Auto 219/05

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de cosa juzgada

 

Teniendo en cuenta que la Corte realizó un análisis completo y pormenorizado sobre la norma acusada en esta oportunidad, la Sala estima, que para el caso como bien lo expresa en la providencia suplicada operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues según lo ha reiterado esta Corporación,  cuando la Corte no limita los efectos de su decisión, se entiende que la confrontación de la norma acusada se ha hecho en relación con todos los preceptos de la Constitución y, por lo tanto, opera el fenómeno de cosa juzgada absoluta. La Sala en consecuencia deberá confirmar el auto mediante el cual dispuso rechazar la demanda.

 

 

Referencia: recurso de súplica contra el Auto del 22 de septiembre de 2005. Expediente D- 5971.

 

Actora: Ivette Josefina Gardeazábal Micolta

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.

 

 

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil cinco (2005).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Ivette Josefina Gardeazábal Micolta demandó la inconstitucionalidad de las expresiones “sin que constituya factor salarial”  contenidas en el numeral 3° del artículo 2° de la Ley 60 de 1990 y del artículo 7º del Decreto 1661 de 1991.

 

2.   El proceso en mención fue repartido al Magistrado Humberto Sierra Porto, quien mediante providencia del pasado 22 de septiembre, resolvió admitir la demanda instaurada contra el artículo 7° del Decreto 1661 de 1991 y RECHAZAR la presentada contra las expresiones “sin que constituya factor salarial”  contenidas en el numeral 3° del artículo 2° de la Ley 60 de 1990.

 

En efecto, el Magistrado Sustanciador estimó que en la Sentencia C-279 de 1996, M.P. Hugo Palacios Mejía, se dio respuesta a la acusación formulada por la actora contra las expresiones acusadas del numeral 3° del artículo 2° de Ley 60 de 1990 y en tal medida respecto del cargo formulado se debía rechazar la demanda, por existir Cosa Juzgada.

 

3.  Según informe de Secretaría General, el referido auto fue notificado por medio del Estado No. 159 del 26 de septiembre de 2005 y durante el término de ejecutoria la demandante presentó Recurso de Súplica.

 

 

II.  EL RECURSO

 

En el escrito contentivo del Recurso de Súplica la demandante solicita que se decida favorablemente sobre la admisión de la demanda, pues si bien no desconoce que efectivamente la Corte Constitucional declaró exequible el aparte acusado del numeral 3° artículo 2° de la Ley 60 de 1990, estima que para el caso no se presenta una cosa juzgada absoluta.

 

La actora sostiene como fundamento del Recurso de Súplica, lo siguiente:

 

“1. Como se extrae del texto de la parte considerativa, numeral 1º , del auto recurrido se tiene que la violación al artículo 2º, numeral 3º, de la Ley 60 de 1990, según lo esbozado en la demanda, radica en la vulneración de los artículos 4, 9, 25, 53 ( los Convenios Internacionales del trabajo hacen parte de la legislación interna), 93, 169 de la actual Constitución Política, Convenio 95 OIT del 1º de Julio de 1949, ratificado por Colombia mediante la Ley 54 de 1962. Esto es, el bloque de constitucionalidad que estos en conjunto conforman.

 

2. En el auto se plantea la violación que se invoca al bloque de constitucionalidad, tal  como se expuso en la demanda, pues se desconoce el significado de salario contenido en el Convenio 95 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la Ley 54 de 1962.

 

3. En el numeral segundo de la parte considerativa del auto en mención, se hace alusión a la existencia de la Sentencia C-279 de 1996, señalándose que a través de la misma se dio respuesta a la acusación de inconstitucionalidad sobre la norma referida, advirtiendo como argumento soporte para declarar la exequibilidad del artículo 2º, numeral 3º de la Ley 60 de 1990, que esta no atenta "...contra el derecho a la Igualdad establecido en la Constitución.. "(art. 53 de la Carta).

 

4. Con fundamento en lo anterior, el Doctor Sierra Porto, Magistrado Sustanciador, rechaza la demanda por existir, en su criterio, Cosa Juzgada Constitucional.

 

5. Si bien es cierto, que del contexto de la Sentencia C-279 de 1996, aludida por el Magistrado Sustanciador, se extrae el estudio de la norma sobre la cual se depreca la inconstitucionalidad, por parte de la guardiana de la Constitución; también es cierto que dicho estudio se realizó teniendo como parámetro la posible violación del derecho a la igualdad, según se señala expresamente en los apartes transcritos de la sentencia, en el auto en mención.

6. Así, se entiende que la parte resolutiva, numeral 1.1. de la referida sentencia, goza de cosa juzgada explícita, por expresa disposición del art. 243 del la Constitución. Igualmente goza de cosa juzgada implícita el concepto que alude a la exequibilidad de la norma acusada en relación al derecho a la igualdad.

 

7. En efecto ha existido pronunciamiento sobre este tema, sin embargo el análisis efectuado en la Sentencia C-279 de 1996, no recayó de manera alguna sobre la violación al bloque de constitucionalidad que se invoca en la demanda de la referencia, ni sobre la violación al artículo 93 del Estatuto Superior, como tampoco sobre la vulneración a la definición de salario que contempla el convenio 95 de la OIT ratificado por Colombia mediante la Ley 54 de 1962, ni sobre las demás normas constitucionales mencionadas en la demanda; de suerte que bajo esta óptica, en mi criterio, no ha operado la cosa juzgada.

 

8. En aplicación íntegra del artículo 241 de la Constitución, para proceder a decidir respecto de la admisión de la demanda presentada, se hace necesaria la confrontación de la norma acusada con la totalidad de los cargos que se plantean en la misma, para lo cual me permito transcribir textualmente la enunciación de las normas constitucionales señaladas como violadas en el aparte pertinente de la demanda, así:

“...Las normas violadas, con la expedición de las disposiciones demandadas son los artículos 4º, 9º , 25, 53 ( los Convenios Internacionales del trabajo hacen parte de la legislación interna), 93, 169 de la actual Constitución Política, Convenio 95 OIT del 1º  de Julio de 1949, ratificado por Colombia mediante la Ley 54 de 1962. En suma, el bloque de constitucionalidad que estos en conjunto conforman.”

 

En consecuencia, solicito a la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional, se efectué el análisis constitucional correspondiente, y si así lo considera pertinente, proceda a revocar el numeral primero del auto proferido en septiembre 22 de 2005, y en su lugar, admita la demanda presentada en contra del artículo 2º, numeral 3º, de la Ley 60 de 1990, en lo relativo a los cargos formulados en la demanda.

 

 

III.  CONSIDERACIONES.

 

1.   De lo que ha de entenderse por  Cosa Juzgada

 

Tomando en cuenta lo establecido en el artículo 243 de la Constitución Política, que dispone que los fallos que la Corte Constitucional profiera en ejercicio del control de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, así como lo preceptuado en el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 que señala que tales sentencias “son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, esta Corporación en diferentes providencias[1]  ha manifestado que cuando la Corte no determine los efectos de sus sentencias, éstas harán tránsito a “cosa juzgada absoluta”, pues ha de concluirse que las normas acusadas se confrontaron con todo el ordenamiento constitucional.

 

Tal formulación se instaura entonces como regla general en la materia y significa que, no es posible que las normas acusadas, habiendo sido analizadas por la Corte puedan ser objeto de un nuevo pronunciamiento, bien sea que se expongan argumentos similares a los que dieron lugar a su definición, o que se trate de fundamentos diversos.[2]

 

De lo afirmado, resulta claro concluir que la cosa juzgada absoluta impide interponer con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de análisis, mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron esa decisión. [3]

 

Ahora bien no obstante lo expresado anteriormente, la Corte ha admitido que excepcionalmente, el juez constitucional podría adelantar un nuevo juicio sobre un texto normativo del cual ya hubo pronunciamiento anterior, cuando se este ante la presencia de una cosa juzgada relativa.

 

En tal sentido a precisado que existe cosa juzgada relativa cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro “se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado.”

 

De igual manera a señalado que la cosa juzgada relativa, puede ser explícita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve.[4]

 

Aparte de lo anterior esta Corporación a desarrollado el concepto de la “cosa juzgada aparente”[5], para referirse a situaciones en las cuales en realidad la norma acusada de inconstitucionalidad, no fue objeto de examen de constitucionalidad alguno, como cuando en la parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo contenido nada se expresó en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo en realidad cotejo, ni absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial.[6]

 

2. Análisis del caso concreto

 

1. De acuerdo con lo expresado anteriormente, debe entonces la Corte verificar si en el caso sujeto a estudio se presenta o no el fenómeno de la cosa juzgada absoluta.

 

2. En la Sentencia C-279 de 1996, M.P. Hugo Palacios Mejía, citada por el Magistrado Sustanciador para rechazar la demanda de la referencia, la Corte estudió la constitucionalidad de las expresiones acusadas, indicando lo siguiente:

 

 

 “En cuanto a los cargos dirigidos contra el numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, cabe recordar que confería  facultades  para modificar  el régimen  de prima técnica de los empleos en las diversas ramas del poder público, facultades éstas de las que hoy dispone el gobierno, con amplitud, por obra del artículo 2 de la ley 4 de 1992.

 

Mientras el gobierno no haya regulado por completo, para todos los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público el asunto de la prima técnica, la norma acusada sigue produciendo efectos, como sustento de los decretos que dictó el Presidente con las facultades  extraordinarias que allí se le otorgaron, y por eso cabe respecto de éstas un decisión de mérito.

 

 

El Sr. Procurador, y varios de los opositores, señalan el contrasentido evidente de las afirmaciones que censuran la creación de primas, en favor de ciertos trabajadores, por oponerse, presuntamente, a las reglas constitucionales que protegen el trabajo. Ninguna norma que tenga como efecto principal aumentar el ingreso disponible de un trabajador puede lesionar las reglas sobre protección especial al trabajo.

 

De otra parte, no es fácil aceptar que la reiterada práctica legal en el tratamiento de la remuneración al trabajo, adquiera fuerza suficiente como para considerarse expresión necesaria de los mandatos constitucionales que  regulan esa  materia, hasta el punto de que tal práctica pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras decisiones que, con criterio distinto, adopte luego el Congreso.

 

En  varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían  entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas  remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél.

 

De otra parte, como anotó el interviniente CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, la actora ha confundido los conceptos de régimen  salarial y  salario, pues como afirma aquél en su escrito "el primero, es el género, mientras que el segundo, es la especie. El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público mientras que el segundo es parte integrante  de tales derechos sin constituir la  totalidad del mismo". La Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno  quedará facultado para fijar el "régimen  salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales  y prestacionales. No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco pudiera a la que se refiere el literal "e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios.

 

La Corte Suprema de Justicia, en uno de sus recientes fallos sobre las modificaciones que en materia salarial en el sector privado introdujo la ley 50 de 1990, y en relación con la naturaleza jurídica  de las primas, afirmó que:

 

"En efecto, ni siquiera al legislador le está permitido contrariar la naturaleza de las cosas, y por lo mismo no podría disponer que un pago que retribuye la actividad del trabajador ya no sea salario. Lo que verdaderamente  quiere decir la última parte del artículo  15 de la ley 50 de 1990, aunque debe reconocerse que su redacción no es la más afortunada, es que a partir de su vigencia pagos que son "salario" pueden no obstante excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.).

 

Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aún cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores  no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[7] (el subrayado es de esta Corte).

 

Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución.

 

Las definiciones  de convenios  internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional  haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos.

 

Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas  y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos  de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes  que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.

4.- VIOLACION AL DERECHO DE LA IGUALDAD EN EL TRABAJO

 

Las demandas presentadas por la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, pretenden demostrar que los apartes señalados del numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, y de los artículos  14 y 15 de la ley 4 de 1992, lesionan el derecho a la igualdad en el trabajo,  contemplado en el artículo 53 de la Constitución Política.

 

Para la demandante el hecho de que las normas acusadas establezcan a favor de ciertos funcionarios del Estado una prima técnica  y una especial, que no constituye factor salarial, lesiona el derecho a la igualdad  constitucional en el campo del trabajo.

 

La Corte Constitucional ha desarrollado ya una jurisprudencia rica en contenido y en matices, acerca del derecho a la igualdad, y no parece necesario emular en este fallo con algunos de los  muchos que contemplan este tema[8]. Basta en síntesis, recordar que el derecho a la igualdad se predica entre iguales[9], la Corte Constitucional afirma que no se exige igualdad cuando hay razones objetivas, no arbitrarias, para  establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren las demandas, y sus resposabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creación de tales primas para estos funcionarios;  y las mismas razones por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración publica, justifican  también que no produzcan los mismos efectos económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores públicos.

 

El Ministerio  Publico  señala que los Convenios Internacionales del Trabajo admiten que las calificaciones exigidas para un empleo ocasionen exclusiones distinciones o preferencias. Con mayor razón pueden servir para establecer distinciones al otorgar la prima técnica fundada en la evaluación del desempeño.

 

Tampoco existe una disposición, constitucional de la cual puede inferirse que entre los miembros del Congreso y otras altas autoridades deba existir idéntico régimen salarial. No siendo iguales las calidades para acceder a los cargos ni sus fuciones, no es extraño que su remuneración sea diferente.

 

Por estas razones, la Corte Constitucional considera que las normas  acusadas  no atentan contra el derecho a la igualdad establecido  en la Constitución.

 

5.- LAS LEYES MARCO

 

La ciudadana GARCES LLOREDA, afirma que una de las normas parcialmente acusadas, ley 60 de 1990, a pesar de ser una ley marco, regula una materia específica, violando el numeral 19 del artículo  150 de la Constitución.

 

Carece de validez la acusación  que en este sentido pretende elevar la demandante contra la ley 60 de 1990, pues estudia bajo la óptica de la actual Constitución, un fenómeno  jurídico de carácter formal que se regulaba de  manera diferente  bajo  la vigencia de la anterior Carta Política.

 

En efecto, la ley 60 de 1990  no es una ley marco, ni podía ser una ley marco, pues este tipo de leyes, conforme al numeral 22 del artículo 76 de la anterior Constitución estaban referidas exclusivamente a temas relacionados con el crédito y la deuda pública, el cambio y el comercio internacional,  y el régimen de aranceles, tarifas y aduanas.

 

Ni sobra advertir que la Corte Constitucional ha sido de opinión que el Congreso, aún al expedir las leyes marco puede regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su decisión[10].

 

Por lo tanto este cargo no prospera.

 

6.- LA UNIDAD DE MATERIA

 

En sus dos demandas, la ciudadana GARCES LLOREDA desarrolla la presunta violación a los artículos  158 y 169 de la Constitución Política  por algunos apartes de los artículos  2, numeral 3, de la ley 60 de 1990 y 14 y 15 de la ley 4. de 1992.

 

Esta Corte observa que la ley 60 de 1990, no presenta violación del principio de unidad de materia legislativa por las siguientes razones:

 

a). El aparte acusado del numeral 3 del artículo 2  de la ley 60 de 1990, guarda estrecha relación  temática y sistemática con el objeto  principal de la ley, que es el de autorizar  la modificación  de algunos aspectos del régimen remunerativo y prestacional de los servidores públicos. En efecto, la norma acusada contempla la modificación de una parte integrante del régimen remunerativo, la prima técnica. No importa que el desarrollo que se dio al régimen de la prima técnica hubiese sido diferente al de otros temas, aludidos en el título de la norma, con los cuales guardaba indudable conexión material.

 

b). La ley contempla  diferentes  autorizaciones  y facultades  para el gobierno, y todas ellas se refieren a la misma materia: aspectos remunerativos  y prestacionales de los servidores  públicos. (..)

 

VIII. LA DECISION.

 

En mérito de lo expuesto,  y cumplidos los trámites que contemplan la ley  y la Constitución Política, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

                                             RESUELVE.

 

1.- Declarar exequibles las siguientes disposiciones legales:

 

1.1. La frase "y sin que constituya factor salarial" del numeral 3 del artículo  segundo de la ley 60 de 1990.    (..)         (negrilla y subrayado fuera de texto)

 

 

Teniendo en cuenta que en la providencia en cita, la Corte realizó un análisis completo y pormenorizado sobre la norma acusada en esta oportunidad, la Sala estima, que para el caso como bien lo expresa en la providencia suplicada operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues según lo ha reiterado esta Corporación,  cuando la Corte no limita los efectos de su decisión, se entiende que la confrontación de la norma acusada se ha hecho en relación con todos los preceptos de la Constitución y, por lo tanto, opera el fenómeno de cosa juzgada absoluta.

 

Ahora bien, tomando en consideración que según lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional habrá de rechazar las demandas que pretendan la declaración de inexequibilidad de "normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente", la Sala en consecuencia se deberá confirmar el auto proferido por el Magistrado Sustanciador mediante el cual dispuso rechazar la demanda presentada por la ciudadana Ivette Josefina Gardeazábal Micolta contra las expresiones “sin que constituya factor salarial”, contenidas en el artículo 2° numeral 3° (parcial) de la Ley 60 de 1990 dentro del presente proceso.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

 

R E S U E L V E:

 

CONFIRMAR el auto suplicado del 22 de septiembre de 2005, por el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Ivette Josefina Gardeazábal Micolta contra las expresiones “sin que constituya factor salarial”, contenidas en el artículo 2° numeral 3° (parcial) de la Ley 60 de 1990.

 

 

Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Presidente

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General