Auto 033A/05

 

ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos preparatorios o de trámite

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Inexistencia de fundamento para declarar la nulidad de la sentencia T-178/04

 

 

Referencia: Solicitudes de nulidad de la Sentencia T-178-04 proferida por la Sala Cuarta de Revisión.

 

Magistrado Ponente:

DR. RODRIGO ESCOBAR GIL

 

 

Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil cinco (2005)

 

 

I. ANTECEDENTES

 

A.  Los hechos

 

1.  En los procesos acumulados en los que se profirieron los fallos de tutela revisados en la Sentencia T-178-04, se da cuenta de la suscripción de los siguientes contratos de acceso, uso e interconexión de redes telefónicas:

 

a.  El 16 de diciembre de 1998 se suscribió un contrato entre la Empresa de Telecomunicaciones de Armenia, TELEARMENIA S.A. E.S.P., y ORBITEL S.A. E.S.P. 

 

b.  El 27 de agosto de 1998 se suscribió un contrato entre la Empresa de Telecomunicaciones y Servicios Agregados, EMTELSA S.A. E.S.P., y la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, E.T.B. S.A. E.S.P.

 

c.  El 15 de enero de 1999 se suscribió un contrato entre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, y la Empresa de Telecomunicaciones del Llano, ETELL S.A. E.S.P.

 

d.  El 22 de septiembre de 2000 se suscribió un contrato entre EPM BOGOTÁ S.A. E.S.P. y ORBITEL S.A. E.S.P.

 

e.  El 23 de junio de 1999 se suscribió un contrato entre la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, E.T.B. S.A. E.S.P., y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM.

 

2.  En los citados contratos de acceso uso, e interconexión de redes telefónicas, las partes contratantes acordaron que el régimen aplicable era la Ley 142 de 1995 y las normas reguladoras expedidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y el derecho privado. Acordaron también que el valor de los cargos de acceso se determinaría por tráfico o minutos causados y no por capacidad. Estipularon, además, un período de vigencia de cinco años, con excepción del tercer contrato, en el que se previó que se mantendría mientras a las partes les asista la calidad de operadores telefónicos. Finalmente, acordaron que las diferencias a que hubiere lugar con ocasión de los contratos serían solucionadas, sucesivamente, por el Comité Mixto de Interconexión, los representantes legales de las partes contratantes, que podría solicitarse la mediación de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones o, en última instancia, convocarse un tribunal de arbitramento.  En el segundo contrato se previó una instancia adicional para la solución de conflictos, anterior a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y al tribunal de arbitramento: el Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio de Manizales.

 

3.  La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones profirió las resoluciones 463 de 2000 y 469 y 489 de 2002.  En ellas estableció que los cargos de acceso para el uso de las redes de telecomunicaciones podían pactarse en función de minutos, como se había acordado en los contratos ya indicados, o en función de capacidad.  Dispuso, además, que los operadores de TMC y TPBCLD podían mantener las condiciones y valores vigentes en las interconexiones existentes al momento de la expedición de la resolución 463 o acogerse a las condiciones previstas en ella para todas sus interconexiones.

 

4.  Ante esa situación, ORBITEL, ETB y TELECOM, actuando en calidad de operadores solicitantes, se dirigieron a TELEARMENIA, EMTELSA, ETELL, EPM BOGOTÁ y ETB y manifestaron su intención de optar, en cada uno de los contratos, por el pago de cargos de acceso por capacidad y no por minutos cursados, como estaba acordado. Como los operadores interconectantes no aceptaron esa solicitud sino que plantearon iniciar procesos de negociación para acordar ese punto, los operadores solicitantes se dirigieron a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y le solicitaron adelantar actuaciones administrativas con miras a solucionar los conflictos suscitados por la aplicación de la resolución 463 de 2000.  La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones inició sendas actuaciones, corrió traslado de las distintas solicitudes y continuó con su trámite.

 

B.  Las acciones de tutela interpuestas

 

Mediante escritos de 10 y 6 de junio y 14, 7 y 12 de mayo de 2003, TELEARMENIA, EMTELSA, ETELL, EPM BOGOTA y ETB interpusieron sendas acciones de tutela contra la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. En ellas manifestaron que esta entidad, al iniciar las actuaciones administrativas orientadas a resolver las controversias surgidas por la aplicación de la Resolución 463 de 2000 a los contratos de acceso, uso e interconexión suscritos con ORBITEL, ETB y TELECOM, permitió que se desconocieran los procedimientos acordados para la solución de diferencias y asumió el conocimiento de controversias contractuales cuya decisión le incumbe a la rama judicial y no a la administración. Por ese motivo, solicitaron que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la defensa y a la igualdad y que se le ordene a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones abstenerse de continuar con los trámites administrativos promovidos a instancias de las solicitudes formuladas por ORBITEL, ETB y TELECOM.

 

C. Sentencias proferidas por los jueces constitucionales de instancia

 

Las decisiones proferidas con ocasión de las tutelas instauradas fueron las siguientes:

 

1.  La acción de tutela interpuesta por TELEARMENIA, con ocasión del contrato suscrito con ORBITEL, fue conocida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Esta corporación, mediante sentencia del 25 de junio de 2003, negó la tutela solicitada. El fallo no fue impugnado.

 

2.  La acción de tutela interpuesta por EMTELSA, en razón del contrato suscrito con ETB, fue conocida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales. Esta Corporación, mediante sentencia del 6 de junio de 2003, negó la protección invocada.  Esta decisión fue confirmada en segunda instancia, el 12 de agosto de 2003, por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. 

 

3.  La acción de tutela interpuesta por ETELL, con ocasión del contrato suscrito con TELECOM, fue conocida por el Tribunal Administrativo del Meta. Esta Corporación, en sentencia de 29 de mayo de 2003, tuteló el derecho fundamental al debido proceso de la actora. En segunda instancia, este fallo fue confirmado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

 

4.  La acción de tutela interpuesta por EPM BOGOTÁ, en razón del contrato suscrito con ORBITEL, fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta Corporación, en decisión de 21 de mayo de 2003, negó la protección requerida. Este fallo fue confirmado el 7 de mayo de 2003, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

 

5.  La acción de tutela interpuesta por ETB, con ocasión del contrato suscrito con TELECOM, fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta Corporación, en sentencia del 29 de mayo de 2003, rechazó la tutela. No obstante, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en pronunciamiento del 24 de julio de 2003, tuteló el derecho fundamental al debido proceso de la actora.

 

D.  Sentencia de revisión

 

El 3 de marzo de 2004 la Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación negó la tutela de los derechos fundamentales invocados.  Por ese motivo confirmó las sentencias de primera instancia proferidas por el Tribunal Administrativo del Quindío, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las sentencias de segunda instancia proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.  Además, revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y las sentencias de segunda instancia proferidas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.  

 

 

II.  SOLICITUDES DE NULIDAD

 

El 14 de abril de 2004 la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. le solicitó a la Corte declarar la nulidad de la Sentencia T-178-04 pues en ésta la Sala Cuarta de Revisión varió la jurisprudencia de la Corporación en relación con la improcedencia de las acciones contencioso administrativas contra actos de trámite. 

 

Desconociendo una línea jurisprudencial sentada de tiempo atrás, afirma la peticionaria, la citada Sala, en el fallo cuestionado, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados argumentando que contra los actos de trámite proferidos por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones procedían las acciones contencioso administrativas. De esta manera, una Sala de Revisión está variando la jurisprudencia de la Sala Plena sin tener competencia para ello, motivo por el cual se violó el debido proceso y se incurrió en una causal de nulidad que se debe declarar.

 

Una solicitud en el mismo sentido y con los mismos fundamentos fue presentada por la Empresa de Telecomunicaciones del Llano S.A. E.S.P. el 16 de abril de 2004.

 

Las dos solicitudes de nulidad se resuelven en este pronunciamiento.

 

 

III. CONSIDERACIONES

 

3.1. En primer lugar, debe advertirse que el proyecto presentado por el Magistrado Jaime Córdoba Triviño no fue acogido por la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación. Por esta razón, la elaboración de la sentencia con la decisión adoptada le fue asignada al Magistrado Rodrigo Escobar Gil, quien actúa como ponente del presente Auto.

 

3.2. Por otro lado, debe precisarse que las solicitudes de nulidad contra la sentencia T-178 de 2004 fueron presentadas oportunamente, pues se formularon antes de los tres días siguientes a la última notificación del fallo de revisión. Además, quienes las interpusieron se hallan legitimados para hacerlo pues se trata de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P y la Empresa de Telecomunicaciones del Llano S.A. E.S.P., actores dentro del proceso de la referencia. Por lo tanto, hay lugar a que la Sala Plena de esta Corporación se ocupe de sus pretensiones de nulidad.    

 

3.3. Ahora bien, se observa que tanto el contenido de la sentencia que se pretende sea anulada, como los fundamentos jurídicos de dicha solicitud, coinciden en esencia con un proceso fallado anteriormente por esta misma Corporación. En efecto, la Sala Cuarta de Revisión ya había conocido una acción de tutela en la que ETELL E.S.P. S.A. demandó a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, planteando el mismo conflicto jurídico surgido a raíz de un trámite administrativo adelantado por dicha comisión. Seleccionada para revisión, mediante sentencia T-088 de 2004, la Corte Constitucional confirmó los fallos de instancia que denegaron la protección constitucional solicitada en la demanda.

 

Ante la identidad de los hechos y del conflicto jurídico planteado, en la sentencia T-178 de 2004 se reiteraron los argumentos y la decisión adoptada en la T-088 de 2004, acatando así el precedente existente sobre la materia. 

 

Ahora bien, al igual que la solicitud de nulidad presentada en su momento por ETELL S.A. E.S.P., en esta ocasión la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P y la Empresa de Telecomunicaciones del Llano S.A. E.S.P. fundamentan su pretensión de anulación de la sentencia T-178 de 2004 en la presunta modificación por parte de la Sala Cuarta de Revisión, de la jurisprudencia vigente en relación con la procedencia de la acción de tutela contra los actos de trámite dictados por una autoridad administrativa.

 

3.4. Como puede advertirse, el problema jurídico decidido en ambos procesos es el mismo, así como los argumentos para solicitar la nulidad de los dos fallos. Así las cosas, los fundamentos jurídicos esgrimidos en dicha ocasión y la decisión adoptada por la Corte Constitucional al resolver la solicitud de nulidad de la sentencia T-088 de 2004 resultan igualmente aplicables al presente caso.

 

En dicha oportunidad la Sala Plena de esta Corporación señaló:

 

 

“Como se indicó, el accionante fundamenta la solicitud de nulidad de la sentencia T-088 de 2004 en el hecho de que la Sala Cuarta de Revisión modificó la jurisprudencia vigente acerca de la procedencia de la acción de tutela contra los actos de trámite de la Administración Pública al denegar el amparo invocado, aduciendo que dichos actos pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

3.5. Sin embargo, revisado el texto de la sentencia, esta Corporación considera que la nulidad no está llamada a prosperar por dos razones: En primer lugar, porque la solicitud del accionante parte de una interpretación errada de la ratio juris de la sentencia T-088 de 2004; y en segundo lugar, porque el fallo de tutela mantiene el criterio sostenido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra los actos preparatorios o de trámite.   

 

3.6. En efecto, lo que la Sala Cuarta de Revisión señaló en la sentencia T-088 de 2004 es que, una vez la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones culminara el procedimiento administrativo profiriendo un acto definitivo, ETELL E.S.P. S.A. podía controvertirlo por la presunta falta de competencia de la Comisión para adelantar la actuación administrativa, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Al respecto se expresó en estos términos:

 

“Es decir, se trataba de cuestionar la legalidad de una actuación de la administración pública y bien se sabe que los actos administrativos son cuestionables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, ETELL debió ejercer las acciones correspondientes ante esa jurisdicción pues ellas constituían el mecanismos idóneo para la protección de sus derechos. Ellas le permitían cuestionar la legalidad de los actos de trámite y de la decisión tomada por la CRT e incluso pretender el restablecimiento de los derechos en caso de estimar que ellos le habían sido vulnerados.”[1] (subrayado fuera del texto original) 

 

Del párrafo anterior no se puede extraer de manera aislada la interpretación que ha sido subrayada por el actor, pues el sentido del fallo en su integidad no es otro que la existencia en el ordenamiento jurídico de una jurisdicción especializada a la que se le encomienda el control de legalidad de los actos de la Administración Pública, el cual se ejerce sobre todos los elementos del acto administrativo, tanto sobre los elementos formales (competencia y procdimiento) como sobre los elementos materiales (objeto, motivos y fin).  Si en el presente caso ETELL E.S.P. S.A. consideraba que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones no tenía la competencia para iniciar la actuación promovida por ORBITEL E.S.P. S.A., la consideración de la Corte fue que ese hecho podía ser controvertido, una vez proferido el acto administrativo definitivo, primero, ante la propia Comisión en sede de vía gubernativa y, posteriormente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Por ello es que el sentido natural y obvio de la expresión “de los actos de trámite y de la decisión” contenida en la parte motiva del fallo que cuestiona el accionante, es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho puede examinar la competencia de la comisión cuando se controle la legalidad del acto demandado. Lo anterior, claro está, en el entendido que la causal de nulidad invocada sea la falta de competencia de la autoridad administrativa que lo profirió (artículos 84 del Código Contencioso Administrativo).

 

3.7. Ahora bien, teniendo en cuenta el verdadero sentido del fallo, la Sala Cuarta de Revisión no se apartó del criterio doctrinal imperante en relación con la procedencia de la acción de tutela respecto de los actos de trámite. Sobre este asunto, la Corte ha dejado en claro que, de manera general, la acción de tutela no es procedente para controvertir estos actos preparatorios, en particular aquellos que disponen la apertura de un procedimiento administrativo, por cuanto a través de ellos las autoridades se limitan a ejercer sus competencias constitucionales y legales de impulsar las actuaciones administrativas.

 

Sin embargo, ha señalado que excepcionalmente es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legitimidad de tales actos, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos[2]: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.

 

En cada caso concreto y de acuerdo con sus especiales circunstancias, le corresponde al juez de tutela examinar si un determinado acto de trámite tiene el alcance de definir una situación especial y sustancial que incida significativamente en la decisión final, cuyo desconocimiento ocasione la vulneración o amenaza la violación de un derecho constitucional fundamental.[3] Frente a este evento, y siempre y cuando el procedimiento administrativo no haya culminado, resulta procedente adelantar un juicio constitucional sobre un acto de trámite. 

 

Este criterio, acogido por la Corte en la sentencia de unificación SU-201 de 1994 y reiterado desde entonces, fue expuesto en los siguientes términos:

 

“No obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal (art. 4o. C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo”.

 

“Advierte la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella, con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes cometidos que le han sido asignados”. 

 

“Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad”.

 

“Adicionalmente, existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos de trámite o preparatorios. Ellas son:

 

- Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata”. (SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell)

 

De acuerdo con lo dicho anteriormente, la situación objeto de análisis cumplía con el primero de los requisitos señalados, en cuanto la actuación administrativa se encontraba en curso para la época en que se interpuso la acción de tutela.[4]

 

Sin embargo, es evidente que la misma no cumplía el segundo de los requisitos, que exige que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final. Ello, toda vez que la tutela se promovió contra el acto que simplemente dio inicio a la actuación administrativa, en la cual no se adoptó medida preventiva alguna que afectara, o bien el contenido del contrato, o bien los intereses particulares de ETELL E.S.P. S.A. en el mismo.

 

Desde este punto de vista, tampoco estaba acreditado el tercer requisito de procedencia de la tutela contra actos de trámite, ya que la actuación cuestionada no estaba ocasionando la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental, pues, se repite, la misma se limitaba a dar inicio a la actuación, dentro de la cual era posible que ETELL E.S.P. S.A. interviniera y participara en defensa de sus intereses.

 

Resulta equivocado considerar que la sola apertura de la actuación le generó a la sociedad accionante una violación al derecho al debido proceso. Entendido este derecho como “el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso, que le asegura a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho”[5], su violación no puede producirse sino como consecuencia de una actuación que haga del todo nugatorio el ejercicio de las garantías que integran el citado derecho, como pueden ser, por ejemplo, los derechos de defensa, contradicción e impugnación, que se traducirán en la expedición de un acto administrativo irregular que sólo produce efectos jurídicos a partir de su notificación. 

 

Pretender discutir a través de la acción de tutela la competencia de una autoridad para iniciar una actuación administrativa, es desplazar por completo la atribución constitucional y legal reconocida al juez de lo contencioso administrativo como juez natural del control de la legalidad de los actos definitivos emanados de las autoridades administrativas, pues como se indicó, ese elemento del acto es controvertible ante la mencionada jurisdicción.

 

La sociedad ETELL E.S.P. S.A. no alegó, ni tampoco se demostró en el curso del proceso de tutela, que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones hubiese adoptado un acto de trámite que tuviere la virtualidad de definir una cuestión especial y sustancial dentro de la actuación administrativa que se proyectara en la decisión principal, y que sea susceptible de afectar un derecho fundamental, razón por la cual no se cumplen los presupuestos básicos para la procedencia de la acción de tutela contra actos de trámite o preparatorios, conforme lo ha definido la jurisprudencia.

 

Además, en la demanda de tutela no se argumentó la necesidad de una protección transitoria, que hiciera procedente esta acción constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. No se señaló que con la sola apertura del procedimiento administrativo se hubiesen modificado las condiciones económicas del contrato, ni que se estuviesen generando perjuicios inminentes y graves que requirieran de una intervención judicial inmediata para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, mientras los jueces competentes se pronuncian definitivamente sobre la controversia suscitada.” [6]

 

 

3.5. Teniendo en cuenta que en la sentencia T-178 de 2004 la Sala Cuarta de Revisión denegó el amparo invocado argumentando que “...las controversias surgidas entre las partes contratantes podían resolverse acudiendo a los mecanismos para la solución de diferencias contractualmente acordados y, por otra parte, las actuaciones adelantadas por la CRT, una vez decididas, pueden cuestionase ante la jurisdicción contenciosa”, su decisión se sujetó a la regla general acerca de la improcedencia de la acción de tutela contra los actos preparatorios o de trámite, reiterada por la jurisprudencia de esta Corporación.    

 

3.6. Por esta razón, considera esta Corporación que no existe fundamento para declarar la nulidad de la sentencia T-178 de 2004. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- DENEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-178 de 2004, proferida por la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional.

 

SEGUNDO.- Contra este pronunciamiento no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Presidente

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ÁLVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

 

SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 033A/05

 

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Se desconoció en la sentencia T-178/04 (Salvamento de voto)

 

Consideramos que la Corte debió anular el fallo cuestionado por haberse incurrido en él en un claro desconocimiento de la jurisprudencia constitucional pues ésta permite el amparo constitucional en relación con actos de trámite lesivos de derechos fundamentales y respecto de los cuales no existen otros mecanismos judiciales de defensa. 

 

 

En las sentencias T-088 y T-178 de 2004, la Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación se pronunció en relación con las acciones de tutela interpuestas por varios suscriptores de contratos de acceso, uso e interconexión de redes telefónicas contra la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.  En esos fallos se tomó la decisión de no tutelar los derechos fundamentales que se invocaron como vulnerados.

 

Dentro del término de ejecutoria de la sentencia T-088 se solicitó se declarara la nulidad del fallo por haberse modificado, por parte de esa Sala de Revisión, la jurisprudencia de la Corte en relación con la procedencia de la acción de tutela contra los actos de trámite.  Mediante auto de 23 de noviembre de 2004 la Sala Plena de la Corporación denegó esa solicitud.  Los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández salvamos el voto.

 

Dentro del término de ejecutoria de la sentencia T-178 se solicitó se declarara la nulidad del fallo con base en las misas razones expuestas en relación con la Sentencia T-088.  Mediante auto de esta fecha, la Corte ha negado esa solicitud.  También en esta oportunidad los magistrados que suscribimos el salvamento de voto atrás indicado nos apartamos de esa decisión pues consideramos que la Corte debió anular el fallo cuestionado por haberse incurrido en él en un claro desconocimiento de la jurisprudencia constitucional pues ésta permite el amparo constitucional en relación con actos de trámite lesivos de derechos fundamentales y respecto de los cuales no existen otros mecanismos judiciales de defensa. 

 

Como los fundamentos de este salvamento de voto son los mismos que en su momento se expusieron respecto de la no declaratoria de nulidad de la Sentencia T-088-04, a continuación se retoman en lo pertinente:

 

 

Contra lo que estima la mayoría, los Magistrados que suscribimos este salvamento de voto consideramos que la Sentencia T-088-04 modificó la jurisprudencia de la Corte al negar el amparo constitucional invocado contra un acto de trámite claramente lesivo del derecho fundamental al debido proceso y respecto del cual no concurrían otros medios judiciales de protección. 

 

El acto por medio del cual la CRT avocó el conocimiento de la actuación instaurada por ORBITEL es lesivo de ese derecho fundamental en tanto esa entidad administrativa no tiene competencia para conocer de controversias contractuales, pues éstas son privativas de la jurisdicción.  Y, por otra parte, ETELL no contaba con otros medios judiciales de protección puesto que ORBITEL, de manera sistemática, le impidió convocar un tribunal de arbitramento y, además, el acto por medio del cual se avocó el conocimiento de esa actuación no era, en el momento de la interposición de la tutela, cuestionable ante la jurisdicción contenciosa pues hasta entonces la actuación no había sido decidida. 

 

De este modo, como el acto de trámite cuestionado sí vulneró el derecho fundamental al debido proceso y como el actor no contaba con otros medios judiciales de protección, debió aplicarse la línea jurisprudencial de la Corte de acuerdo con la cual en tales supuestos hay lugar al amparo constitucional.  Como en la Sentencia T-088-04 no se procedió de esa manera, sino que, en lugar de ello, se negó la tutela, se desconoció y modificó la jurisprudencia constitucional sin que la Sala Cuarta de Revisión esté habilitada para ello.  Por ello sostenemos que la Sala Plena debió anular ese fallo.  

 

En seguida sustentamos cada una de estas consideraciones.

 

1.  ORBITEL, a partir del momento en que acudió a la CRT y le solicitó la iniciación de una actuación administrativa con miras a resolver la controversia surgida, le impidió a ETELL desplegar los mecanismos contractualmente acordados para la solución de controversias y, en especial, la convocatoria del tribunal de arbitramento. 

 

… a partir del momento en que ORBITEL acudió a la CRT y ésta asumió el conocimiento de la actuación, a ETELL se le volvió literalmente imposible convocar un tribunal de arbitramento.  Esto fue así por la actitud asumida por ORBITEL pues no sólo sometió la disputa contractual al conocimiento de una instancia administrativa incompetente para conocer de ella, sino que, además, desplegó una serie de comportamientos directamente dirigidos a impedir que el litigio fuera asumido por el tribunal de arbitramento contractualmente acordado: Se opuso a la designación de árbitros y reiteró que el conflicto sería decidido por la CRT. 

 

De ese modo, pese a los esfuerzos que ha adelantado ETELL con miras a la convocatoria de tal tribunal, ello no ha sido posible.  Este hecho es muy relevante y lo es en tanto que, al impedírsele a ETELL la convocatoria de un tribunal de arbitramento, se le violó su derecho fundamental al debido proceso y se consolidó en su contra un claro perjuicio.

 

Esta situación fue desconocida en la sentencia de revisión cuya nulidad fue negada por la mayoría.  En efecto, en el fallo se dijo que el amparo constitucional de los derechos invocados como vulnerados no procedía por existencia de otros mecanismos judiciales de protección, fundamentalmente el tribunal de arbitramento contractualmente acordado.  Sin embargo, como se ha visto, esto no era así dado que en el momento en que la CRT inició el trámite solicitado por ORBITEL, ETELL perdió la oportunidad de convocar tal tribunal y la pérdida de esta oportunidad generó un perjuicio constitucionalmente relevante.

 

En suma, la CRT, en el momento en que inició la actuación administrativa encaminada a la decisión de una disputa contractual, le impidió a ETELL acudir al tribunal de arbitramento, situación que plantea una clara vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.  Además, no era cierto que esa entidad, al momento de interponer la acción, contara con ese mecanismo judicial para la defensa de sus derechos y que en razón de ello la tutela fuera improcedente.  Por el contrario, ETELL no contaba con el tribunal de arbitramento como mecanismo de protección pues no se le permitió su convocatoria.

 

Como esta situación no fue tomada en consideración por la Sala Cuarta de Revisión al proferir la Sentencia T-088-04, ella no produjo las consecuencias jurídicas que resultaban procedentes y ello fue así no obstante la alta incidencia que éstas tenían en la manera como debía resolverse la revisión de los fallos proferidos en las instancias. 

 

3.  Por otra parte, a ETELL no le era posible acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a cuestionar la legalidad de los actos de trámite proferidos por la CRT hasta tanto ésta no decidiera la actuación adelantada y como este hecho no había ocurrido hasta el momento de la interposición de la tutela, ETELL no disponía de otros medios judiciales de protección. 

 

En la sentencia cuya nulidad se pretendía se planteó que ETELL podía cuestionar ante la jurisdicción contencioso administrativa la legalidad  “de los actos de trámite y la decisión” tomada por la CRT y se recordó que los actos de trámite son demandables ante esa jurisdicción siempre y cuando se cuestione también la legalidad de la decisión tomada en la correspondiente actuación administrativa.  Entonces, como existía ese medio de protección, denegó la tutela.

 

No obstante, en ese pronunciamiento se ignoró que para el momento en que ETELL  interpuso la acción de tutela, la actuación administrativa adelantada por la CRT, a instancias de ORBITEL, aún no había sido decidida.  En efecto, en tanto que la solicitud de amparo fue interpuesta el 28 de abril de 2003, esa actuación se decidió mediante la resolución 782 del 30 de julio de 2003, cuya reposición se negó mediante resolución 884 del 4 de noviembre de 2003.  En estas condiciones, la actora, en el momento en que ejerció la acción, no podía cuestionar, ante la jurisdicción contenciosa, la legalidad de los actos de trámite y de la decisión proferida en esa actuación.

 

Lo expuesto significa que en el momento en que instauró la acción de tutela, ETELL en realidad no contaba con este medio de protección judicial pues la actuación adelantada por la CRT sólo fue decidida dos meses más tarde y el recurso de reposición interpuesto contra tal decisión sólo se resolvió cuatro meses después.  Entonces, si sólo a partir de este momento podía acudir a la jurisdicción contenciosa a cuestionar la legalidad de los actos de trámite proferidos en esa actuación, este medio de protección judicial no estaba a su alcance en el momento en que ejerció la acción.

 

De este modo, si bien la Sala Cuarta de Revisión reiteró que los actos administrativos de trámite son cuestionables ante la jurisdicción contencioso administrativa a condición de que se cuestione también la legalidad de la decisión tomada en la correspondiente actuación, lo cierto es que al proferir la Sentencia T-088-04 no tuvo en cuenta que ETELL no podía demandar los actos de trámite proferidos por la CRT por cuanto ésta aún no había decidido la actuación iniciada a solicitud de ORBITEL. 

 

4.  El efecto práctico de la decisión tomada consistió en que a la actora se le declaró improcedente una solicitud de amparo contra una actuación administrativa adelantada por la CRT, claramente lesiva del derecho fundamental al debido proceso y que esa decisión se tomó a pesar de que a aquella se le había impedido, de manera sistemática, convocar un tribunal de arbitramiento y pese a que los actos de trámite proferidos resultaban inimpugnables ante la justicia contenciosa.

 

Ese efecto práctico de la Sentencia T-088-04 contraría de manera manifiesta la jurisprudencia reiterada de esta Corporación en el sentido que contra los actos de trámite que deciden una situación sustancial en una actuación administrativa y que vulneran derechos fundamentales, procede la acción de tutela como mecanismo definitivo de protección, excepto si la actuación ya ha sido decidida pues, entonces, el amparo procede de manera transitoria.  Esta jurisprudencia fue fijada de manera unánime por la Corte en la Sentencia SU-201-94, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y ha sido reiterada en muchos pronunciamientos posteriores, entre ellos en las Sentencias T-418-97, M. P. Antonio Barrera Carbonell; T-151-01, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-182-01, M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-557-01, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-539-02, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

 

Esta línea jurisprudencial fue desconocida porque de acuerdo con ella, en el caso planteado, había lugar al amparo constitucional pues se estaba ante una actuación administrativa que se hallaba en curso, se trataba de una decisión muy importante en tanto sustraía una controversia contractual de su juez natural y vulneraba manifiestamente el derecho fundamental al debido proceso.

 

Ante ese palmario desconocimiento, era obvio que la sentencia debía anularse.  No obstante, la mayoría optó por la solución contraria.  De allí que con base en el auto del que disentimos, bien puede considerarse que una Sala de Revisión está habilitada para inaplicar una línea jurisprudencial consolidada; es decir, para desconocerla y, en consecuencia, para fijar un nuevo rumbo doctrinario en materia de amparo constitucional.  Este entendimiento, de cara al régimen legal del proceso de constitucionalidad, no es posible.

 

5.  La mayoría asume que en el caso sometido a análisis, si bien se estaba ante una actuación en curso, el acto de trámite proferido no era de mayor importancia pues se trataba sólo del auto de apertura de la actuación y además, se agrega, no vulneró derecho fundamental alguno.  No obstante, consideramos que la lectura de los presupuestos requeridos para la procedencia de la tutela contra actos de trámite no debe hacerse de una manera tan ligera: Que se trate del acto de trámite que da inicio a una actuación administrativa no significa por sí que tal no sea un acto importante, ni que no sea idóneo para menoscabar derechos fundamentales. 

 

Con la lógica de la mayoría, si a un funcionario administrativo se le ocurre iniciar una actuación para investigar un delito de homicidio y efectivamente la promueve, tal decisión sería inimpugnable por vía de tutela por tratarse sólo de un acto de apertura de una actuación.  Ello no es así pues en supuestos como esos está de por medio la competencia privativa de la jurisdicción para conocer de la investigación y juzgamiento de una conducta punible.  De igual manera, un acto de trámite de la CRT por medio del cual sustrae de la jurisdicción una controversia contractual y la asume como si se tratase de un asunto administrativo, no sólo es importante sino que además vulnera manifiestamente el debido proceso y, según la doctrina constitucional desconocida por la Sentencia T-088-04, es susceptible de amparo constitucional. 

 

Estas las razones de nuestro disentimiento.

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada