A047-04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razón por la cual la Corte es competente
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competente para modificar la parte general y carácter de la normatividad
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre decretos ejecutivos
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Denegación en relación con la motivación de la invitación a participar en el proceso y extensión a otras instituciones
PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Intervención de cualquier ciudadano
Referencia: expediente D-5101
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 53 de la Ley 812 de 2003, contra los artículos 1, 3, 9 y 10 del Decreto 0010 de 2004 y contra el artículo 1º del Decreto 0074 de 2004.
Demandante: Luis Alonso Velasco Parrado y Franklin Otto Arias Puyo.
Recurso de súplica contra el auto de 11 de marzo de 2004.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil cuatro (2004).
Provee la Corte en relación con el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Luis Alonso Velasco Parrado contra el numeral 2º de la parte resolutiva del auto de 11 de marzo de 2004 mediante el cual se rechazó la demanda presentada contra los artículos 1, 3, 9 y 10 del Decreto 010 de 2004 y contra el artículo 1º del Decreto 0074 de 2004 y contra el literal d) del artículo 1º de la parte resolutiva de ese auto.
I. ANTECEDENTES.
1. Los ciudadanos Luis Alonso Velasco Parrado y Franklin Otto Arias Puyo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, mediante demanda solicitaron a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un estado comunitario” y contra los artículo 1, 3, 9 y 10 del Decreto 0010 de 2004 y contra el artículo 1º del Decreto 0074 de 2004.
2. Mediante auto de 11 de marzo de 2004 proferido por el magistrado sustanciador, doctor Jaime Araujo Rentería, se admitió la demanda en relación con el artículo 53 de la Ley 812 de 2003 en el numeral 1º de esa providencia; y, en el numeral 2º de la misma, se rechazó la demanda presentada por los ciudadanos mencionados contra los artículos 1, 2, 9 y 10 del Decreto 010 de 2004 y contra el artículo 1º del Decreto 0074 de 2004, por cuanto las normas demandadas de los Decretos mencionados son susceptibles de impugnación judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y no ante la Corte Constitucional.
Además, en el numeral 1º de la parte resolutiva del auto de 11 de marzo de 2004 se invitó a participar en este proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad Santo Tomás para que dentro del plazo allí señalado emitan su opinión en relación con la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003.
3. El ciudadano Luis Alonso Velasco Parrado, interpuso recurso de súplica, de alcance parcial, contra el auto de 11 de marzo de 2004, para que se revoque el artículo 2º de ese auto en cuanto rechazó la demanda presentada contra los artículos 1º, 3º, 9 y 10 del Decreto 010 de 2004 y contra el artículo 1º del Decreto 074 de 2004, así como contra el literal d) del artículo 1º de la parte dispositiva de la providencia impugnada, para que “se sirva motivar la invitación que a participar” en el proceso se ha formulado tanto a la Universidad de Santo Tomás como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que estas emitan “su opinión especializada sobre la disposición que es materia de la impugnación”.
RAZONES DEL RECURSO DE SÚPLICA.
Aduce el impugnador que si bien es verdad que el artículo 66 del Reglamento de la Corte Constitucional, en armonía con el Decreto 13 del decreto 2067 de 1991, autoriza al magistrado ponente para formular invitación a personas o entidades a participar con su concepto en el debate sobre la inconstitucionalidad de una norma cuya inexequibilidad se hubiere demandado, en este caso el magistrado sustanciador no dio ninguna razón para invitar a las personas jurídicas de derecho privado a las que extendió esa invitación, razón esta por la cual se solicita por el actor que la Sala Plena “se sirva motivar la invitación fijando los puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo”, la cual deberá también extenderse a entidades públicas como el I.S.S. y la Universidad Nacional de Colombia, quienes deberán conceptuar sobre el particular en audiencias públicas, petición para lo cual invoca el artículo 12 del Decreto 2067 de 1991.
En cuanto al rechazo de la demanda contra los artículos 1, 3, 9 y 10 del Decreto 0010 y contra el artículo 1º del Decreto 0074 de 2004 a que se refiere el numeral 2º de la parte resolutiva de la providencia impugnada, expresa el recurrente que los decretos aludidos no son controlables jurisdiccionalmente por las autoridades contenciosas administrativas, sino por la Corte Constitucional, por expresa atribución que a ella le confiere el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política, pues en este último se le asigna a la Corte Constitucional la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad “contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento ... en el art. 341 de la Constitución, por su contenido material o por los vicios de procedimiento en su formación”.
De esta manera, afirma el actor, como los Decretos 010 de 2004 y 074 de 2004 fueron expedidos en desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo, es claro que la inconstitucionalidad que se predica de ellos y cuya inexequibilidad se impetra declarar, es un asunto sobre el cual se debe decidir por la Corte Constitucional. Es decir, no se trata del ejercicio de facultades reglamentarias por el ejecutivo, sino de normas dictadas al amparo del Plan Nacional de Desarrollo y, por lo mismo, de competencia de la Corte Constitucional.
Lo que quiso el Constituyente del año 1991, añade el demandante, “fue precisamente poner a funcionar la planeación participativa en materia de desarrollo económico y saldar así una grave deuda histórica que desde el año de 1968 no se había podido superar”, por la falta de integración de la Comisión del Plan que se creó en la Reforma Constitucional de ese año.
Si la Corte Constitucional se abstiene de conocer de la exequibilidad de los Decretos mencionados, ello equivale a “darle el premio al ejecutivo de que dicte decretos amparados de presunción de legalidad y poner en marcha de manera discrecional el proceso de privatización de la salud por esta vía”, pese a que “la norma de normas” expresamente “asigna competencia a la Corte Constitucional para conocer los decretos dictados con fundamento en el artículo 341 de la C.P. y que el Plan Nacional de Desarrollo Económico quede confinado a la voluntad y unilateralidad del Gobierno”.
Agrega, adicionalmente, que no existe norma expresa que le asigne competencia al Consejo de Estado o a los Tribunales de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para conocer de las acciones de nulidad contra los decretos dictados con fundamento en el artículo 341 de la Constitución Política, y, en cambio, esta norma constitucional dispone que es a la Corte Constitucional a la que le corresponde la competencia para decidir sobre la exequibilidad de tales Decretos.
II. CONSIDERACIONES.
1. Como es suficientemente conocido, uno de los derechos políticos que la Constitución confiere a los ciudadanos es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; y, en virtud de ese derecho pueden “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley” (artículo 40, numeral 6º C.P.), derecho este que para su ejercicio requiere la presentación de las respectivas “demandas de inconstitucionalidad”, las cuales deben reunir los requisitos señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en cuyo numeral 5º se exige al actor expresar “la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
2. El artículo 241 de la Carta establece que a la Corte Constitucional “se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” en los estrictos y precisos términos que allí se señalan y, con tal fin, esta Corporación deberá cumplir entre otras, con la función de “ 5º. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”.
3. El artículo 341 de la Constitución ordena al Gobierno la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de Planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, proyecto que será sometido a concepto del Consejo Nacional de Planeación y finalmente presentado a consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial.
Evaluado el informe que sobre ese plan se presente por las subcomisiones conjuntas de asuntos económicos del Congreso, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República se discutirá en las respectivas sesiones plenarias.
En la misma norma se atribuye al Gobierno Nacional competencia para “modificar la parte general del plan”, con sujeción al procedimiento señalado en el artículo 342 de la Carta, lo cual significa que ha de hacerse efectiva la participación ciudadana tanto en la discusión del proyecto de plan de desarrollo, como en las modificaciones que a él se introduzcan con posterioridad a su aprobación por el Congreso de la República.
Del mismo modo, el artículo 341 de la Carta ordena que, además de la parte general el Plan Nacional de Desarrollo contenga una parte específica, que es el Plan Nacional de Inversiones, que ha de adoptarse mediante ley. Con todo, si por el Congreso de la República no llegare a aprobarse el Plan Nacional de Inversiones en el término de tres meses después de su presentación, el Gobierno puede ponerlo en vigencia “mediante Decreto con fuerza de ley”.
Es decir, conforme a lo ya expresado el artículo 341 de la Constitución en el segundo inciso autoriza al Gobierno para “modificar la parte general del plan”, en cuyo caso tal modificación tiene el mismo rango de la ley, como quiera que es al legislador a quien le corresponde la expedición del Plan Nacional de Desarrollo. Y, de idéntica manera, en la parte específica del Plan, contenida en el Plan Nacional de Inversiones, estas deben decidirse por el legislador, por cuanto ellas forman parte, también, del Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, en la hipótesis prevista en el inciso 3º del artículo 341 de la Carta, puede el Gobierno Nacional por Decreto con fuerza de ley poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones, en ausencia de la decisión sobre el particular por parte del Congreso transcurridos tres meses después de presentado el proyecto respectivo.
4. Analizados por la Corte los Decretos 010 y 074 de 2004, se observa que ninguno de los dos tiene fuerza de ley y, por consiguiente, carece esta Corporación de competencia para decidir sobre su exequibilidad. En efecto:
4.1. Tanto para la expedición del Decreto 0010 de 2004, como para la expedición del Decreto 074 de 2004, el Presidente de la República expresó que ellos se dictan “en ejercicio de las facultades legales, en especial de las conferidas por los artículos 154 y 230 de la Ley 100 de 1993, 53 de la Ley 812 de 2003 y el parágrafo 2º del artículo 10 del Decreto 1890 de 1995”.
4.2. Mediante el Decreto 010 de 2004 se canceló la “autorización otorgada al servicio médico y odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P., para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995 y se ordena su liquidación”.
Para adoptar tales decisiones, en los considerandos del Decreto 0010 de 2004, se expresa que de acuerdo con el artículo 236 de la Ley 100 de 1993 las “empresas y entidades del sector público de cualquier orden, que con anterioridad a la vigencia de la citada ley, prestaban servicios de salud o amparaban a sus afiliados riesgos de enfermedad general o maternidad, podían adaptarse al nuevo sistema de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expidiera el Gobierno Nacional”.
Esa reglamentación, de acuerdo con lo expresado en el segundo de los considerandos del Decreto aludido al que pertenecen los artículos demandados, fue expedida mediante el Decreto 1890 de 1995, reglamentario de los artículos 130 y 236 de la Ley 100 de 1993.
Previa evaluación de los requisitos pertinentes, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 897 de 1996, confirió autorización al servicio médico y odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P., “para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995”, según se expresa en el cuarto de los considerandos del Decreto 0010 de 2004.
El servicio médico y odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., según informe de la Superintendencia Nacional de Salud al Ministerio de Protección Social, al que se hace referencia en el quinto de los considerandos del Decreto 0010 de 2004, no acreditó “la separación de los recursos correspondientes a su actividad ordinaria y los recursos correspondientes al servicio médico y odontológico citado y, además, pudo establecerse que “del análisis de la situación financiera del citado servicio con corte a 30 de septiembre de 2003, se observa que presenta “costos excesivos tanto en la prestación de los servicios de salud del POS-C como en los gastos administrativos, respecto a la Unidad de pago por capitación que recibe del SGSSS lo que genera una situación crítica en materia de costos para la EAS, que hace inviable su continuidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y concluye el incumplimiento del compromiso de financiar el Plan Obligatorio de Salud con la Unidad de Pago por Capitación y los pagos compartidos señalados en el numeral 5 del artículo 10 del Decreto 1890 de 1995, razón por la cual no podría continuar prestando los servicios de salud como entidad adoptada y en consecuencia procedería la revocatoria de la autorización”.
Por último, en el sexto considerando del Decreto 0010 de 2004, se expresa que de acuerdo con lo previsto en el artículo 10, parágrafo 2º del Decreto 1890 de 1995 por el incumplimiento de los requisitos allí señalados “debe procederse a la liquidación de la entidad o de la dependencia que preste los servicios de salud o ampare a sus afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad”.
4.3.El Decreto 0074 de 2004, por su parte, introduce modificaciones al artículo 3º del Decreto 0010 de 2004, consistentes en que los afiliados al servicio médico y odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., “deberán ejercer su derecho a la libre elección y trasladarse a una entidad promotora de salud, a más tardar el 30 de mayo de 2004”, con la prevención según la cual si no ejercen este derecho, la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá “deberá adelantar la afiliación por asignación”, como mecanismo excepcional obligatorio.
4.4.De manera pues que si bien es verdad que en el encabezamiento de los Decretos 0010 de 2004 y 0074 de 2004, se invocó el artículo 53 de la Ley 812 de 2003, como ya se dijo, no es menos cierto que también se invocaron otras normas, a saber, los artículos 154 y 230 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo 2º del artículo 10 del Decreto 1890 de 1995.
Es claro para la Corte que de la motivación expresada en los considerandos del Decreto 0010 de 2004, modificado por el Decreto 0074 del mismo año, queda establecido que previo el cumplimiento de unos requisitos determinados y precisos se confirió autorización al servicio médico y odontológico de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., para continuar prestando servicios de salud en los términos previstos por el Decreto 1890 de 1995, autorización que mediante el Decreto 0010 de 2004 se cancela por haber dejado de cumplir con los requisitos previstos en el artículo 10 del Decreto 1890 de 1995. Es decir, se confirió inicialmente una autorización mediante un acto administrativo y, con posterioridad, tal autorización fue cancelada por el incumplimiento de las normas exigidas para mantenerla.
Surge entonces la necesidad de determinar si el Decreto 0010 de 2004 y el Decreto 0074 del mismo año son “decretos con fuerza de ley”, o por el contrario, son actos administrativos, es decir, si se trata de decretos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones administrativas, o sea decretos ejecutivos.
La invocación para expedir los Decretos 0010 de 2004 y 0074 del mismo año que lo modificó parcialmente de las facultades legales conferidas por los artículos 154 y 230 de la Ley 100 de 1993 y del parágrafo 2º del artículo 10 del Decreto 1890 de 1995, indican, sin asomo de duda, que el Decreto 0010 de 2004 no es un decreto que pueda equipararse a la ley, que tenga la misma categoría normativa de esta, pues para evitarlo el ejecutivo afirma que lo dicta en virtud de “facultades legales” y aplica reglas establecidas en otro decreto en el que se fijaron de antemano los requisitos para obtener la autorización del Gobierno Nacional para continuar prestando servicios de salud, según lo previsto en el artículo 236 de la Ley 100 de 1993. Por este aspecto, pues, los Decretos 0010 de 2004 y 0074 del mismo año que lo modificó parcialmente, son actos administrativos.
En cuanto hace a la invocación para dictar tales decretos del artículo 53 de la Ley 812 de 2003 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo en vigor actualmente, se observa por la Corte que esa norma, vigente al momento en que se dictaron los Decretos 0010 y 0074 de 2004, estableció la prohibición de prestación de servicios de salud, “en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores” y, además, en su parágrafo transitorio señaló un plazo de dos años como período de transición para que las entidades que estuvieren prestando ese servicio dejaran de hacerlo. De esta suerte, si los Decretos 0010 y 0074 de 2004 fueron dictados con desconocimiento del término de dos años para dejar de prestar el servicio de salud que se venía prestando por el servicio médico y odontológico de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P., la posible infracción de lo previsto en el citado artículo 53 de la Ley 812 de 2003, impone de suyo una confrontación entre tales decretos y la norma legal entonces vigente que se alega fue vulnerada, controversia que, en realidad, versa sobre la validez de un decreto por supuesta violación de una norma de rango legal, lo que es propio de la acción contencioso administrativa correspondiente para que allí se determine, si es del caso, sobre la validez o la nulidad de tales decretos, total o parcialmente.
Por otra parte, ha de observarse por la Corte, que los Decretos 0010 y 0074 de 2004 no son Decretos con fuerza de ley a los cuales se refiere el artículo 341 de la Constitución, pues es evidente que no son dictados luego de aprobado el Plan Nacional de Desarrollo ante la necesidad de modificar su parte general, hipótesis prevista en el segundo inciso de esa norma constitucional, ni tampoco se trata de poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones, que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo, por no haber sido aprobado por el Congreso de la República tres meses después de presentado, como se prevé en el inciso tercero del citado artículo 341 de la Constitución Política.
Así las cosas, necesariamente ha de concluirse que los Decretos 0010 y 0074 de 2004 no tienen fuerza de ley por tratarse de actos administrativos y, por consiguiente, no quedan dentro de la órbita de competencia que a la Corte Constitucional se le asigna por el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, pues, en realidad, son Decretos dictados por el Gobierno Nacional que pueden ser demandados en acción de nulidad si se consideran inconstitucionales, ante el Consejo de Estado de acuerdo con lo previsto por el artículo 237, numeral 2º, de la Carta.
4.5. Finalmente, ha de recordarse por la Corte que el artículo 53 de la Ley 812 de 2003, vigente cuando se dictaron los Decretos 0010 y 0074 de 2004, cuando se presentó la demanda con la cual se inició este proceso y cuando se dictó el auto de 11 de marzo de 2004 parcialmente suplicado, se encontraba vigente, situación esta que ahora varió pues el citado artículo 53 de la Ley 812 de 2003 fue declarado inexequible mediante Sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004.
5.En cuanto hace relación a la solicitud formulada en el recurso de súplica para que se motive la invitación a participar en este proceso que se formuló en el auto de 11 de marzo de 2004 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad de Santo Tomás, así como para que tal invitación se extienda al I.S.S. y a la Universidad Nacional de Colombia, se observa por la Corte que en ese punto no puede prosperar la súplica interpuesta por cuanto, en realidad, no se impugna la parte resolutiva contenida en el numeral 1º del auto citado, sino que se expresan razones de conveniencia para que participen otras instituciones, de un lado; y, de otro, se manifiesta una inconformidad por la invitación a participar a dos entidades de derecho privado, lo cual, de ninguna manera significa que lo resuelto en ese auto sobre el particular, quebrante la Constitución Política ni el Decreto 2067 de 1991.
Como es obvio, en ejercicio de su derecho a participar en este proceso, queda abierta la posibilidad de que cualquier ciudadano así lo haga, de acuerdo con el derecho que para el efecto se confiere por el artículo 242, numeral 1º de la Constitución Política.
6.Viene entonces de lo dicho que el recurso de súplica al cual se refiere esta providencia no puede prosperar y, en efecto, no prospera.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
DENEGAR EL RECURSO DE SÚPLICA PARCIAL interpuesto por el ciudadano Luis Alonso Velasco Parrado, contra el auto de 11 de marzo de 2004, para que se modifique lo dispuesto en el numeral 1º de la parte resolutiva de esa providencia en cuanto a la motivación de la invitación a participar en este proceso a la Academia Colombia de Jurisprudencia y a la Universidad de Santo Tomás, para que se extienda tal invitación al I.S.S. y a la Universidad Nacional, así como para que se revoque el numeral 2º de esa providencia en la cual se decidió rechazar la demanda presentada contra los artículos 1, 3, 9 y 10 del Decreto 0010 de 2004 y contra el artículo 1º del Decreto 0074 de 2004.
En firme este auto, contra el cual no procede recurso alguno, archívese el expediente.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Secretario General (E).