Auto 009/05

 

INCIDENTE DE NULIDAD CONTRA FALLO DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia de la solicitud por presentación en tiempo/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Casos en que procede

 

NULIDAD DE PROCESOS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Oportunidad para alegarla

 

De conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. Según esta misma disposición las nulidades de los procesos ante la Corte sólo podrán alegarse antes de proferido el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. Aun cuando esta disposición se refiere a la nulidad en los juicios de constitucionalidad por violación del debido proceso, la Corte ha aceptado esta posibilidad para los procesos de tutela que se encuentren en sede de revisión, e interpretando sistemáticamente el ordenamiento, ha admitido que aún después de proferida la sentencia pueda invocarse su nulidad. 

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter excepcional

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos para declarar la nulidad

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No se desconoció el debido proceso al decretarse suspensión provisional en jurisdicción contencioso administrativa/NULIDAD SENTENCIA LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por no existir vulneración del debido proceso

 

 

Referencia: expediente T-927831

 

Solicitud de nulidad de la sentencia T-930 de 2004, proferida por la Sala Tercera de Revisión.

 

Acción de tutela interpuesta por Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero, en su calidad de Presidente y Secretario de la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial “Unimar”, contra la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado

 

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

 

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil cinco (2005).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jaime Araujo Rentería, quien la preside, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

La sentencia T-930 de 2004 estimó improcedente la acción de tutela presentada por Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero, en su calidad de Presidente y Secretario de la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial “Unimar”, por medio de la cual solicitaron la protección de sus derechos al debido proceso, a la vida, a la dignidad, al trabajo y a la seguridad social. Para los accionantes, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, del Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al expedir el Auto del 6 de febrero de 2003, que decretó la suspensión provisional de la Resolución No. 070 del 18 de enero de 2002, confirmada por la Resoluciones No. 889 del 21 de mayo de 2002 y No. 1212 del 30 de julio de 2002, con las cuales el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social había decretado la Unidad de Empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.

 

1.     Hechos

 

Los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela y al ulterior fallo de revisión cuya nulidad se solicita, tal y como fueron resumidos en la sección de Antecedentes de la Sentencia T-930 de 2004, son los siguientes:

 

1.     “Mediante Resolución No. 2996 de diciembre 11 de 1998, confirmada por Resolución No. 2525 de octubre 29 de 1999, el Ministerio de Trabajo y Protección Social no accedió a la solicitud de UNIMAR para que se decretara la unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑ y la Federación Nacional de Cafeteros. El Ministerio de Trabajo consideró que dado que la CIFM no pertenecía a la Federación, no era posible confundir al Fondo Nacional del Café con su administrador.”

 

2.     “Con posterioridad a la Sentencia SU-1023 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño, la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana –ASOMMEC, por intermedio de su representante legal, solicitó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, decretar la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. -CIFM‑, en liquidación obligatoria. El Ministerio decretó la unidad solicitada, teniendo en cuenta el predominio económico que tenía la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café. En efecto, tal como lo reconoció la mencionada sentencia de la Corte Constitucional, la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café poseía el 80% de las acciones de la sociedad en liquidación, por lo cual era la entidad controlante con representación mayoritaria en la Junta Directiva de la Compañía, de conformidad con lo que establece el artículo 27 de la Ley 222 de 1995 y, por lo tanto, era responsable subsidiariamente por las obligaciones de la CIFM. Esta decisión fue confirmada por las Resoluciones No. 070 y 1212 de 2002.”

 

3.     “Contra las Resoluciones No. 070, 889 y 1212 de 2002, la Federación Nacional de Cafeteros interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó la suspensión provisional de las mismas, alegando que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social había revocado de manera directa y sin el consentimiento expreso y escrito de la Federación Nacional de Cafeteros la Resolución No. 2996 de 1998, que había negado la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑. Como fundamento de la solicitud suspensión provisional, la Federación alegó que la declaratoria de unidad empresa decretada sin el consentimiento de la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café ocasionaba un perjuicio pues varios ex trabajadores de la Flota Mercante pretendían hacer efectivas obligaciones laborales de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante por $18.000 millones de pesos, colocando a la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café, como responsable directa de dichas acreencias.”

 

4.     “UNIMAR y ASOMMEC intervinieron ante el Consejo de Estado para solicitar que no se accediera a las pretensiones de la Federación Nacional de Cafeteros, por cuanto a su juicio las Resoluciones No. 070, 889 y 1212 de 2002, se referían a actores y circunstancias diferentes a las mencionadas en las Resoluciones 2996 de 1998 y 2525 de 1999.”

 

5.     “La Sala Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, luego de cotejar los textos de las resoluciones señaladas, consideró que los requisitos para declarar la suspensión provisional de las Resoluciones No. 070, 889 y 1212 de 2002, se cumplían prima facie.  Al respecto dijo el Consejo de Estado:”

 

“Esta Sala considera efectivamente que el Ministerio de Trabajo revocó de manera directa una decisión que había proferido en 1998 y que había creado una situación jurídica de carácter particular a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, cual era la de no considerarla como unidad de empresa con su administrada Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante. Decisión que en su momento adquirió firmeza y frente a la cual la titular no prestó su anuencia para que se decidiera revocarla posteriormente.

 

“Lo anterior no obsta para que en la decisión de fondo, se examine el asunto con mayor profundidad y de manera definitiva con base en las probanzas que se alleguen.”

 

6.     “Contra esta decisión se interpuso la acción de tutela objeto de revisión en la presente sentencia. Para los tutelantes, la decisión del Consejo de Estado había incurrido en una vía de hecho por “dar por demostrado, sin estarlo y sin ser cierto,” que (i) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social había revocado de manera directa una resolución que había negado la declaratoria de unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑, en liquidación obligatoria; (ii) que la decisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de declarar la unidad de empresa mediante las Resoluciones No.070, 889 y 1212 de 2002, había desconocido el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; (iii) que la declaratoria de unidad de empresa causaba un perjuicio a la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café.”

 

7.     “Agregaron también, que la decisión del Consejo de Estado “[amenaza] gravemente los derechos fundamentales de los trabajadores y jubilados de la Flota Mercante al ordenar la suspensión provisional de un acto administrativo que había sido proferido para proteger los derechos fundamentales de trabajadores y jubilados de la sociedad en liquidación.”

 

2.     Fundamentos de la sentencia T-930 de 2004

 

Las razones de la decisión de la Sala Tercera de Revisión para declarar la improcedencia de la acción de tutela fueron que la decisión del Consejo de Estado de suspender provisionalmente las Resoluciones No.070, 889 y 1212 de 2002, (i) no “carecía de fundamento legal,” (ii) ni “obedecía a la voluntad subjetiva de la autoridad judicial,” porque el juez contencioso administrativo había actuado dentro de los parámetros de lo previsto en el artículo 152 del C.C.A. Adicionalmente, porque la suspensión provisional cuestionada (iii) “no tenía como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de manera grave e inminente” de los trabajadores y pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., como quiera que dicha decisión no afectaba el cumplimiento de la sentencia SU-1023 de 2001, tal como lo alegaban los actores. Y, finalmente, porque (iv) “existía otra vía de defensa judicial,” ya que era en el mismo proceso contencioso administrativo en el que se resolvería de fondo la relación existente entre el Fondo Nacional del Café, la Federación Nacional de Cafeteros y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., y dentro del cual los accionantes podrían hacer valer eficazmente sus razones y solicitar la protección efectiva de sus derechos. Los apartes pertinentes de los considerandos de la sentencia T-930 de 2004 se transcriben a continuación:

 

“En el caso bajo estudio, los tutelantes alegan que existió una vía de hecho por defecto fáctico, pues la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio por probados sin estarlos los requisitos legales que autorizan la suspensión provisional de actos administrativos, con lo cual se puso en peligro el cumplimiento de la sentencia SU-1023 de 2001 y la protección efectiva de los derechos de los trabajadores y pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante.

 

En la providencia objetada por los tutelantes, la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto del 6 de febrero de 2003, examinó los cuestionamientos de la Federación Nacional de Cafeteros por la revocatoria directa y sin consentimiento de la Federación de dos resoluciones en las que se había negado la declaratoria de unidad de empresa con la Compañía de Inversiones de la Flota. Según el resumen de los alegatos de la Federación que se hace en el Auto, “el Ministerio de Trabajo revocó la decisión adoptada en 1998 mediante resolución 2996 de negar la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, el Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante. (...) con la expedición de la Resolución 070 del 18 de enero de 2002, confirmada posteriormente por las 889 y 1212 del 21 de mayo y 30 de julio de 2002, mediante la cual se decretó la unidad de empresa entre las mismas sociedades, se incurrió en violación del precepto legal [artículo 73 C.C.A.][1], habida consideración que jamás se pidió al titular, Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, el consentimiento expreso y escrito para revocar lo ya decidido.

 

Como prueba del perjuicio exigido por el artículo 152 C.C.A., la Federación mostró que “varios extrabajadores de la Flota Mercante, persiguen la declaratoria de unidad de empresa para hacer efectivas varias acreencias laborales que llegan a la suma de dieciocho mil millones de pesos, cantidad que a la postre, de dejar en pie la unidad de empresa, sería la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo Nacional del Café, la obligada a pagarlos.”

 

Para resolver la cuestión planteada por la Federación, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, hizo una trascripción literal de las resoluciones de 1998 y 2002, y encontró que tanto en la Resolución No. 2996 de 1998[2] (que negó la declaratoria de unidad de empresa) y la Resolución 070 de 2002 (que decretó la unidad de empresa), se refieren a la relación que pudiera existir entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros, teniendo en cuenta el mismo hecho: ser la Federación Nacional de Cafeteros la administradora del Fondo Nacional del Café, el cual posee el 80% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.

 

(...)

 

En el caso bajo estudio, la Federación solicitó la adopción de la medida cautelar al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y mostró sumariamente el perjuicio que podría ocasionar el acto demandado, tal como lo exige el artículo 152 C.C.A, por lo cual no observa la Sala Tercera de Revisión que a pesar de la brevedad de las consideraciones del Consejo de Estado, la decisión adoptada (i) carezca de fundamento legal, toda vez que el mismo artículo 152 CCA exige para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que ésta se solicite y sustente antes de la admisión de la demanda, y que se pruebe siquiera sumariamente el perjuicio ocasionado o que podría ocasionar la ejecución del acto demandado. Tampoco surge de los hechos examinados que la decisión del Consejo de Estado hubiera (ii) obedecido a la voluntad subjetiva de quien desempeña la autoridad judicial. De los hechos se evidencia que el juez contencioso administrativo hizo una aplicación al caso concreto de lo previsto en el artículo 152 del CCA. Tampoco encuentra la Corte que la decisión del Consejo de Estado de suspender las Resoluciones No. 070. 889 y 1212 de 2002, (iii) tenga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de manera grave e inminente. Aun cuando los tutelantes alegan que esta decisión pone en peligro el cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional SU-1023 de 2001, encuentra la Sala que el fundamento de la responsabilidad subsidiaria de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café, no es la existencia de una unidad de empresa entre ésta y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, S.A., en Liquidación. En la sentencia SU-1023 de 2001, la Corte consideró que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo Nacional del Café y poseedora del 80% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, era subsidiariamente responsable por los pasivos laborales a cargo de ésta, dada su calidad de entidad matriz o controlante y la presunción de responsabilidad subsidiaria que establece el artículo 148 de la Ley 222 de 1995. (...)

 

(...)

 

Finalmente, dado que la suspensión provisional de un acto administrativo es apenas una medida cautelar, no es cierto que en el caso presente (iv) no exista otra vía de defensa judicial, pues es precisamente ese procedimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa el llamado a examinar de fondo las cuestiones planteadas por la Federación Nacional de Cafeteros, pero también para escuchar a UNIMAR y ASOMMEC como directamente afectadas por la decisión que pueda adoptar el Consejo de Estado en la Materia.

 

II.               SOLICITUD DE NULIDAD

 

1. El peticionario solicita la nulidad de la sentencia T-930 de 2004 por violación del debido proceso porque “para negar la petición de amparo deprecada, suplantó el Fondo Nacional por su ente administrador la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y alteró el contenido de la resolución No. 02996 de 1998, para aseverar que la citada resolución, que negó la declaratoria de unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia –argumentando precisamente que la Flota Mercante no pertenece a la Federación Nacional de Cafeteros sino al Fondo Nacional del Café‑ no negó la unidad de empresa con la Federación Nacional de Cafeteros, entidad gremial de derecho privado, sino con la Federación Nacional de Cafeteros en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, que es una persona jurídica distinta y que no estaba sometida a controversia. Por consiguiente, al tenor de lo entendido por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, la resolución 0070 de 2002 que decretó la unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café revocó de manera directa y ‘sin el consentimiento de la Federación las dos resoluciones en las que se había negado la declaratoria de unidad de empresa con al Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.’”

 

A juicio del peticionario la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, incurrió en los mismos yerros que llevaron a los accionantes a interponer la acción de tutela por violación del debido proceso. Para el demandante

 

“[No] es de recibo que sea la misma Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, quien viole el debido proceso y, a sabiendas, desvíe su análisis para incurrir en la misma falsedad que el Consejo de Estado, indicando que la resolución 02996 de 1998 que negó la declaratoria de unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., indicando que la resolución 02996 de 1998 que negó la declaratoria de unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia (argumentando precisamente que la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. no pertenece a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia sino al Fondo Nacional del Café) haya sido revocada por la resolución 0070 de 2002 que concedió la unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, pero no considerada como entidad gremial de derecho privado, sino como administradora del Fondo Nacional del Café. Para mayor claridad trascribimos la resolución 02996 de 1998:

 

Resolución Número 02996 de diciembre 11 de 1998:

 

Artículo primero: “No acceder a la solicitud de declaratoria de unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. (antes Flota Mercante Grancolombiana S.A.)

 

“Como se demuestra en la resolución Nº 02996 de 1998 no se menciona, ni se podía mencionar, el nombre del fondo nacional del café. En efecto, fue precisamente argumentando que la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. no pertenece a la Federación Nacional de Cafeteros sino al Fondo Nacional del Café, como el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social negó la solicitud de unidad de empresa de la Flota Mercante con la Federación Nacional de Cafeteros, incoada por UNIMAR.

 

“En la acción de tutela se demostró que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió en Vías de Hecho, al suplantar el Fondo Nacional del Café por su administrador la Federación Nacional de Cafeteros. Suplantar el Fondo Nacional del Café por su administrador, excede a todas luces el margen de interpretación en el cual puede discurrir la autoridad jurídica, sin incurrir en vías de hecho.

 

Más aún, la accionada no solamente incurrió en vías de hecho al equiparar la Federación de Cafeteros, considerada como entidad gremial de derecho privado, a la Federación de Cafeteros pero considerada como administradora del Fondo Nacional del Café, sino que alteró el contenido de los documentos puestos a su disposición y dio una lectura completamente opuesta al texto de la resolución 02996 de 1998, haciéndola decir lo que no decía, pues aseveró que la resolución 02996 de 1998, ‑que negó la unidad de empresa de la Flota Mercante con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, sino con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café.” (resaltado dentro del texto)

 

2. Sostiene el peticionario además que la Sala Tercera de Revisión “para avalar la suspensión arbitraria que hizo el Consejo de Estado, en vez de centrar su análisis en la conducta, subjetiva y arbitraria de la accionada, y en la lesión que dicha conducta irroga a los derechos fundamentales de trabajadores y jubilados de la Flota Mercante, viola el debido proceso cuando, interviniendo inconsultamente en el proceso plantea que es un perjuicio grave, pero no para los trabajadores y jubilados de la Flota, sino para la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como administradora del Fondo Nacional del Café, que esta entidad deba responder por el pago del pasivo laboral de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.”

 

“Nos preguntamos: ¿si en la sentencia T-930 de 2004 cuya nulidad solicitamos, la Sala Tercera de Revisión indica, adentrándose en el proceso, que el pago del pasivo pensional de la Flota Mercante por parte de la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café, es normal por ser la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café, la matriz y propietaria del 80% del capital de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., entonces por qué la misma Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, legaliza la resolución del Consejo de Estado que suspendió la declaratoria de unidad de empresa entre las entidades anteriormente citadas, motivando esa decisión en el aserto que el pago del pasivo laboral a cargo de la Flota Mercante irroga perjuicio a la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café?”

 

Afirma también el peticionario que la Sala Tercera de Revisión violó el debido proceso, al cambiar “los parámetros de procedencia de la acción de tutela, que es un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales de las personas, y permite considerar, pese a estar expuesto con lujo de detalles en la demanda de tutela, la gravedad de la amenaza que se prive a trabajadores y jubilados del pago de sus salarios, mesadas y prestaciones, ‑trabajadores y jubilados que enfrentan el grave peligro de perder el puesto de trabajo y el pago de sus prestaciones y acreencias, especialmente la pensión de jubilación, ante el cierre inminente de la Flota Mercante pese a tener obligaciones pensiones pendientes de conmutar, lo que hace ineficaz, tardío e inoportuno, el medio de defensa jurídico consistente en el proceso de nulidad instaurado por la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, ante el Consejo de Estado‑ para dirigir su análisis a plantear que es el pago de estos emolumentos lo que ocasiona perjuicio, pero al Fondo Nacional del Café.”

 

III.           CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1.     Asunto objeto de análisis

 

El peticionario considera que la Sala Tercera de Revisión vulneró el debido proceso al proferir la Sentencia T-930 de 2004, por 1) suplantar el Fondo Nacional del Café por su ente administrador la Federación Nacional de Cafeteros y alterar el contenido de la Resolución 02996 de 1998; 2) por desconocer que la decisión del Consejo de Estado pone en peligro los derechos de los trabajadores y pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., y en su lugar, aceptar que es la Federación Nacional de Cafeteros la que sufre el perjuicio irremediable.

 

La Corte comenzará por recordar y sintetizar la jurisprudencia en relación con la nulidad de sus sentencias, a fin de determinar luego si en este caso se reúnen los requisitos para decretarla o si, por el contrario, la solicitud de nulidad no está llamada a prosperar. 

 

2.     Término para la presentación de la solicitud de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional

 

En el presente caso la sentencia de tutela T-930 de 2004 fue proferida por la Sala Tercera de Revisión el día 24 de septiembre de 2004, y de conformidad con el oficio No. 908 del 19 de noviembre de 2004 de la Secretaría General del Consejo de Estado, fue “notificada a la parte demandante mediante telegramas números 9930 y 9931 de los corrientes. Igualmente, mediante oficios números 9817, 9818, 9819, 9820, 9821, 9822, 9823, 9824, 9825, 9826 y 9827 del 12 de los corrientes, se notificó la aludida sentencia a los Magistrados de las Secciones Segunda, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado.” Las copias de los telegramas 9930 y 9931, fueron enviadas a los accionantes Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero, el día 4 de noviembre de 2004. El accionante Ciro Antonio Rojas Agudelo presentó la solicitud de nulidad de la sentencia T-930 de 2004, el 4 de noviembre de 2004, es decir, el mismo día en que le fue notificada la sentencia. Por lo tanto, el incidente de nulidad fue presentado en tiempo y, por lo mismo, es procedente el análisis de la presente solicitud.

 

3.     La jurisprudencia sobre nulidad de sentencias de la Corte Constitucional

 

De conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. Según esta misma disposición las nulidades de los procesos ante la Corte sólo podrán alegarse antes de proferido el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. Aun cuando esta disposición se refiere a la nulidad en los juicios de constitucionalidad por violación del debido proceso, la Corte ha aceptado esta posibilidad para los procesos de tutela que se encuentren en sede de revisión[3], e interpretando sistemáticamente el ordenamiento, ha admitido que aún después de proferida la sentencia pueda invocarse su nulidad. 

 

Con apoyo en esa disposición, la Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia la posibilidad de anular la sentencia de tutela a condición de que en ella se haya incurrido en una violación al debido proceso.[4] Lo anterior no significa que haya un recurso contra las providencias de la Corte Constitucional, ni que la opción de solicitar la nulidad pueda llegar a convertirse en una nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya fueron concluidas. 

 

Por razones de seguridad jurídica de la tutela, la declaratoria de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional es excepcional y reviste características particulares. Sobre el punto la Corte ha afirmado que una decisión de estas características está sometida a la ocurrencia de “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.”[5] (subrayado fuera de texto)

 

Los presupuestos a que está sometida la eventual declaración de nulidad de una sentencia de tutela, fueron sintetizados por la Corte en el Auto 031A de 2002[6], en los siguientes términos:

 

“a) La solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación (Auto 232 de 2001).

 

b) Sin embargo, es necesario precisar el tema sobre la oportunidad procesal, toda vez que esa facultad cambia si el vicio es derivado de situaciones anteriores al fallo, y si se origina en la misma sentencia o durante su ejecutoria. En la primera hipótesis, según el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, “la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo”; de lo contrario, quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla. En el segundo caso, esto es, cuando la vulneración al debido proceso se deriva de la propia sentencia o de su ejecutoria, deberá ser invocada dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo. Así lo reseñó esta Corporación en reciente pronunciamiento (Auto del 13 de febrero de 2002 y Auto del 20 de febrero de 2002).

 

(...)

 

Ahora bien, vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada, no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer término, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho (Auto 232 de 2001); (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela (Sentencia SU-1219 de 2001). Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma (CP. artículo 242-3).

 

c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (Auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

 

d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, “[E]l estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una  presunta nulidad.  Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil” (Auto 003A de 2000).

 

e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela. 

 

f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

 

g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (subrayado original).  Siguiendo la jurisprudencia constitucional, esa gravedad extrema se presenta, por ejemplo, en los siguientes casos:

 

- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. El artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso (Cfr. Autos 052 de 1997, 003A y 082 de 2000). Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación (Auto 053 de 2001); en caso contrario, “Las situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas”(Auto 105A de 2000).

 

- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley (Auto 062 de 2000). 

 

- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada (Auto 091 de 2000); igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

 

- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso (Auto 022 de 1999).

 

- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones (Auto 082 de 2000)".

 

5.- En conclusión, únicamente si quien alega la nulidad demuestra los requisitos para su procedencia, y si el caso efectivamente se ajusta a una de las hipótesis previstas por la Corte, la solicitud está llamada a prosperar. De lo contrario, el carácter excepcional y restrictivo obliga a denegarla. 

 

Con estos elementos de juicio, entra la Corte a analizar la solicitud de nulidad elevada. 

 

4.     Examen de las razones de nulidad invocadas por el accionante

 

Según el accionante, la Sala Tercera de Revisión violó el debido proceso al proferir la sentencia T-930 de 2004 por dos razones: (i) porque al examinar las supuestas irregularidades ocurridas en el proceso ante el Consejo de Estado que dio lugar a la acción de tutela, y comparar el contenido de las resoluciones objeto de debate en el proceso contencioso, “suplantó el Fondo Nacional por su ente administrador la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y alteró el contenido de la resolución No. 02996 de 1998, para aseverar que la citada resolución (...) no negó la unidad de empresa con la Federación Nacional de Cafeteros, entidad gremial de derecho privado, sino con la Federación Nacional de Cafeteros en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, que es una persona jurídica distinta y que no estaba sometida a controversia;” (ii) por cambiar “los parámetros de procedencia de la acción de tutela (...)y considerar, pese a estar expuesto con lujo de detalles en la demanda de tutela, la gravedad de la amenaza que se prive a trabajadores y jubilados del pago de sus salarios, mesadas y prestaciones, (...) para dirigir su análisis a plantear que es el pago de estos emolumentos lo que ocasiona perjuicio, pero al Fondo Nacional del Café.”

 

Sin embargo, observa la Corte que las circunstancias alegadas por el actor para solicitar la nulidad de la sentencia de tutela por la violación del debido proceso no corresponden a lo expuesto en la sentencia T-930 de 2004.

 

En cuanto al primer cuestionamiento, no encuentra la Corte que la Sala Tercera de Revisión haya hecho un pronunciamiento de fondo sobre el contenido de las Resoluciones No.070[7] de 2002 y 02996[8] de 1998, ni que haya alterado el contenido de la resolución 02996 de 1998, tal como lo afirma el actor. La Sala Tercera de Revisión, siguiendo la jurisprudencia de esta Corte para examinar la existencia de posibles vías de hecho, se limitó a analizar si el juez contencioso administrativo al decretar la suspensión provisional había actuado de manera arbitraria o caprichosa, colocándose en los extramuros del derecho. Para ello, describió brevemente el análisis seguido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y observó que las resoluciones objeto de estudio se referían a la controversia que será resuelta por esa Corporación al dictar la sentencia definitiva: la relación entre la Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. El aparte pertinente de la sentencia T-930 de 2004 dice lo siguiente:

 

Para resolver la cuestión planteada por la Federación, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, hizo una trascripción literal de las resoluciones de 1998 y 2002, y encontró que tanto la Resolución No. 2996 de 1998 (que negó la declaratoria de unidad de empresa) como la Resolución 070 de 2002 (que decretó la unidad de empresa), se refieren a la relación que pudiera existir entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros, teniendo en cuenta el mismo hecho: ser la Federación Nacional de Cafeteros la administradora del Fondo Nacional del Café, el cual posee el 80% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.

 

Posteriormente, analizó si el juez contencioso administrativo había desconocido arbitrariamente los requisitos establecidos en el artículo 152 del C.C.A. para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, y encontró que tales requisitos habían sido respetados por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado al suspender provisionalmente las Resoluciones No.070, 889 y 1212 de 2002. Dijo la Sala:

 

De conformidad con lo que establece el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo:

 

"Artículo 152.- Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor".

 

En el caso bajo estudio, la Federación solicitó la adopción de la medida cautelar al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y mostró sumariamente el perjuicio que podría ocasionar el acto demandado, tal como lo exige el artículo 152 C.C.A, por lo cual no observa la Sala Tercera de Revisión que a pesar de la brevedad de las consideraciones del Consejo de Estado, la decisión adoptada  (i) carezca de fundamento legal, toda vez que el mismo artículo 152 CCA exige para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que ésta se solicite y sustente antes de la admisión de la demanda, y que se pruebe siquiera sumariamente el perjuicio ocasionado o que podría ocasionar la ejecución del acto demandado. Tampoco surge de los hechos examinados que la decisión del Consejo de Estado hubiera (ii) obedecido a la voluntad subjetiva de quien desempeña la autoridad judicial. De los hechos se evidencia que el juez contencioso administrativo hizo una aplicación al caso concreto de lo previsto en el artículo 152 del CCA. Tampoco encuentra la Corte que la decisión del Consejo de Estado de suspender las Resoluciones No. 070. 889 y 1212 de 2002, (iii) tenga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de manera grave e inminente. Aun cuando los tutelantes alegan que esta decisión pone en peligro el cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional SU-1023 de 2001, encuentra la Sala que el fundamento de la responsabilidad subsidiaria de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café, no es la existencia de una unidad de empresa entre ésta y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, S.A., en Liquidación. En la sentencia SU-1023 de 2001, la Corte consideró que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo Nacional del Café y poseedora del 80% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, era subsidiariamente responsable por los pasivos laborales a cargo de ésta, dada su calidad de entidad matriz o controlante y la presunción de responsabilidad subsidiaria que establece el artículo 148 de la Ley 222 de 1995. (…)

 

(…)

 

Finalmente, dado que la suspensión provisional de un acto administrativo es apenas una medida cautelar, no es cierto que en el caso presente (iv) no exista otra vía de defensa judicial, pues es precisamente ese procedimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa el llamado a examinar de fondo las cuestiones planteadas por la Federación Nacional de Cafeteros, pero también para escuchar a UNIMAR y ASOMMEC como directamente afectadas por la decisión que pueda adoptar el Consejo de Estado en la Materia.

 

Contrario a lo que afirma el accionante, la Sala Tercera de Revisión no se pronunció de fondo sobre el asunto sometido a la jurisdicción contencioso administrativa, no avaló ni rechazó el sentido de la decisión adoptada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ni modificó el contenido de la resolución 02996 de 1998, sino que se limitó a examinar si el Consejo de Estado había actuado de manera arbitraria o contraria a derecho al decretar la suspensión provisional. Por lo anterior, y en relación con el primer cuestionamiento planteado, no hubo desconocimiento del debido proceso.

 

En cuanto al segundo cargo, encuentra la Corte que el accionante mezcla, de una parte, las consideraciones que hizo la Sala Tercera de Revisión al analizar si el Consejo de Estado había actuado arbitrariamente al decretar la suspensión provisional de las Resoluciones No.070, 889 y 1212 de 2002. y, de otra parte, las razones expuestas en la sentencia al determinar la procedencia de la acción de tutela, en cuanto a la inexistencia de un perjuicio irremediable o de una amenaza grave de derechos constitucionales ocasionados por la suspensión provisional cuestionada. En el primer caso, las consideraciones de la Sala Tercera de Revisión versaron sobre los requisitos de procedencia que establece el artículo 152 del C.C.A.: (i) solicitar y sustentar la suspensión provisional antes de la admisión de la demanda; y (ii) probar sumariamente el perjuicio que ocasiona el acto administrativo cuya suspensión provisional se solicita. Estos dos requisitos fueron cumplidos por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, por lo cual, concluyó la Sala Tercera de Revisión que el Consejo de Estado había actuado dentro de los parámetros fijados por el artículo 152 del C.C.A.

 

En el segundo caso, el análisis de la Sala Tercera, realizado en una etapa posterior, estuvo orientado a examinar la existencia de una amenaza o vulneración de los derechos de los trabajadores y los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. por la suspensión provisional de las resoluciones que habían decretado la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo Nacional del Café, y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., dado que los accionantes alegaban que tal decisión impedía el cumplimiento de la sentencia SU-1023 de 2001. Luego de transcribir los apartes relevantes que mostraban que el fundamento de la protección de los derechos de los trabajadores y pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. en la sentencia SU-1023 de 2001, no se refería a la existencia de una unidad de empresa, la Sala Tercera de Revisión concluyó que no se producía el perjuicio alegado por los accionantes y, por lo tanto, no resultaba procedente la acción de tutela como mecanismo para impugnar la decisión del Consejo de Estado. El aparte de la Sentencia SU-1023 de 2001 trascrito en la sentencia T-930 de 2004 fue el siguiente:

 

“(...) la calidad de matriz o controlante que admite tener la Federación sobre la CIFM, la presunción de responsabilidad subsidiaria de la matriz o controlante que consagra el parágrafo del artículo 148 de la ley 222 de 1995, el carácter de persona jurídica de derecho privado encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional del Café y el contenido específico del contrato de administración, sirven de fundamento en esta oportunidad para afectar transitoriamente los recursos de la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo Nacional del Café, con el fin de evitar que se sigan vulnerando derechos fundamentales de los pensionados a cargo de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante.

 

(...)

 

Por lo tanto, la declaración de fondo sobre la responsabilidad de la matriz compete tomarla, con valor de cosa juzgada, al juez ordinario y no al juez de tutela. En ese escenario corresponderá establecer si la responsabilidad debe establecerse con cargo a los recursos del Fondo Nacional del Café, de la firma administradora de los recursos del Fondo, de la Nación o si existen otros responsables por las obligaciones laborales de la compañía en liquidación obligatoria. De esta manera, la decisión de la Corte tiene como finalidad la protección transitoria de los derechos fundamentales involucrados, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en aplicación del inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política y basada en la imposibilidad para que el liquidador atienda esta obligación principal, debido a la falta de liquidez para pagar a corto y mediano plazo las mesadas de los pensionados de la CIFM.

 

(...)

 

Además, en aplicación del parágrafo del artículo 148 de la ley 222 de 1995, para efectos de proteger los derechos fundamentales involucrados y hasta que la justicia ordinaria decida con carácter definitivo, se presume transitoriamente la responsabilidad subsidiaria de la Federación Nacional de Cafeteros, al ser ésta, como persona jurídica, la administradora de los recursos del Fondo Nacional del Café. Téngase en cuenta que la ley 222 de 1995 presume la responsabilidad subsidiaria de la matriz o controlante. En tal virtud, corresponderá a la CIFM asumir la responsabilidad principal del pago de las mesadas causadas y no pagadas y las mesadas futuras a todos los pensionados a cargo de la CIFM. La entidad matriz responderá, subsidiariamente, en la medida en que la CIFM incurra en cesación de pagos o no disponga de los dineros para cancelar oportunamente las obligaciones laborales, las cuales, por disposición de la ley 50 de 1990, tienen el carácter de obligaciones preferentes o de primer orden en relación con los demás créditos de la empresa en liquidación.

 

Por lo anterior, encuentra la Corte que no hubo la vulneración del debido proceso alegada por el accionante y, por lo tanto, no prospera la solicitud de nulidad de la sentencia T-930 de 2004.

 

IV.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

NEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-930 de 2004 proferida por la Sala Tercera de Revisión.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Presidente

 

 

 

 

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA        MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

               Magistrado                                               Magistrado    

 

 

 

 

 

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                              RODRIGO ESCOBAR GIL

              Magistrado                                                    Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA        HUMBERTO SIERRA PORTO                Magistrado                                                         Magistrado                                        

 

 

 

 

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS  CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

  Magistrado                                      Magistrada

 

        

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General