A163-05 Auto 163/05
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de cosa juzgada
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Diferencias
Referencia: expediente D-5872
Recurso de súplica interpuesto contra el Auto de julio trece ( 13 ) de 2005, proferido por la Magistrada Sustanciadora en el proceso de la referencia, Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D. C., nueve ( 9 ) de agosto de dos mil cinco (2005).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco, contra el Auto de julio trece ( 13 ) de 2005, dictado por la Magistrada Sustanciadora , Dra. Clara Inés Vargas Hernández , por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco, demandó la inexequibilidad del artículo 21 inciso 3 parcial de la ley 715 de 2001 , por la supuesta violación de los Artículos 1, 2, 4 ,25, 58, 84, 287, 288, 300, 313, 322 ( incisos 2 y 4 numerales 4 y 5 ) ,356 y el preámbulo , de la Constitución Política. La disposición acusada es la siguiente y se subraya lo demandado:
LEY NÚMERO 715 DE 2001
(Diciembre 21)
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01/01) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
ART. 21.—Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del sistema general de participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.
Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del sistema general de participaciones, que superen el monto de los recursos de éste.
El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al sistema general de participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el sistema general de participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.
Con cargo a los recursos del sistema general de participaciones no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales.
2. A través de auto de trece ( 13 ) de julio de 2005, la Magistrada Sustanciadora, Dra. Clara Inés Vargas Hernández, rechazó la demanda por los cargos esbozados , por existir Cosa Juzgada Constitucional , basado en lo determinado por el Art. 6° del Decreto 2067 de 1991.
La decisión mencionada tuvo como sustento que esta Corte mediante Sentencia C- 423 de 2005 declaró inexequible la expresión “ ningún “ contenida en el Art. 21 de la ley 715 de 2001 . Mediante esta decisión, se analizó como problema jurídico la posible violación de la Constitución Nacional por parte de los artículos 6 , 7 y 21 de la ley 715 de 2001 ; por el hecho de establecer que los departamentos, distritos y municipios certificados administrarán ascensos en el escalafón docente sin superar el monto de recursos disponibles en el sistema General de participaciones asignado a la respectiva entidad territorial, ni reconocer ningún gasto que supere dicho límite presupuestal.
Afirma la Magistrada Sustanciadora, que este cargo que resulta ser el mismo al que ocupa la presente demanda , fue efectivamente resuelto por la Corte al estudiarlo y confrontarlo con los artículos 125, 67, 68, 345, 356 y 357 de la Constitución.
Se agrega, “ que la actual demanda de inconstitucionalidad presenta una identidad con los cargos de inconstitucionalidad que fueron estudiados y resueltos por la Corte en sentencia C- 423 de 2005 , en la medida que i) respecto de las mismas expresiones acusadas , es decir , “No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto” , esta Corte analizó ii) el mismo problema jurídico consistente en si las entidades territoriales no podían reconocer y pagar ningún gasto por concepto de ascensos en el escalafón docente sin superar el monto de los recursos disponibles en el Sistema general de participaciones , respecto de lo cual iii ) se resolvió el fondo del asunto bajo el argumento principal que en principio tales recursos deben ser suficientes para financiar los ascensos , además la ley permite que sean financiados con recursos propios de la entidad territorial conforme al contenido del artículo 24 de la misma ley. Para el efecto resolvió entonces la Corte declarar inexequible la expresión “ ningún “ y condicionar las demás expresiones acusadas a que”(i) que el reconocimiento de un ascenso de la carrera docente no podrá ser supeditado a la suficiencia de los recursos con destino a educación que debieron ser apropiados en el sistema general de participaciones para la correspondiente vigencia fiscal en razón de los ascensos que debieron ser previstos para dicho año, y (ii) que las consecuencias fiscales de dicho reconocimiento, de no haber disponibilidad presupuestal en un caso determinado, se harán efectivas a más tardar en la siguiente vigencia fiscal a partir del acto de reconocimiento del derecho.”. Por último, se tiene que la parte resolutiva de este fallo lo fue “ por los cargos analizados “ , que resultan ser los mismos a los invocados en esta demanda, aunque el actor indicado además otras disposiciones constitucionales de contenido general “
Así las cosas , al existir una sentencia de constitucionalidad que hace tránsito a cosa juzgada , por los mismos cargos de la demanda, esta se rechazó con base en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.
3. Por intermedio de escrito presentado el veintiuno ( 21 ) de julio de 2005 , el demandante interpuso recurso de súplica contra el auto de trece ( 13 ) de julio , en el cual se rechazó la demanda contra el artículo 21 ( parcial ) de la ley 715 de 2001 por las razones ya expuestas.
Manifiesta el recurrente que las razones de la providencia impugnada se fundamentan en que “ la expresión acusada presenta identidad con los cargos de inconstitucionalidad que fueron estudiados y resueltos por la Corte en la Sentencia C- 423 de 2005 “ . Para posteriormente señalar que “ la sentencia C- 423 de 2005 ciertamente estudió las mismas razones que las expuestas por el suscrito pero no integró la proposición jurídica con la expresión acusada “ . Culminando de esta manera su argumentación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
En primer lugar y de conformidad con lo dispuesto en el Art. 241 Constitucional , a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los términos del mismo artículo.
Con fundamento en el principio de seguridad jurídica, las decisiones que en ejercicio de dicha función general adopta la Corte tienen carácter definitivo e inmutable , en virtud de la institución de la Cosa Juzgada Constitucional consagrada en el Art. 243 de la Constitución , según el cual :
“ Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional .”
En el mismo sentido, el Art. 22 del Decreto 2067 de 1991, señala que la Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II, y que la misma podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así esta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.
Esta regla es reiterada en el Art. 46 de la ley 270 de 1996, en virtud del cual “ en desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política , la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución. “[1]
En este orden de ideas, la regla general es la cosa juzgada constitucional absoluta , que comprende todos los posibles motivos o razones de inconstitucionalidad , y que la excepción, que como tal debe ser expresamente señalada en la Sentencia , bien sea en su parte resolutiva o bien sea en su parte motiva , es la cosa juzgada relativa , que se refiere únicamente a uno o más motivos determinados de inconstitucionalidad y, por consiguiente, deja abierta la posibilidad de nuevas demandas contra la misma disposición , por otros motivos o razones.
Ahora bien, respecto a la diferencia entre Cosa Juzgada Absoluta y Cosa Juzgada Relativa, esta Corporación ha dicho:
“
Los conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia.”[2]( negrillas fuera de texto )
Pues bien, respecto al caso en concreto, el auto recurrido rechazó la demanda, con relación al cargo esbozados por la supuesta vulneración de los Artículos 1, 2, 4 ,25, 58, 84, 287, 288, 300, 313, 322 ( incisos 2 y 4 numerales 4 y 5 ) ,356 y el preámbulo Constitucionales , por considerar que existe cosa juzgada constitucional , por cuanto la Corte en la aludida sentencia C-423 de 2005[3] declaró la inexequibilidad del término “ningún” contenido en el artículo 21 de la ley 715 de 2001 y respecto de los mismos cargos alegado.
En segundo lugar, constata esta Corte que el motivo de súplica del demandante se centra en la inconformidad que la Sentencia C- 423 de 2005 “no integró la proposición jurídica con la expresión acusada” por cuanto se acepta que la mencionada providencia “ ciertamente estudió las mismas razones que las expuestas por el suscrito “. En consecuencia, corresponde a esta Corporación establecer si la proposición demandada en la Sentencia C- 423 de 2005 corresponde a la acusada en la presente demanda.
Por consiguiente, se verifica, de un lado, que la proposición jurídica demandada en la Sentencia de 2005 tantas veces referida, y respecto del artículo 21 de la ley 715 de 2001, fue la siguiente:
El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 44654 de 21 de diciembre de 2001, es el siguiente (se subrayan los enunciados demandados):
Ley 715 de 2001
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
T I T U L O II
SECTOR EDUCACION
( … )
CAPITULO V
Disposiciones especiales en educación
Artículo 21. Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.
Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste.
El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.
De otro lado, esta Corporación constata que la proposición jurídica acusada en la presente demanda fue la que a continuación se trascribe:
“
CAPITULO V
Disposiciones especiales en educación
Artículo 21. Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.
Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste.
“El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá NINGÚN reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.( el término “ ningún “ que aparece en mayúsculas fue declarado inexequible mediante sentencia C- 423 de 2005 )
Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones no se podrá crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales.”[5]
En este orden de ideas, no cabe duda que la proposición jurídica demandada, respecto del artículo 21 inciso 3 en la Sentencia C- 423 de 2005, engloba de manera directa la proposición jurídica acusada en la presente demanda, la cual hace parte del mismo inciso señalado.
En consecuencia, la Corte Constitucional luego de analizar el inciso demandado en la Sentencia referida , afirmó:
“
6.6. Por último pasa la Corte a pronunciarse acerca de la expresión “ningún” contenida en el artículo 21 acusado. La expresión acusada contenida en dicho artículo puntualiza que “no procederá ningún reconocimiento que supere este límite [lo apropiado para ascensos en la participación para educación], los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto”. La norma establece que “ningún ascenso” reconocido sin contar con la disponibilidad presupuestal para ello. La proposición jurídica abarca dos situaciones, dependiendo del alcance que se le otorgue al verbo reconocer. Primero, la norma se refiere a los reconocimientos de los ascensos en el escalafón docente. Así, los reconocimientos de los derechos de los docentes dentro de la carrera regulada por la ley con base en el mérito, serían inválidos de encontrarse que fueron realizados sin contar con el presupuesto para ello. Segundo, la norma puede entenderse exclusivamente como una aplicación del principio de legalidad, para el caso en el cual, quien tiene la función de administrar recursos públicos, decreta gastos sin contar con la disponibilidad presupuestal para ello. Así, el operador que reconozca gastos que no están presupuestados será responsable fiscalmente de ello; igualmente el gasto reconocido no tendrá validez. El artículo 21 se referiría entonces a asuntos de orden fiscal relacionados específicamente con el aumento de los costos a cargo del Sistema General de Participaciones; así lo indica su título: “Límite al crecimiento de los costos”. No obstante, la primera acepción no es acorde a la Constitución. Como se constató en los párrafos anteriores, es inconstitucional que el reconocimiento de un derecho (en este caso, los derechos de carrera de los docentes) dependa de la disponibilidad presupuestal.
Para solucionar esta incompatibilidad con la Carta, la Corte declarará inexequible la palabra “ninguno” contenida en la norma demandada. Dicho vocablo amplía el objeto regulado al reconocimiento de los derechos dentro de la carrera docente. Dado que dicha ampliación es inconstitucional, se hace necesario declarar inexequible la palabra que efectúa dicha extensión en la interpretación y aplicación de la norma. De esta forma, eliminando la palabra “ningún”, la expresión acusada deja de regular los derechos dentro del sistema de la carrera docente, y únicamente se entiende en su sentido fiscal, de acuerdo al cual es prohibido decretar gastos sin que éstos se encuentren apropiados en el correspondiente presupuesto y exista la correspondiente disponibilidad fiscal. Al respecto, es relevante recordar que la Corte Constitucional ya ha establecido que un ascenso docente tiene efecto a partir del momento en el cual la administración reconoce el aumento de grado solicitado por el profesor. De esta manera, el aumento de la remuneración laboral correspondiente al ascenso en el escalafón se causa desde el momento en el cual la autoridad competente decide acerca de la posición del docente en el escalafón, claro está, con fundamento en los requisitos establecidos en la ley.
En conclusión, al ser declarada inexequible la expresión “ningún” se reduce el ámbito de dicho inciso a lo exclusivamente fiscal. Por lo tanto, el reconocimiento al que alude la norma, y el que carecerá de validez, es solamente el reconocimiento fiscal.”
En conclusión, en la Sentencia C- 423 de 2005 se estudió la misma proposición jurídica demandada dentro del presente proceso y por los mismos cargos aducidos , teniéndose que de dicha proposición solamente era inconstitucional el término “ ningún “ contenido en el inciso 3 del artículo 21 de la ley 715 de 2001.
En este orden de ideas, la Sala comparte los razonamientos expuestos en el auto que rechazó la demanda, porque efectivamente la Sentencia C- 423 de 2005 se pronunció con relación a la norma acusada y por los cargos aducidos en la presente demanda.
Pues bien, teniendo en cuenta que el inciso 4° del artículo 6 del decreto 2067 de 1991 dispone que: “Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada” y que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento sobre la norma acusada.
III. DECISION
Por lo expuesto , la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR el auto proferido por la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández el trece ( 13 ) de noviembre de 2005, numeral primero, por medio del cual se rechazó la demanda instaurada por el ciudadano Alberto Jiménez Polanco.
Segundo. Contra esta providencia no cabe recurso alguno.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General