A290-06
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No sustentación adecuada de cargos
Como se deduce de los diferentes autos proferidos por la Magistrada Sustanciadora, la demanda presentada cumple con los anteriores requisitos, salvo uno de fondo, y que está relacionado con la sustentación de los cargos contra la norma enjuiciada: el actor incurre en una apreciación subjetiva, muy personal, aplicable a casos muy particulares, y desde la cual resulta que la norma acusada se presta para confusiones, para desviar los fines que la Constitución impone al Estado y para incurrir en discriminaciones, pues permite celebrar contratos a través de convenios interadministrativos con las entidades estatales solo a cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales. En criterio de esta Corporación los cuestionamientos hechos a los cargos formulados por la Magistrada ponente son razonables, motivo por el cual el auto que rechazó la demanda debe confirmarse.
Referencia: expediente D-6421
Recurso de súplica contra el auto de 19 de Septiembre de 2006 dictado por la Magistrada Sustanciadora, Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
Demandante: Orlando Gelvez Medina
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Orlando Gelvez Medina contra el auto dictado el 19 de septiembre de 2006 por la Magistrada Sustanciadora, Dra. Clara Inés Vargas Hernández, por medio del cual rechazó la demanda en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Orlando Gelvez Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, por medio del cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
El accionante reconoce que ya la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma demandada mediante sentencia C-040 de enero de 2000; sin embargo cree que de acuerdo con la sentencia C- 774 del 25 de julio de 2000, de manera excepcional esta Corte podría pronunciarse nuevamente por “situaciones que se presentan actualmente en nuestra sociedad”, teniendo en cuenta el carácter dinámico de la Constitución, por lo que ella debe ajustarse a necesidades concretas de la vida colectiva, o apelando al concepto de “Constitución viviente”, todo ello para ajustar las interpretaciones de la Corte a las necesidades y evitar la petrificación del derecho.
La norma acusada sería innecesaria, inconveniente y contradictoria con el concepto de Estado Social de Derecho y seguridad jurídica de los asociados, motivo por el cual esta Corporación debería hacer un nuevo estudio y juicio sobre la norma demandada, teniendo en cuenta:
a) La Sección quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad del acto de elección del señor Libardo José López Cabrales, como Gobernador del departamento de Córdoba para el periodo constitucional 2004 – 2007 y canceló su credencial considerando que había incurrido en una inhabilidad, motivo por el cual se convocó a nuevas elecciones, habiendo salido elegido el señor Jaime Torralvo Suárez; no obstante ello esta Corte ordenó dejar sin efectos la sentencia mencionada del Consejo de Estado por medio de la tutela T- 284 del 2006, ordenando el reintegro del señor López Cabrales. La sentencia de tutela se fundamento en la interpretación de la norma acusada. Como consecuencia de la decisión del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional el departamento de Córdoba tuvo en una época dos gobernadores al mismo tiempo, situación atentatoria de los derechos políticos y sociales de los habitantes de aquí del departamento.
b) El carácter oscuro de la disposición ha generado desórdenes para su correcta aplicación e interpretación, pues, por ejemplo, no se sabe cuáles son las cooperativas o asociaciones a que se refiere la disposición; igualmente se desconoce su alcance, efectos o actividades que pueden realizar las personas jurídicas a las que se dirige o los beneficios de la comunidad derivados de la disposición
2. El accionante transcribió la norma demandada y señaló las normas constitucionales que según su criterio son desconocidas:
a) El artículo 1º porque la norma no realiza el interés general y porque genera confusión en relación con lo que se consideran entidades estatales o públicas para celebrar convenios interadministrativos para efectos de la inhabilidad de que trata la Ley 617 de 2000; tampoco se entiende cuáles actividades pueden realizarse en desarrollo de dichos convenios. Como consecuencia de dicha confusión se profirieron las dos decisiones contradictorias arriba señaladas; así mismo las administraciones de las entidades estatales y las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales han interpretado libremente la norma para realizar toda clase de contrataciones sin que las autoridades judiciales hayan hecho reparo alguno.
b) El artículo 2º porque no indica la finalidad del beneficio que se otorga a entidades estatales o públicas con las que se puede celebrar convenios interadministrativos, de conformidad con la Ley 80 de 1983, lo cual desconoce los fines del Estado consagrados en el artículo citado de la C. P. El contenido de la norma acusada beneficia a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales y por tanto estás se benefician con su aplicación. La disposición acusada, entonces, se dirige a servir al Estado mismo y no a la comunidad.
c) El artículo 13º porque la norma acusada establece una prelación para que las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades estatales, puedan celebrar contratos o convenios con las entidades estatales sin ningún tipo de selección. En consecuencia las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, sin corresponder a los grupos discriminados o marginados, se encuentran en situación de ventaja para la celebración de contratos estatales.
3. Mediante el auto señalado del 28 de agosto de 2006, la Magistrada Sustanciadora INADMITIÓ la demanda considerando que:
a) No cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2º del decreto 2067 de 1991, ni con lo dispuesto por la Corte Constitucional para esta clase de procesos: no satisface el requisito de pertinencia, señalado entre otras en la sentencia C-1052 de 2001. Ello por cuanto está fundada en la interpretación que hace el actor y de la consecuente aplicación del párrafo impugnado a diversos casos mencionados, de lo cual deduce la necesidad de un nuevo pronunciamiento de esta Corte
b) El actor busca que esta Corte se ocupe nuevamente del parágrafo de la norma acusada, habiéndose ya declarado exequible, de conformidad con la sentencia C- 040 de 2000, para lograr solución a situaciones particulares, contrariando así la jurisprudencia que existe al respecto.
c) Con respecto al parágrafo acusado no formula por lo menos un cargo que permita a la Corte abordar el juicio de constitucionalidad. Esto podría dar origen a un fallo inhibitorio defraudando al demandante y a la comunidad.
4. De igual manera se le concedió al demandante el término de tres (3) días para que procediera a corregir la demanda, haciéndolo efectivamente dentro del término de ejecutoria de la providencia. En la corrección insiste el demandante en que el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993 desconoce los artículos 1º, 2º y 13 de nuestra Constitución:
a) La norma es oscura y confusa, atentando así contra el principio de prevalecía del interés general, generando incertidumbre sobre los puntos determinantes de al conducta social, prestándose a actuaciones arbitrarias de quienes ostentan el poder. Se definen los conceptos de entidades estatales, servidores públicos y servicios públicos y le atribuyó el carácter entidades estatales a ciertas cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales sin precisar cuales son ellas. Por la amplitud del significado del vocablo conformar podría interpretarse que dentro de la estructura de las cooperativas y asociaciones, entidades públicas diferentes a las territoriales y entidades privadas podrían estar incluidas en aquellas.
b) Este “carácter anfibológico” no fue analizado en la sentencia C-040 de 2000 y por tanto dicho fallo no representa cosa juzgada constitucional, por lo que es procedente un nuevo juicio de constitucionalidad.
c) Para efectos de la ley 80 de 1993, por la oscuridad de la norma atacada no se comprende qué clase de actividades podría celebrar o contratar las entidades estatales con las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales en desarrollo de los convenios interadministrativos.
d) Por la confusión señalada, relacionando la norma demandada con el artículo 95 de ley 489 de 1998, deduce el actor que las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales podrían celebrar convenios interadministrativos con las entidades estatales a que se refiere el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993.
e) Tampoco es claro para el actor si, según la norma, con la celebración de los convenios interadministrativos se generan inhabilidades e incompatibilidades para ocupar cargos públicos. Por esta dudosa interpretación se presentó el “conflicto enorme de inseguridad jurídica”, entre la Sección quinta del Consejo de Estado y la Sala octava de revisión de la Corte Constitucional, en el conocido caso del gobernador de Córdoba, señor López Cabrales
f) Repite que se viola también el artículo 2º de la C. P. por cuanto la norma acusada no está dirigida a servir a la comunidad, desconociendo así los fines esenciales del Estado, pues la norma favorece a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, es decir la disposición acusada se dirige a servir al Estado mismo, mas no a la comunidad. Esto tampoco fue objeto de estudio en la sentencia C- 040 de 2000.
g) Insiste en que se viola el artículo 13 superior por cuanto la norma es discriminatoria, establece ventajas para que las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales puedan celebrar contratos a través de convenio interadministrativos con las entidades estatales, cuestión que tampoco fue objeto de estudio de la sentencia C– 040 mencionada
5. No obstante lo anterior el despacho de la H. Magistrada CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, resolvió RECHAZAR la demanda por medio de auto del 19 de septiembre de 2006, por considerar que:
a) El actor continuó exponiendo una particular manera de interpretar la norma acusada, sin corregirlo en los términos del auto con el que se había inadmitido la demanda;
b) Los argumentos que aporta el demandante no permiten estructurar por lo menos un cargo de inconstitucionalidad para emitir un pronunciamiento de merito. Las nuevas explicaciones representan una interpretación subjetiva sobre el contenido y alcance de la norma demandada y por tanto podría conducir a la Corporación a un fallo inhibitorio.
6. Contra el anterior auto el actor interpuso el recurso de SUPLICA dentro del término legal de ejecutoria, con base en lo siguiente:
a) El auto que rechaza la demanda niega el derecho constitucional de ACCESO A LA JUSTICIA: como derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional y como derecho a obtener una decisión de fondo.
b) No es cierto que las argumentaciones presentadas no representen por lo menos un cargo de constitucionalidad. Por ello transcribe nuevamente sus argumentos presentados en la demanda y en la correspondiente corrección, insistiendo en que la norma demandada desconoce los artículos 1º, 2º y 13º de la Constitución Política.
c) Esta corporación prejuzgó frente a la sustentación de los cargos formulados, negando así la oportunidad de que se adelante un trámite procesal;
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. De conformidad con lo previsto en los Arts. 40 y 242 de la Constitución, cualquier ciudadano podrá instaurar las acciones públicas de inconstitucionalidad previstas en el Art. 241 ibídem, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública.
2. El Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, los cuales constituyen las condiciones mínimas para que la Corte Constitucional pueda ejercer su función general de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así:
i) El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
ii) El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas;
iii) Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
iv) Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado;
3. Como se deduce de los diferentes autos proferidos por la Magistrada Sustanciadora, la demanda presentada cumple con los anteriores requisitos, salvo uno de fondo, y que está relacionado con la sustentación de los cargos contra la norma enjuiciada: el actor incurre en una apreciación subjetiva, muy personal, aplicable a casos muy particulares, y desde la cual resulta que la norma acusada se presta para confusiones, para desviar los fines que la Constitución impone al Estado y para incurrir en discriminaciones, pues permite celebrar contratos a través de convenios interadministrativos con las entidades estatales solo a cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales.
En criterio de esta Corporación los cuestionamientos hechos a los cargos formulados por la Magistrada ponente son razonables, motivo por el cual el auto que rechazó la demanda debe confirmarse. En efecto:
a)El objetivo primordial del recurso de súplica es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda; por tanto la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente; es decir, mediante este recurso el actor debe exponer las razones por las cuales la providencia inicial se debe revocar.
b) Para tramitar una acción de inconstitucionalidad el accionante debe presentar una demanda formal y materialmente idónea, es decir, debe formular una acusación concreta, clara, pertinente y suficiente contra una norma de rango legal. Ello por cuanto esta Corte ha establecido que la admisión indiscriminada de demandas de inconstitucionalidad, atentaría contra los principios de economía procesal, eficacia y eficiencia en el servicio público de la administración de justicias. De esta manera sólo se quiere garantizar el debido proceso constitucional y asegurar con reglas claras el principio de la participación ciudadana en el control de las leyes que los rigen. De tal manera que la exigencia de ciertos parámetros no constituye negativa de acceso a la justicia, como lo pretende el demandante.
c) En anterior oportunidad la Corte Constitucional al someter la misma norma al test de igualdad por cargos semejantes, concluyó que de manera general el Estatuto General de Contratación de la Administrativa Pública, del cual aquella forma parte, propende por hacer efectivos los principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la contratación pública; que de la misma manera, “…respecto de la crítica del demandante que tacha la contratación directa de exclusionista y, por esa vía, de contraria a la igualdad de oportunidades, tampoco encuentra la Corte que haya un principio de razón suficiente en ese argumento pues, no es cierto que dicha clase de contratación implique que la entidad estatal contratante pueda inobservar los principios de economía, transparencia y de selección objetiva. Por el contrario, en ella también rigen, para asegurar que en esta modalidad de contratación también se haga realidad la igualdad de oportunidades…”(C-040 de 2000)
d)También ha desechado las acusaciones cuando ellas no se refieren a su contenido, sino a sus desarrollos o aplicación, como también hace en esta oportunidad el actor: “La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales(…)El análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga(...)Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos…”(C-357 de 1999)
e) Si la interpretación y aplicación que de la norma demandada han hecho otras corporaciones judiciales, como lo aduce el demandante, han sido equivocadas, ello no es motivo suficiente para provocar una acción de inconstitucionalidad, pues, como ha sucedido en los casos particulares que trajo a colación para fundamentar la acusación, contra ese tipo de actuaciones existen otros mecanismos establecidos en nuestro ordenamiento. Pero no obstante habérsele indicado al demandante desde la primera decisión que dicho método, de acusar las normas como inválidas por haber sido aplicadas presuntamente con desviaciones en algunos casos particulares, era equivocado, ha insistido en la misma actitud.
Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE:
CONFIRMAR el auto dictado el 19 de Septiembre de 2006 por la Magistrada Sustanciadora, Dra. Clara Inés Vargas Hernández, por medio del cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Orlando Gelvez Medina contra el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993.
Notifíquese, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General