilidad del aparte del artículo 49 de la Ley Estatuaria de la Administración de Justicia que enunciaba los Decretos del Gobierno Nacional cuyo conocimiento correspondía al Consejo de Estado, por cuanto en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 de la Constitución, el Consejo de Estado debe pronunciarse sobre todos los decretos del Gobierno Nacional que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Agregó la Corte que “... resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas.”
Los argumentos del recurso de súplica presentado por el actor pueden sintetizarse así:
Por un parte, considera que el decreto demandado, no obstante haberse expedido en desarrollo de las facultades previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, tiene carácter legislativo, puesto que desarrolla el artículo 3 de la ley 155 de 1959 y es una parte integrante de la misma.
Por otro lado, expresa que al demandar el Decreto que la reglamenta se está demandando también la ley reglamentada, para lo cual adjunta a su escrito copia informal de la Ley 155 de 1959, en particular de su artículo tercero.
En cuanto a lo primero, observa la Corte que el Decreto 2269 de 1993, “por el cual se Organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, se expidió por “[e]l Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 3o. de la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 de 1992 y 2153 de 1992.”
Los Decretos 2152 de 1992 y 2153 de 1992, a su vez, fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución. En tales Decretos, en lo que toca con el asunto sub examine, se dispone, por un lado, que al Ministerio de Desarrollo Económico, a través del Consejo Nacional de Normas y Calidades, le corresponde ejercer funciones relacionadas con la aprobación del programa anual de normalización y la oficialización de normas técnicas; y, por otro, que a la Superintendencia de Industria y Comercio le corresponde establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrología, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del sistema nacional de certificación.
Observa la Corte que, en general, las competencias normativas del Gobierno Nacional están delimitadas de manera precisa en la Constitución y en la ley. Así, con base en la Constitución, le corresponde al gobierno expedir decretos con fuerza de ley con fundamento en el artículo 341 de la Constitución, cuando el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado y dictar los decretos legislativos previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución sobre estados de excepción. También con base en la Constitución, pero previa habilitación legal, le corresponde expedir decretos con fuerza de ley en los términos del artículo 150 numeral 10 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los anteriores decretos se atribuyó, de manera taxativa, a la Corte Constitucional. Por otra parte, de la Constitución se derivan otras potestades normativas del Gobierno Nacional. Así, conforme al numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, al Presidente de la República le corresponde ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; en desarrollo de lo previsto en el numeral 19 del artículo 150, en consonancia con el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, le corresponde expedir los decretos en el ámbito de las leyes cuadro o marco; conforme a lo previsto en los artículos 150 numeral 10 y 334 de la Constitución, expedir los decretos especiales en desarrollo de las leyes de intervención económica. El conocimiento sobre la constitucionalidad de este segundo conjunto de normas, que no han sido enunciadas de manera taxativa por la Constitución, se atribuyó al Consejo de Estado por virtud de una cláusula general de competencia.
No obstante esa falta de enunciación taxativa en la Constitución, no cabe afirmar la existencia de una competencia normativa del Gobierno Nacional que no se derive directa o indirectamente de la Constitución. Por consiguiente, en estricto sentido, es equivocado manifestar, como lo hace el Decreto 2269 de 1993, que el mismo se expide en desarrollo de las facultades previstas en los decretos 2152 y 2153 de 1993, por cuanto tales decretos no confieren facultad especial de regulación al gobierno, y tal como se desprende de los considerandos del Decreto 2269 de 1993, el mismo se orienta, con base en la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 155 de 1959, a reglamentar los contenidos normativos de los mencionados decretos.
El decreto 2269 de 1993 tendría entonces carácter estrictamente reglamentario y se habría expedido en desarrollo de las facultades previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
Sin embargo, entre las fuentes de su competencia para la expedición del Decreto demandado el Presidente menciona el artículo 3 de la ley 155 de 1959, por virtud del cual “El Gobierno intervendrá en la fijación de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos materias primas y artículos o mercancías con miras a defender el interés de los consumidores y de los productores de materias primas.”
Para establecer la naturaleza del Decreto demandado sería necesario examinar el alcance del artículo 3 de la Ley 155 de 1959, y determinar si dicha ley, no obstante ser anterior a la Constitución de 1991, puede asimilarse a las leyes de intervención económica previstas en los artículos 150 - 21 y 334 de la Constitución, y si por consiguiente de tal artículo tercero puede desprenderse una competencia normativa especial para el Gobierno Nacional.
Sin embargo, tal análisis desborda el ámbito del asunto que debe resolver la Corte, porque cualquiera que fuese su resultado, la competencia de la Corte en relación con el Decreto 2269 de 1993, no se vería alterada, como se establece a continuación.
En la medida en que, tal como se desprende de su epígrafe, el Decreto 2269 de 1993 es un decreto reglamentario, no tiene la Corte competencia para conocer del mismo, por cuanto los decretos que el gobierno expida en desarrollo de la facultad prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, no figuran en la enunciación taxativa del artículo 241 y no resulta de recibo la pretensión del actor según la cual debe entenderse que la norma reglamentaria se incorpora a la reglamentada, interpretación que privaría de contenido a la distribución de competencias que en materia de control hizo la propia Constitución.
Por otra parte, en aquellos aspectos respecto de los cuales la competencia normativa del Gobierno pretendiese derivarse del artículo 3 de la ley 155 de 1959, se estaría frente a lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha denominado “decretos especiales”, que son aquellos que se derivan de las leyes de intervención económica. El conocimiento de tales decretos tampoco ha sido atribuido a la Corte, razón por la cual, por virtud de la competencia residual que le fue atribuida por la Carta, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado.
Con base en las anteriores consideraciones, concluye la Corte que no es competente para pronunciarse sobre la demanda de constitucionalidad presentada contra el Decreto 2269 de 1993 y, en consecuencia, habrá de confirmarse el auto recurrido, dado que, de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador rechazará las demandas que recaigan sobre normas respecto de las cuales la Corte sea manifiestamente incompetente, presupuesto que, como se ha establecido, se cumple en este caso.
Plantea, por otra parte el actor, que al demandar el decreto reglamentario debe entenderse demandada también la ley reglamentada, y al efecto, como condición de procedibilidad, de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, acompaña al recurso copia informal de la Ley 155 de 1959.
En esta pretensión del recurrente cabe distinguir dos posibilidades distintas: conforme a la primera, debe entenderse que desde el principio debió tenerse por demandada la Ley 155 de 1959, a partir de los mismos cargos que se esgrimieron contra las disposiciones acusadas del Decreto 2269 de 1993. Dicha pretensión carece de cualquier sustento. La ley y el decreto son normas distintas, cuyo control, como ya se dejó establecido, corresponde a órganos distintos, y sin que en su demanda el actor haya manifestado que acusa la ley, ni haya expresado cargo que le resulte aplicable.
Cabría entonces entender que el recurrente pretende, ahora, adicionar la demanda, para acusar también la Ley 155 de 1959, pretensión que, sin embargo, tampoco resulta admisible, no sólo porque ella sería extemporánea, en la medida en que de conformidad con el Acuerdo 04 de 1992, sólo se considerarán las adiciones a la demanda que se presenten antes de que el expediente ingrese en virtud de reparto al despacho del magistrado sustanciador, sino porque la adición tampoco contendría cargos de inconstitucionalidad contra la ley, sin que, como ya se dijo, a la misma resulten aplicables los presentados en relación con las disposiciones acusadas del Decreto 2269 de 1993.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: NEGAR el recurso de súplica presentado por el ciudadano Marco Tulio Gómez Ochoa contra el auto del dieciséis de octubre de 2002 mediante el cual se decidió rechazar la demanda radicada con el número D-4319.
Segundo: ARCHÍVESE por Secretaría general el expediente de la referencia.
Notifíquese y cúmplase,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Inés Vargas Hernández, no firma el presente auto por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ