Auto 131A/06

 

ACCION DE TUTELA-Deber general de acatar sus fallos/CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia/TRAMITE DE INCIDENTE DE DESACATO-Juez de conocimiento impone sanciones correspondientes

 

DESACATO-Naturaleza jurídica

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para promover cumplimiento de sus sentencias y dar trámite a incidente de desacato/CORTE CONSTITUCIONAL-Circunstancias que la facultan para hacer cumplir directamente sus providencias

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para verificar el cumplimiento de sus propias decisiones o las que adopten los jueces de instancia

 

CORTE CONSTITUCIONAL-No tiene competencia para conocer sobre cumplimiento de sentencia T-721 de 2005 y tramitar el desacato

 

JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA-Competencia para conocer sobre cumplimiento de sentencia T-721 de 2005 y adoptar medidas necesarias

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cuando conoce del incumplimiento de sus providencias o la renuencia de los funcionarios judiciales

 

Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-721 de 2005. Expediente T-1.070.022

 

Peticionaria: Diana Yolanda Pamplona Larrota.

 

Accionado: A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales y Junta Regional y Nacional de Calificación de Invalidez.

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil seis (2006)

 

 

ANTECEDENTES

 

1)  La demandante de la referencia interpuso acción de tutela en contra de la A.R.P del Instituto de Seguros Sociales porque la entidad demandada no procedió al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al cual consideraba tener derecho como consecuencia de una enfermedad profesional que la aquejaba.

 

2) La demandante sostenía que sus derechos fundamentales a la vida, la igualdad, la dignidad humana, la salud, la seguridad social, el debido proceso y petición habían sido vulnerados porque, la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales no autorizó la práctica de los exámenes prescritos por los médicos especialistas de psiquiatría y psicología, a los cuales fue remitida la actora por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con el fin de que, con fundamento en su diagnóstico, pudiera determinarse de manera definitiva la pérdida de capacidad laboral y el origen de la enfermedad de la señora Pamplona Larrota.

 

3) La demandante solicitaba, mediante la protección tutelar, que se ordenara a la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales autorizar las terapias que requería para la su rehabilitación, reconocer y pagar la pensión de invalidez por enfermedad profesional y autorizar el tratamiento médico que requiriera para la recuperación de su salud, incluyendo terapias, tratamientos ortopédicos y medicamentos.

 

4) En el trámite surtido en primera instancia, el juez de conocimiento de la acción vinculó oficiosamente al proceso a las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez. El juez de primera instancia, Juzgado Veintinueve (29) Civil del Circuito de Bogotá negó la protección solicitada porque de acuerdo con su criterio, las decisiones adoptadas por las entidades demandadas estuvieron ajustadas a la normatividad que regulaba ese tipo de procedimientos e, igualmente, la peticionaria contaba con recursos ante la jurisdicción ordinaria con el fin de controvertir tales decisiones. Impugnada la decisión, el juez de segunda instancia, Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil resolvió confirmar el fallo impugnado por considerar que la tutela resultaba improcedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial y la inexistencia de un perjuicio irremediable que hiciera viable el amparo solicitado.

 

5) Seleccionada por la Sala de Selección correspondiente, la tutela de la referencia fue sometida a revisión por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional. Por Sentencia T-721 de 2004, la Sala concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo y ordenó en primer lugar “a la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales que si no lo hubiere hecho, proceda a autorizar la práctica de los exámenes EKG, Cuadro hemático, glicemia pre y post, POEO, BUN, creatinina, T3, T4, TSH, valoración por neurocirugía, controles por psiquiatría y repetición de pruebas de personalidad. Para ello, contará con un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, a partir de la notificación de la presente providencia”. Asimismo, ordenó “a la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales que, una vez recibidos los resultados de los exámenes y procedimientos médicos referidos, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, proceda a enviarlas a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para lo de su competencia”. Y en tercer lugar, ordenó a “la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, una vez remitidos los conceptos psiquiátrico y psicológico solicitados, proceda, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a emitir un dictamen que resuelva de fondo la calificación del origen de la enfermedad de la actora” .

 

6) Mediante escrito del 7 de abril de 2006, la actora remitió a la Corte Constitucional memorial en el que solicita el cumplimiento de la Sentencia T-721 de 2005 y específicamente que inicie trámite para que imponga sanción por desacato a la Ingeniera Luisa Marina Uribe Restrepo Jefe Aseguradora ATEP Seguro Social SC y DC ya que “a duras penas sólo se ha realizado el numeral segundo” consistente en autorizar la práctica de los exámenes EKG, Cuadro hemático, glicemia pre y post, POEO, BUN, creatinina, T3, T4, TSH, valoración por neurocirugía, controles por psiquiatría y repetición de pruebas de personalidad. Igualmente, expresó que las demás órdenes han sido desacatadas, y sus patologías se han agravado, lo cual representa causa suficiente para obtener una pensión de invalidez.

 

7) En virtud de lo anterior, acudió al Magistrado Ponente del fallo T-721 de 2005 “como juez tutelante de protección de sus derechos fundamentales” para que ordene dar cumplimiento a lo señalado e imponga las sanciones establecidas en el Art. 52 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

CONSIDERACIONES

 

1. El Decreto 2591 de 1991[1] estableció el deber general que tienen las autoridades responsables del agravio o la amenaza de derechos fundamentales, de acatar los fallos de tutela[2]. No obstante, cuando la autoridad que se encuentra obligada a cumplir un fallo, no realiza las acciones correspondientes para tal fin, el juez que conoció del trámite de la acción de tutela en primera instancia tiene la competencia para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela –art. 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991-. Asimismo, será posible que a través del trámite procesal de un incidente de desacato[3] el juez de conocimiento imponga las sanciones correspondientes – art. 52 del Decreto 2591 de 1991-.

 

De acuerdo con esta competencia, el juez puede tramitar un incidente de desacato para que en el evento de verificar el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela “se impongan sanciones que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad”[4]. En este contexto, la “figura jurídica del desacato, se traduce en una medida de carácter coercitivo y sancionatorio con que cuenta el juez de conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, para sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”[5].

 

Así las cosas, la competencia de la Corte Constitucional, tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias de manera directa como para dar trámite al incidente de desacato, es excepcional y tiene lugar en algunas situaciones que han sido analizadas en la jurisprudencia constitucional, por ejemplo, cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato, entre otros[6]. 

 

En este orden de ideas, aun cuando la Corte Constitucional se encuentra facultada para hacer cumplir directamente sus providencias[7], según el Auto del 6 de agosto de 2003[8] reiterado en la sentencia de unificación SU-1158 de 2003 esta Corporación ejerce dicha competencia “porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste”.

 

En este orden, la intervención de la Corte para hacer cumplir sus sentencias y tramitar el incidente de desacato se presenta cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas “no tienen superior jerárquico que puedan conocer de la consulta sobre la sanción por desacato”. Igualmente, cuando “(i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual concede el amparo solicitado – en teoría puede ser una confirmación-, (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad  del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”[9].

 

De otra parte, cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[10], o cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[11]. 

 

En consecuencia, conforme a la normatividad y a la jurisprudencia, en principio, la Corte Constitucional no es competente para verificar el cumplimiento de las decisiones de tutela que adopten los jueces de instancia o, incluso esta Corporación, como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional.

 

Atendiendo a lo anterior, en el caso concreto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas –que fue la Sala que profirió la decisión de revisión- no tiene competencia para obtener el cumplimiento de la Sentencia T-721 de 2005, pues dicha competencia le corresponde, como se dijo, al juez de primera instancia.

 

2. No obstante lo anterior, frente al cumplimiento de la sentencia de la Sala Sexta, este Despacho observa lo siguiente:

 

La Sala Sexta de Revisión de tutelas concedió el amparo constitucional deprecado por Diana Yolanda Pamplona Larrota, al establecer que la A.R.P del Instituto de Seguros Sociales y las Juntas Regional y Nacional de Calificación vulneraron el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la peticionaria.

 

Las razones fundamentales que condujeron a conferir el amparo constitucional fueron:

 

a) La Sala explicó el carácter del Sistema General de Riesgos Profesionales que es parte del Sistema de Seguridad Social Integral. De conformidad con el estudio realizado, señaló que el sistema esta dirigido a proteger y atender los trabajadores de los efectos y de las enfermedades o accidentes con ocasión de o como consecuencia del trabajo que desarrollan. Igualmente, destacó la importancia de la calificación del origen de un accidente o enfermedad, así como de la pérdida de capacidad laboral, así como del procedimiento establecido en la Ley 100 de 1993 para llevar a cabo la calificación de invalidez de un afiliado.

 

b) La Sala estimó que el derecho a la continuidad en la prestación de los servicios de la seguridad social puede verse comprometido como consecuencia del desorden en los archivos y negligencia administrativa en la atención[12]. Asimismo, señaló que de conformidad con el principio de continuidad es necesario que las entidades promotoras de salud autoricen aquellos procedimientos indispensables a fin de calificar el origen de un accidente o enfermedad sufridos por un afiliado, así como la calificación de la pérdida de su capacidad laboral. 

 

c) La Sentencia T-721 de 2005 de la Sala Séptima advirtió en el análisis del caso concreto que “el procedimiento establecido en el Decreto 2463 de 2001 fue llevado a cabo correctamente hasta el momento en que la A.R.P. demandada incumplió su deber de colaboración con la Junta Nacional de Calificación de Invalidez a fin de agotar el procedimiento de calificación del origen de la enfermedad de la señora Pamplona Larrota, y así, agotar la vía gubernativa”.

        

d) Adicionalmente, la Sentencia T-721 de 2005 con fundamento en el análisis de las circunstancias concretas concluyó que la A.R.P. del Seguro Social se apartó de la normatividad que rige el procedimiento de calificación del origen del riesgo. Toda vez que “se sustrajo a un deber a su cargo dentro del procedimiento de calificación del origen de la enfermedad de la afiliada, pues se negó a autorizar y practicar los exámenes requeridos para que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitiera dictamen y, así quedara agotada la vía gubernativa en el caso bajo análisis, actuación que, en últimas configura una vulneración del debido proceso administrativo de la actora”.

 

En su fallo, la Corte explicó la violación del derecho fundamental de la peticionaria ya que “inicia una actuación que obstruye el procedimiento establecido a fin de determinar el origen de su enfermedad y, de otra, afecta la prestación de la atención en salud que ella requiera a efectos de su recuperación, pues impide que se emita dictamen del cual se desprenderá, necesariamente, la determinación de la entidad sobre la cual recaiga la obligación”.

 

e) En resumen, la Sala Séptima de revisión decidió conceder el amparo tutela y orientó sus decisiones en el sentido de ordenar a la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales autorizar la práctica de los exámenes requeridos para que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitiera un dictamen de fondo.

 

3. Con base en el fundamento fáctico, las consideraciones realizadas por la Sala en la sentencia de la referencia y la orden proferida en la misma, así como los documentos aportados por la peticionaria en el memorial de abril 7 de 2006, la Sala observa que obra constancia de la práctica de exámenes de diagnóstico y de conceptos psiquiátrico y psicológico proferidos por médicos especialistas durante el mes de septiembre y octubre del año 2005, e igualmente el mes de enero de 2006. Asimismo, en los documentos remitidos al despacho del Magistrado Sustanciador de la tutela de la referencia no obra constancia de la resolución de fondo sobre la calificación de la enfermedad de la peticionaria. Por consiguiente, la Sala considera que la orden impartida en la Sentencia T-721 de 2005 no ha sido cumplida a cabalidad.

 

Empero, a la luz del memorial presentado por la peticionaria ante esta Corporación, esta Sala observa que el juez de conocimiento de la acción de tutela de la referencia no ha ejercido su competencia consistente en la adopción de medidas tendientes a verificar el cumplimiento del fallo de tutela dictado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional. Por ende, no se cumplen las circunstancias en las cuales la Corte Constitucional podría reasumir su competencia para hacer efectiva la decisión de tutela y tramitar el desacato.

 

En consecuencia, esta Sala de Revisión, atendiendo a la jurisprudencia de la Corte que encomienda al juez de primera instancia el cumplimiento de las sentencias de tutela, remitirá a dicho funcionario, en este caso el Juzgado Veintinueve (29) Civil del Circuito de Bogotá la petición de la demandante Diana Yolanda Pamplona Larrota con el fin de que dicha autoridad adopte las medidas necesarias para que se dé pleno cumplimiento a la decisión de esta Corporación.

 

4. La Sala advierte que, de conformidad con la línea jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional[13], cuando la Corporación tiene conocimiento del incumplimiento de una de sus providencias, así como de la renuencia de los funcionarios judiciales para hacerla efectiva, aquella misma “puede solicitar nuevamente el expediente o los expedientes que contienen las sentencias de tutela que la Corporación haya proferido, para hacer cumplir su fallo, tomando determinaciones que cobijan inclusive a intervinientes que han citado dentro del expediente de tutela a fin de que no se quede escrita la protección al derecho fundamental”[14].

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE

 

Primero: RECHAZAR por improcedente la solicitud elevada por Diana Yolanda Pamplona Larrota en el asunto de la referencia.

 

Segundo: Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ÁLVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General