Auto 149A/03

 

 

 

SENTENCIA DE TUTELA-Garantía del cumplimiento

 

Las órdenes dadas por los jueces de instancia en las sentencias de tutela, así como las dictadas por la Corte Constitucional con ocasión de la revisión de dichos fallos, deben ser obedecidas. Por tal motivo, se ha establecido un esquema tendiente a garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela. La garantía del cumplimiento de las órdenes mediante las cuales se concede el amparo de derechos fundamentales vulnerados o amenazados, bien por los jueces de instancia o bien por la Corte Constitucional, es entonces de orden constitucional y, más allá, consecuente con el derecho internacional de los derechos humanos. Así, la garantía del cumplimiento de las sentencias de tutela implica que se adopten las medidas necesarias para la protección cabal y efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Y, como una de esas medidas, se destaca la imposición de sanciones por desacato.

 

CUMPLIMIENTO SENTENCIA DE REVISIÓN DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia

 

JUEZ COMPETENTE PARA IMPONER DESACATO/INCIDENTE DE DESACATO-Razones por las cuales debe conocer el juez de primera instancia

 

Para la Corte, que el juez competente sea el de primera instancia se sustenta en varias razones. La primera, que con ello se logra plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, en cuanto el artículo citado establece que siempre que el trámite incidental concluya con la imposición de una sanción, el auto deberá ser sometido a consulta, la cual se surtirá ante el superior jerárquico del juez que lo dicta. La segunda razón es que de admitirse que sean las circunstancias del caso las que determinen cuál es el juez competente se tolerarían tratos diferenciados a las partes o, lo que es igual, un quebranto al principio de igualdad en los procedimientos judiciales. En efecto, de aceptarse que el juez que dio la orden sea el competente para tramitar y decidir el incidente de desacato, se tendría que en unos casos el competente es el de primera instancia y en otros es el de segunda, todo lo cual se complicaría aún más si la tutela ha sido concedida por ambos o, incluso, si la orden ha sido impartida por la Corte Constitucional y no por los jueces de instancia. Y la tercera razón es que el principio de inmediación también irradia el proceso de tutela. Este principio se vería afectado si el juez de segunda instancia fuera competente en algunos casos para tramitar y decidir el incidente de desacato, puesto que el mismo no se vincula totalmente con el trámite de la acción de tutela.

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia preferente para obtener el cumplimiento de sus órdenes

 

La Corte conserva una competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario, en punto a la obtención del cumplimiento de sus órdenes. La Corte es entonces competente, ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.

 

SANCION POR DESACATO-Insuficiente para lograr el cumplimiento de órdenes de la Corte Constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Medidas adicionales a la sanción por desacato para proteger los derechos fundamentales

 

La Corte podrá examinar en cada caso si interviene antes o después que el juez de primera instancia y, si efectivamente lo hace, deberá determinar qué tipo de medidas son las adecuadas para que su fallo sea cumplido. Todo ello, porque de constatarse el desacato la consecuencia sería la sanción del sujeto desobediente más no necesariamente la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Esta última sólo es posible en ciertos casos en virtud de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato o, lo que es igual, la sanción por desacato es insuficiente en algunos casos para lograr el cumplimiento de órdenes de la Corte Constitucional. En consecuencia, esta Corporación, en tanto que órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, podrá tomar las medidas adicionales que considere necesarias para la protección de los derechos cuya tutela ha concedido.

 

CORTE CONSTITUCIONAL-En ciertas circunstancias puede tramitar y decidir los incidentes de desacato

 

La Corte Constitucional en circunstancias que lo ameriten podrá también tramitar y decidir los incidentes de desacato a que haya lugar. Uno de esos casos en los que la Corte puede adoptar por sí misma las decisiones que aseguren el cumplimiento y tramitar y decidir los  incidentes de desacato a las sentencias que profiere en el trámite de revisión, es aquél en el cual la autoridad desobediente es una alta corte, pues es sabido que las altas cortes no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato.

 

INCIDENTE DE DESACATO-Condiciones que deben concurrir para que la Corte Constitucional pueda intervenir

 

En caso de incumplimiento la Corte podrá tomar las medidas que considere necesarias, a fin de que el amparo sea efectivo, siempre que concurran estas condiciones: (i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado –en teoría puede ser una confirmación–, (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

 

 

Referencia: expedientes T-168594 y T-182245, que concluyeron con la sentencia T-652/98.

 

Incidente de desacato planteado por JOSÉ DE JESÚS SÁNCHEZ en nombre del Resguardo Karagaby contra URRÁ S.A. -E.S.P.

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

 

 

 

Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil tres (2003).

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados JAIME ARAÚJO RENTERÍA, ALFREDO BELTRÁN SIERRA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

1. José De Jesús Sánchez, actuando como apoderado especial del Resguardo Karagaby, representado por Eladio Domicó Domicó, formuló incidente de desacato contra la empresa Urrá S.A. -E.S.P. el 25 de junio de 2003.

 

2. El doctor Sánchez solicitó a la Corte Constitucional que impusiera al representante legal de Urrá S.A. -E.S.P las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991, por considerar que ésta ha desacatado lo resuelto por esta Corporación en la sentencia T-652/98. En esa oportunidad, la Corte resolvió:

 

Noveno. Ordenar a la Alcaldía de Tierralta, a la Gobernación de Córdoba, al Ministerio del Interior y a la Empresa Multipropósito Urrá S.A., que reinicien inmediatamente, si aún no lo han hecho, todos los programas acordados con los Embera -Katio en el marco del plan de etnodesarrollo, y que mantengan su ejecución hasta que tales programas sean reemplazados por los acuerdos a que se llegue en el proceso de consulta para el llenado y funcionamiento de la hidroeléctrica, y el de concertación que se ordenó iniciar en el numeral quinto de esta providencia.

 

3. Indicó que, en atención a dicha orden, la comunidad indígena y la empresa acordaron que Urrá S.A. -E.S.P financiaría los planes o programas de etnodesarrollo, los cuales serían la base para la concertación ordenada por la Corte Constitucional. También fueron acordadas varias medidas para salvaguardar la cultura y el medio ambiente y se elaboró un plan de vida en concertación con la comunidad. En este plan quedó prevista la necesidad de que fueran desarrollados proyectos en etnoeducación, salud, recreación, cultura, y producción artesanal, piscícola, agrícola, pecuaria y forestal, todos ellos con énfasis en la perspectiva de género y en el fortalecimiento organizativo.

 

4. Los proyectos mencionados se venían desarrollando normalmente hasta diciembre de 2002. No obstante, en la actualidad los proyectos están paralizados porque, afirma el doctor Sánchez, la empresa no desembolsa los recursos a que se comprometió. Y el incumplimiento persiste, aun cuando la comunidad ha reformulado todos los proyectos, incluyendo los que no requerían serlo.

 

5. En síntesis, el doctor Sánchez formula el desacato porque, en su criterio, no se justifica que a una comunidad que ha venido cumpliendo con los proyectos destinados a paliar la difícil situación socioeconómica generada por la construcción de la hidroeléctrica de Urrá, no le sean entregados los recursos necesarios para la implementación de programas cuyo desarrollo fue ordenado por la Corte Constitucional.

 

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

 

1. Mediante escrito presentado el 25 de junio de 2003, el doctor José de Jesús Sánchez Paternina, obrando en nombre del Resguardo Karagaby, planteó incidente de desacato a la sentencia T-652 de 1998, proferida por la Sala Cuarta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, con ponencia del doctor Carlos Gaviria Díaz. El memorial fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional y remitido por la Secretaria General al despacho del doctor Jaime Araújo Rentería, por tratarse del magistrado que remplazó al doctor Gaviria. Por tanto, corresponde a la Sala Primera de Revisión de tutelas, presidida por el doctor Araújo, pronunciarse sobre la solicitud.

 

Garantía del cumplimiento de las sentencias de tutela.

 

2. Las órdenes dadas por los jueces de instancia en las sentencias de tutela, así como las dictadas por la Corte Constitucional con ocasión de la revisión de dichos fallos, deben ser obedecidas. Por tal motivo, se ha establecido un esquema tendiente a garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela. Tal diseño legislativo, contenido en el Decreto  2591 de 1991, es concordante con el espíritu de las normas superiores del ordenamiento jurídico, pues no tendría sentido que en la Constitución se consagraran derechos fundamentales si, aparejadamente, no se diseñaran mecanismos por medio de los cuales dichos derechos fuesen cabal y efectivamente protegidos.

 

La garantía del cumplimiento de las órdenes mediante las cuales se concede el amparo de derechos fundamentales vulnerados o amenazados, bien por los jueces de instancia o bien por la Corte Constitucional, es entonces de orden constitucional y, más allá, consecuente con el derecho internacional de los derechos humanos, particularmente con lo establecido en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, aplicable, según el artículo 93 de la Carta Política, en el contexto de la acción de tutela.[1] Conforme a esta disposición, es deber de los Estados partes “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

 

3. El Decreto 2591 de 1991 se refiere a la garantía del cumplimiento de las decisiones en las que se haya considerado procedente la tutela de los derechos fundamentales. Por una parte, de conformidad con el artículo 27 las autoridades responsables deberán cumplir tales decisiones sin demora. Por ello, si las autoridades no cumplieren las órdenes, los jueces se dirigirán a los superiores de los responsables, a fin de que los mismos requieran a los responsables. E, incluso, cuando los superiores no actúen en debida forma, los jueces abrirán los procesos disciplinarios del caso y adoptarán “directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”. Adicionalmente, los jueces podrán “sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia”. Y, finalmente, conforme al inciso final de este artículo, “[e]n todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.[2]

 

Por otra parte, el artículo 52 dispone:

 

La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

 

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.

 

4. Así, la garantía del cumplimiento de las sentencias de tutela implica que se adopten las medidas necesarias para la protección cabal y efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Y, como una de esas medidas, se destaca la imposición de sanciones por desacato. Es por ello que resulta perfectamente posible y válido que se adopten las medidas indispensables para garantizar el cumplimiento efectivo de una sentencia que concede la tutela, sin entrar a analizar si es predicable responsabilidad subjetiva de la autoridad que presuntamente incumple una orden tendiente a la protección de los derechos fundamentales conculcados o amenazados.[3]

 

Competencia para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela.

 

5. Por regla general, corresponde a los jueces de primera instancia garantizar el cumplimiento de las órdenes de tutela, pudiendo, para ello, tomar medidas -entre ellas sanciones-. En este sentido, la Corte ha considerado que es el juez de primera instancia el competente para tramitar y decidir el incidente de desacato.

 

6. La interpretación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 que regula el incidente de desacato, según la cual el juez competente para tramitar y decidir el incidente es el juez, singular o plural, de primera instancia, fue prohijada en el auto 136A/02 MP Eduardo Montealegre Lynett.[4]

 

Para la Corte, que el juez competente sea el de primera instancia se sustenta en varias razones. La primera, que con ello se logra plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, en cuanto el artículo citado establece que siempre que el trámite incidental concluya con la imposición de una sanción, el auto deberá ser sometido a consulta, la cual se surtirá ante el superior jerárquico del juez que lo dicta.

 

La segunda razón es que de admitirse que sean las circunstancias del caso las que determinen cuál es el juez competente se tolerarían tratos diferenciados a las partes o, lo que es igual, un quebranto al principio de igualdad en los procedimientos judiciales. En efecto, de aceptarse que el juez que dio la orden sea el competente para tramitar y decidir el incidente de desacato, se tendría que en unos casos el competente es el de primera instancia y en otros es el de segunda, todo lo cual se complicaría aún más si la tutela ha sido concedida por ambos o, incluso, si la orden ha sido impartida por la Corte Constitucional y no por los jueces de instancia.

 

Y la tercera razón es que el principio de inmediación también irradia el proceso de tutela. Este principio se vería afectado si el juez de segunda instancia fuera competente en algunos casos para tramitar y decidir el incidente de desacato, puesto que el mismo no se vincula totalmente con el trámite de la acción de tutela.

 

7. Cabe agregar a lo anterior que el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establece una cláusula general de competencia en cabeza de los jueces de primera instancia respecto de todo lo relacionado con la acción de tutela, incluso en lo tocante a los incidentes de desacato, mientras que a los jueces de segunda el legislador se ha limitado a  atribuirles competencia para resolver las impugnaciones[5].

 

En desarrollo de esta atribución distinta de competencias, en el evento de desacato de las órdenes impartidas por el juez de segunda instancia para proteger un derecho fundamental, el mismo conserva la facultad de precisar al de primera el contenido y alcance de aquellas.

 

8. Especial es el caso cuando resulta necesaria la intervención de la Corte Constitucional en los incidentes de desacato a las sentencias de tutela proferidas por ella, en pleno o a través de sus salas de revisión[6].

 

Así, quien debe resolver el incidente de desacato a una sentencia dictada por la Corte Constitucional en sede de tutela es, por regla general, el juez de primera instancia, mientras que corresponde al superior de éste asumir la consulta de que trata el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991; para lo cual, tanto al primero de ellos como al segundo, se les reconoce plena autonomía funcional. De manera que el juez competente habrá de decidir previo análisis de las pruebas allegadas, y, en caso de que imponga sanciones, se habrá de surtir la consulta ante su superior.

 

Ello no quiere decir que la Corte no pueda hacer cumplir directamente sus órdenes, cuando éstas se han incumplido. En efecto, la Corte conserva una competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario (art. 277 CP), en punto a la obtención del cumplimiento de sus órdenes. La Corte es entonces competente, ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.

 

A este respecto debe anotarse que la Corte podrá examinar en cada caso si interviene antes o después que el juez de primera instancia y, si efectivamente lo hace, deberá determinar qué tipo de medidas son las adecuadas para que su fallo sea cumplido. Todo ello, porque de constatarse el desacato la consecuencia sería la sanción del sujeto desobediente más no necesariamente la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Esta última sólo es posible en ciertos casos en virtud de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato o, lo que es igual, la sanción por desacato es insuficiente en algunos casos para lograr el cumplimiento de órdenes de la Corte Constitucional.

 

En consecuencia, esta Corporación, en tanto que órgano de cierre de la jurisdicción constitucional (art. 241 CP), podrá tomar las medidas adicionales que considere necesarias para la protección de los derechos cuya tutela ha concedido. De manera que si persiste el incumplimiento de la autoridad responsable del agravio, consistente en que ésta no expide el acto administrativo a que haya lugar, la Corte “podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos”, en los términos del artículo 23 del Decreto 2591 de 1991. Por la misma razón, en circunstancias que lo ameriten podrá también tramitar y decidir los incidentes de desacato a que haya lugar.

 

Uno de esos casos en los que la Corte puede adoptar por sí misma las decisiones que aseguren el cumplimiento y tramitar y decidir los  incidentes de desacato a las sentencias que profiere en el trámite de revisión, es aquél en el cual la autoridad desobediente es una alta corte, pues es sabido que las altas cortes no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato. Además, de admitirse que sea el juez de primera instancia quien adopte dichas decisiones, o bien se desconocería el principio de jerarquía o bien se quebrantaría el principio de independencia y autonomía judiciales y se pondría en riesgo la efectividad de los derechos fundamentales. Fuerza entonces reconocer la facultad conferida por el ordenamiento jurídico a la Corte Constitucional para intervenir directamente en esos eventos.

 

9. Así, en caso de incumplimiento la Corte podrá tomar las medidas que considere necesarias, a fin de que el amparo sea efectivo, siempre que concurran estas condiciones: (i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado –en teoría puede ser una confirmación–, (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

 

Caso concreto.

 

10. En el presente caso, aunque se alega el desacato a una sentencia de la Corte Constitucional, la Sala considera que es aplicable la regla general conforme a la cual el juez competente para tramitar y decidir el incidente de desacato es el juez de primera instancia. La razón de esta consideración es que la intervención directa de la Corte no resulta necesaria, pues la adopción de medidas tendientes al cumplimiento de la orden impartida y la eventual imposición de sanciones por parte del juez de primera instancia tienen la virtualidad de ser suficientemente efectivas.

 

11. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la sentencia T-652/98 (MP Carlos Gaviria Díaz) fue producto del análisis de los expedientes acumulados T-168.594 y T-182.245. En esa oportunidad, la Corte revisó los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería -Sala Laboral-, y la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-, dentro del proceso radicado bajo el número T-168.594, y la sentencia proferida por el Tribunal superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-, dentro del proceso radicado bajo el número T-182.245. Sobre la identidad de los asuntos planteados en los expedientes acumulados, la Corte manifestó:

 

Vale señalar que el sector de los embera que respalda al cabildo de Iwagadó y a la facción encabezada por Rogelio Domicó Amarís (expediente T-168.594), planteó al juez de tutela asuntos iguales o complementarios a los que expuso el sector liderado por Alirio Pedro Domicó (expediente T-182.245); esta coincidencia de preocupaciones e intereses, refuerza la afirmación de que todos ellos constituyen un solo pueblo, y son capaces de acudir en defensa de los derechos fundamentales de la comunidad que conforman, más allá de las eventuales diferencias internas.

 

De manera que el juez competente para tramitar y decidir el incidente de desacato a la sentencia T- 652/98 no es otro que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería  -Sala Laboral-, por tratarse del juez que tramitó y decidió el proceso más antiguo, de los dos que la Corte Constitucional acumuló y resolvió en su fallo de revisión, y por ser ese tribunal y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal- de igual jerarquía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del Código de Procedimiento Civil. Dispone este artículo:

 

De la solicitud de acumulación conocerá el juez que tramite el proceso más antiguo o el del proceso donde primero se practicaron medidas cautelares, según fuere el caso; pero si alguno de ellos se tramita ante un juez de mayor jerarquía, éste será el competente. La antigüedad se determinará por la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda, del mandamiento ejecutivo, o de la práctica de las medidas cautelares.

 

[…]

 

Quien decrete la acumulación aprehenderá el conocimiento de los procesos reunidos.

 

12. Con base en lo anterior, procede rechazar la solicitud, por incompetencia de la Corte Constitucional, y ordenar el envío del escrito, junto con sus anexos, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería -Sala Laboral-, conforme a lo dispuesto en el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual “[e]l juez rechazará de plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia […] Si el rechazo se debe a falta de competencia, el juez la enviará con sus anexos al que considere competente dentro de la misma jurisdicción…”.

 

En consecuencia, la Sala, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE

 

Primero.- RECHAZAR LA SOLICITUD de tramitar y decidir el incidente de desacato a la sentencia T-652/98, planteado por el doctor José de Jesús Sánchez Paternina en nombre del Resguardo Karagaby contra la empresa Urrá S.A. -E.S.P, por incompetencia de la Corte Constitucional.

 

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que remita el memorial, con sus anexos, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería -Sala Laboral-, el cual es el juez competente.

 

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado Sustanciador

 

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

 

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General