A333-06


REPUBLICA DE COLOMBIA

Auto 333/06

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Verificación órdenes impartidas en sentencia T-025/04 y Autos 176/05, 177/05, 178/05, 218/06 y 266/06 necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional de la población desplazada/DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Remisión información para considerar apertura de incidente de desacato contra funcionarios de Acción Social

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competente hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza

 

ACCION SOCIAL ANTES RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Ordenes impartidas en sentencia T-025/04 y Auto 178/05 relativas al proceso de registro y caracterización de población desplazada

 

ACCION SOCIAL ANTES RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Ordenes impartidas en sentencia T-025/04 y Auto 178/05 relativas a la protección del derecho a la subsistencia mínima de población desplazada

 

ACCION SOCIAL ANTES RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Ordenes impartidas en sentencia T-025/04 y Auto 178/05 relativas a la garantía del derecho al retorno y restablecimiento de la población desplazada

 

POBLACION DESPLAZADA-Ordenes impartidas en Auto 218/06 sobre coordinación general del sistema de atención y participación en las decisiones que la afectan

 

INCIDENTE DE DESACATO-Rechazo a solicitud por personas desplazadas para el cumplimiento de la sentencia T-025/04 por no haber vencido plazos fijados en Autos 176/05, 177/05 y 178/05

 

INCIDENTE DE DESACATO CONTRA FUNCIONARIOS DEL SNAIPD-Incumplimiento de lo ordenado en sentencia T-025/04 y Autos 176/05, 177/05, 178/05, 218/06 y 266/06

 

INCIDENTE DE DESACATO-Solicitud por víctimas del desplazamiento forzado por incumplimiento de órdenes impartidas en sentencia T-025 de 2004

 

INCIDENTE DE DESACATO CONTRA ACCION SOCIAL, FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS-Incumplimiento de lo ordenado en sentencia T-025/04 y Autos 176/05, 177/05, 178/05, 218/06 y 266/06

 

INCIDENTE DE DESACATO-Remisión a juez de primera instancia por incumplimiento de órdenes impartidas en sentencia T-025/04 y Autos 176/05, 177/05, 178/05, 218/06 y 266/06 no implica traslado de la competencia de la Sala de Revisión para su cumplimiento

 

JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA-Debe evaluar si se reunen las condiciones para dar inicio a incidente de desacato por incumplimiento de órdenes impartidas en sentencia T-025/04 y Autos 176/05, 177/05, 178/05, 218/06 y 266/06

 

 

 

Referencia: sentencia T-025 de 2004 y Autos 176, 177 y 178 de 2005.

 

Verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas a Acción Social para superar el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 en materia de desplazamiento interno – remisión de información para considerar la apertura de incidentes de desacato contra funcionarios de Acción Social.

 

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

 

 

Bogotá, D.C. veintisiete (27) de noviembre de dos mil seis (2006)

 

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha adoptado el presente Auto con el propósito de verificar el nivel de cumplimiento que han recibido hasta la fecha las órdenes impartidas en los Autos 178 de 2005, 218 de 2006 y 266 de 2006 a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 en relación con el problema del desplazamiento interno, y adoptar las medidas que sean procedentes.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

 

2. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno en el país, e impartió una serie de órdenes complejas dirigidas a varias autoridades de los niveles nacional y territorial, encaminadas a superar dicha situación.

 

3. El día 29 de agosto de 2005, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional profirió el Auto No. 178 de 2005, en el cual revisó el grado de cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-025/04 para proteger los niveles mínimos de satisfacción de los derechos fundamentales de la población en estado de desplazamiento, e impartió a su vez una serie de órdenes encaminadas a facilitar la superación del estado de cosas inconstitucional en este ámbito. La evaluación general efectuada en este Auto concluyó, con base en el análisis de las actuaciones de las diferentes entidades competentes, que aun no se había superado el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado en el país. El numeral primero de la parte resolutiva fue el siguiente: “DECLARAR que a pesar de los avances alcanzados hasta el momento, aún no se ha superado el estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada declarado en la sentencia T-025 de 2004 y que aún es necesario continuar avanzando en la corrección de la discordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado”.

 

4. Una de las entidades destinatarias de las ordenes comunes y específicas impartidas en el Auto 178/05 fue la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social. A esta entidad se le impartieron órdenes en siete (7) ámbitos diferentes, a saber: (i) el proceso de caracterización de la población desplazada por la violencia, (ii) la protección del derecho a la subsistencia mínima de las personas y familias desplazadas, (iii) la protección de la población desplazada contra prácticas discriminatorias, (iv) la provisión de apoyo para el autosostenimiento y la estabilización económica de la población desplazada, (v) la garantía del derecho al retorno y al restablecimiento de los desplazados, (vi) la erradicación de la exigencia de presentar una acción de tutela como requisito para acceder a cualquiera de los beneficios legales a los que tienen derecho los desplazados, y (vii) la ampliación de la difusión de la Carta de Derechos Básicos de la población desplazada.

 

5. Con posterioridad a la comunicación del Auto 178 de 2005, Acción Social remitió varios informes bimensuales de cumplimiento a la Corte Constitucional.

 

6. Cerca de un año después de la adopción del Auto 178/05, el 11 de agosto de 2006 la Corte Constitucional profirió el Auto 218 de 2006, en el cual procedió a determinar, con base en los extensos informes de cumplimiento remitidos por las entidades del SNAIPD, si éstas habían demostrado que estaban avanzando en la adopción de las medidas y acciones necesarias para  superar el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. La conclusión general a la que llegó la Corte en dicho Auto fue que hasta esa fecha, a pesar de que se había informado a la Corte sobre ciertos avances importantes en áreas críticas de la política de atención a la población desplazada, no se había demostrado que se hubiera superado el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T/025 de 2004, ni que se estuviera avanzando en forma acelerada y sostenida hacia su superación.

 

La Corte también señaló la existencia de serios atrasos  en diez áreas críticas de la política de atención a la población desplazada, entre las cuales se encontraban algunas bajo la responsabilidad de Acción Social, a saber: (1) la coordinación general del sistema de atención a la población desplazada; (2) las actividades de registro y caracterización de la población desplazada en el país; y (3) la escasa seguridad para los procesos de retorno de la población desplazada a sus tierras.

 

7. En cumplimiento de lo ordenado en el Auto 218/06, las diferentes entidades que conforman el SNAIPD presentaron a la Corte un informe común el día 13 de septiembre del año en curso, informando sobre los diversos avances logrados en sus respectivas áreas de la política de atención a la población desplazada. En dicho informe se reportan, entre otras, las actividades realizadas por Acción Social dentro de su órbita de competencia. El texto de dicho informe se adjunta al presente auto en el Anexo I, para los efectos a los que haya lugar.

 

También se presentaron, junto con el informe común y en cumplimiento de lo ordenado por la Corte, informes separados sobre los temas de registro y caracterización de la población desplazada, y sobre la atención que se ha brindado a las víctimas de algunos desplazamientos forzosos recientes indicados por esta Corporación. El texto de dichos informes se adjunta al presente auto, para los efectos a los que haya lugar, en los Anexos II y III, respectivamente.

 

8. Atendiendo a la solicitud efectuada por la Corte en el Auto 266 de 2006, el señor Procurador General de la Nación presentó un informe con la evaluación realizada por la Procuraduría sobre los diversos documentos allegados a la Corte el 13 de septiembre de 2006. La conclusión general de esta evaluación fue la siguiente:

 

 

“Como conclusión general, este Órgano de Control considera que las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia no han adoptado las medidas necesarias para superar de manera acelerada y sostenida las falencias en la atención de la población desplazada, situación que llevó a la Corte Constitucional a declarar, en su sentencia T-025 de 2004 la existencia de un estado de cosas inconstitucional en relación con el desplazamiento forzado, ni han dado pleno cumplimiento a las órdenes proferidas en los Autos 176, 177 y 178 de 2005 y 218 de 2006”

 

 

En dicho informe, el señor Procurador indica que se han presentado, en ciertas áreas bajo la responsabilidad de Acción Social, situaciones de incumplimiento de los deberes estatales hacia las personas y familias desplazadas por la violencia, que ameritan la adopción de medidas correctivas urgentes. Las áreas en las que se presentan las dificultades más críticas son: (a) la provisión de ayuda inmediata y ayuda humanitaria de emergencia; (b) la coordinación general del sistema de atención; (c) los procesos de retorno y reasentamiento; (d) los procesos de registro y caracterización de la población desplazada; y (e) la promoción del derecho a la participación de la población desplazada en la adopción de las decisiones que le conciernen.

 

9. También presentaron sendas evaluaciones de cumplimiento la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública para el Desplazamiento, en las cuales hacen observaciones igualmente pertinentes y serias sobre las cinco áreas en mención.

 

10. En atención a la gravedad de la situación que se presenta en estas cinco áreas críticas, a continuación la Corte reseñará cuáles fueron las órdenes impartidas a Acción Social en cada una de ellas, qué se reportó en el informe común presentado el 13 de septiembre, y cuál fue la evaluación efectuada sobre el particular por la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública para el Desplazamiento.

 

 

II. ORDENES IMPARTIDAS A ACCION SOCIAL EN MATERIA DE REGISTRO Y CARACTERIZACION DE LA POBLACION DESPLAZADA.

 

1. Las ordenes impartidas en la Sentencia T-025/04 y en el Auto 178/05 relativas al proceso de registro y caracterización de la población desplazada por la violencia.

 

1.1. La causa del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025, como se indicó anteriormente, fue la discordancia entre la magnitud real del problema del desplazamiento interno forzado en el país, y el volumen de recursos y actuaciones estatales orientadas a hacerle frente. En consecuencia, en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la referida sentencia T-025, se ordenó comunicar tal estado de cosas inconstitucional al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, para que éste verificara la magnitud de la discordancia, y diseñara e implementara un plan de acción para superarla. De esta manera, la primera actuación que se le ordenó efectuar, en el literal a) (i) del ordinal segundo de la parte resolutiva de esta sentencia, fue la de “precisar la situación actual de la población desplazada inscrita en el Sistema Único de Registro, determinando su número, ubicación, necesidades y derechos según la etapa de la política correspondiente”.

 

1.2. En el Auto 178/05 la Corte efectuó una evaluación del cumplimiento de la orden recién transcrita. En el aparte 1.4. del Anexo a este auto, titulado “Evaluación del cumplimiento de la orden contenida en el literal a) (i) del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004”, la Corte determinó, con base en los informes de cumplimiento y de seguimiento  que le fueron presentados, que por una parte se habían efectuado algunos logros en el proceso de caracterización, pero también persistían serias dificultades. En cuanto a los logros, la Corte reconoció que “a diciembre de 2004, la Red reportó haber caracterizado 879.271 personas lo que equivale a un 77.42% del total de personas inscritas en el Registro Único de Población Desplazada, el que fue acreditado en su momento ante la Corte Constitucional el 30 de septiembre de 2004. En la audiencia de información la Red de Solidaridad Social señaló que a Septiembre 30 de 2004, se había logrado la caracterización del 77.8% de los hogares incluidos individualmente, y a mayo 31 de 2005, el 88.7% de los hogares incluidos individualmente”. Sin embargo, se enunciaron las siguientes falencias a superar:

 

 

 “(i)la utilización de las organizaciones de población desplazada para el diligenciamiento de la encuesta;

(ii) la falta de información sobre el objetivo de la caracterización, el tiempo requerido para citar a la población desplazada;

(iii)         la forma como se hizo la convocatoria para la realización de la caracterización;

(iv)         la falta de entrenamiento del personal que recepciona la encuesta, la falta de criterios claros para determinar si una persona era incluida o no en el Sistema Único de Registro, así como sobre la cesación de la condición de desplazado;

(v) la necesidad de un procedimiento expedito que garantice la posibilidad de controvertir las decisiones de rechazo;

(vi)         la falta de inclusión de la población desplazada masivamente, o de información sobre los desplazamientos intraurbanos e interveredales y de las reubicaciones;

(vii)la ausencia de mecanismos para superar los problemas de subregistro y deficiencias de la información de quienes se desplazaron antes del año 2000;

(viii)la ausencia de indicadores de seguimiento y evaluación que tengan en cuenta el criterio de ‘goce efectivo de los derechos’; y

(ix)         otras dificultades operativas que afectaban la calidad y confiabilidad del proceso de caracterización.”

 

 

1.3. La conclusión de la Sala Tercera de Revisión de la Corte fue que “las metas fijadas por la Red de Solidaridad social para culminar el proceso de caracterización no se cumplieron y aun subsisten varios problemas administrativos, de coordinación, de difusión de información y de cumplimiento de las metas fijadas, así como dificultades en los procedimientos de recolección de información de la población desplazada, su confiabilidad y el fin dado a la información obtenida, por lo que es preciso continuar con dicho proceso y finalizarlo en un plazo corto, así como adoptar los correctivos que sean necesarios para subsanar los problemas detectados”.

 

1.4. Por lo tanto, se ordenó al Director de la Red de Solidaridad, hoy Acción Social, que dentro del plazo de tres meses contados a partir de la fecha en que le fuera comunicado el Auto 178/05, diseñara, implementara y aplicara prontamente “todos los procedimientos y correctivos que sean necesarios para superar las dificultades señaladas en el párrafo 1.4. de este Anexo, a fin de que en el plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la comunicación del presente Auto, se haya culminado el proceso de caracterización de la población desplazada por la violencia”. Para efectos de cumplir con este cometido, y en tanto particularización de las acciones generales que debían adelantar todas las entidades del SNAIPD reseñadas en el numeral 4 de la sección precedente, la Corte señaló que el Director de la Red de Solidaridad debía adelantar, entre otras, las siguientes actuaciones:

 

 

·        “Definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para (i) culminar el proceso de caracterización, de tal manera que el Sistema Único de Registro provea la información necesaria para determinar con precisión la situación en que se encuentra la totalidad de la población desplazada, ya sea que se hayan desplazado de manera individual o masivamente, antes o después del año 2000; y (ii) para corregir las dificultades detectadas por las entidades y organizaciones que en el proceso de recolección de la información, resumidos en el párrafo 1.4. de este Anexo.

·        Adoptar e implementar indicadores de resultado para el proceso de caracterización y de corrección de los problemas detectados en el proceso de recolección de información, de coordinación a nivel territorial, de divulgación de información y de capacitación de funcionarios señalados en el párrafo 1.4. de este Anexo, de tal forma que se cuente con información adecuada para determinar los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

·        Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una acción adecuada y oportuna de las distintas entidades que participan en el proceso de caracterización de la población desplazada.

·        Establecer mecanismos y procedimientos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada, en relación con el proceso de caracterización, particularmente las relativas a la inscripción como persona víctima del desplazamiento, el rechazo a la inscripción o cesación de la condición de desplazado.

·        Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales frente al proceso de caracterización de la población desplazada, así como de los avances alcanzados, las dificultades enfrentadas y los correctivos adoptados para asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, tanto a nivel nacional como territorial.

·        En el diseño de los anteriores instrumentos y correctivos, la Red de Solidaridad Social deberá garantizar la participación efectiva de las organizaciones de desplazados y podrá invitar a la Procuraduría General de la Nación y al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR, para que compartan su experiencia con los sistemas de seguimiento y de información sobre el fenómeno de desplazamiento”.

 

 

1.5. Finalmente, la Corte ordenó a la Red de Solidaridad Social que enviara informes bimensuales sobre el avance de este proceso a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a las organizaciones de derechos humanos y de desplazados que participaron en la audiencia de información del 29 de junio de 2005. Indicó que, en este sentido, “la Procuraduría General de la Nación como la Defensoría del Pueblo, dentro de la órbita de sus competencias, informarán a la Corte Constitucional sus conclusiones sobre la forma como dicha entidad ha dado cumplimiento a lo ordenado en el presente auto”.

 

1.6. La orden relevante contenida en la parte resolutiva del Auto 178/05 fue la siguiente:

 

 

“Segundo.- ORDENAR al Director de la Red de Solidaridad Social que en un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la comunicación del presente Auto, diseñe, implemente y aplique prontamente todos los procedimientos y correctivos que sean necesarios para superar los problemas señalados en el párrafo 1.4 del Anexo a este Auto, relativo a la ‘Evaluación del cumplimiento de la orden contenida en el literal a) (i) del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004’, a fin de que en el plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la comunicación del presente Auto, se haya culminado el proceso de caracterización de la población desplazada por la violencia. Para ello, el Director de la Red de Solidaridad Social deberá adelantar las 9 acciones descritas en el considerando 11 de este Auto”.

 

 

2. Consideraciones del Auto 218 de 2006 sobre el tema de registro y caracterización de la población desplazada.

 

En el Auto 218/06, la Corte indicó que una de las áreas críticas de la política de atención al desplazamiento interno es la del registro y caracterización de la población desplazada, y efectuó las siguientes consideraciones sobre el particular:

 

 

“2.1. El problema del subregistro es una falencia que ya había sido indicada en los anteriores pronunciamientos de esta Corporación. Para la Corte es claro que existe una marcada discrepancia entre las dimensiones reales del fenómeno del desplazamiento interno y las cifras incluidas sobre el mismo en el Registro Único de Población Desplazada, y que no se ha suministrado información adecuada para demostrar que se haya solucionado tal discrepancia. La existencia de sistemas no gubernamentales de registro de la población desplazada, cuyas cifras sobrepasan con mucho a las que se incluyen en el SUR, así como el reconocimiento en discursos y presentaciones públicas de cifras cercanas a los 3 millones de desplazados por parte del Director de Acción Social, indica, cuando menos, que el sistema oficial de registro subdimensiona significativamente este grave problema nacional, problema que también ha sido señalado enfáticamente por la Procuraduría General de la Nación y las organizaciones de población desplazada. Como consecuencia, la totalidad de la política pública para la atención del desplazamiento interno se encuentra formulada sobre presupuestos que no corresponden a la dimensión real del problema que se pretende atender.

 

Si bien Acción Social reportó, en sus primeros informes de cumplimiento, que se estaba implementando un sistema de estimación de fuentes contrastadas para efectos de medir el subregistro e implementar los correctivos procedentes, en los últimos informes de cumplimiento recibidos por la Corte se guarda silencio sobre el tema. En otras palabras, cerca de un año ha transcurrido desde que la Corte señalara, en las providencias adoptadas en agosto 29 de 2005, que el problema de subregistro debía ser resuelto, y aún no se ha probado que se hayan adoptado las medidas procedentes para solventar esta grave falencia de la política pública. En este ámbito, la responsabilidad recae sobre Acción Social, que es la entidad gubernamental encargada del registro de la población desplazada y de la demostración de la superación de los problemas en este campo.

 

La Corte entiende que el subregistro obedece, en muchos casos, a la falta de disposición de la población desplazada a registrarse como tal en el sistema oficial de registro –por distintos motivos, incluyendo el temor, la reticencia frente a las autoridades y la ausencia de información sobre la existencia de dicho sistema-. Sin embargo, ello no excusa la inacción de la entidad gubernamental encargada de medir esta alarmante realidad nacional en los términos más precisos posibles. No es aceptable que una autoridad gubernamental como Acción Social se escude en razones como las que se presentaron en contestación al informe de cumplimiento de la Procuraduría General de la Nación para exonerarse de su deber de medir el desplazamiento interno en sus reales dimensiones (…). Al contrario, la Corte considera que una de las principales obligaciones de Acción Social en virtud del Decreto 250 de 2005 en relación con el registro de la población desplazada es la de solventar los problemas de (i) discrepancia entre los distintos sistemas oficiales y no gubernamentales de medición del desplazamiento, y (ii) falta de registro de la población efectivamente desplazada dentro del sistema oficial de medición. En la medida en que las autoridades no tengan información completa y veraz sobre las dimensiones del problema que pretenden atacar, sus actuaciones estarán diseñadas y formuladas sobre la base de estimaciones erróneas y, por ende, no tendrán plena efectividad para contrarrestar la crisis humanitaria generada por el desplazamiento.

 

Adicionalmente, la Corte advierte que en los últimos seis meses ha habido un mayor número de quejas presentadas tanto informalmente ante esta Corporación como a través de acciones de tutela instauradas en las distintas localidades donde se presenta el fenómeno del desplazamiento, en relación con la existencia de mayores obstáculos y renuencia o negativa de los funcionarios encargados del registro a incluir dentro del sistema a casos recientes de desplazamiento forzado, dejando así excluidos del sistema de protección a individuos y familias que requieren atención inmediata por sus condiciones de desprotección. También se ha informado a la Corte sobre reiteradas negativas a registrar segundos desplazamientos, desplazamientos intraveredales e intraurbanos, desplazamientos originados en operaciones de policía o militares en las que no se ha incluido un componente humanitario ni un plan de contingencia humanitario, así como las solicitudes de registro después del primer año de ocurrido el desplazamiento. Estas situaciones han ocurrido en relación con casos de desplazamiento que han sido públicamente conocidos, como ha sucedido en los departamentos de Nariño, Cauca, Antioquia, Chocó, Putumayo y Caquetá, entre otros. 

 

En resumen, Acción Social todavía está en el deber de probar ante la Corte Constitucional que ha adoptado las medidas necesarias para solventar los problemas en el campo del registro de la población desplazada que se han señalado en este acápite, puesto que hasta la fecha los informes por ella presentados distan de ser adecuados para dicho propósito.

 

2.2. En relación con el proceso de caracterización de la población desplazada que se encuentra incluida en el SUR, la Corte observa que los informes de cumplimiento a ella presentados son indicativos de un significativo atraso en el cumplimiento de las obligaciones de Acción Social en este campo.

 

El contenido de la orden impartida en el Auto 178 de 2005 en relación con el proceso de caracterización fue claro y se expresó en términos inequívocos: se pretendía que en el término perentorio de tres meses, el Director de la Red de Solidaridad Social –hoy Acción Social- hubiese adoptado las medidas requeridas para que el proceso de caracterización se hubiese culminado efectivamente en el lapso de un año, es decir, para septiembre de 2006. En efecto, dicho funcionario debía, en un plazo de tres meses, diseñar, implementar y aplicar prontamente los procedimientos y correctivos requeridos para superar los distintos problemas indicados, con igual claridad, en el mismo Auto 178/05, “a fin de que en el plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la comunicación del presente Auto, se haya culminado el proceso de caracterización de la población desplazada por la violencia”. La Corte se preguntará, pues, si (i) efectivamente se demostró que, dentro del término de tres meses (es decir, hasta el 13 de diciembre de 2005) Acción Social no solo diseñó, sino que implementó prontamente los procedimientos y correctivos necesarios para la resolución de los problemas indicados en el Auto 178/05, y (ii) si tal y como se han desarrollado hasta la fecha las actividades de Acción Social en relación con el proceso de caracterización de la población desplazada, es probable o factible que para septiembre de 2006 dicho proceso se haya culminado.

 

De entrada se observa que Acción Social no demostró haber cumplido la orden que le fue impartida en el Auto 178 de 2005, en el cual se estableció que dentro del término de tres meses –es decir, hasta el 13 de diciembre de 2005- debía adoptar las medidas necesarias para que, a más tardar un año después, el proceso de caracterización de la población desplazada se hubiera completado. Pues bien, fue hasta el primer semestre de 2006 que Acción Social informó sobre la adopción de un Plan Nacional de Caracterización que, hasta la fecha, se encuentra en sus primeras fases de aplicación y presenta, como lo reconoce la misma Acción Social, un retraso importante en su implementación. En este orden de ideas, resulta claro que para el momento en el cual se venza el término de un año conferido por la Corte –el 13 de septiembre de 2006-, el proceso de caracterización de la población desplazada no habrá finalizado.

 

Lo que es más significativo es que el Plan Nacional de Caracterización no prevé los instrumentos necesarios para que, una vez finalizado dicho proceso de caracterización, se focalice la política pública de atención a la población desplazada de conformidad con los resultados que arroje su aplicación. Es decir, parecería que el proceso de caracterización ha sido visualizado por Acción Social como un fin en sí mismo, y no como un medio para adaptar la política pública de atención a la población desplazada a las realidades que se hayan observado durante tal caracterización”.

 

 

En consonancia con las anteriores observaciones, para efectos de medir el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y en el Auto 178 de 2005 en relación con el proceso de registro y caracterización de la población desplazada, se ordenó al Director de Acción Social que, a más tardar el día 13 de septiembre de 2006, remitiera a la Corte un informe específico que permitiera apreciar cómo se ha mejorado la información que consta en el sistema de registro y cuáles avances se han presentado en su operación. Como parte de este informe, el Director de Acción Social había de enviar una serie de indicadores relacionados específicamente con el proceso de registro y caracterización de la población desplazada, que permitieran medir su evolución y los avances que se han presentado en su desarrollo desde la adopción del Auto 178 de 2005.

 

3. Informes presentados el 13 de septiembre de 2006 por Acción Social

 

El informe común presentado el 13 de septiembre de 2006 por las entidades del SNAIPD se adjunta a la presente providencia como Anexo I.

 

El informe específico presentado en la misma fecha por Acción Social en relación con el proceso de registro y caracterización de la población desplazada se adjunta a la presente providencia como Anexo II.

 

4. Informe presentado por el Procurador General de la Nación

 

En relación con el tema de registro y caracterización de la población desplazada por la violencia, la conclusión general del Procurador General de la Nación en el sexto informe de cumplimiento presentado a la Corte, fue la siguiente: “Acción Social no ha dado cumplimiento a la orden de la Corte Constitucional en relación con el deber de culminar el proceso de caracterización, especialmente porque: (i) no se han definido metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para culminar el proceso y para corregir las dificultades detectadas y; (ii) no se han adoptado e implementado indicadores de resultado que permitan determinar los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada”.

 

Como sustento de esta conclusión, el señor Procurador General presentó a la Corte las siguientes observaciones en su informe de evaluación:

 

 

“En el Auto 178 de agosto 29 de 2005, la Corte constató que el estado de cosas inconstitucional persistía y que sus órdenes en materia de registro y caracterización no se habían cumplido. Fijó un plazo perentorio de tres meses para aplicar los correctivos necesarios, de tal forma que en un año – a vencerse el 13 de septiembre de 2006 – se hubiese culminado el proceso de caracterización de la población desplazada.

 

Para ello, Acción Social debía emprender por lo menos las siguientes acciones con la participación de las organizaciones de población desplazada: (i) Definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para culminar el proceso de caracterización y corregir las dificultades detectadas[1] en el Auto; (ii) Adoptar indicadores de resultado para determinar los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada; (iii) Adoptar mecanismos de coordinación que aseguraran una adecuada y oportuna acción de las entidades partícipes del proceso de caracterización; (iv) Establecer mecanismos de respuesta ágil a las solicitudes de atención, en particular las referidas a inscripción o rechazo en el RUP y a la cesación de la condición de desplazado; (v) Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica sobre los procedimientos, responsabilidades institucionales y metas frente al proceso de caracterización, así como de los avances, dificultades y correctivos adoptados para asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

 

Al respecto, la Procuraduría señaló[2] como factores determinantes que inciden en el proceso de registro y el incremento del subregistro, entre otros: (i) la negativa a incluir a las personas que declararon un año después del hecho del desplazamiento; (ii) la existencia de un alto índice de declarantes rechazados del Registro Único de Población Desplazada; (iii) la omisión de la notificación del rechazo al declarante; (iv) el alto número de personas que por desconfianza en las Autoridades o por la persistencia de las amenazas no presentan declaración ante el Ministerio Público; (v) la negativa a incluir personas desplazadas que han retornado en un período corto de tiempo y; (vi) el rechazo de desplazamientos intraurbanos, intraveredales y dentro de los territorios colectivos en el caso de los grupos étnicos.

 

Por las anteriores razones, en su oportunidad la Procuraduría concluyó que “la contabilidad gubernamental sobre número de personas desplazadas presenta un grave desfase con la verdadera magnitud del fenómeno del desplazamiento forzado y que, más que por fallas técnicas, se debe principalmente a una ausencia de voluntad política[3]”.

 

Un mes antes de vencerse el plazo máximo de un año otorgado por la Corte para culminar el proceso de registro y caracterización, ese Tribunal, en su Auto 218 de 2006, se refirió así al cumplimiento de esa orden: “Acción Social no demostró haber cumplido la orden que le fue impartida en el Auto 178 de 2005 (…). Resulta claro que para el momento en el cual se venza el término de un año conferido por la Corte –el 13 de septiembre de 2006–, el proceso de caracterización de la población desplazada no habrá finalizado[4]”.

 

Aunque la Corte Constitucional constató que la orden de culminar el proceso de registro y caracterización ya fue incumplida, a continuación la Procuraduría presenta el análisis del informe de Acción Social sobre este punto, el cual fue contrastado con mediciones hechas por este órgano de control, con el fin de determinar el grado de cumplimiento de las órdenes ya citadas que fueron emitidas en la sentencia T-025-04 y en el Auto 178 de 2005.

 

Proceso de registro de la población desplazada

 

En relación con este punto, la Corte Constitucional estableció que Acción Social debía solventar los problemas de (i) discrepancia entre los sistemas de medición del fenómeno del desplazamiento gubernamentales y no gubernamentales y (ii) la falta de registro de la población efectivamente desplazada dentro del sistema oficial de medición.

 

En el Auto 218 de 2006 la Corte Constitucional no solo concluyó que Acción Social no había dado cumplimiento a las órdenes proferidas en materia de subregistro, sino que los problemas del Registro Único de Población Desplazada persistían, especialmente en aquellos casos relacionados con “segundos desplazamientos, desplazamientos intraveredales e intraurbanos, desplazamientos originados en operaciones de policía o militares en las que no se ha incluido un componente humanitario ni un plan de contingencia humanitario, así como las solicitudes de registro después del primer año de ocurrido el desplazamiento[5]”.

 

En respuesta a los Autos 178 de 2005 y 218 de 2006, Acción Social remitió un informe en que detalla el trámite que ha debido surtir esa entidad para superar las falencias del proceso de registro, en relación con el estado en el que fue entregado por parte del Ministerio del Interior en el año 1999.

 

Aunque la PGN comprende que el traspaso de la información de una entidad a otra fue bastante complicado por el estado en el que se encontraba el Registro, también considera que pasados siete años desde esa nueva asignación de competencias ya se debían haber superado los obstáculos enunciados en los Autos 178 de 2005 y 218 de 2006 y en el documento Conpes 3400 de 2005 y que la población desplazada no puede ser doblemente victimizada por el retraso e inoperancia de las entidades del Estado.

 

a.                            Avances en el proceso de registro reportados por Acción Social:

 

Acción Social reporta un avance en la identificación e inclusión de personas desplazadas del 58%, haciendo una comparación entre lo registrado en el año 2002 y en el año 2006, así:

 

 

HOGARES INCLUIDOS

PERSONAS INCLUIDAS

AGOSTO 2002

174.155

781.516

AGOSTO 2006

413.533

1.841.644

 

Este órgano de control considera que esa comparación en las cifras es a todas luces inviable, en la medida en que no considera la fluctuación real del fenómeno del desplazamiento. No es posible señalar un avance del 58% en el 2006 en comparación con el 2002, porque no toma en cuenta la variación en el número de personas desplazadas en los años intermedios.

 

b.                            Diferencias entre las cifras oficiales y no gubernamentales

 

Según Acción Social[6], a la fecha 1’852.530 personas han sido desplazadas por las causas señaladas en el artículo 1 de la ley 387 de 1997. CODHES señala[7] que en los últimos veinte años (1 de enero de 1985 a 30 de junio de 2006) han sido desplazadas 3’832.527 personas por causa del conflicto o graves violaciones a los derechos humanos. La discrepancia entre uno y otro sistema de registro es significativa, esto es, de 1’979.997 personas.

 

En relación con esas notorias diferencias, Acción Social conceptúa que dado que las metodologías usadas en uno y otro no son las mismas, no son comparables y que con el transcurso del tiempo el Registro oficial ha sido ampliado “evidenciando las bondades de la herramienta en sí misma, sin necesidad de recurrir a comparaciones con otros sistemas de información”.

 

Este órgano de control considera que no es posible descartar de plano que los registros no oficiales de información sobre población desplazada puedan aportar información valiosa que permita reducir al máximo el subregistro. Sólo podría descartarse la utilidad de los sistemas no oficiales de información luego de un estudiar rigurosamente los mismos.

 

Por otra parte, la PGN ha podido constatar que el subregistro sigue siendo de enormes proporciones. A continuación, presentamos los resultados de la aplicación del Modelo de Seguimiento y Evaluación[8] a las unidades territoriales de Acción Social, en el componente de valoración de las declaraciones para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de mayo de 2006[9] a Arauca, Barranquilla, Bogotá D.C., Cartagena, Manizales, Montería, Riohacha, Sincelejo, Ibagué y Cali) y dieciocho departamentos (Amazonas, Antioquia, Boyacá, Caquetá, Cesar, Chocó, Guainía, Guaviare, Huila, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda y Vichada).

 

De acuerdo con los reportes de esas Unidades, Ibagué registró un porcentaje del 63.98% de no inclusiones en el SUR sobre el total de hogares declarantes, seguida de las ciudades de Arauca 51.07%; Sincelejo 50.82%; Bogotá D.C. 33.30%; Cali 32.93%; Manizales 31.49%; Barranquilla 30.32%; Cartagena 28.75%; Montería 28.15%; Riohacha 23.88% y Medellín 42%.

 

Porcentaje por ciudades de hogares incluidos y no incluidos durante los primeros cinco meses del año 2006.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

Sobre la notificación a los no incluidos, las Unidades Territoriales de Bogotá D.C. (78.08%) y Sincelejo (43.35%), señalaron que no habían notificado a la totalidad de los no incluidos porque algunos de ellos aún se encontraban en proceso de notificación. En estas ciudades, de los 2.642 hogares notificados como no incluidos, presentaron recurso de reposición 634, es decir el 23.99%. De estos últimos, se confirmó la decisión de no inclusión en 265 casos (41.79%) y se revocó en 369 casos (58.20%).

 

Número de Recursos de Reposición presentados sobre la decisión de no inclusión y Resoluciones Confirmatorios y Revocatorias durante los primeros cinco meses del año 2006 – Ciudades.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

En el caso de los 18 departamentos, para el mismo período (1 de enero a 31 de mayo de 2006), la Procuraduría encontró que 10.247 (62.10%) hogares conformados por 39.032 personas, fueron incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, mientras que 6.253 (37.89%) hogares compuestos por 20.944 personas no lo fueron. El porcentaje de no incluidos fue el siguiente: Chocó (54.30%), Nariño (53.68%), Meta (51.79%), Quindío (50.31%), Antioquia (39%), Norte de Santander (37%), Huila (34%), Risaralda (31. 75%), Santander (26.80%), Caquetá (26.63%), Cesar (25.88%), Putumayo (23.47%), Boyacá (23.04%), Guainía (21.91%), Guaviare (16.77%), Vichada (10. 60%), Amazonas (10%) y Vaupés (0%)

 

Porcentaje por departamentos de hogares incluidos y no incluidos durante los primeros cinco meses del año 2006.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

De los hogares no incluidos (6.253), se notificó debidamente a 5.613 (89.76%). De manera particular, las Unidades Territoriales de Chocó, Nariño y Norte de Santander, solo habían notificado al momento de la evaluación de la Procuraduría, al 64.63%, 65.41% y 39.65%, respectivamente. Del total de no incluidos notificados (5.673), Acción Social reportó que 1.441 hogares presentaron recurso de reposición (25.67%). De ellos, se confirmó la decisión de no inclusión en 823 y se revocó en 688. Esto significa que cerca del 45% de los hogares que presentaron recurso de reposición, debieron ser incluidos.

 

Número de Recursos de Reposición presentados sobre la decisión de no inclusión y Resoluciones Confirmatorios y Revocatorios durante los primeros cinco meses del año 2006 – Departamentos.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

Sobre las decisiones de no inclusión en el registro, en Bogotá se presentaron, en el período estudiado, 66 acciones judiciales, mientras que en Caquetá 10, en Cesar 1, en Chocó 1, en Huila 9, en Quindío 1 y en Risaralda 3. Las demás Unidades Territoriales reportaron no tener actuaciones judiciales por este concepto.

 

 

Número de Actuaciones Judiciales contra la entidad reportados por las Unidades Territoriales de Acción Social durante los primeros cinco meses del año 2006.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

Las anteriores cifras son consistentes con anteriores mediciones de la Procuraduría General que daban cuenta de esta situación durante los dos últimos años, tal como se muestra a continuación.

 

Comparativo entre los años 2004, 2005 y 2006[10] según información reportada por las Unidades Territoriales de Acción Social.

Año

Hogares Incluidos

Hogares No Incluidos

Notificación/ No Incluidos

Recursos /

Notificados

Confirmados

Revocados

2004

73.39%

26.60%

94.11%

29.3%

48.5%

51.21%

2005

74.02%

25.97%

92.37%

29.3%

52.41%

47.67%

2006

63.13%

36.86%

87.22%

24.26%

50.69%

49.30%

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos de la PGN.

 

Sin dejar de tener en cuenta que en este ejercicio a través del Modelo de Evaluación y Seguimiento se seleccionaron para el año 2006 diez ciudades y diecisiete departamentos, recogiendo información de los primeros cinco meses del año, y que, como lo ha sostenido Acción Social en diferentes escenarios, el registro tiene la característica de ser dinámico, es notorio cómo el porcentaje de los hogares incluidos ha disminuido a la vez que los hogares valorados negativamente (no incluidos) se incrementó de manera sensible. Así mismo, aumenta el número de desplazados que siendo no incluidos, no fueron notificados de esa decisión, a la vez que disminuye el porcentaje de población que puede interponer los recursos sobre la decisión de no inclusión porque ha sido notificada de esa decisión. También es notorio, como ya se señaló, que los resultados de los recursos presentados conllevan a que la mitad de los hogares terminan siendo incluidos en el Registro.

 

La aplicación del Modelo de Seguimiento y Evaluación para el período de 1º de enero a 31 de diciembre de 2006, arrojó como causas más frecuentes de rechazo de declarantes:

 

-      Si el desplazado declara luego de un año de ocurridos los hechos, no lo incluyen alegando extemporaneidad, contradiciendo la normativa que ordena que en estos casos el desplazado pierde el derecho a la ayuda inmediata pero no a los proyectos de estabilización socioeconómica, para lo cual necesitarían ser incluidos en el registro.

 

-      En general no otorgan las prórrogas de atención humanitaria de emergencia para discapacitados y los demás que ordena la ley, aduciendo que no tienen personal para hacer las visitas domiciliarias que deben practicar en estos casos.

 

-      En Medellín han negado la inclusión de los desplazados intraurbanos que declaran ser desplazados por los Triana, porque los consideran delincuencia común, siendo que en la ciudad es de notoriedad pública que ese grupo se hizo brazo armado de grupos de Autodefensa, aunque su origen, hace años, fue de delincuentes comunes.

 

-      Porque en las declaraciones no se establecen circunstancias de tiempo, modo y lugar en relación con los actores armados que generaron el desplazamiento, lo que desconoce que la obligación de esclarecer estas circunstancias, así como la Autoría de las violaciones a los derechos humanos, corresponde al Estado y no a las víctimas.

 

-      Porque el desplazado dice haber sido desplazado por incumplimiento en el pago del pagadiario, que es de notorio conocimiento que es un sistema de préstamo manejado por los paramilitares y la garantía es la vida del deudor.

 

-      Porque el desplazado no pudo identificar al grupo armado que lo desplazó.

 

-      Porque el desplazado no estableció los motivos ideológicos y políticos respecto de las amenazas.

 

-      Si el ciudadano declara haber sido desplazado por desmovilizados de los grupos paramilitares, su inscripción en el registro es negada, bajo el argumento de que ello ahora corresponde a la acción de la delincuencia común por causa de la desmovilización del grupo.

 

-      Porque declara haber sido desplazado por grupos de paramilitares, argumentando “falta a la verdad”, porque estos grupos oficialmente dejaron de existir como consecuencia del proceso de negociación con el gobierno nacional. Sobre este punto, hay un concepto de la oficina jurídica de Acción Social dirigido a la unidad territorial de Antioquia.

 

De otra parte, es importante resaltar – como lo hace la Corte Constitucional en su Auto 218 de 2006 – que persiste la negativa a incluir población desplazada en el Registro por haber declarado después de un año de ocurrido el hecho del desplazamiento, contrariando la normativa. Esto se evidencia en dos afirmaciones del informe común de cumplimiento y del informe presupuestal: En el documento “Resumen Ejecutivo”[11], al informar sobre las nuevas personas desplazadas incluidas en el Registro, se anota que “Esta cifra puede cambiar toda vez que las personas tienen 12 meses para acudir a registrarse en el RUPD”; en el mismo sentido, el gobierno nacional en el informe presupuestal señala que “es importante anotar que las determinaciones del total de la población desplazada en un año tiene variaciones a lo largo del tiempo, pues la población desplazada tiene la posibilidad de registrarse hasta un año después de sucedido el evento”[12].

 

Se demuestra así que en el último año – tal como lo evidenció la Corte Constitucional – se han incrementado los obstáculos por parte de Acción Social para la inclusión en el Registro Único de Población Desplazada.

 

Lo anterior nos lleva a concluir que independientemente de que las bases conceptuales entre los registros oficiales y no oficiales puedan diferir, hay un número significativo de población desplazada que no está siendo incluida en el Registro.

 

c.                             Sobre el deber de registrar a la población desplazada con anterioridad a la expedición de la ley 387 de 1997

 

La Procuraduría General de la Nación se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el deber de Acción Social de incluir en el Registro Único a aquellas personas que fueron desplazadas con anterioridad a la expedición de la ley 387 de 1997, entre otras razones, porque ellas, al igual que las desplazadas con posterioridad, son también víctimas y, en consecuencia, tienen derecho a acceder a la misma oferta del Estado para reparar el daño ocasionado por la falta de protección y debida garantía de sus derechos fundamentales.

 

Por su parte, Acción Social ha considerado – y reitera esta posición en el informe común – que no le asiste obligación legal de registrar los desplazamientos forzados anteriores a la ley 387 de 1997, en tanto que el marco legal vigente para esa época no le imponía tal deber. No obstante, informa que “ha venido de manera sistemática realizando acciones encaminadas a reconocer la condición de desplazados a aquellos que la evidencia así lo demuestra, para lo cual reitera su disposición permanente para acopiar y registrar dicha información”.

 

Al respecto, la Procuraduría insiste en que Acción Social tiene la obligación legal de registrar a la población desplazada antes de la ley 387 de 1997, entre otras razones, (i) porque el artículo 4 del decreto 2569 de 2000 creó el Registro Único de Población Desplazada para “la inscripción de la declaración a que se refiere el artículo 2 del presente decreto”, esto es, de las personas que ostentasen la condición de desplazadas, sin delimitar dicha obligación con la población desplazada con posterioridad al año 1997; (ii) la voluntad del legislador era la de registrar a toda la población desplazada, puesto que, de otra forma no se entiende que se permita la inscripción en el Registro a aquellas personas que declaran con posterioridad a un año del hecho del desplazamiento. Iii) como ha señalado la Corte Constitucional, un derecho fundamental no puede estar sujeto, para su realización, a un trámite administrativo (en este caso, la inscripción en el RUPD). Al desplazado se le violan de manera masiva y sistemática todos sus derechos fundamentales y el desplazamiento es fáctico, no declarativo. Además, en tratándose de derechos humanos, la interpretación debe ser la más garantista, la menos restrictiva.

 

De otra parte, la Procuraduría considera que la inclusión de los desplazados antes de 1997 no pude depender de la disposición de Acción Social para registrarlos, pues no es un gesto de buena voluntad de ese ente, sino un derecho de la población a ser incluida en el Registro para acceder a la oferta del Estado.

 

d.                            Estrategias diseñadas para superar el subregistro

 

Acción Social informa que la superación del subregistro es “una de las preocupaciones que con mayor responsabilidad ha abordado Acción Social”, desde una perspectiva geográfica y temporal.

 

Indica que éste, provocado por el rezago en la inclusión en RUPD[13], ha disminuido en los últimos años y que lo ha afrontado con otras estrategias, entre ellas: (i) la difusión de la carta de derechos, (ii) el incremento de las Unidades de Atención y Orientación, (iii) la celebración de un convenio con la Organización Internacional para las Migraciones, para implementar un sistema de información para ser operado en algunas Unidades de Atención y Orientación, (iv) el desarrollo de un nuevo sistema de estimación del desplazamiento que se encuentra en trámite ante el Banco Mundial y (v) la participación en el censo general del 2005, cuyos resultados se encuentran pendientes de remitir por parte del DANE.

 

Sobre las medidas señaladas, la Procuraduría considera que son importantes para la superación del problema del subregistro, pero que sólo se tendrán como cumplimiento de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en la medida en que a través de ellas se reduzca efectivamente el subregistro y, por tanto, no pueden ser consideradas aisladamente.

 

1.                 Proceso de caracterización de la población desplazada

 

Acción Social pese a reconocer que debió rediseñar el Plan Nacional de Caracterización para superar las falencias señaladas en el Auto 178 de 2005, reitera que el proceso de caracterización efectuado el año 2000 ha “permitido precisar las políticas, estrategias y estándares de los programas y ayudas dirigidas a dicha población[14]”.

 

a.                            Líneas de caracterización

 

Acción Social aclara que dentro de las correcciones al Plan Nacional de Caracterización se incluyeron cinco líneas operativas, de las cuales tres corresponden a recolección de información. A continuación se evalúan los avances presentados en esas tres líneas expuestas por Acción Social.

 

 i.                        Caracterización directa por Acción Social:

 

Reporta un avance del 12% frente al año 2002, así:

 

Período

Hogares incluidos

Total caracterización

% hogares caracterizados

01-09-2002

252.869

92.025

36.4%

07-08-2006

413.533

184.780

44.68%

 

Tal como se consideró con el proceso de registro, la Procuraduría considera que no es viable realizar un análisis del proceso de caracterización sin tener en cuenta el factor de incremento del número de desplazados. Las cifras de Acción Social no tienen en cuenta el incremento del desplazamiento desde el año 2002. Aunque es evidente que ha habido avances en el proceso de caracterización, no es posible determinar si han sido sostenidos en el tiempo, puesto que no se sabe cuánto de ese 44.68% corresponde al rezago hasta el año 2002 y cuánto a nuevos desplazamientos.

 

Encuentra este órgano de control que la información aportada por Acción Social es inconsistente, teniendo en cuenta que el cuerpo del informe presenta un porcentaje de hogares caracterizados del 44.68% para el 2006, mientras que el anexo No. 3 denominado “Avances cuantitativos y cualitativos”, informa que el total de hogares caracterizados es de 340.332, correspondiente al 82% del total.

 

Ante estas inconsistencias, no es posible determinar el grado de cumplimiento de esta orden y, en consecuencia, este órgano de control no se pronunciará.

 

(i)               Caracterización por parte de las entidades del SNAIPD:

 

El proceso de caracterización por esta línea es liderado por Acción Social en las reuniones mensuales del Comité Técnico de Sistemas de Información de entidades del SNAIPD. En ellas Acción Social ha entregado la base de datos de población desplazada a cada una de las entidades del SNAIPD, estableciendo acuerdos de confidencialidad, procedimientos y mecanismos para el intercambio, complementación y actualización de la información sobre población desplazada.

 

Acción Social reporta además otras actividades en etapa de revisión por ella: definición de usuarios en el RUPD, consulta en línea y revisión y ajustes de los reportes generados por el RUPD.

 

Como resultados del proceso de caracterización por esta línea, indica que la ha complementado con información del Ministerio de Protección Social, Ministerio de Educación Nacional, ICBF, Incoder, Banagrario, Fonvivienda y de la Dirección de Reclutamiento del Ejército Nacional, en representación del Ministerio de Defensa.

 

Aunque esas gestiones son importantes, la PGN considera que el proceso de aplicación de esta línea se encuentra bastante retrasado, teniendo en cuenta los plazos concedidos por la Corte Constitucional. Adicionalmente, considera que constituye una falla muy grave el que aún estén en proceso de revisión y ajustes esos mecanismos, sin sugerir siquiera un plan de aplicación con indicadores claros y transparentes, que permita a los órganos del control del Estado, a la Corte Constitucional y a la ciudadanía en general, hacer seguimiento al cumplimiento del deber de caracterizar de manera adecuada a la población desplazada.

 

(ii)             Caracterización por fuentes alternas:

 

Esta se refiere a la obtención de información que no se encuentra en los sistemas de información de las entidades del SNAIPD, en particular con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, el Departamento Nacional de Planeación – DNP, la Secretaría de Gobierno Distrital y el SISBEN. Como resultados generales del proceso de caracterización por fuentes alternas, señalan un avance del 37.6%, puesto que fueron caracterizados 155.552 hogares, en relación con el total de los incluidos en el RUPD correspondiente a 413.533.

 

El proceso de caracterización con el DANE aprovecha información obtenida en el Censo General 2005. Dado que esos resultados aún no han sido entregados por esa institución, el proceso de caracterización por esa vía no se ha podido surtir.

 

Con la Secretaría de Gobierno Distrital de Bogotá han intercambiado información en cuatro localidades con mayor índice de recepción de población desplazada. Acción Social no especifica si ese proceso ya concluyó o está en trámite, ni qué resultados arrojó. Tampoco informa si la caracterización en estas cuatro localidades ha repercutido en la transformación de la política pública distrital.

 

b.                            Avances en el proceso de caracterización

 

Acción Social dedica buena parte de su informe sobre avances en el proceso de registro y caracterización a enunciar las bondades de éste, porque le ha permitido la focalización de los grupos poblacionales más vulnerables, diseñando estrategias especiales hacia los más representativos entre ellos (niños y ancianos), así como el aumento y consolidación de la información sobre salud. La PGN considera que esa información se deriva directamente del proceso de caracterización, pero no está demostrando avances que puedan cuantificarse ni indicadores que permitan su medición, de tal forma que esta información no conduce a evaluar el grado de cumplimiento de las órdenes proferidas por la Corte en este aspecto.

 

El informe que se estudia no señala qué decisiones se han tomado con base en el proceso de caracterización, ni de qué manera se ha focalizado y priorizado la atención para el diseño y ajuste de las políticas públicas. Esto significa que no se puede hacer una valoración certera sobre los resultados arrojados del proceso de caracterización. La PGN no conoce qué políticas han variado con base en los resultados de este proceso, más, si éste no ha concluido.

 

Acción Social reconoce que el proceso de caracterización no ha concluido, porque “aún existen hogares que no actualizan su información en el Registro Único de Población Desplazada, permitiendo concluir que persisten factores externos, como miedo y el deseo de anonimato, que dificultan el cumplimiento de la meta de caracterizar a la totalidad de la población”.

 

Aunque la Procuraduría comparte la existencia de factores como los señalados y otros no mencionados como la desconfianza en el Estado, considera que Acción Social no puede escudarse en la negativa de la población desplazada a suministrar todos los datos requeridos, para sustraerse a su obligación de caracterizar al máximo posible la población desplazada. Para este órgano de control no aparece claro que se haya hecho el máximo esfuerzo para superar esa situación.

 

Lo anterior permite a la Procuraduría concluir que Acción Social se niega a reconocer que persisten problemas internos de su entidad que han dificultado dar cumplimiento a la orden proferida por la Corte Constitucional y que está transfiriendo su responsabilidad a las víctimas del desplazamiento forzado y a las personerías municipales, lo cual es inadmisible.

 

c.                             Plan establecido para concluir el proceso de caracterización

 

Acción Social informa que ha adelantado acuerdos con la Registraduría Nacional del Estado Civil, para obtener información sobre personas fallecidas, registros civiles y personas radicadas en otros países. Asimismo, señala que el Censo General del 2005 permitirá estimar el subregistro y “servirá como insumo para el cálculo de las proyecciones de población, incluyendo el efecto del desplazamiento, como elemento básico para la asignación de las transferencias a los entes territoriales”.

 

La Procuraduría considera que las líneas de caracterización mencionadas y las estrategias expuestas son importantes para avanzar en el proceso de caracterización, pero que ante la ausencia de un plan escalonado de acción para ese fin, no es posible realizar un adecuado seguimiento al cumplimiento de este cometido y, en consecuencia, deberá tenerse por no cumplida la orden en este aspecto.

 

De manera general, este órgano considera que Acción Social no ha dado cumplimiento a la orden proferida por la Corte Constitucional en relación con el deber de culminar el proceso de caracterización, especialmente porque: (i) no se han definido metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para culminar el proceso y para corregir las dificultades detectadas en el Auto y; (ii) no se han adoptado e implementado indicadores de resultado que permitan determinar los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

 

La Procuraduría General de la Nación concluye que el informe presentado por Acción Social no contiene información completa, clara y verificable con la cual se pueda dar por cumplidas las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en relación con el proceso de registro y caracterización de la población desplazada. El informe no indica ni da cuenta de las metas puntuales a corto, mediano y largo plazo adaptadas para culminar los procesos de registro y caracterización y para corregir las dificultades detectadas en el Auto 178 de 2005, así como tampoco suministra información sobre los indicadores de resultado que permitirán evaluar los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Finalmente, tampoco se demostró que la población desplazada hubiera participado en el proceso de adopción de las medidas necesarias para dar cumplimiento a las órdenes proferidas por la Corte.

 

Por las anteriores consideraciones, la Procuraduría concluye que Acción Social no ha dado cumplimiento a las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en materia de registro y caracterización.

 

 

5. Observaciones de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública para el desplazamiento

 

En el informe presentado el 27 de octubre de 2006 a la Corte en respuesta al Informe Conjunto del Gobierno Nacional presentado el 13 de septiembre, se hicieron las siguientes consideraciones sobre el tema de registro y caracterización de la población desplazada:

 

 

“La honorable Corte Constitucional ha señalado la estrecha relación que existe entre los procesos de registro y caracterización de la población desplazada y las premisas básicas de las respuestas institucionales, desde una perspectiva de derechos.

 

Las falencias en estos dos niveles conducen a situaciones de subregistro que afectan a poblaciones desplazadas de carácter intraurbano, intraveredal, procedentes de zonas de fumigación masiva de cultivos de uso ilícito y casos de dobles o múltiples desplazamientos que son los más frecuentes. De igual modo, llevan al desconocimiento de las necesidades diferenciales de las personas desplazadas en términos de su condición étnica, etárea, de género o por discapacidad.

 

En relación con la dimensión cualitativa del desplazamiento, cada vez son mayores las evidencias los estudios (sic) que demuestran el problema del subregistro. Una valoración general de las cifras de desplazamiento muestra esta situación.

 

AÑO

SUR[15]

CODHES

1985

 

27000

1986

 

36000

1987

 

59000

1988

 

105000

1989

 

119000

1990

 

77000

1991

 

110000

1992

 

64000

1993

 

45000

1994

 

78000

1995

251

89000

1996

2582

181000

1997

15273

257000

1998

35775

308000

1999

31635

288000

2000

331982

317375

2001

375758

341925

2002

424927

412553

2003

221413

207607

2004

162936

287581

2005

169111

310387

2006

89488

112099

Total

1874917

3832527

Total 2000-2006

Porcentaje respecto del total

1775615

95%

1989527

52%

Total Agosto 2002-Agosto 2006

Porcentaje respecto del total

855412

46%

1123951

29%

 

A septiembre 30 de 2006, el SUR reporta un total acumulado de 1,874.917 personas desplazadas por la violencia, pero este sistema de información remite fundamentalmente al período 2000 a 2006, en el que se concentra el 95% del total de desplazados reconocido por el SUR. CODHES señala una cifra de 3’832.527 casos de desplazamiento entre 1985 y 2006, pero este sistema de información no constituye un censo de población registrada sino de eventos denunciados de desplazamiento. En estricto sentido estas cifras no son comparables a nivel metodológico y temporal.

 

Sin embargo, en diferentes oportunidades el gobierno ha reconocido importantes niveles de no inclusión en el registro, de personas que solicitan el reconocimiento oficial de su situación de desplazamiento. El informe entregado el 13 de septiembre no reporta los niveles de no inclusión, pero el director de acción social ha sostenido públicamente que en el país existen cerca de tres millones de desplazados en los últimos 15 años. El gobierno también ha presentado los resultados generales del Censo de Población, según los cuales la población que cambió de residencia por amenazas contra su vida es inferior a tres millones en los últimos 5 años. Este dato corrobora la tendencia general si se tiene en cuenta que el horizonte temporal se limita a 5 años y que solo contempla las amenazas contra la vida como causa del desplazamiento, dejando de lado situaciones de violencia asociadas a casos de reclutamientos forzados, desapariciones, amenazas a la integridad y demás causas de desplazamiento. Desafortunadamente las preguntas del Censo de Población, con base en las cuales se producen estos datos, carecen de la precisión suficiente para proporcionar una caracterización adecuada del desplazamiento forzado.

 

En todo caso, la referencia al horizonte temporal del universo del desplazamiento es muy importante para efectos de política pública, especialmente en el campo de los derechos de justicia transicional. Además los datos de desplazamiento muestran una tendencia inequívoca de continuidad de la crisis humanitaria, lo cual indica el fracaso de la política de prevención. El desplazamiento compromete la responsabilidad del Estado y de los grupos armados irregulares en el contexto del conflicto armado. Pero, en términos de política pública indica que las políticas puestas en marcha para resolver el conflicto armado ofrecen resultados precarios, que algunas políticas comprometen responsabilidades activas de las fuerzas del Estado en las zonas de mayor confrontación bélica y que existen políticas de seguridad que no están diseñadas de acuerdo con la normativa humanitaria sino que en ocasiones la contradicen abiertamente, cuando promueven la vinculación de la población civil en el conflicto, en contra del principio de distinción.

 

Lo propio ocurre con las políticas de retorno que se realizan sin que hayan cambiado sustancialmente las condiciones del conflicto armado en las regiones de expulsión, sin políticas eficaces de protección y sin un acompañamiento efectivo con proyectos socioeconómicos basados en soluciones duraderas. El informe no ofrece información suficiente sobre los procesos de retorno ni sobre las garantías de voluntariedad, seguridad y dignidad que demanda la normativa humanitaria.

 

Ahora bien, sobre el tema del subregistro existen estimaciones recientes que proporcionan nuevos elementos de juicio. La universidad de los Andes y la Conferencia Episcopal estiman que el subregistro llega a un 30% de las cifras oficiales, lo cual arrojaría una población total de 2’437.392 personas desplazadas. Desde otro punto de vista, la encuesta realizada por Profamilia, con el apoyo de USAID indica que el 20% de las personas desplazadas nunca solicitó ser incluida en el SUR. También se han producido sentencias de los tribunales de justicia colombianos en los que se reconoce la condición de desplazados a personas que no hacen parte del SUR, tal como ocurrió en enero de 2006 con la sentencia del Consejo de Estado sobre el caso del corregimiento de La Gabarra en el municipio de Tibú.

 

En esta materia es importante que se establezcan nuevas garantías institucionales para los desplazados que no solicitan la inclusión en el SUR por falta de información o por temor a visibilizar su situación en el contexto de un conflicto que afecta prácticamente todo el territorio nacional. Igualmente para evitar que se produzcan situaciones de no inclusión por restricciones institucionales contrarias al derecho sustantivo de los desplazados.

 

Lo propio ocurre con el problema de la cesación de la condición de desplazado, sobre lo cual no se pronuncia el informe del gobierno. Las cesaciones de la condición de desplazado se han producido por solicitud de los propios desplazados o por la declaratoria de restablecimiento de los derechos, efectuada mediante actos administrativos. Sin embargo, no se entiende sobre qué base se están realizando estas cesaciones si el gobierno aun no dispone de indicadores de realización de los derechos de los desplazados.

 

En el nivel cualitativo también persisten significativas deficiencias que se configuran en incumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional y que afectan en forma determinante la construcción de la política pública. Además de los problemas de caracterización de la población desplazada es necesario examinar la oferta institucional reportada por el gobierno.

 

En esta materia el informe del gobierno no muestra avances significativos. Los enfoques diferenciales aparecen mencionados de forma dispersa en el conjunto de las políticas públicas y en general se trata de enunciados formales que no se traducen en criterios, instrumentos, programas especiales, recursos destinados a atender a las mujeres, los niños, los pueblos afro descendientes e indígenas que son los más afectados por la violencia del desplazamiento forzado. Esta heterogeneidad muestra los problemas de base de la política, lo cual se traduce en ausencia de políticas adecuadas a las necesidades de los diferentes grupos sociales desplazados y en última instancia en la reproducción del Estado de Cosas Inconstitucional.”

 

 

6. Individualización del responsable al interior de Acción Social

 

Según informó el Director de Acción Social a la Corte el 16 de noviembre del año en curso, el área de registro y caracterización de la población desplazada ha estado bajo la responsabilidad de dos contratistas diferentes, desde 2002 hasta la fecha, bajo la supervisión del Subdirector de Atención a la Población Desplazada.

 

 

IV. ORDENES IMPARTIDAS A ACCION SOCIAL EN MATERIA DE PROTECCION DEL DERECHO A LA SUBSISTENCIA MINIMA DE LAS PERSONAS Y FAMILIAS DESPLAZADAS, EN PARTICULAR DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTOS MASIVOS RECIENTES.

 

1. Las ordenes impartidas en la Sentencia T-025/04 y en el Auto 178/05 relativas a la protección del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada por la violencia.

 

1.1. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte constató que la situación de la población desplazada en relación con la satisfacción de sus necesidades mínimas vitales era crítica, en forma gravemente violatoria de lo dispuesto por la Carta Política.

 

Al pronunciarse sobre el alcance del derecho de la población desplazada a la subsistencia mínima, que forma parte del grupo de derechos que configuran el “mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado”, la Corte explicó lo siguiente:

 

 

“(…) 4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que ‘las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.”[16] También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas’. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.

 

En este sentido, y en cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia, debe precisar la Corte que la duración de la obligación estatal mínima de proveer ayuda humanitaria de emergencia es, en principio, la que señala la ley: tres meses, prorrogables hasta por otros tres meses para ciertos sujetos. Considera la Sala que este plazo fijado por el legislador no es manifiestamente irrazonable, si se tiene en cuenta que (a) fija una regla clara con base en la cual la persona desplazada puede planificar a corto plazo y tomar decisiones autónomas de auto - organización que le permitan acceder a posibilidades razonables de subsistencia autónoma sin estar apremiada por las necesidades inmediatas de subsistencia; y (b) otorga al Estado un plazo igualmente razonable para que diseñe los programas específicos que sean del caso para satisfacer sus obligaciones en materia de ayuda para la estabilización socioeconómica de los desplazados –es decir, le otorga al Estado un término justo para programar una respuesta razonable en materia de ayuda para la autosubsistencia del desplazado y su familia ‑.

 

Ahora bien, dado que el plazo señalado en la ley obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte precisar que existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica,  como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad. En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado –es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello -. Ello deberá evaluarse, necesariamente, en cada caso individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda”.

 

 

1.2. En el Auto 178/05, la Corte efectuó una evaluación del cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de satisfacción del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada. En el aparte correspondiente del Anexo a dicho Auto –párrafo 4.9.14.-, se explicó lo siguiente sobre las falencias que se habían detectado:

 

 

“(…) 4.9.14. De lo anterior, la Sala Tercera de Revisión concluye que: (i) lo reportado corresponde a acciones directamente encaminadas a atender este derecho; (ii) las cifras presentadas por la Red de Solidaridad Social si bien muestran un aumento significativo en los resultados de atención, no son lo suficientemente claras para determinar con certeza el grado de cobertura de la ayuda humanitaria de emergencia y de la ayuda inmediata, (iii) a pesar de los avances para corregir retrocesos y deficiencias presupuestales, persisten problemas en la entrega efectiva, completa y oportuna de las ayudas. Las falencias de este componente de protección a la población desplazada recae directamente sobre el Director de la Red de solidaridad Social, como coordinador del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada y como responsable de la atención humanitaria de conformidad con lo que establece el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y el artículo 1 del Decreto 2569 de 2000. Lo anterior evidencia que persisten los problemas (i) de coordinación, (ii) de falta de indicadores y procedimientos de seguimiento e implementación de la política pública de atención a los desplazados, (iii) de demora en la entrega efectiva de la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada; (iv) de inexistencia de medidas de evaluación para poder medir progresos o retrocesos, (v) de recursos insuficientes; (vi) de bajo cubrimiento de las acciones adelantadas hasta el momento; (vii) de falta de claridad sobre los criterios para otorgar, negar o prorrogar la ayuda, y (viii) de entrega efectiva de la asistencia inmediata, de conformidad con lo ordenado por la Ley 387 de 1997”.

 

 

1.3. En consecuencia, la Corte determinó que el Director de la Red de Solidaridad Social debía, dentro de un plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la comunicación del Auto 178/05, diseñar, adoptar y aplicar prontamente los correctivos necesarios para superar las falencias indicadas, “de tal forma que en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la comunicación del presente Auto, se establezcan las condiciones necesarias orientadas a garantizar a la población desplazada el goce efectivo de su derecho a la subsistencia mínima”.

 

A continuación, en tanto concreción de las acciones generales que debían adelantar las entidades del SNAIPD para superar el estado de cosas inconstitucional, la Corte indicó que el Director de la Red de Solidaridad, para cumplir con lo ordenado en este auto, debía adelantar entre otras las siguientes actuaciones:

 

 

·        “Definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para garantizar la entrega oportuna y completa de la ayuda humanitaria de emergencia y la asistencia inmediata a la población desplazada, así como para garantizar la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada que se encuentre en condiciones de extrema vulnerabilidad, con el fin de garantizar que la población desplazada goce efectivamente de su derecho a una subsistencia mínima.

·        Adoptar e implementar indicadores de resultado para la entrega oportuna y completa de la ayuda humanitaria de emergencia y la asistencia inmediata a la población desplazada y sobre la cobertura de dicha ayuda, de tal forma que se cuente con información adecuada sobre los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada.

·        Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional, con las organizaciones no gubernamentales y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una acción adecuada y oportuna de las distintas entidades del sistema de tal forma que se garantice el goce efectivo del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada.

·        Desarrollar mecanismos de evaluación y seguimiento que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, el rezago o el retroceso en la entrega oportuna y completa de la ayuda humanitaria de emergencia y de la asistencia mínima de tal manera que se garantice el goce efectivo de los derechos de la población desplazada;

·        Diseñar e implementar instrumentos que permitan introducir correctivos oportunos frente a estancamientos, o retrocesos en el cumplimiento de las metas institucionales de atención a la población desplazada en materia de entrega de ayuda humanitaria de emergencia y de asistencia inmediata;

·        Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención humanitaria de emergencia presentadas por la población desplazada, especialmente cuando se trate de personas en situaciones de vulnerabilidad extrema;

·        Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información par ala población desplazada sobre los procedimientos, las metas institucionales en materia de entrega oportuna y completa de la ayuda humanitaria de emergencia y de asistencia inmediata, así como sobre los criterios objetivos que dan derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.

·        Garantizar la participación efectiva de las organizaciones de población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas señalados en el párrafo 4.9.14 de este Anexo, así como en el seguimiento y evaluación de las acciones adelantadas por la Red de Solidaridad Social en esta materia, con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada”.

 

 

Finalmente, la Corte ordenó al Director de la Red de Solidaridad Social que enviara informes bimensuales sobre el avance de este proceso a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a las organizaciones de derechos humanos y de desplazados que participaron en la audiencia de información del 29 de junio de 2005. Indicó que, en este sentido, “la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dentro de la órbita de sus competencias, informarán a la Corte Constitucional sus conclusiones sobre la forma como se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el presente auto”

 

1.4. La orden relevante de la parte resolutiva de este auto fue la siguiente:

 

 

“Séptimo.- ORDENAR al Director de la Red de Solidaridad social que en el plazo máximo de tres (3) meses, contados a partir de la comunicación del presente auto, diseñe, adopte y aplique prontamente los correctivos necesarios para superar los problemas señalados en el párrafo 4.9.14. del Anexo a este Auto, relativo a la ‘Evaluación de las medidas adoptadas para la protección del derecho a la subsistencia mínima’, de tal forma que en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la comunicación del presente Auto, se establezcan las condiciones necesarias orientadas a garantizar a la población desplazada el goce efectivo de su derecho a la subsistencia mínima. Para cumplir con lo anterior, el Director de la Red de Solidaridad Social deberá adelantar las 9 acciones descritas en el considerando 11 de este Auto”.

 

 

2. Consideraciones del Auto 218 de 2006

 

En el Auto 218 de 2006, la Corte señaló que uno de los aspectos que mayor preocupación causaban dentro de la política de protección de la población desplazada, era la falta de diferenciación entre la calidad de la atención proporcionada a las víctimas de desplazamientos recientes, frente a la que se prestó a quienes se desplazaron antes de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, en particular en relación con los componentes de ayuda inmediata y ayuda humanitaria de emergencia. En este Auto, se hicieron las siguientes consideraciones sobre el particular:

 

 

“En la presente providencia la Sala ha constatado que en los informes no se demuestra que las víctimas de desplazamientos recientes –en particular de los que se señalaron en el aparte III-8 precedente- hayan recibido una atención cualitativamente mejor a la que se prestó a quienes se desplazaron antes de la sentencia T-025/04 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005. Además, según consta en información pública y notoria que ha llegado a conocimiento de la Corte, no es claro que hayan recibido los componentes más básicos de dicho esquema de atención, como son la ayuda inmediata o la atención humanitaria de emergencia a la que tienen derecho.

 

En esa medida, se ordenará al Director de Acción Social que específicamente, en un documento separado, informe cómo se han provisto los distintos componentes del esquema de atención a la población desplazada a las víctimas de desplazamiento posteriores a la fecha de la sentencia y los autos citados, y en especial de los desplazamientos notorios de personas ahora presentes en los municipios de Nariño (Antioquia), Argelia (Antioquia), San Juan Nepomuceno (Bolívar), Florencia (Caldas), Samaná (Caldas), Itsmina (Chocó), Río Sucio (Chocó), Ungía (Chocó), Corregimiento de La Carra (Guaviare), San José del Guaviare (Guaviare), Vistahermosa (Meta), Policarpa (Nariño), Ricaurte (Nariño), Iscuandé (Nariño), Barbacoas-Altaquer (Nariño), Orito (Putumayo), Puerto Asís (Putumayo), Hormiga (Putumayo) y San Miguel (Putumayo)”.

 

 

3. Informes presentados el 13 de septiembre de 2006 por Acción Social

 

El informe común presentado el 13 de septiembre de 2006 por las entidades del SNAIPD se adjunta a la presente providencia como Anexo I.

 

El informe específico presentado en la misma fecha por Acción Social en relación con la atención a las víctimas de desplazamientos forzados recientes, se adjunta a la presente providencia como Anexo II.

 

4. Informe presentado por el Procurador General de la Nación

 

En relación con el tema de la provisión de ayuda inmediata y ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada por la violencia, y en particular a las víctimas de desplazamientos recientes, las conclusiones generales del Procurador General de la Nación en el sexto informe de cumplimiento presentado a la Corte, fueron las siguientes:

 

 

6.   “Continúa la renuencia a la prestación de la ayuda inmediata que, como hemos reiterado, se inscribe dentro del núcleo esencial del derecho a la subsistencia digna. Resulta difícil comprender que después de cuatro años de insistencia sobre la importancia de este derecho, prevalezcan las fallas anotadas desde el comienzo y ni siquiera se lleve registro sobre su prestación.

7.   No es posible determinar el grado de cumplimiento en la atención humanitaria de emergencia, porque no se ofrecen parámetros que permitan determinar el nivel de avance progresivo y sostenido frente a otros períodos”.

 

 

Como sustento de esta conclusión, el señor Procurador General presentó a la Corte las siguientes observaciones en su informe de evaluación:

 

 

“Componente de atención humanitaria

 

El informe común da cuenta de avances en la atención humanitaria de emergencia. No obstante, esta Procuraduría considera que aún no se superan las falencias señaladas en la sentencia T-025-2004 y en el Auto 178 de 2005, así como las expuestas en los informes de seguimiento presentados por este órgano de control.

 

En primer lugar, preocupa que dentro de este componente no se hiciera referencia a los avances en la ayuda inmediata, siendo éste el período en el cual el Estado debe asumir la subsistencia mínima de las víctimas hasta tanto Acción Social decida su inclusión o no en el Registro, y frente a lo cual la Procuraduría ya se había pronunciado indicando que ésta era prácticamente inexistente, puesto que presentaba un cumplimiento del 2.43% en alimentación y del 8.46% en alojamiento durante el tercer trimestre del 2005.

 

La Procuraduría aplicó selectivamente su Modelo de Seguimiento y Evaluación a las entidades del SNAIPD para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de mayo de 2006, en Medellín, Arauca, Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Manizales, Montería, Riohacha, Sincelejo, Ibagué y Cali; y dieciséis departamentos: Amazonas, Boyacá, Caquetá, Cesar, Chocó, Guainía, Guaviare, Huila, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío Risaralda, Santander, Vaupés[17].

 

En el caso de la ayuda inmediata, las Unidades Territoriales de Acción Social, salvo excepciones -en este caso Atlántico y Bolívar-, no supieron informar sobre el número de hogares que debían recibir dicha atención, es decir, desconocían la demanda. De manera general, las Unidades Territoriales argumentan que solo algunos grupos familiares solicitaron atención inmediata, desconociendo que ésta, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2569 de 2000, se genera por el solo hecho de haber efectuado la declaración.

 

Un ejemplo de esta situación se evidencia en el departamento del Cesar, donde al indagar por hogares auxiliados en materia de alimentación y alojamiento, se contestó que fueron asistidos dos de ellos, pero al preguntar por hogares no auxiliados en el periodo se contestó que cero, es decir que no hubo. Esto significa que para Acción Social del Cesar no hubo ninguna familia que se quedara sin esa ayuda, a pesar de que en el período declararon 873 hogares. Lo anterior evidencia que Acción Social ni siquiera contempla dicha ayuda, lo que es confirmado por la ausencia de información en esta materia en el informe común y por la ausencia de indicadores de resultado que permitan medir su avance.

 

Con base en las respuestas entregadas por Acción Social, no se puede hacer seguimiento a los auxilios otorgados en el lapso comprendido entre la declaración y la decisión de la valoración, dado que no es útil conocer la medida sin haber constituido adecuadamente la demanda. A manera ilustrativa, se presentan a continuación los datos que arrojó la aplicación del Modelo de la Procuraduría.

 

Número de hogares auxiliados y no auxiliados en alojamiento y alimentación

JURISDICCIÓN TERRITORIAL

ALOJAMIENTO

ALIMENTACION

Auxiliado

No Auxiliado

Auxiliado

No Auxiliado

Arauca

2

0

2

0

Barranquilla

876

275

876

275

Bogotá D.C.

162

0

3220

0

Cartagena

26

774

26

774

Manizales

18

0

18

0

Caquetá

103

0

103

0

Cesar

2

0

2

0

Chocó

0

73

0

0

Montería

0

0

26

0

Riohacha

0

217

NS

NS

Huila

117

0

117

0

Meta

8

0

8

0

Nariño

12

0

12

0

Norte de Santander

13

541

13

541

Putumayo

0

4

0

4

Quindío

12

0

12

0

Risaralda

29

0

29

0

Santander

32

0

32

0

Sincelejo

10

0

10

0

Ibagué

31

0

31

0

Cali

1

333

1

333

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos de la PGN.

 

Si se tiene en cuenta que en las jurisdicciones evaluadas presentaron declaración 22.431 hogares y sólo recibieron auxilios de alojamiento 1.454 y auxilios de alimentación 4.538, el cumplimiento en el suministro de la ayuda inmediata en estas jurisdicciones es del 6.48% en alojamiento y al 20.23% en alimentación. Es importante tener en cuenta que Bogotá recoge, para el caso de alimentación, el 71% de los auxilios entregados. Tal como lo había manifestado la Procuraduría en informe anterior, este órgano de control considera que por ser el período de mayor vulnerabilidad de la población desplazada, no puede tenerse como cumplimiento menos del 100%.

 

La Procuraduría considera una falta gravísima la renuencia reiterada a la prestación en debida forma del derecho a la ayuda inmediata que, como ya hemos señalado en repetidas ocasiones, se inscribe dentro del núcleo esencial del derecho a la subsistencia digna. La falta de información en este sentido, impide evaluar su cumplimiento. Resulta difícil comprender que después de cuatro años de insistencia, por parte de este órgano, sobre la importancia de este componente, prevalezcan las fallas anotadas desde el comienzo y ni si quiera se lleve registro sobre su prestación.

 

Sobre la atención humanitaria de emergencia, esto es la que se brinda en el lapso entre la inclusión en el RUPD y los tres meses subsiguientes – salvo en los casos en hay derecho a la prórroga y esos en los que se debería prestar de manera indefinida de acuerdo a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en su sentencia T-025-2004 – la Procuraduría toma nota de los avances en relación con la redefinición de las bases conceptuales (superando la posición asistencialista) y las acciones que se reportan para hacerla efectiva, aunque resultan demorados frente a los plazos dados por la Corte.

 

Según reporta Acción Social, la firma de los convenios 033/05 y 022/06 con la organización internacional CHF busca construir el plan de vida, haciendo “énfasis en la orientación ocupacional además de la atención de sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas”. Preocupa que únicamente se atienda por medio de este convenio a 30 ciudades, quedando desprovistas de esta o similar atención el resto de ciudades y municipios en los cuales no opera el convenio con CHF.

 

Además de ese convenio, en el informe se hace alusión a otras estrategias para brindar la atención humanitaria de emergencia: el proveedor nacional y apoyo en alojamiento por resolución, recursos de caja menor, operación prolongada de socorro y recuperación y el convenio con el Comité Internacional de la Cruz Roja.

 

Aunque son importantes estas estrategias, no es posible determinar el grado de cumplimiento de la atención humanitaria de emergencia, puesto que no se cuenta con parámetros que permitan determinar el nivel de avance progresivo y sostenido frente a otros períodos. No se cuenta con tablas u otras herramientas que permitan determinar, en relación con el número de personas desplazadas desde septiembre de 2005 (fecha en la que cobra vigencia el Auto 178) hasta septiembre de 2006, el grado de entrega de la atención humanitaria de emergencia, frente a un período similar anterior.

 

La Procuraduría resalta los esfuerzos emprendidos para brindar atención psicosocial a las niñas, niños y jóvenes víctimas del desplazamiento forzado, por medio de los programas con la Fundación Batuta y la Legión del Afecto. Sería importante que fuesen ampliados a todo el país y por períodos de tiempo que permitan evaluar de manera significativa los avances.

 

El informe común señala que “Acción Social, participó en la creación y fortalecimiento de las Unidades de Atención y Orientación – UAO”, pasando de 13 a 34 en el gobierno 2002-2006.

 

Aunque la figura de las UAO es muy importante porque busca brindar atención integral a las personas desplazadas sin que deban movilizarse para acceder a la oferta del Estado, en la práctica este órgano de control ha podido constatar que las UAO no están funcionando de acuerdo con esta filosofía y, por el contrario, se han convertido en una instancia burocrática adicional que no resuelve el problema de los desplazados, que se ven aún obligados a un largo y penoso peregrinaje de las UAO a las agencias operadoras o a la UAID, sin que les sean entregadas oportunamente las ayudas a las que tienen derecho.

 

En el análisis que la Procuraduría hizo del funcionamiento de las UAO de Bogotá, (UAID, Ciudad Bolívar, Suba y Bosa) entre el 7 de febrero y el 3 de marzo de 2006 encontramos como principales falencias: i) la atención no diferencia positivamente a las mujeres embarazadas, o con niños de brazos, ancianos y discapacitados; ii) presuntos maltratos de los vigilantes y contratistas de Misión Bogotá a la población desplazada; iii) incumplimiento de Acción Social en la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia: a los hogares que la solicitaron entre agosto 26 de 2006 y 10 de octubre de 2006, sólo se les había hecho entrega de recursos para alojamiento, pero estaba pendiente la entrega del apoyo alimentario; esto es, las familias continuaban esperándola luego de cuatro meses; iv) fallas en la provisión de recursos técnicos, especialmente de teléfonos y computadores; v) escaso personal de Acción Social para la atención de un gran número de población desplazada; vi) fallas graves en la toma de declaraciones, ocasionada principalmente por no capacitación. vii) en muchas ocasiones, desplazados que declaran en las UAO del sur son enviados a las agencias operadoras o a la UAID a reclamar las ayudas, con incumplimiento reiterado de las fechas que les fijan para la entrega.

 

Esa misma situación existe en la UAO de Medellín y en la de Cúcuta.

 

En relación con la atención humanitaria Acción Social señala que “se ha brindado asistencia humanitaria de emergencia a cerca del 60% de las familias incluidas entre enero y julio de 2006. De estas familias, 82% fueron atendidas en máximo 60 días o antes. Es decir, es el tiempo que transcurre entre la inclusión en el RUPD y la primera entrega”.

 

Como ha reiterado la Procuraduría, no pude aceptarse menos de lo establecido por la ley en el contenido de la prestación y en el tiempo que fija para su entrega, puesto que está destinado a impedir que el desplazado, que es víctima de un crimen de guerra y un crimen de lesa humanidad por falla del Estado en su deber de garantía, caiga en la indigencia. Es inaceptable que se reporte como cumplimiento “cerca del 60% (…) en un plazo máximo de 60 días”. La ley señala 15 días hábiles para la atención humanitaria, cuyo contenido es bastante precario para estas víctimas.

 

Reportan también la atención humanitaria de emergencia con enfoque diferencial a las minorías étnicas, en el que “se han registrado avances significativos”, por la realización de un taller, la concertación para la formulación del Plan Integral y la articulación interinstitucional para la atención de población desplazada de la etnia Emberá Chamí.

 

Aunque estas acciones son importantes en sí mismas y representan un avance en la atención diferenciada de la que son titulares las comunidades étnicas, su alcance es apenas mínimo. La Procuraduría no ha encontrado, salvo excepciones, la aplicación de una política de atención diferencial. Por lo anterior, no se puede tener por cumplida la obligación de brindar la atención humanitaria de emergencia de manera diferenciada a las comunidades étnicas.

 

El informe común hace alusión a otras acciones como la creación de mecanismos internos de respuesta a las quejas y solicitudes en Acción Social, el ICBF y las UAO. Como esos son mecanismos que deben existir en todas las entidades estatales y por tanto en las del SNAIPD, no puede considerarse un avance significativo que esas herramientas existan apenas en tres entidades.

 

Contrario a los avances presentados en el anexo No. 1 del informe común, la Procuraduría ha constatado que el suministro de la atención humanitaria de emergencia sigue siendo de bajo nivel, aumentando el grado de vulnerabilidad de la población. En la misma aplicación del Modelo de Seguimiento anotado anteriormente, las Unidades Territoriales de Acción Social que se tomaron como muestra, reportaron para el período evaluado[18] dentro de las capitales departamentales evaluadas un cumplimiento del 65.57% en auxilios para alojamiento y 72.16% en auxilios para alimentación. En el caso de los departamentos valorados, los porcentajes de cumplimiento son del 45.4% en alojamiento y 46.3% en alimentación.

 

Según los reportes de las mismas Unidades Territoriales, parece existir una clara diferenciación en la eficacia para la entrega de estas ayudas si se analizan en el caso de departamentos y ciudades, siendo los hogares que llegan a los municipios no capitales de departamento los más perjudicados en este sentido.

 

Es claro que del total de hogares del período evaluado en la mayoría de ciudades y departamentos, no se alcanzó a cubrir completamente la demanda en el caso de la atención de emergencia. Solamente jurisdicciones departamentales como Amazonas y Caquetá y capitales de departamento como Barranquilla, reportaron, según sus propios sistemas de información, el cubrimiento total de esta ayuda para los hogares desplazados. Por el contrario, otras entidades tuvieron un bajo nivel de cumplimiento como Chocó, Guainía, Santander, Vaupés, Putumayo, Boyacá, o ciudades como Medellín, Sincelejo o Arauca.

 

Porcentaje de hogares auxiliados en alojamiento como parte de la ayuda humanitaria de emergencia sobre el número total de hogares incluidos en ciudades.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

Porcentaje de hogares auxiliados en alimentación como parte de la ayuda humanitaria de emergencia sobre el número total de hogares incluidos en ciudades.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

Porcentaje de hogares auxiliados en alojamiento como parte de la ayuda humanitaria de emergencia sobre el número total de hogares incluidos en departamentos.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

Porcentaje de hogares auxiliados en alimentación como parte de la ayuda humanitaria de emergencia sobre el número total de hogares incluidos en departamentos.

Fuente Unidades Territoriales de Acción Social. Cálculos y graficación de la PGN.

 

En la aplicación del Modelo de Seguimiento y Evaluación al SNAIPD a Medellín, no se pudo medir ni la prestación de la ayuda inmediata ni la atención de emergencia porque no existe sistema de información que permita medir la ayuda prestada dentro del período evaluado -1º de enero a 31 de mayo de 2006- a quienes generaron ese derecho dentro del mismo y en todo caso, la suma reportada es insuficiente para cubrir el rezago y la demanda del período. Vale decir, no encontramos ni las nuevas definiciones para garantizar ese derecho, ni su prestación adecuada. Por el contrario, como se explica en el acápite de registro, el 42% de los declarantes son rechazados por causas que contradicen el mandato legal.

 

Teniendo en cuenta que la atención humanitaria es básica para impedir que los hogares desplazados por la violencia caigan en estado de indigencia, este órgano de control debe señalar que se debe exigir a Acción Social la notificación a todos los declarantes. No es aceptable que Acción Social solamente enuncie que hay familias que nunca reclamaron su ayuda, sin antes haber demostrado que a través de todos los medios posibles a su alcance, procuraron notificar a los hogares declarantes, pues éstos no tienen capacidad económica para trasladarse cada semana a las Unidades de Atención y Orientación a verificar si la entidad efectivamente programó o no sus ayudas.

 

Por las anteriores razones, este órgano de control dista de los resultados presentados en el anexo No. 1 del informe común, que reportan la prestación de la atención de emergencia al 82.3% de la población desplazada en el 2006. Al respecto, la Procuraduría considera que no pueden tenerse como suficientes esos indicadores, por las siguientes razones: (i) no diferencian los componentes de la atención y, salvo en el caso de niñas y niños y adultos mayores, no es posible medir la satisfacción de los derechos a la alimentación y al alojamiento; (ii) no dan cuenta del esfuerzo que deben realizar las entidades territoriales; (iii) no miden la oportunidad en el suministro de la atención: aunque existe un indicador que pretende establecer este aspecto “Número de atenciones entregadas en 60 días calendario o menos / Total atenciones entregadas en el periodo”, la Procuraduría considera que a través suyo no se puede determinar si todas las familias recibieron los beneficios de alimentación y alojamiento de manera oportuna durante las tres veces que, en principio, el Estado está en la obligación de brindar”.

 

 

Por otra parte, el Procurador presentó una evaluación detallada sobre la atención prestada a las víctimas de desplazamientos recientes. El contenido de esta evaluación se adjunta al presente Auto como Anexo IV, para los efectos a los que haya lugar.

 

5. Observaciones de la Contraloría General de la República

 

Luego de efectuar un análisis de la provisión de asistencia humanitaria a la población desplazada, el señor Contralor General de la República concluye en su informe sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025/04 y Autos de seguimiento, lo siguiente:

 

 

“Las cifras de atención en los últimos años, reflejan un incremento representativo en el volumen de ayudas que se están entregando a los hogares desplazados, bajo la línea de Asistencia Humanitaria de Emergencia, buscando cumplir con la obligación estatal de proteger el derecho a la subsistencia mínima de estos núcleos poblacionales vulnerables. A pesar de ello, la evaluación que se hace del cumplimiento de la orden séptima del Auto 178 de 2005, permite observar que no existe un patrón claro de medida para determinar que se está cumpliendo con la cobertura de la totalidad de la población desplazada con necesidades de subsistencia mínima, puesto que los indicadores construidos no posibilitan establecer la demanda por estas ayudas, es decir la población que realmente necesita la asistencia humanitaria.

 

Además de lo anterior, resulta importante observar que a pesar de los beneficios que pueda representar la intermediación de terceros en la entrega de las ayudas humanitarias a la población desplazada en todo el país, no resulta claro cómo se determina la territorialización de las acciones de cada uno de ellos y cómo se prioriza la atención en una u otra región. Mientras en algunos de estos mecanismos existe una atención complementaria de tipo psicosocial que posibilita la inserción económica de algunos de los hogares beneficiarios, en otros la actuación se limita a hacer la entrega de los alimentos y kits de hábitat, que son fundamentales, pero que se convierten en medidas asistencialistas y de corto plazo para mitigar el efecto del desplazamiento.

 

En definitiva, el esfuerzo por solucionar las falencias en la atención de las necesidades básicas de sustento de las familias desplazadas, se ha visto reflejado en la ampliación de cobertura de la Atención Humanitaria y en la búsqueda de mecanismos eficaces para la entrega de las ayudas en las regiones más afectadas por el fenómeno. Sin embargo, es importante evaluar el verdadero impacto que está teniendo esta intervención en el mejoramiento de las condiciones de la población afectada, si se tiene en cuenta que la atención humanitaria es temporal y su efecto se debe complementar con la generación de oportunidades, para que las familias desplazadas tengan la capacidad de autosostenerse por medio de la adquisición de herramientas que les faciliten la consecución de ingresos, punto sobre el cual todavía no se logran avances importantes en la acción estatal y que se constituye en la condición principal para determinar si cesa la condición de desplazado de una persona.”

 

 

6. Observaciones de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública para el desplazamiento

 

En el informe presentado el 27 de octubre de 2006 a la Corte en respuesta al Informe Conjunto del Gobierno Nacional presentado el 13 de septiembre, se hicieron las siguientes consideraciones sobre el tema de la atención humanitaria de emergencia:

 

 

“Una vez revisada y analizada la información sobre Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) contenida en el ICC, la Comisión de seguimiento establece como conclusión principal que la mayor parte de la información requerida para una evaluación objetiva del informe no está incluida en los documentos presentados por el Gobierno. El informe se limita a dar cuenta de los resultados de algunos de los programas desarrollados, dejando de lado la exposición de contenidos y acciones de gran importancia. De esta manera, tanto el informe como los indicadores presentados resultan insuficientes para determinar los niveles de cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional.

 

Así mismo, la Comisión expone algunas conclusiones que surgieron sobre temas específicos:

 

Alojamiento

 

- El informe oficial no reporta el número de hogares en situación de desplazamiento a los que se les prestó ayuda inmediata, como tampoco el número total de hogares auxiliados con alojamiento en el marco de la Atención Humanitaria de Emergencia para los años 2003, 2005 y 2006.

 

- El informe no incluye el número total de hogares a los que prestó Ayuda Humanitaria de Emergencia durante los años 2003 y 2005, ni el género de la jefatura de los hogares.

 

Salud y educación

 

- No incluye el número total de personas registradas en el RUPD que fueron atendidas en IPS. Solo reporta el número de personas registradas a las que se prestó atención psicosocial para los años 2004, 2005 y 2006, sin discriminación por género.

 

- El reporte de las acciones en materia de salud y educación durante esta fase de atención a la población desplazada no está incluido en el capítulo correspondiente a la atención humanitaria, como tampoco en la serie de indicadores del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), sino que aparecen detallados en la fase de estabilización socioeconómica, lo cual impide determinar los niveles de acción para su restablecimiento en la fase de atención humanitaria de emergencia.

 

- El informe presenta falencias y vacíos de información que dificultan la medición de los niveles de cumplimiento de los componentes planteados en materia de AHE. Entre ellos se encuentra la ausencia de información correspondiente a algunos años del período 2002-2006, la falta de algunos indicadores cuantitativos y cualitativos que den cuenta, de manera integral, de los niveles de respeto y garantía de los derechos a la dignidad e integridad física, psicológica y moral; a la familia y a la unidad familiar; y a la subsistencia mínima de las personas y familias en situación de desplazamiento.

 

- Los indicadores oficiales se adoptan en función de programas y proyectos específicos que desarrollan las instituciones y no dan cuenta de los niveles de efectividad de los derechos de la población en situación de desplazamiento.

 

- No existe claridad en cuanto al alcance de los derechos de la población desplazada y sus implicaciones en cada una de las fases de atención, lo cual impide que se diseñen programas, acciones y proyectos que den respuesta a las necesidades de la población y que permitan la realización efectiva de los derechos. No se evidencian estándares o metas claras en la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia.

 

RECOMENDACIONES

 

La Comisión de Seguimiento propone valorar cada uno de los componentes de la ayuda humanitaria, a partir del conjunto de indicadores dispuestos en el documento anexo (concepto atención humanitaria de emergencia) a continuación se refieren, de manera que se puedan dilucidar los avances reales, las instituciones estatales que cumplen lo dispuesto y verificar, más allá de los resultados o impactos particulares mostrados por la ejecución de los proyectos de asistencia gubernamentales, el margen logrado con relación a las necesidades reales de los desplazados en situación de emergencia, información sobre la cual, en efecto no existen cifras o indicadores que permitan verificar la realidad”.

 

 

6. Individualización del responsable al interior de Acción Social

 

Según informó el Director de Acción Social a la Corte el 16 de noviembre del año en curso, el área de provisión de atención humanitaria de emergencia y ayuda inmediata a la población desplazada ha estado bajo la responsabilidad de dos contratistas diferentes desde 2002 hasta la fecha, bajo la supervisión del Subdirector de Atención a la Población Desplazada.

 

 

V. ORDENES IMPARTIDAS A ACCION SOCIAL EN MATERIA DE GARANTIA DEL DERECHO AL RETORNO Y RESTABLECIMIENTO DE LA POBLACION DESPLAZADA.

 

1. Las ordenes impartidas en la Sentencia T-025/04 y en el Auto 178/05 relativas a la garantía del derecho al retorno y restablecimiento de la población desplazada. 

 

1.1. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte constató que el derecho de la población desplazada por la violencia al retorno y restablecimiento no estaba siendo objeto de la protección debida, lo cual contribuía a la existencia de un estado de cosas inconstitucional en este campo.

 

Al pronunciarse sobre el alcance de este derecho de la población desplazada, que forma parte del grupo de derechos que configuran el “mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado”, la Corte explicó:

 

 

“(…) en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al acto de retornar o restablecerse”.

 

 

1.2. En el Auto 178 de 2005, la Corte evaluó las medidas adoptadas hasta esa fecha para garantizar el derecho de la población desplazada al retorno y al restablecimiento. El diagnóstico hecho por la Corte, según consta en el aparte 4.15.12 del Anexo a dicho Auto 178/05, fue el siguiente:

 

 

“(…) 4.15.12 De lo anterior se concluye: (i) que lo reportado refleja esfuerzos importantes de la Red de Solidaridad Social para orientar los procesos de retorno a través del Manual de Procedimientos; (ii) que la ausencia de indicadores, impide evaluar y hacer seguimiento de la efectividad de las medidas adoptadas; (iii) que los problemas detectados en los distintos ejercicios de retorno, muestran falencias de coordinación, implementación y diseño para asegurar el retorno de la población desplazada en condiciones de seguridad y dignidad; (iv) que la falta de mecanismos de evaluación previa y posterior de las condiciones de seguridad y de atención integral de la población desplazada en las zonas de retorno, han llevado a procesos de retorno en condiciones de riesgo para la población desplazada”.

 

 

En consecuencia, se determinó que el Director de la Red de Solidaridad Social y el Ministro de Defensa debían, dentro del plazo de 3 meses, diseñar, implementar y aplicar prontamente “un programa de acción coordinado para la superación de las falencias señaladas en el párrafo 4.15.12 de este Anexo, de tal forma que en un plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la comunicación del presente auto, el retorno y el restablecimiento se puedan efectuar en condiciones compatibles con el pleno respeto de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno adoptados en el marco de la Organización de las Naciones Unidas que desarrollan derechos constitucionales”.

 

1.3. La Corte reseñó así algunas de las actuaciones que los destinatarios de esta orden debían desarrollar para darle cumplimiento –en tanto particularización de las acciones generales que la Corte indicó debían ser efectuadas por las entidades del SNAIPD-:

 

 

·        “Definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para los procesos de retorno y restablecimiento, con el fin de garantizar que la población desplazada goce efectivamente de sus derechos y la realización de dichos procedimientos con pleno respeto de los principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.

·        Adoptar e implementar indicadores de resultado para los procesos de retorno y restablecimiento, de tal forma que se cuente con información adecuada sobre los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y sea posible identificar y hacer seguimiento al tratamiento diferenciado que debe darse a la población desplazada en los procesos de retorno y restablecimiento,

·        Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una acción adecuada y oportuna de las distintas entidades del sistema que participan en los procedimientos de retorno y restablecimiento, de tal forma que se garantice el goce efectivo de los derechos a la población desplazada y se asegure que dichos procedimientos se realicen con pleno respeto de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.

·        Desarrollar mecanismos de evaluación y seguimiento que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, el rezago o el retroceso en la garantía de efectividad de los derechos de la población desplazada en los procesos de retorno y restablecimiento o en el respeto de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.

·        Diseñar e implementar instrumentos que permitan la adopción de correctivos oportunos frente a avances, estancamientos, rezagos o retrocesos en la garantía de efectividad de los derechos de la población desplazada en los procesos de retorno y restablecimiento o en el respeto de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.

·        Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada en relación con los procesos de retorno y restablecimiento.

·        Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales en relación con los procesos de retorno y restablecimiento, así como de los avances alcanzados, las dificultades enfrentadas y los correctivos adoptados para asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

·        Garantizar la participación efectiva de las organizaciones de población desplazada, en el proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas señalados en el apartado 18.35 del presente auto, así como en el seguimiento y evaluación de los programas de atención a la población desplazada en los procesos de retorno y restablecimiento, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada”.

 

 

La Corte también ordenó al Ministro de Defensa Nacional y al Director de la Red de Solidaridad Social que enviaran informes bimensuales sobre el avance de este proceso a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a las organizaciones de derechos humanos y de desplazados que participaron en la audiencia de información del 29 de junio de 2005.

 

1.4. La orden correspondiente de la parte resolutiva del Auto 178/05 fue la siguiente:

 

 

“Décimo cuarto.- ORDENAR al Director de la Red de Solidaridad Social que en un plazo máximo de tres (3) meses, contados a partir de la comunicación del presente auto, diseñe, implemente y aplique prontamente un programa de acción coordinado para la superación de las falencias señaladas en el párrafo 4.15.12 del Anexo a este Auto, relativo a la “Evaluación de las medidas adoptadas para garantizar el derecho al retorno y al restablecimiento”, de tal forma que en un plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la comunicación del presente auto, el retorno y el restablecimiento se puedan efectuar en condiciones compatibles con el pleno respeto de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno adoptados en el marco de la Organización de las Naciones Unidas que desarrollan derechos constitucionales. Para ello, el Director de la Red de Solidaridad Social y el Ministro de Defensa Nacional deberán adelantar las 9 acciones descritas en el considerando 11 de este Auto”.

 

 

2. Consideraciones y órdenes del Auto 218 de 2006

 

En el Auto 218 de 2006, la Corte incluyó dentro de las áreas críticas que presentaban mayores rezagos y estancamientos, la de las condiciones de seguridad y dignidad de los retornos y restablecimientos de la población desplazada. Las consideraciones de la Corte fueron las siguientes:

 

 

“7.1. Tal y como lo ha informado en repetidas oportunidades la Procuraduría General de la Nación, los procesos de retorno de la población desplazada se han adelantado sin que se preste especial atención a sus condiciones de seguridad, tanto durante la movilización física de la población como durante su permanencia en los sitios de retorno. Este vacío es particularmente grave si se tiene en cuenta que incide directamente sobre el ejercicio de los derechos a la vida, la integridad personal y la seguridad de la población en estado de desplazamiento, y que en el Auto 178/05 se habían impartido ordenes claras para que, en el término máximo de seis (6) meses, se adoptara un programa encaminado a superar las falencias institucionales en este campo[19].

 

7.2. En este sentido son particularmente alarmantes las falencias en los informes presentados por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y del Ministerio de Defensa Nacional. La primera, por cuanto las actuaciones sobre las que informa en este campo se han limitado, esencialmente, a la adopción y ajuste de un “Protocolo de Retornos” sobre cuya aplicación práctica todavía no se ha rendido información conclusiva, y a la proyección de diagnósticos sobre el goce efectivo de los derechos de la población retornada, que aun no se han efectuado completamente. El segundo, por cuanto los informes de cumplimiento que ha presentado a la Corte se han limitado a describir –con gran extensión documental- operaciones militares generales, que en algunos casos incluyen elementos de acompañamiento a población retornada pero, en general, carecen, según los propios informes, del enfoque específico requerido para proteger la seguridad de la población desplazada que decide regresar a su lugar de origen”.

 

 

3. Informes presentados el 13 de septiembre de 2006 por Acción Social

 

El informe común presentado el 13 de septiembre de 2006 por las entidades del SNAIPD se adjunta a la presente providencia como Anexo I. Allí se incluye un segmento sobre el tema de retorno y restablecimiento de la población desplazada.

 

4. Informe presentado por el Procurador General de la Nación

 

En relación con el tema de los retornos y restablecimientos, la conclusión general del Procurador General de la Nación en su evaluación es la siguiente: “No han sido acatadas las órdenes de la Corte Constitucional en materia de retornos. No se demostró la superación de las deficiencias o que estuvieran en proceso de ser superadas, ni que en la práctica se hayan acompañado procesos de retorno o reubicación cumpliendo con los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad”.

 

Para sustentar esta conclusión, el Procurador presentó las siguientes observaciones detalladas sobre el tema:

 

 

“Acciones humanitarias – retornos

 

De acuerdo con los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, la ley 387 de 1997, el decreto 2569 de 2000 y el decreto 250 de 2005, los retornos deben estar garantizados por el respeto hacia los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad, que según lo reiterado por este órgano y por la Corte Constitucional, no se han cumplido en los procesos de retorno adelantados. El Auto 178 de 2005 ya había evidenciado estas fallas, por lo que impartió órdenes específicas para su superación en un plazo no mayor de seis meses, el cual venció el 13 de marzo de 2006.

 

La Procuraduría General de la Nación realizó un estudio sobre las condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad de los retornos que comprende el período 2002 – 2005, basado en información de las Unidades Territoriales de Acción Social. En ese análisis se hallaron las mismas fallas encontradas por la Corte Constitucional.

 

En respuesta a lo ordenado por la Corte en el Auto 218 de 2006, Acción Social reporta como avances: (i) el establecimiento de una política de retornos, la creación de un sistema de registro de la población que se retorna o reubica, el inició del proceso de diagnóstico a los retornos colectivos acompañados y de un nuevo proceso de capacitación; (ii) la expedición de las directivas permanentes del Ministerio de Defensa; (iii) el Protocolo de Seguridad; (iv) el proceso en el que se encuentra la expedición de una directiva del Comando General de las Fuerzas Militares para poner en marcha el Protocolo de Seguridad; (v) el acuerdo del CNAIPD que pretende reglamentar la aplicación del protocolo de retornos y reubicaciones y adoptar los mecanismos de evaluación y seguimiento y; (vi) el “Protocolo para el acompañamiento a los procesos de retorno o reubicación de población desplazada” que adoptará el CNAIPD.

 

La Procuraduría considera que aunque los documentos aprobados o en proceso de diseño y aprobación son importantes, superan el plazo de seis meses establecido por la Corte en el Auto 178 de 2005 (párrafo 4.15.13).

 

En relación con “el Protocolo para el Acompañamiento a los Procesos de Retorno o Reubicación de Población Desplazada”, la Procuraduría considera que debería ser el mecanismo idóneo para garantizar que los retornos se realizaran en las condiciones requeridas. No obstante, Acción Social reconoce que está aprobado por el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, pero “no es aplicado en todas las entidades del SNAIPD, y en todos los departamentos”. Por lo cual debemos concluir que ese mecanismo no existe en la práctica.

 

La ausencia de este mecanismo se hace evidente en el análisis de los procesos de retorno ocurridos. En el estudio de la información requerida en el Auto 218, en relación con los desplazamientos masivos – cuyo análisis se presentará mas adelante –, la Procuraduría encontró que en ninguno de estos casos se reportó haber aplicado plan de retorno en que se previeran las condiciones de seguridad y dignidad. También pudo constatar que en los casos en los que sin existir estas condiciones la comunidad persistió en su voluntad de retorno, no se surtieron los procedimientos legales, esto es, la manifestación de esta voluntad mediante acta. La Procuraduría alerta a las entidades del SNAIPD, que en estos casos la responsabilidad del Estado es doble, de una parte por la falta de garantía y protección frente al hecho del desplazamiento y de otra, por la negligencia en la protección de las víctimas de este fenómeno.

 

En cuanto a los indicadores sobre retorno y restablecimiento, de acuerdo con la información reportada, en el 2004 fueron acompañadas 17.458, sobre un total de 326.541 familias registradas en el RUPD, mientras en el 2006 éste número se incrementó a 31.899 sobre un total de 413.533 familias inscritas. Sobre 2005 no hay información, lo cual dificulta el análisis en esta materia y reduce la confiabilidad en las cifras reportadas.

 

En relación con el acompañamiento de los retornos en las fases de emergencia (teniendo en cuenta únicamente los desplazamientos masivos), Acción Social reporta, para el 2004 19 retornos con acompañamiento de las entidades competentes durante el primer mes de la emergencia, sobre un total de 99 emergencias de desplazamiento masivo. En el 2005, reporta 15 personas sobre un total de 53 emergencias de desplazamiento y en el 2006, la relación fue de 8 retornos atendidos en la fase de emergencia sobre un total de 44 emergencias de desplazamiento masivo. 

 

De acuerdo con esa información, la Procuraduría considera que: (i) Acción Social debió reportar el porcentaje de retornos en los cuales no fue formulado dicho plan. Esta información resulta fundamental para el análisis del cumplimiento en este componente, teniendo en cuenta que los planes de retorno son uno de los insumos para la formulación de los indicadores, y que- como se verá mas adelante en el informe sobre desplazamientos masivos- hay retornos que no contaron con la formulación de un plan de retornos, (ii) si bien hubo retornos que no fueron acompañados por el gobierno éstos deben ser registrados.

 

La Procuraduría considera que el resultado que reporta Acción Social en la tabla de avances cualitativos y cuantitativos, en el componente de retorno y reubicación, no corresponde a la realidad, si se tienen en cuenta los resultados de la evaluación de los procesos de atención en los desplazamientos masivos recientes, que se analizan más adelante. Según Acción Social “los procesos reportados han contado con Planes de Retorno concertados, se han aplicado los principios de seguridad, Voluntad y Dignidad. Las condiciones de seguridad se han garantizado por parte de la Fuerza Pública. Se han alcanzado mayores compromisos en la coordinación interinstitucional en el territorio y se han formulado, estandarizado y aplicado procesos y procedimientos para generar el acompañamiento a los retornos”.

 

La Procuraduría dista de esas conclusiones. Por el contrario, considera que no han sido acatadas las órdenes de la Corte Constitucional en la materia, puesto que no se demostró la superación de las deficiencias por ella anotadas o que estuvieran en proceso de ser superadas, ni que en la práctica se hayan acompañado procesos de retorno o reubicación cumpliendo con los tres requisitos básicos ya expuestos”.

 

 

5. Individualización del responsable al interior de Acción Social

 

Según informó el Director de Acción Social a la Corte el 16 de noviembre del año en curso, el área de retornos y reubicaciones de la población desplazada ha estado bajo la responsabilidad de dos profesionales especializados de planta, desde septiembre de 2001 hasta la fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Dirección General sobre el tema de desplazamiento.

 

 

VI. ORDENES RELATIVAS A LA COORDINACION GENERAL DEL SISTEMA DE ATENCION A LA POBLACION DESPLAZADA Y LA PARTICIPACION DE ESTA POBLACION EN LAS DECISIONES QUE LA AFECTAN.

 

1. Observaciones y órdenes impartidas en el Auto 218 de 2006 sobre la coordinación general del sistema de atención a la población desplazada y la participación de la población desplazada en las decisiones que la afectan.

 

En el Auto 218 de 2006, la Corte efectuó las siguientes observaciones sobre el tema de la coordinación general del sistema de atención a la población desplazada, en relación con el cual se detectó uno de los vacíos más preocupantes:

 

 

“1. Falta de coordinación del sistema de atención a la población desplazada y fragmentación de la política de atención.

 

La Corte Constitucional ha detectado, desde la sentencia T-025/04, una visible descoordinación general de la política de atención a la población desplazada. La falta de coordinación propicia, a su vez, la fragmentación de esta política y dificulta su implementación consistente y efectiva, así como la adopción de una perspectiva de conjunto que permita evaluar sus resultados, adoptar los correctivos pertinentes y facilitar su desarrollo gradual, pero acelerado, a lo largo del tiempo.

 

La obligación de coordinar el sistema recae, de conformidad con el Decreto 250 de 2005, sobre Acción Social; sin embargo, no hay en los informes presentados a la Corte por esta entidad indicación alguna sobre el cumplimiento de su rol de coordinación del sistema. Al mismo tiempo, en el Auto 178 de 2005 se impartió una orden clara al CNAIPD, encaminada a superar las falencias en la capacidad institucional del sistema de atención a la población desplazada como un todo[20]. Para dar cumplimiento al mandato en cuestión, el CNAIPD debía adoptar un programa de acción coordinado, con una serie de indicadores de resultado comunes, para efectos de superar en un plazo máximo de seis meses las falencias institucionales allí identificadas. Vencido el término que fue otorgado al CNAIPD en el Auto 178/05 para adoptar tal programa de acción coordinado, dicho Consejo no ha demostrado adecuadamente que le haya dado cumplimiento a lo ordenado. En los diferentes informes de cumplimiento remitidos por este organismo a la Corte Constitucional se provee información sobre la adopción de medidas puntuales, tales como (a) la promulgación de Acuerdos sobre el tema de participación de la población desplazada o la respuesta a sus peticiones, así como sobre la adopción de “mecanismos para definir responsabilidades en la ejecución de los programas institucionales para la población desplazada y el plan permanente de formación, entrenamiento y preparación de los funcionarios” –algunos de los cuales, según se informa, no han sido publicados por virtud de la Ley de Garantías Electorales-, (b) la conformación de mesas territoriales de apoyo a las organizaciones de población desplazada, (c) la evaluación de los informes de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a las Organizaciones de Población Desplazada, (d) la generación de directrices dirigidas a las entidades que conforman el SNAIPD sobre distintos aspectos atinentes a su competencia, o (e) la generación de informes y recomendaciones sobre los aspectos presupuestales de la política de atención a la población desplazada, entre otras.

 

Para la Corte Constitucional, si bien estas actividades pueden ser importantes en sí mismas, no suplen la ausencia de una instancia central coordinadora que, a través de la adopción e implementación de un programa de acción general para las diferentes entidades que conforman el SNAIPD –que incluya el diseño y aplicación de una serie de indicadores de resultado coherente y efectiva-, asegure el desarrollo y ejecución armónico y coordinado de la política pública referida, según ha sido previsto en las normas reglamentarias aplicables. Igualmente, de los informes de cumplimiento presentados por Acción Social no se deduce que ésta haya asumido a cabalidad las obligaciones que le corresponden en tanto coordinador del sistema. Por otra parte, si bien en algunos de los informes de cumplimiento remitidos a la Corte por el CNAIPD se anuncia que se adoptará un programa coordinado para la superación de las falencias en la capacidad institucional, y se informa sobre algunas acciones puntuales encaminadas a desarrollar eventualmente dicho programa, el mismo todavía no ha sido formulado, a pesar de que el término de seis meses conferido para ello venció en marzo de 2006, sin que en los informes posteriores haya explicaciones que justifiquen el rezago. 

 

Verificada, con base en los informes presentados, la aparente persistencia de una falta de coordinación efectiva del sistema por parte de Acción Social, así como el retraso en el cumplimiento de la orden impartida al CNAIPD y el vencimiento del término dentro del cual debió ser cumplida, debe resaltar la Corte que la ausencia de una instancia central de coordinación en la ejecución de la política pública de atención al desplazamiento interno tiene como consecuencia directa la fragmentación y falta de armonía de sus diferentes componentes, todo lo cual redunda negativamente sobre la protección de los derechos fundamentales de las personas desplazadas por la violencia. Es imperativo, en esa medida, que dentro del tiempo que resta para que se cumpla el término de un año a partir de la comunicación del Auto 178/05, Acción Social adopte los correctivos que le permitan cumplir con sus labores de coordinación del sistema y el CNAIPD de cumplimiento a lo que le fue ordenado en este ámbito”.

 

 

2. Observaciones del Procurador General de la Nación

 

En su informe de evaluación, el señor Procurador General de la Nación presentó las siguientes observaciones sobre el cumplimiento de las órdenes en materia de coordinación general del sistema:

 

 

“Componente de Coordinación

 

a.                                         Coordinación nacional

 

El Auto 218 de 2006, establece que uno de los principales problemas de las entidades del SNAIPD es su alto grado de fragmentación. Que Acción Social no ha cumplido su tarea de coordinación y que el CNAIPD, como eje central de la coordinación, no había formulado un programa para superar esa falla. La Corte ordenó que “dentro del tiempo que resta para que se cumpla el término de un año a partir de la comunicación del Auto 178/05, Acción Social adopte los correctivos que le permitan cumplir con sus labores de coordinación del sistema y el CNAIPD de cumplimiento a lo que le fue ordenado en este ámbito.”

 

Acción Social reporta en el informe común las actividades de coordinación nacional que ha desarrollado desde el 2004 en el contexto de la T-025 y la formulación de la política pública de atención al desplazamiento forzado. Entre otras: (i) la inclusión en la ley de presupuesto de un artículo de destinación de recursos del SNAIPD para la atención a población desplazada; (ii) la aprobación del Plan Nacional; (iii) la creación de la Mesa Nacional de Fortalecimiento de las organizaciones de población desplazada (OPD)[21], (iv) la socialización del CONPES 3400 de 2005, (v) la adopción de los diferentes acuerdos del CNAIPD y, (vi) el reconocimiento de que el CNAIPD no ha superado el estado de cosas inconstitucional. Hace también una descripción de las instancias de coordinación que surgieron a partir de la sentencia T-025 “como resultado del funcionamiento del CNAIPD”. Por último, describen las acciones del Comité Jurídico y el Comité de Sistemas de Información, que son órganos consultores del CNAIPD y el SNAIPD.

 

La Procuraduría reconoce la importancia de la conformación de esos espacios de articulación. Pero considera que los obstáculos identificados en cada uno de los elementos del componente de coordinación, que se analizan a continuación, no dan cuenta de que estén superadas las faltas en la articulación y el seguimiento a la coordinación interinstitucional, pues las acciones que reporta cada una de las entidades son muchas de ellas imprecisas, fragmentadas y aisladas. Por tanto, considera que las instancias de coordinación reportadas están cumpliendo apenas con celebrar acuerdos y planes globales que en la práctica no cumplen su función de coordinación de los procesos de las entidades que forman parte del SNAIPD.

 

(…)c. Participación de la población desplazada

 

Aún cuando la sentencia en análisis ordenaba propiciar la participación de la población desplazada en las decisiones que los afectan, el Auto 178 de 2005 y 218 de 2006, ordenaron garantizar la participación efectiva de las organizaciones de población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial e incluir una referencia específica en cada parte del informe, y cada serie de indicadores a la participación de la población desplazada.

 

En respuesta a esa orden, en el informe común de cumplimiento Acción Social reportó gestiones que se han desarrollado desde el 2004 hasta la fecha por el SNAIPD para garantizar el goce efectivo a la participación de la población desplazada. Según Acción Social, las acciones del 2006, sobre las cuales no informan si solo están programadas o si ya se han realizado, se dirigen a la conformación de Mesas de Fortalecimiento.

 

Asimismo, Acción Social informa que se realizó un diagnóstico de participación de la población desplazada en los comités municipales y departamentales, a partir del cual se concluyó que un promedio de 3 personas desplazadas participan en cada Comité Departamental y 2 en cada Comité Municipal. En total, de los 26 comités en funcionamiento, hay 21 que cuentan con participación de la población desplazada. Debe tomarse en cuenta, aunque no queda claro en el informe cuáles son esos 26, que ese número constituye una muestra muy reducida en relación con el universo total de Comités: uno por cada departamento y municipio.

 

De lo anterior se deduce que, en cuanto al derecho a la participación, las actividades desarrolladas hasta la fecha se limitan a (i) la apertura de espacios como la mesa nacional y algunas de las territoriales, (ii) al acompañamiento y la capacitación sobre procesos organizativos dirigidos a las OPD, (iii) a la realización de diagnósticos para definir los niveles de participación de la población desplazada en los mencionados espacios. Adicionalmente, se reporta que el CNAIPD ha realizado acuerdos, ha enviado cartas y circulares para instar a las entidades territoriales a que promuevan la participación de las OPD en las instancias de coordinación del SNAIPD.

 

La Procuraduría encuentra que dicha información no permite conocer (i) la contribución de las actividades reportadas a la superación de las dificultades de interlocución en las OPD a nivel interno y con el Estado, (ii) los aportes de las OPD en las instancias de coordinación para la formulación de proyectos y la toma de decisiones que afecten el goce de sus derechos, (iii) el estado actual de las mesas de fortalecimiento a las OPD, (iv) los aportes presupuestales de las instancias competentes en el marco del SNAIPD para garantizar el derecho a la participación y, (v) las herramientas de monitoreo para hacer el seguimiento a la participación de las OPD en las instancias de coordinación.

 

Considera además la Procuraduría que el acompañamiento y la capacitación sobre procesos organizativos, no se debe dirigir solo a las OPD, pues también es necesario que las instancias de coordinación de los niveles nacional y territorial conozcan los mecanismos para generar una interlocución eficaz con éstas, y la importancia de comprender que la población desplazada no es solo víctima, sino también sujeto activo en la realización de sus derechos.

 

Este órgano no encuentra en esta respuesta ninguna referencia a los mecanismos de participación específicos para los grupos de especial vulnerabilidad dentro de la población desplazada. Esta es una falta importante, teniendo en cuenta que en casos como el de las mujeres, los indígenas y las comunidades negras que hacen parte de la población desplazada, existen procesos organizativos de gran importancia, los cuales se deben tener en cuenta dentro de los espacios abiertos para garantizar la participación de la población desplazada.

 

En términos generales, para la Procuraduría esta respuesta no es coherente y organizada ni cumple con señalar el ámbito, la cobertura, la representatividad y la efectividad de la participación de la población desplazada. Pues no basta con describir los resultados cuantitativos de la participación de las OPD en las instancias de coordinación, si no existe un reporte de su efectividad y su impacto dentro de la población desplazada.

 

La Procuraduría reitera lo dicho en varias oportunidades en el sentido de que la participación ciudadana, sin la cual se desvirtúa el carácter de organización estatal que nos da la Constitución Política como democracia participativa, solo puede ser aceptada si es informada, es decir, que la población desplazada sepa cuál es el objeto de su participación y cuente con los elementos que le permitan participar activamente y no solo de manera formal. Esto lo hemos dicho también en relación con su participación en los Comités de Atención, pues no puede limitarse a la simple presencia sino que debe significar la participación activa en todos los temas que allí se traten, con información previa sobre ellos.

 

Por otro lado, dentro del Anexo 2 del informe común denominado “Cronograma de falencias”, se exponen los alcances de este derecho hasta septiembre 13 de 2006, en entidades como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el SENA, el Ministerio del Interior y de Justicia, el INCODER y el Ministerio de Protección Social. No obstante, las acciones adelantadas se limitan a la presencia de algunos representantes  de desplazados en situaciones aisladas de encuentro; no a su participación activa.

 

Por lo anterior, la PGN considera no acatadas las órdenes de los Autos 178 y 218 en relación con el derecho a la participación de la población desplazada.

 

d.                            Otras acciones de Coordinación

 

EL Auto 178 de 2005 ordenó al CNAIPD que en un plazo de seis meses, se superaran las falencias en la capacidad institucional mediante la puesta en marcha de un programa de acción coordinado.

 

En respuesta de lo anterior, el CNAIPD reporta cuatro acciones: (i) alianzas y convenios “interadministrativos” entre entidades del SNAIPD como el SENA y organizaciones de cooperación internacional (ACNUR, OIM), (ii) alianzas en cooperación internacional (no se aclara la diferencia frente a la primera acción), (iii) capacitación - formación de servidores públicos del SNAIPD, y (iv) divulgación por medio de la página web Vértice y sus boletines periódicos.

 

La Procuraduría encuentra que esas acciones no son significativas en la superación de las fallas en la capacidad institucional del SNAIPD. En primer lugar, porque las actividades que señalan se dirigen en general a la población vulnerable y no a la población desplazada en particular. Un ejemplo de lo anterior es “el Acuerdo de Voluntades entre el Ministerio de Protección Social de agosto de 2006 que busca aunar esfuerzos para hacer efectiva la implementación del sistema de atención temprana en Salud (…)” y “el Convenio 0090 de 2004 suscrito por SENA y OIM que busca desarrollar e implementar acciones de atención a población vulnerable en Colombia (…)”. Para la Procuraduría resulta preocupante que, después de más de dos años y medio de la expedición de la sentencia T-025-04 y más de un año de la notificación de los Autos de seguimiento 176, 177 y 178 de 2005, el CNAIPD no haya superado la falta de enfoque diferencial. Mas aún, si se tiene en cuenta que esa es una instancia de coordinación creada específicamente para la atención del desplazamiento. Resulta más preocupante aún que para justificar esa falla en el desarrollo de los proyectos en alianza con la cooperación internacional, el CNAIPD afirme:

 

“si bien se ha insistido en la necesidad de hacer un trabajo diferenciado para la población desplazada frente a la población en pobreza, pero dicha diferenciación ha sido de difícil aplicación en el territorio por cuanto, tradicionalmente, la población desplazada se asienta en zonas subnormales de las ciudades y municipios y en tal sentido comparte el espacio con la población que tradicionalmente las ocupa (…). En tal sentido, por lo general los proyectos no hacen dicha diferenciación entre la población beneficiada y trabajan con Población Desplazada mientras hacen lo propio con las comunidades receptoras de dicha información (…). Similar situación ocurre con sectores poblacionales especialmente vulnerables como las negritudes, indígenas, niñez y mujer, que son abordados transversalmente por diferentes proyectos”.

 

Para la Procuraduría esta afirmación constituye una grave falencia, si se tiene en cuenta que a la fecha, la Corte Constitucional ha reiterado a las entidades del SNAIPD la estricta necesidad de contar con enfoque diferencial en cada uno de los componentes de atención a la población desplazada, obligación que, vale señalar, la ley exigía antes de la emisión de la sentencia. Teniendo en cuenta el largo proceso de obligaciones y reiteraciones en el contexto de la T-025, el CNAIPD ya debería haber superado esta falla.

 

En relación con la capacitación a servidores públicos del SNAIPD, plantean la construcción de un proyecto curricular con cuatro ejes temáticos de formación: política y normatividad, gerencia social, planificación, desarrollo humano y desarrollo de competencias para la población vulnerable y desplazada. Este proyecto no se ha puesto en marcha aún, y tampoco es posible encontrar información sobre la fecha de su iniciación. Aunque esta capacitación tiene contenidos generales dentro de los que cabe el tema de la población desplazada, no está planteada con la intención de corresponder al enfoque diferencial en ella. Dentro de esta respuesta también enuncian otras temáticas de capacitación a funcionarios de las entidades del SNAIPD enfocadas en el tema de desplazamiento forzado, pero no hay claridad sobre los espacios y los mecanismos por medio de los cuales se realizarán.

 

En relación con la estrategia de divulgación que desarrolló el SNAIPD por medio de la página web “Vértice”, se puede decir que, aunque constituye un avance en los esfuerzos del SNAIPD por generar espacios de comunicación y divulgación, hasta la fecha no hay un reporte que permita medir el alcance de la divulgación entre la población desplazada y tampoco la percepción de dicha población hacia este mecanismo de divulgación, más cuando no resulta difícil suponer que en su mayor parte, la población desplazada no accede fácilmente a un medio de esos.

 

Ante este panorama, la PGN considera que esta orden no ha sido acatada.

 

e.                             Coordinación de Acción Social y Plan de Acción Coordinado

 

La información enviada reitera el papel de Acción Social como eje de articulación del SNAIPD y describe los avances en su función de apoyo y articulación de las instancias de coordinación (CNAIPD, Comité técnico del CNAIPD, Mesas Nacionales, Comité jurídico y Comité de Sistemas de información). Presenta además, la evaluación general de Acción Social al “Plan de Acción Coordinado”. Acción Social acepta que persiste una falta de seguimiento y articulación de las entidades del SNAIPD. En este sentido, señala que se creará un grupo de trabajo interinstitucional, para evaluar las acciones emprendidas hasta ahora en materia de coordinación. Este grupo se creará “en un plazo no superior a dos meses y será presentado para su aval en la próxima sesión del CNAIPD a realizarse el 22 de noviembre de 2006”.

 

En sus visitas de seguimiento a las distintas regiones, la Procuraduría ha podido observar que la descoordinación se da no solo entre las entidades que integran el SNAIPD sino también dentro de las distintas unidades territoriales de Acción Social con el nivel central. En general, cuando se pregunta a las unidades territoriales por el incumplimiento, especialmente en el tema de ayudas inmediatas y atención humanitaria, invariablemente la razón que se esgrime es falta de los recursos que debe enviar el nivel central. En varias entidades territoriales indican que no pueden brindar información sobre temas tan neurálgicos como el de retornos, atención humanitaria, razones de no inclusión en el registro, porque la información está en Bogotá. Si eso es así, indica que las unidades territoriales no pueden cumplir con sus obligaciones en relación con esos temas, porque para ello necesitarían contar con la información en sus bases.

 

Para la Procuraduría resulta inaceptable que a dos años y ocho meses de emitida la sentencia, Acción Social esté proponiendo un plan de coordinación para dentro de dos meses. La sentencia reitera las obligaciones que en relación con la coordinación del Sistema tiene Acción Social y establece las pautas según las cuales es exigible esa obligación, que es preexistente a la sentencia.

 

Por lo anterior, la Procuraduría considera que Acción Social no ha cumplido sus obligaciones en relación con la coordinación del Sistema.”

 

 

3. Individualización del responsable al interior de Acción Social

 

Según informó el Director de Acción Social a la Corte el 16 de noviembre del año en curso, el área de coordinación del sistema de atención a la población desplazada ha estado bajo la responsabilidad de las siguientes personas:

 

(i) la coordinación con las entidades del SNAIPD ha estado a cargo de la Subdirección Técnica de Acción Social.

 

(ii) el componente de participación de las organizaciones de población desplazada ha estado a cargo de un contratista PNUD, desde agosto de 2004 a la fecha.

 

(iii) el componente de coordinación con las dependencias territoriales de Acción Social ha estado a cargo de un contratista y un profesional especializado de planta, desde agosto de 2004 hasta la fecha.

 

 

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y MEDIDAS A ADOPTAR.

 

1. Luego de examinar los distintos informes de cumplimiento presentados por Acción Social que se han reseñado en los acápites precedentes, así como las evaluaciones realizadas por la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública para el Desplazamiento, la Sala Tercera de Revisión concluye que existen elementos de juicio para evaluar el acatamiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en las áreas de (a) registro y caracterización de la población desplazada, (b) protección del derecho a la subsistencia mínima mediante la provisión de ayuda inmediata y ayuda humanitaria de emergencia, tanto en términos generales como a las víctimas de desplazamientos recientes en particular, (c) garantía del derecho al retorno y restablecimiento, (d) coordinación general del sistema nacional de atención a la población desplazada y (e) participación de la población desplazada en la adopción de las decisiones que la conciernen.

 

Las cinco áreas de la política de atención que se mencionan están, como se indicó, bajo la responsabilidad de Acción Social, en virtud de los mandatos constitucionales y legales aplicables, y de las órdenes impartidas en forma sucesiva por la Corte Constitucional. En los acápites precedentes se individualizaron los funcionarios y contratistas que han estado a cargo de estas áreas en los últimos años.

 

2. Durante el proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, y de los Autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, varios ciudadanos y organizaciones de desplazados, han solicitado la apertura de incidentes de desacato contra las distintas entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, incluido el Ministerio del Interior y de Justicia, los cuales fueron rechazados porque al momento de su presentación, los plazos fijados en los Autos 176, 177 y 178 de 2005 aún no se habían vencido.[22]

 

3. Más recientemente, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 14 de septiembre de 2006, los señores Lelys Olivio Estrada Vidal y otros como representantes de Familias Declaradas en Asentamiento de Refugiados Internos, y Geminiano O. Pérez S., como representante legal de la Asociación Nacional de Ayuda Solidaria ANDAS, solicitaron que se abriera incidente de desacato de la sentencia T-025 de 2004, proferida por la Sala Tercera de la Corte Constitucional, contra “todos y cada uno de los funcionarios omisivos en el cumplimiento de las órdenes impartidas por esa corporación mediante el fallo de tutela T-025 de 2004 y los autos subsiguientes que establecen plazos para su cumplimiento”[23]

 

4. En el mismo sentido, los representantes de Asofadecol, Asocoldes, Proyección al Futuro, Aspalmufad, organizaciones de desplazados, señalan en escrito del 9 de noviembre de 2006 la existencia de un incumplimiento sistemático frente a lo ordenado por la Corte Constitucional, en materia de participación de las organizaciones frente a las decisiones que tome el Gobierno, en el sentido que el Ministerio del Interior y de Justicia, en coordinación con Acción Social, “no han citado a los representantes de la población desplazada de todo el país”, “han cerrado los espacios a la hora de tomar decisiones radicales frente a la política pública de centralización a la población desplazada y rinden informes maquillados que nada tiene que ver con la realidad de lo que se está viviendo”, y en consecuencia solicitan un pronunciamiento de la Corte sobre ese incumplimiento.

 

5. Si bien las peticiones ciudadanas para que se abra un incidente de desacato por incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los Autos subsiguientes para avanzar en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno, se interpusieron de manera general contra todas las entidades y autoridades que hacen parte del SNAIPD, incluido el Director de Acción Social y los diversos funcionarios de esta entidad que están a cargo de las cinco áreas críticas señaladas en esta providencia –registro y caracterización, protección del derecho a la subsistencia mínima, protección del derecho al retorno, coordinación general del sistema y participación de la población desplazada-, dada la información existente, las conclusiones de las evaluaciones de cumplimiento remitidas a la Corte Constitucional y la individualización de los funcionarios responsables, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional concluye que es contra estos funcionarios responsables que se debe considerar la apertura, por lo pronto, de un incidente de desacato.

 

6. Según establece el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.

 

7. En la sentencia T-025 de 2004, esta Corporación impartió dos tipos de órdenes: (i) las necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional, cuyo cumplimiento tendrá efectos positivos frente a la situación de la población desplazada en general; (ii) las puntuales para resolver las peticiones específicas presentadas en las tutelas acumuladas al expediente T-653010.

 

8. A pesar de que esta Corporación mantuvo su competencia para examinar el cumplimiento de las órdenes complejas dictadas para superar el estado de cosas inconstitucional, también ha señalado que la competencia para resolver los incidentes de desacato interpuestos para lograr el cumplimiento de las órdenes puntuales impartidas para resolver las demandas de tutela acumuladas al expediente T-653010, corresponde a los jueces de primera instancia.

 

9. En el caso de las órdenes complejas, éstas fueron dictadas por la Corte Constitucional para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno declarado en la sentencia T-025 de 2004, con el fin de que las autoridades nacionales y territoriales adoptaran medidas tendientes a garantizar le goce efectivo de los derechos de la población desplazada en general, sin que fuera necesario que hubieran interpuesto acción de tutela o que fueran parte en los procesos acumulados al expediente T-653010.

 

9. Por lo anterior, los ciudadanos que solicitaron la apertura de un incidente de desacato, no lo hicieron como accionantes de las acciones de tutela acumuladas al expediente T-653010, sino como víctimas de desplazamiento forzado que consideran que las órdenes complejas impartidas por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 han sido incumplidas.

 

10. Es necesario definir cual de los varios jueces que conocieron en primera instancia de las acciones de tutela que culminaron en la sentencia T-025 de 2004 debe pronunciarse sobre el posible desacato a lo ordenado en dicho fallo y en los Autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, en las cinco áreas de la política mencionadas bajo la responsabilidad de Acción Social.

 

Dado que Acción Social y los distintos funcionarios y contratistas responsables de las cinco áreas en mención se encuentran domiciliados en la ciudad de Bogotá, y que el primero de los procesos acumulados al expediente T-653010 en la sentencia T-025 de 2004 fue el proceso T-675955, el cual fue conocido en primera instancia por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá, quien hizo consideraciones puntuales sobre la política global de atención a la población desplazada y la necesidad de adoptar correctivos para garantizar los derechos de la población desplazada, la Sala Tercera de Revisión ordenará que se remita a este juez toda la documentación necesaria para que considere la apertura de un incidente de desacato contra los funcionarios y contratistas en cuestión, por no haber cumplido con lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, al respecto.

 

11. Debe enfatizar la Sala que en la presente providencia no se está ordenando al juez de primera instancia que abra y tramite un incidente de desacato, ni que éste deba prosperar en contra los contratistas y funcionarios de Acción Social responsables de las cinco áreas en mención, puesto que ello implicaría desconocer su autonomía.

 

En ejercicio de su autonomía, y después de considerar el informe presentado por el Procurador General de la Nación y los fundamentos de sus conclusiones, así como las demás piezas procesales que requiera, el juez Quinto Civil del Circuito de Bogotá deberá evaluar si se reúnen las condiciones para dar inicio al referido incidente de desacato. En caso dado, habrá de determinar, primero, si considera procedente declarar que efectivamente se incurrió en un desacato por estar dadas las condiciones para que éste se configure, y, segundo, cuáles son las decisiones a adoptar. La Corte le remitirá y pondrá a su disposición la información que aquél considere necesaria para tomar las decisiones del caso.

 

12. Si bien el juez de primera instancia que tramita un incidente de desacato puede imponer las sanciones de arresto o multa para asegurar el cumplimiento de sus órdenes, estima la Corte Constitucional, sin perjuicio de que el juez de instancia decida lo que crea más apropiado, que dado que en este caso se trata de asegurar el cumplimiento de órdenes complejas de ejecución sucesiva que requieren la presencia del funcionario responsable para continuar avanzando en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la imposición de multas mensuales sucesivas hasta que se cumpla a satisfacción lo ordenado, parece ser la medida más adecuada para lograr este fin.

 

13. No obstante, la decisión de remitir a un juez de primera instancia el conocimiento de un incidente de desacato por incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004 es específica para el caso de los contratistas y funcionarios responsables de las cinco áreas de la política bajo la responsabilidad de Acción Social que se han enunciado en acápites precedentes, y no implica el traslado de la competencia de la Sala Tercera de Revisión para continuar examinando el cumplimiento de las órdenes complejas dictadas para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado declarado en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos subsiguientes, ni para adoptar, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, determinaciones que permitan ajustar las órdenes complejas originalmente dictadas a las nuevas circunstancias que se puedan presentar, todo con miras a garantizar el goce efectivo de los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado.

 

14. Lo anterior tampoco implica que en el futuro no pueda la Corte Constitucional considerar la apertura de incidentes de desacato en sede de revisión, por incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 177 de 2005, 218 y 266 de 2006.

 

 

VIII. DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE

 

Primero.- ORDENAR que por Secretaría General se remitan al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá, las solicitudes de apertura de incidente de desacato por incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y de los Autos 178 de 2005, 218 y 266 de 2006 y el informe de evaluación del Procurador General de la Nación que hace parte del expediente de seguimiento a esta sentencia, con el fin de que dicho Juzgado considere la procedencia de abrir incidentes de desacato contra los contratistas y funcionarios de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional mencionados en los apartados II-6, III-6, IV-5 y V-3, responsables de las áreas de (a) registro y caracterización de la población desplazada, (b) protección del derecho a la subsistencia mínima mediante la provisión de ayuda inmediata y ayuda humanitaria de emergencia, tanto en términos generales como a las víctimas de desplazamientos recientes en particular, (c) garantía del derecho al retorno y restablecimiento, (d) coordinación general del sistema nacional de atención a la población desplazada y (e) participación de la población desplazada en la adopción de las decisiones que la conciernen. 

En ejercicio de su autonomía, y después de considerar el informe presentado por el Procurador General de la Nación y los fundamentos de sus conclusiones, así como las demás piezas procesales que requiera, el juez Quinto Civil del Circuito de Bogotá deberá evaluar si se reúnen los presupuestos para dar inicio al referido incidente de desacato. En caso dado, habrá de determinar, primero, si considera procedente declarar que efectivamente se incurrió en un desacato por estar dadas las condiciones para que éste se configure, y, segundo, cuáles son las decisiones a adoptar. La Corte le remitirá y pondrá a su disposición la información que aquél considere necesaria para tomar las decisiones del caso.

 

Segundo- ORDENAR que por intermedio de Secretaría General se PONGA A DISPOSICION del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá la información adicional que éste requiera para considerar la apertura de un incidente de desacato contra los contratistas y funcionarios de Acción Social responsables de las cinco áreas mencionadas en el numeral anterior.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

 

 


ANEXO 1

INFORME DE CUMPLIMIENTO COMUN PRESENTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL EL 13 DE SEPTIEMBRE DE 2006 A LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

INFORME DE CUMPLIMIENTO COMÚN

 

 

INTRODUCCIÓN

 

 

Con el fin de dar respuesta a lo solicitado por la Honorable Corte Constitucional en el Auto 218 de 2.006, las Entidades que hacen parte del SNAIPD[24] se reunieron para elaborar éste INFORME DE CUMPLIMIENTO COMÚN, el cual, aporta elementos de juicio  para demostrar que se ha cumplido con lo  ordenado en la sentencia T-025 y los Autos 176,177 y 178 de 2.005.

 

En su  construcción se siguieron los lineamientos impartidos para presentar información concreta y transparente y, dado que se trabajó de manera conjunta, está avalado por los responsables de cada una de las Entidades del SNAIPD.

Contiene los siguientes capítulos:

 

I.                   Componente de Protección y Prevención

II.                Componente de Atención Humanitaria

III.             Componente de Estabilización Socio Económica

IV.            Componente de Coordinación

V.               Indicadores

 

Para una mejor comprensión al final del informe se incluye un listado de siglas y una relación de las personas de cada una de las Entidades, que fueron designadas por el Consejo de Ministros como responsables.

 

Todos los soportes de la información consignada  en éste resumen, reposan en Acción Social, entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, en la oficina de la Subdirección de Atención a la Población Desplazada.

 

 

I. COMPONENTE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN

 

Las acciones de prevención y protección, que forman parte del conjunto de esfuerzos para enfrentar la problemática del desplazamiento forzado por la violencia, están dirigidas a impedir el impacto del accionar de los grupos al margen de la ley en las poblaciones donde existe alto riesgo de que ocurran eventos de desplazamiento o a mitigarlo en las que ya hayan atravesado por esa situación.

 

Por ello, el avance que se registre en esta fase de la atención tendrá una fuerte influencia en el éxito de la atención integral y permitirá que cada vez más compatriotas gocen tranquilamente de su derecho a no abandonar su hogar.

 

El componente de prevención y protección incluye cinco estrategias básicas de acción: 1. Seguridad, 2. Emisión y Atención de los informes de riesgos y alertas tempranas, 3. Protección humanitaria, 4. Promoción de la convivencia pacífica y 5. Fortalecimiento de las condiciones de arraigo.

 

El desarrollo de la política de prevención se encuentra en manos de las siguientes entidades como parte del SNAIPD, Ministerio de Defensa, Programa Presidencial para los Derechos Humanos y DIH – Vicepresidencia de la República, Ministerio del Interior y de Justicia y Acción Social.

 

a. Seguridad

 

La política de Seguridad Democrática permitió dar continuidad al fortalecimiento de la capacidad operativa de la Fuerza Pública, logró incrementar la presencia legítima del Estado en el territorio nacional y establecer el control de zonas que estaban bajo la influencia de las organizaciones ilegales y, de esta forma, prevenir el desplazamiento forzado de la población y procurar las garantías de seguridad para que la población retorne a sus sitios de origen.

 

Por tanto, el incremento de pie de fuerza ha logrado disminuir los actos de terrorismo en el territorio y, en consecuencia, a medida que avanza en control territorial se ven los efectos en un menor y decreciente número de nuevos desplazados registrados.

 

Al comenzar la administración, en agosto de 2002, 168 municipios se encontraban sin presencia física permanente de la policía, lo cual facilitaba el accionar de los grupos armados, y consecuentemente, la intimidación y desprotección de buena parte de la población. En los primeros 22 meses del gobierno y de manera progresiva, se recuperó la presencia en la totalidad de los municipios del país, proceso que concluyó en febrero de 2004.

 

Las operaciones y operativos desplegados por la Fuerza Pública tendientes a contrarrestar las acciones delictivas de los grupos armados ilegales que generan terror en la población y por ende el desplazamiento de la misma, han provocado el repliegue y la disminución de estos ataques. Es así que, el coeficiente de correlación entre ataques a poblaciones y combates de la Fuerza Pública es de: -0.89. Lo cual representa un incremento en el número de combates, e influye en una tendencia decreciente en los ataques de poblaciones.

 

Así mismo, el coeficiente de correlación entre actos de terrorismo e incremento de pie de fuerza es de: -0.73. Lo cual representa que el incremento de pie de fuerza, influye en una tendencia decreciente de los actos de terrorismo.

 

Por otra parte, es importante resaltar que en el planeamiento y ejecución de las operaciones militares y de policía, se prevé la protección a la población, para evitar que en desarrollo de estas la población tenga que desplazarse. Toda vez, que uno de los objetivos misionales de la Fuerza Pública es precisamente evitar el desplazamiento forzado de la población.

 

Dentro de esa filosofía de protección a la población vulnerable al desplazamiento, destaca la implementación, desde la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional, de una política pública de protección a minorías étnicas, cuyos lineamientos básicos están contenidos en las Circulares Ministeriales Nos. 2064 de 2003 y 151 de 2004. En desarrollo de estas directrices, se han adelantado consejos de seguridad con comunidades indígenas, talleres de capacitación en convenio con la Defensoría del Pueblo sobre Legislación de Minorías Étnicas a miembros de la Fuerza Pública y diversas reuniones interinstitucionales con participación de autoridades representativas de estas minorías.

 

Estos esfuerzos han sido complementados con la creación de espacios de concertación y entendimiento entre representantes de la población indígena, la sociedad civil y la Fuerza Pública, a partir de los cuales, han surgido planes de acción interinstitucionales que están en ejecución. De esta forma, en 2003 se desarrollaron tres de estos Consejos de Seguridad Indígena con comunidades de la Sierra Nevada de Santa Marta, con las comunidades Embera Katío y Zenú en Tierralta y en Popayán con comunidades indígenas del Cauca. En 2004 se realizaron tres nuevos Consejos: con los Embera Katíos, con las comunidades de la Amazonía colombiana y con los Pijaos, en Riosucio, Inírida e Ibagué respectivamente. Durante 2005 se llevó a cabo uno de estos Consejos en Quibdó con comunidades afrodescendientes.

 

Adicionalmente, el Ministerio de Defensa ha liderado reuniones interinstitucionales en Uribia-Guajira, y en Araracuara-Caquetá, para atender problemas puntuales de las comunidades Wayuú en el primer caso y comunidades del Amazonas, en el segundo.

 

Estas políticas sectoriales han mostrado ser efectivas en la protección de las minorías étnicas, donde se muestra la disminución sostenida en el número anual de homicidios de indígenas.

 

Adicionalmente, el Ministerio de Defensa Nacional, viene adelantando desde el año 2000 un programa de capacitación territorial, dirigido a los miembros de la Fuerza Pública, en prevención y protección de situaciones de desplazamiento forzado por la violencia. Este programa ha tenido el acompañamiento de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR-, Acción Social, Defensoría del Pueblo, CODHES, Procuraduría General de la Nación y Ministerio del Interior y de Justicia. Durante el período comprendido entre 2000 y 2005, se desarrollaron 36 talleres, y en lo corrido del 2006 se han realizado 5 talleres de los 9 programados, los cuales tienen como objetivo llegar al personal que se encuentra en los Centros de Instrucción y entrenamiento de la Fuerza Pública e incluyen varios tópicos de capacitación: Desplazamiento Forzado, Sistema Interamericano de Protección de los DDHH, Sistema de Alertas Tempranas y Legislación Indígena.

 

En este programa se han capacitado 1.640 miembros de la Fuerza Pública durante el período 2000 a 2006.

 

En el período comprendido entre 2003-2005, el Ministerio de Defensa Nacional, lideró 19 talleres regionales de capacitación para los miembros de la Fuerza Pública sobre Legislación indígena, afrocolombiana y Romalíe, para un total de 950 funcionarios capacitados.

 

Por otra parte, con la financiación del ACNUR, se elaboró e imprimió la cartilla “PASO A PASO CAMINANDO CON LA POBLACIÓN DESPLAZADA”, la cual está dirigida al personal de tropa de la Fuerza Pública. ACNUR entregó un total de 3.100 cartillas que fueron distribuidas en las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

 

La participación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los Comités territoriales de atención a Población Desplazada, obedece en principio al cumplimiento tanto de la Ley 387 de 1997, como de su Decreto Reglamentario No.250 de 2005 y de las Directivas Ministeriales permanentes Nos 09 de 2005 y 01 de 2006, que se expidieron para desarrollar cabalmente las obligaciones contenidas en las referidas normas, ya que los planes de contingencia para prevenir desplazamientos, las acciones tendientes a minimizar los riesgos contra la vida y la integridad personal de población que pueda estar expuesta, se construyen en el seno de estos Comités.

 

Los Departamentos y Municipios disponen de herramientas como los Consejos Departamentales y Municipales de Seguridad y los Comités de Orden Público,  para la toma de decisiones que contribuyan al tratamiento integral de la atención de la Población Desplazada tanto en municipios expulsores y receptores. Estas instancias permiten a corto, mediano y largo plazo, (i) prevenir, analizar y controlar aquellas conductas delictivas que afectan la vida cotidiana de las personas y (ii) buscar la disminución de los riesgos y las acciones que pongan en peligro la convivencia ciudadana.

 

Así mismo, el Ministerio de Defensa Nacional, a través de sus fuerzas, ha intervenido en esta línea de protección, mediante el despliegue de operativos y acciones militares, orientadas a combatir y conjurar las situaciones de riesgo y amenaza. El retorno de la policía a los 1098 municipios lo evidencia. Esta gestión se ha venido ejecutando en coordinación con las autoridades  regionales y locales, quienes a través de los consejos de seguridad territorial definen las líneas de acción en materia de seguridad y protección.   

 

De la misma forma la Policía Nacional en conjunto, con el Ministerio del Interior y de Justicia está liderando el programa “Departamentos y Municipios Seguros”, constituyéndose en una de las banderas institucionales que genera flujo de información hacia los mandatarios locales y departamentales para la definición, consolidación y evaluación de políticas públicas de convivencia y seguridad ciudadana y mantenimiento del orden público. Este programa fortalece las dinámicas de trabajo conjunto entre la Administración, la Policía Nacional y los ciudadanos. De este modo, se hace visible el reto de la seguridad como esfuerzo de todos a fin de prevenir y tomar decisiones en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, con responsabilidades específicas de los Gobernadores y Alcaldes y las demás autoridades en su respectiva jurisdicción, en relación con el desplazamiento forzado.

 

b. Emisión y Atención de Alertas Tempranas

 

En noviembre de 2002, se crea el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas CIAT, en el que tienen asiento permanente representantes  de las Jefaturas de Operaciones, de Inteligencia y Derechos Humanos del Comando General de las Fuerzas Militares, del Ejército Nacional y de la Dirección General de la Policía Nacional; y en algunos los casos la presencia y participación, cuando por jurisdicción territorial se requiera, de la Armada Nacional. Tal escenario es coordinado por el Ministerio del Interior y de Justicia.

 

Su propósito es evaluar los informes de riesgo y notas de seguimiento del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, generando recomendaciones para la coordinación intersectorial de respuestas oportunas y adecuadas frente a las situaciones de riesgo de desplazamiento reportadas o de violaciones a los derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario, en coordinación con las entidades territoriales.

 

Desde 2004 a la fecha se han emitido 45 alertas tempranas a las autoridades territoriales, 32 de ellas aún se encuentran vigentes a partir de los informes de riesgo de la Defensoría del Pueblo. Con base en las recomendaciones hechas por el Ministerio del Interior y de Justicia, a las autoridades territoriales, se han efectuado 90 consejos de seguridad, 148 acciones especiales de Fuerza Pública y 43 medidas de policía especiales. Esta obligación a gobernadores y alcaldes de acatar las alertas tempranas se ha incluido en el proyecto de ley de orden público radicado actualmente que cursa en el Congreso. En igual sentido y, como una acción correctiva que permita fortalecer el componente de coordinación del sistema de alertas tempranas, se expedirá un decreto reglamentario del Comité que permita a todas las entidades del sistema interactuar de manera coordinada. 

 

En virtud de las recomendaciones generadas por el CIAT (Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas), el Ministerio del Interior y de Justicia coordina con las gobernaciones y alcaldías de los lugares en donde se generen alertas tempranas, la puesta en marcha de planes de seguridad en los territorios que lo requieran, buscando neutralizar y/o eliminar los factores de riesgo que amenazan a las comunidades. Con tal motivo se ha diseñado un protocolo diferencial para la población.

 

De cada Informe de Riesgo y/o Alerta Temprana, se desprende una misión operacional u operativa inmediata por parte de la Fuerza Pública, de acuerdo con los medios y recursos disponibles que permita realizar operaciones ofensivas, de control y registro militar de área con el propósito de contrarrestar la acción terrorista de los grupos armados ilegales que generan el desplazamiento forzado, y a la vez neutralizar sus causas. A la fecha, la Fuerza Pública ha realizado 2.064 acciones para atender los Informes de Riesgo y/o Alerta Temprana.

 

Además de lo anterior, y con el fin de optimizar la respuesta operacional frente a estos informes de riesgo y/o alertas tempranas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional emitieron instrucciones precisas a sus Unidades y Comandos Subalternos a través de las Directivas Permanentes No. 7412 del 8 de junio de 2005 y No. 015 del 13 de mayo de 2005, respectivamente en las que se determina el Procedimiento para la atención de informes de riesgo, notas de seguimiento y alertas tempranas. De igual forma, la mayor cobertura operacional ejercida y los compromisos generados desde el nivel central, han obligado la adopción de estrategias para la atención y seguimiento a los informes y/o alertas emitidas, lo cual se demuestra  en la oportunidad de la respuesta generada a partir de los esquemas implementados en la Fuerza Pública.

 

Definidos los riesgos,  se busca implementar acciones de prevención y protección para lo cual, en el año 2004, la Vicepresidencia de la República  adelantó acciones que permitieron:

 

1. Apoyo a la formulación del documento sobre la política pública en materia de atención y prevención del desplazamiento forzado, acciones que fueron concretadas con la expedición del Decreto 250 de 2005

 

2. Inicio de la formulación de los proyectos sobre Comunidades en Riesgo con los objetivos de elevar los niveles de seguridad de comunidades en situación de mayor vulnerabilidad e incidir en los usos, imaginarios, prácticas y costumbres contrarios a los principios de una Cultura de los derechos Humanos.

 

3. Establecimiento de criterios y directrices que permitieron la focalización de las acciones y de las comunidades en riesgo.

 

De la misma forma, Acción Social ha participado en la evaluación de la totalidad de los 282 Informes de Riesgo y de las 165 Notas de Seguimiento que han derivado en recomendaciones para la coordinación intersectorial de respuestas oportunas y adecuadas frente a las situaciones de riesgo reportadas. Por su parte, el Ministerio de Defensa, frente a los Informes de Riesgo y Alertas Tempranas, ha dispuesto todos sus recursos humanos y jurídicos tanto de las Fuerzas Militares como de la Policía Nacional, convocando los Consejos de Seguridad, realizando coordinaciones directas con el DAS y demás organismos de seguridad del Estado y con las autoridades regionales y locales con el fin de atender y conjurar oportunamente las situaciones de riesgo y amenaza.

 

c. Protección Humanitaria y Promoción de la Convivencia Pacífica

 

Parte fundamental para la prevención y protección de los Derechos Humanos y respeto por la normativa humanitaria, es la difusión y capacitación en tales materias tanto a funcionarios como a las comunidades, por lo tanto, dicha actividad ha sido una línea de acción de particular relevancia para las entidades del Sistema.

 

De esta forma, la Estrategia de Descentralización de la Política Pública en Derechos Humanos y DIH, llevada a cabo por la Vicepresidencia de la República y el Ministerio del Interior, a partir de 2004, ha permitido adelantar la incorporación de las líneas de la política en Derechos Humanos en los planes de desarrollo de todos los departamentos.

 

Con tal estrategia se ha logrado que las autoridades regionales conozcan y adopten responsabilidades en materia de protección, promoción, defensa y vigencia de los Derechos Humanos y de las normas del DIH.

 

Entre el 2004 y lo corrido de 2006, la Vicepresidencia de la República ha realizado las siguientes actividades:

 

 

DEPARTAMENTO

 

2004

 

2005

 

2006

Arauca

1 Taller

1 Seminario

 

Tolima

1 Taller

5 Talleres

 

Santander

Ø 1 Taller

Ø 2 reuniones de seguimiento

Ø 1 Taller

Ø 5 reuniones de seguimiento

Ø 1 encuentro regional de mujeres desplazadas

 

Norte de Santander

1 Reunión de seguimiento

Ø 1 Diplomado

Ø 2 Reuniones de seguimiento

Ø 3 Talleres

1 Reunión de Seguimiento

Boyacá

 

18 Talleres

1 Diplomado

 

Meta

10 Talleres

1 Observatorio de DH constituido

 

Guaviare

 

1 Taller

 

Cauca

8 talleres

23 Talleres

Ø 9 Talleres

Ø 1 Reunión de Seguimiento

Nariño

2 Talleres

17 Talleres

Ø 18 Talleres

Ø 3 reuniones de seguimiento

Valle

 

10 Talleres

4 Talleres

Bolívar

2 Talleres

Ø 6 Talleres

Ø 1 Reunión de seguimiento

 

Vichada

 

1 Taller

 

Vaupés

 

1 Taller

 

Casanare

2 Talleres

1 Diplomado

 

 

 

A partir de 2004, se impulsó la incorporación de las líneas de acción en derechos humanos, en 9 de los departamentos atendidos por Vicepresidencia de la República y en 2005, en los seis restantes.

 

Así mismo, a través de la acción conjunta entre Vicepresidencia y Acción Social, se ha logrado el compromiso de las Administraciones departamentales para el fortalecimiento de 13 mesas departamentales de prevención para cumplir con la difusión del Plan Nacional de Prevención, en atención a lo señalado en la sentencia T-025 y sus autos, la Ley 387 y Decreto 250/05.       

Otra de las estrategias de protección de los Derechos Humanos de la población vulnerable es la adelantada a través del “Proyecto de Atención a Comunidades en Riesgo”  por la Vicepresidencia de la República y el Ministerio del Interior y Justicia a partir de 2004.  En ella confluyen la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, Acción Social y la Fuerza Pública en el territorio, concertados con la fuerza pública en el territorio. Este proyecto busca aumentar los niveles de protección de los derechos a la vida, la integridad y la libertad de las comunidades vulnerables.

 

Según el Ministerio del Interior, en desarrollo de la estrategia de Atención a las Comunidades en Riesgo se ha logrado:

 

1.     La concertación de 41 Planes sobre Prevención y Protección que congregan 61 comunidades focalizadas. Dos de ellos tienen carácter regional: el del Macizo Colombiano y Centro del Cauca y el de la Sierra Nevada de Santa Marta, con una cobertura de 14 comunidades y cuya ejecución se inicio en enero de 2006.

 

En estas dos zonas también se desarrolla la línea de Cultura de Derechos Humanos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.

Como ejemplo de las acciones de esta línea de política esta la del acompañamiento a la comunidad y autoridades del corregimiento de Valencia en el departamento del Cauca, donde los esfuerzos están enfocados a la recuperación de la memoria histórica y al fortalecimiento de la identidad, costumbres y prácticas del Cabildo Papallaqta, la recuperación de prácticas en justicia para afianzar los elementos de la jurisdicción indígena y el mejoramiento de las relaciones con los campesinos y los miembros del Batallón de Alta Montaña asentado en la zona.

Por otra parte, en la Sierra Nevada de Santa Marta se desarrollaron actividades pedagógicas en el contexto de las particularidades culturales de los pueblos indígenas (Wiwas, Arhuacos, Kankuamos y Wayuú)

 

2.  Entre mayo de 2005 y junio de 2006 se han adelantado cerca de 45 actividades pedagógicas con funcionarios públicos y la participación de la comunidad en los que se socializan elementos y conceptos sobre el Estado Social de Derecho, Derechos Colectivos de los Pueblos indígenas, Derechos Humanos y DIH.

 

Adicionalmente, el Ministerio del Interior y de Justicia en coordinación con Acción Social diseñó una directriz de atención a la población indígena con enfoque diferencial. En la definición de esta directriz se ha favorecido la participación de las organizaciones nacionales y regionales de los pueblos indígenas, contando además con la Defensoría del Pueblo y ACNUR.

 

En el marco de la coordinación interinstitucional se han constituido los Comités de Prevención al Desplazamiento Forzado así como el modelo del plan operativo que guiará las acciones de tales escenarios. Toda la información que surge de los comités es consolidada y analizada por la Secretaría Técnica de la Mesa Nacional de Prevención, ejercida por el Programa Presidencial de DDHH, entidad que rinde el informe respectivo.

 

Desde el punto de vista de la atención diferencial se han generado políticas de atención a Población Desplazada perteneciente a grupos étnicos que se  evidencian en tres documentos principales, a saber: Plan a Largo Plazo para comunidades afrocolombianas que formará parte del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; el Plan  de Atención Integral a Población Vulnerable y en Riesgo de Desaparición, aprobado por el Consejo Nacional para Población Desplazada el 13 de junio de 2005, Acuerdo 05, aplicado en la actualidad al desplazamiento de los pueblos Nukak en el Departamento del Guaviare y la Directriz de Atención Integral a Comunidades Indígenas Desplazadas o en Riesgo de Desplazamiento con Enfoque Diferencial, cuya aplicabilidad se puede demostrar en la atención de los Embera Katío-chami desplazados y retornados a sus lugares de origen en el 2005. Como resultado de este trabajo coordinado se ha logrado:

 

1.     Conformación de la Mesa de Trabajo Interinstitucional para la Atención Integral con enfoque diferencial de la población indígena desplazada ubicada en Bogotá con las entidades del SNAIPD Distrital. Realización del taller interinstitucional para la “Formulación de modelos de atención para unificación de criterios y lineamientos de política para garantizar la atención diferencial de la población indígena”, con participación de 6 Etnias indígenas desplazadas en la ciudad de Bogotá, articulación interinstitucional para la atención de 210 personas de la Etnia Embera Chami, desplazados en Bogotá y la formulación del Plan de retorno con su participación, en el marco del SNAIPD.

2.     Formulación y puesta en marcha del Plan de Acción correspondiente a la Estrategia de Promoción  y Coordinación de mayores esfuerzos presupuestales de las entidades territoriales, con su respectivo Cronograma de actividades, en el que se incluyen metas a corto, mediano y largo plazo, indicadores y tareas para el cumplimiento de los objetivos propuestos en la Estrategia, dentro del Sistema de Fortalecimiento de la Gestión del Gobierno Central, SIGOB, para el seguimiento público permanente, sobre la base de los indicadores planteados.

3.     Contextualizando lo expuesto anteriormente acerca del plan de acción, se trabajó en el diseño y aplicación de un Sistema de Seguimiento y Evaluación periódica mediante la Formulación y aplicación de cuatro instructivos metodológicos, para la recolección y actualización de información de la situación actual del desplazamiento en cada Departamento, desde el punto de vista administrativo y presupuestal. Visitas de asesoría y acompañamiento del Ministerio del Interior y de Justicia a las gobernaciones y alcaldías que facilitó efectuar el análisis y diagnóstico requerido por la Corte así como el diseño diferencial de la estrategia de coordinación.

 

Igualmente, el Ministerio del Interior y de Justicia desde el 2004, dentro del Programa de Protección que lidera la Dirección de Derechos Humanos creó un Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER para institucionalizar la protección diferencial a los dirigentes de las organizaciones de  Población Desplazada, a efectos de asegurar y proteger el pleno respeto del derecho a la vida e integridad personal de los dirigentes;  es así como se otorgan medidas de seguridad individual y colectiva, se otorgan apoyos de transporte terrestre o aéreo, apoyos económicos de reubicación temporal, asignación de escoltas y vehículos, medios de comunicación y otro tipo de medidas de orden económico y de protección que han permitido un importante avance frente al grupo de población,  tanto en el ámbito nacional como territorial.

 

Buscando proteger el derecho a la vida, el CRER ha brindado protección, a 242 líderes  en el 2005 y a 180 en lo que va corrido del 2006; así como a 78 organizaciones legalmente reconocidas de población en situación de desplazamiento. A la fecha, la Policía Nacional, entidad perteneciente al comité, ha realizado 160 acciones para prevenir la vulneración del derecho a la vida de los líderes de organizaciones de Población Desplazada. El total de medidas decididas y adoptadas, en la actualidad, es de 450 mientras que en 2004 solo alcanzaron a ser 7. Este aumento es respuesta a la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional que exigió el fortalecimiento de la política de protección del derecho a la vida de la Población Desplazada.

 

Este programa permitió la coordinación con el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- y con la Policía Nacional, mediante la cual se creó un grupo especial interinstitucional, con asiento permanente en la Dirección de Derechos Humanos. De esta forma, se diseñó un Formulario Único para la Inscripción de los líderes y dirigentes de la Población Desplazada dentro del Programa de Protección que les permite asegurar una atención diferencial y prioritaria.

 

Otra forma de contribuir a la protección de los Derechos Humanos y el DIH de la población vulnerable es tener información sobre la magnitud y la tendencia que presenta el desplazamiento para poder focalizar acciones. La Vicepresidencia de la República, desde 2004, ha venido consolidando una base de datos sobre el fenómeno de desplazamiento forzado en el observatorio de Derechos Humanos y DIH, en la que contempla variables de observación en sus informes tales como: minas antipersona, el accionar de grupos armados irregulares, las masacres, los homicidios y el secuestro, dando cuenta, de esta forma, del nivel de vulneración de los derechos a la vida, la libertad y la integridad.

A la fecha, se han publicado informes departamentales sobre Derechos Humanos y DIH que analizan  los factores que influyen en el desplazamiento en cuatro de las siete zonas priorizadas (Meta, Occidente Antioqueño, Urabá Antioqueño y Caldas)

En el año 2005, la Vicepresidencia de la República impulsó la conformación de los observatorios de derechos humanos departamentales en Atlántico, Huila, Meta, Magdalena, Valle del Cauca y se han iniciado actividades para cumplir con el mismo propósito en el Departamento del Cesar. Actualmente se recoge información correspondiente a los departamentos de Cauca, Chocó y Caquetá.

 

d. Fortalecimiento de las Condiciones de Arraigo

 

De la intervención de Acción Social, en este componente de prevención, se pueden señalar los siguientes logros:

 

·        La creación del Centro de Coordinación de Acción Integral CCAI, liderado por Acción Social, cuyo propósito es la recuperación institucional y social de aquellos territorios que habían sido ocupados por los grupos al margen de la ley. De esta forma, el CCAI busca recobrar la legitimidad, confianza y gobernabilidad de las zonas recuperadas militarmente. En dicha instancia de coordinación interinstitucional participan 12 entidades del Estado, teniendo asiento en la sede de Acción Social siete de ellas: Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Protección Social, ICBF, COLDEPORTES, Ejército Nacional y Policía Nacional.

 

Esta intervención se realiza en las principales áreas expulsoras de Población Desplazada y generadoras de violencia. La intervención integral del Estado después de la recuperación militar permite el retorno de sus habitantes y garantiza el mejoramiento de los servicios sociales y económicos para dar mayor estabilidad a estas regiones.

La intervención de dicho Centro se ha concentrado en 9 regiones del país[25] y concretamente en 53 municipios. Dicha intervención ha permitido que el Gobierno  Nacional garantice legitimidad, gobernabilidad y presencia del Estado, en aras de prevenir nuevos eventos de desplazamiento.

·        A nivel territorial, Acción Social, conjuntamente con el Ministerio de Interior y de Justicia y con la Vicepresidencia han impulsado la construcción de 9 planes departamentales de atención a Población Desplazada, en concordancia con lo previsto en el Decreto 250/05. Así mismo, ha fortalecido el componente de prevención desde los comités municipales de atención a la Población Desplazada y la creación y fortalecimiento de las mesas locales, en donde se evidencia el ejercicio de la coordinación interinstitucional.

·        El Programa Red de Seguridad Alimentaria-ReSA de Acción Social, busca generar arraigo entre los pequeños productores agropecuarios en riesgo de desplazamiento, impulsando proyectos de producción de alimentos para autoconsumo.  De esta forma, ReSA se constituye en un apoyo a las medidas de prevención y atención a este fenómeno.  Este programa fue iniciado en este gobierno como una de las principales estrategias de prevención, logrando en tan solo tres años llegar a una cobertura de 368,106 familias, cerca de 1,9 millones de campesinos, en el 98% de los departamentos del país.

·        El primer esfuerzo integrado que priorizaba la protección y prevención del desplazamiento por la violencia fue la coordinación entre Acción Social (antigua RSS), el ICBF y el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas-PMA que permitió, desde el año 2000, se ejecutara la Operación Prolongada de Socorro y Recuperación-OPSR, en el marco de la carta de entendimiento entre el Gobierno Colombiano y el Sistema de Naciones Unidas. Este esfuerzo inicial buscaba propiciar el arraigo y prevenir el desplazamiento, teniendo en cuenta que los proyectos respondían a las realidades, usos, costumbres, condiciones sociales y agro-ecológicas de las comunidades.  La ejecución actual de la OPSR que va hasta el 2007, deriva de la carta firmada el 1 de mayo de 2005, la cual otorgó el 30% de los recursos totales a la fase de prevención. La OPSR busca proporcionar el acceso a una alimentación adecuada para la población en crisis alimentaria en riesgo de desplazamiento y/o afectada por restricciones a la libre circulación por parte de los grupos armados ilegales, a través de distribuciones de alimentos.

 

A la fecha desde el  2004 se han beneficiado a más de 600.000 hogares, así:

Cuadro 1: Inversión OPSR  2004-2006 en Prevención

AÑO

CONVENIO

BENEFICIARIOS OPSR POR AÑO

BENEFICIARIOS MODALIDADES RSS/ ACCIÓN SOCIAL

ALIMENTO ENTREGADO SIN BIENESTARINA (Toneladas)

BIENESTARINA ENTREGADA (Toneladas)

2004

10158

123.884

69.749

3694

357

2005

10158

103.702

46.807

1544

118

2005

10366

127.576

52.603

2555

202

2006

 

288.120

 

11.376

 

Fuente: informes PMA-Acción Social

 

·                    Otra herramienta con la que se busca generar arraigo y, que constituye una ayuda inmediata para superar condiciones de desabastecimiento alimentario y disminución de la ocurrencia de eventos de desplazamiento de comunidades en riesgo es la entrega de kits agropecuarios. Esta iniciativa surgió a partir del decreto 250 de 2005 que de mayor relevancia a la etapa de prevención. A agosto de 2006,  Acción Social ha entregado 30.138 kits.

 

INCODER, con el apoyo de Acción Social y su proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, busca la aplicación de las medidas legales, institucionales y comunitarias de protección del patrimonio de la Población Desplazada o en riesgo de desplazamiento, en áreas prioritarias del país con el fin de  mitigar los efectos del desplazamiento y facilitar su estabilización socio-económica. Este proyecto es financiado por el Banco Mundial, el Gobierno de Suecia, USAID y OIM. Esta estrategia, a la fecha, ha protegido 780.810 hectáreas, sobre las que se ejercen 50.214 derechos sobre la tierra por parte de propietarios, poseedores, tenedores y ocupantes afectados por la inminencia y la ocurrencia del desplazamiento. De éste total de derechos y hectáreas se han protegido 9.844 derechos sobre la tierra y 6.094 predios representados en un área de 183.293 hectáreas a través de 13 declaratorias de inminencia de riesgo de desplazamiento en 24 municipios (Decreto 2007 de 2001).

 

Adicionalmente, en el departamento de Norte de Santander, cuya declaratoria de inminencia de riesgo de desplazamiento cubre 14 municipios, se ha avanzado, hasta el momento, en la protección de 34.138  derechos ejercidos sobre 499.279 hectáreas.

 

Igualmente, el Proyecto de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada ha desarrollado 384 eventos de fortalecimiento institucional y comunitario en el que han participado 4.189 miembros de la comunidad y 1.598 funcionarios de entidades relacionadas con el tema.

 

La unión de estos dos esfuerzos ha permitido, también, la capacitación de 83 funcionarios de los 30 Grupos Técnicos Territoriales –GTT- y los 4 Grupos Integrales con énfasis en Pesca –GIEP-, encargados del tema de atención a la Población Desplazada, acerca de la normatividad vigente en materia de protección de bienes, procedimientos de protección y el uso y administración del aplicativo del Registro Único de Predios. Este sistema de información ha permitido registrar, a 30 de agosto de 2006, 2.036 solicitudes de protección.

 

De igual manera, el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada adelanta labores de capacitación en la aplicación de las medidas de protección patrimonial a funcionarios de otras instituciones del SNAIPD como las Personerías departamentales, distritales y municipales. De esta forma, a la fecha se han adelantado 4 eventos de capacitación: 2 en Bogotá, 1 en Sincelejo y otro más en Pamplona, a los que asistieron 157 funcionarios.

La protección del patrimonio de la Población Desplazada o en peligro de desplazamiento ha sido fortalecida por la creación de una red de apoyo institucional en la que se intercambia información sobre tierras, sus titulares y su ubicación. Esta red ha sido conformada por las Oficinas de Catastro, los Registradores de Instrumentos Públicos, los Notarios e INCODER, logrando la expedición de 33 declaratorias que cobijan áreas rurales de 53 municipios, ubicados en 9 departamentos del País. En ellos se han protegido predios en al menos 2.100 veredas, corregimientos y centros poblados rurales, escenarios de desplazamiento y/o de riesgo o inminencia de desplazamiento. Dentro de estas áreas objeto de protección, se ubican 7 territorios indígenas y 3 de comunidades negras.

 

e. Conclusiones

 

Las acciones y procesos arriba señalados dan cuenta del esfuerzo del Gobierno Nacional por actuar de manera articulada y coherente con los retos que implica la atención del desplazamiento forzado en el país y en cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, particularmente en lo referente a la orden quinta.  En tal sentido, no obstante que se reconoce la necesidad de seguir cualificando los procesos de articulación y seguimiento que evidencien la mejora en la atención, se ha avanzado significativamente en la creación de condiciones básicas para el goce efectivo del derecho a la vida de la Población Desplazada enfatizando en la atención diferenciada.

 

Las estrategias y los resultados descritos en este componente de prevención y protección muestran de esta manera que se ha venido construyendo una concepción y metodología de trabajo hacia la superación del fenómeno del desplazamiento en el país; proceso en el que la participación de la Población Desplazada a través de sus organizaciones, la articulación desde el ámbito nacional y territorial de las instituciones del Estado y los esfuerzos sectoriales de las mismas han jugado un importante papel en la materialización de una política pública de prevención y protección desde un enfoque derechos.

 

 

II. COMPONENTE DE ATENCIÓN HUMANITARIA

 

La insatisfacción de las necesidades básicas es la consecuencia más inmediata del desplazamiento forzado por la violencia, asociada a una situación de desprotección y vulnerabilidad que afecta principalmente a las niñas, a los niños y a las mujeres. Es por eso, que en el marco de la política de la atención integral a la Población Desplazada, se brinda atención humanitaria de emergencia a las víctimas. Esta asistencia mitiga el impacto inicial del desplazamiento y está orientada a restituir  los derechos fundamentales que aseguren la subsistencia mínima de los afectados. A continuación se presentan los esfuerzos nacionales para avanzar en el goce de este derecho.

 

En el artículo 15 de la ley 387 de 1997 se define la atención humanitaria de emergencia de la siguiente manera:

 

[...] es la prestación, a la Población Desplazada, de la asistencia para la alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, que garanticen unos estándares mínimos de calidad.

 

Desde mediados de 2002 Acción Social (antigua RSS) diseñó una estrategia de contratación de operadores de atención humanitaria bajo el esquema de administración delegada de recursos, consistente en prestar atención humanitaria, oportuna y de calidad en ciudades con alta recepción de Población Desplazada. También se utilizó la estrategia de Proveedor Nacional y Cajas Menores y en algunos casos, se prestó la atención humanitaria a través de esquemas de coordinación con entidades de cooperación internacional. En este período se presentaron dificultades en la entrega de atención humanitaria de emergencia debido a la alta movilidad y dispersión por factores de seguridad de la población, dificultades tecnológicas para el cargue de las ayudas entregadas y falta de implementación de procedimientos expeditos y herramientas que permitieran el seguimiento.

 

En el año 2004 se da una ampliación de cobertura mediante el convenio 445 suscrito con la Secretaría del Convenio Andrés Bello- SECAB, se implementaron los planes de contingencia para la atención de los desplazamientos masivos y se consolidaron alianzas de cooperación internacional a través de entidades como el Comité Internacional de la Cruz Roja –CICR, Save the Children, Médicos Sin Fronteras, la Fundación panamericana para el Desarrollo-FUPAD, la Cooperative Housing Fundation-CHF, Programa Mundial de Alimentos–PMA, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados–ACNUR, Organización Internacional para las Migraciones–OIM, Oficina Humanitaria de la Unión Europea–ECHO y El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia-UNICEF.

 

CHF Internacional, desarrolló Programas de Asistencia Humanitaria y Asistencia Económica para Población en Situación de Desplazamiento en acción coordinada con la Red de Solidaridad Social – RSS hoy Acción Social, desde el año  2001 en algunas zonas del territorio nacional.

 

Sus ejecuciones mostraron elementos adicionales como beneficio agregado a la atención que se venía dando: “Acompañamiento Psicosocial y Desarrollo Humano”.

 

Teniendo en cuenta que en su momento para la RSS (hoy Acción Social) se hizo evidente que estos componentes apuntaban a brindar una mejor atención a la población, que ésta se acercaba a la integralidad y permitía dar una respuesta más acertada a los requerimientos de la ley 387 de 1997 y lo señalado por la T-025 y sus diferentes Autos, se consideró pertinente  suscribir un convenio de cooperación y cofinanciación, teniendo además como soporte, el decreto 2569 de 2002 y el decreto 250 de 2.005 que permiten celebrar convenios con entidades no gubernamentales, entidades del sector privado y organizaciones internacionales para la prestación de la atención humanitaria de emergencia y gestionar la consecución de recursos de cooperación nacional e internacional para el efecto.

 

Teniendo en cuenta que ambas entidades, Acción Social y CHF comparten la misma visión en la atención a la población en situación de desplazamiento, se suscribe inicialmente el convenio 033/05. Los criterios operativos fueron construidos de manera conjunta[26] entre CHF y la Subdirección de Atención a Población Desplazada de la Acción Social antes RSS, buscando formalizar los procesos y los criterios a tener en cuenta para la atención.

 

Reconociendo los resultados satisfactorios derivados de la atención integral, que da un nuevo enfoque y un cambio significativo en el programa a través de la construcción del plan de vida de los beneficiarios, el énfasis en la orientación ocupacional además de la atención de sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, se vio la necesidad de suscribir un nuevo convenio, el 022/06. Actualmente se atiende en 30 ciudades del territorio nacional.

 

El salto cualitativo en la atención humanitaria iniciado en el año 2.005 muestra que entre junio de 2005 y agosto de 2006 se han atendido por operador, 33.338 familias[27]. Todas ellas han construido o están en proceso de construcción de su plan de vida, donde cada uno de los beneficiarios y su grupo familiar plasman las alternativas y posibilidades identificadas en el corto y mediano plazo y en donde se utilizan espacios de reflexión para su camino futuro individual, familiar, social y ocupacional.

 

       

 

El acompañamiento psicosocial, eje transversal del proceso de atención, busca la dignificación personal, recuperación de autoestima, un nuevo sentido para su vida, y,  se complementa con la entrega de distintos componentes alimentarios y no alimentarios, que contribuyen a satisfacer sus necesidades básicas. Actualmente, el suministro de estos kits se hace bajo la modalidad de tienda, en la cual los beneficiarios se convierten en sujetos partícipes del proceso al revisar la calidad, cantidad y vigencia de cada uno de los productos entregados.

 

En esa misma línea, se ha venido evaluando el piloto que llevo a cabo el CICR entregando bonos en vez de kits; de acuerdo con los resultados, fue una experiencia exitosa que se ampliará en otras ciudades y que ha mostrado múltiples beneficios; en este sentido, Acción Social implementará para el año entrante esa estrategia que permite una mayor agilidad en la entrega, el beneficiario siente que participa y puede decidir cambiando el bono por lo que realmente quiere comer, con lo que se estaría apuntando además a una atención diferencial.

(Está pensado para el kit alimentario y el componente de vestuario)

De otra parte, la entrega de bonos dinamiza la economía del barrio y/o municipio receptor, permitiendo que se dé una mirada distinta a la persona o familia en situación de desplazamiento en la medida en que se convierten en generadores de ingresos.  Es una manera de manejar el asistencialismo, convirtiéndose más bien en una participación activa en la comunidad que los acoge.

 

Acción Social y su socio estratégico, CHF, a través de los convenios, brindan a la población otras alternativas de apoyo, por tal razón, se implementaron los kits escolares para niños y niñas en edad escolar, apoyo en la expedición de documentos de identidad, auxilio funerario y apoyo en la reunificación familiar.

 

En la actualidad, Acción Social, además del convenio que tiene con el cooperante CHF, cuenta con las siguientes estrategias para la atención humanitaria de emergencia:

 

·        Proveedor Nacional y apoyo en alojamiento por resolución: Se brinda atención en alimentación, kits de aseo, de cocina y hábitat a  la población que se desplazó antes del 2005 y en las ciudades donde no se cuenta con operador humanitario. El proveedor nacional tiene una cobertura territorial de 32 departamentos, 358 municipios. Adicionalmente, a través del Banco Agrario, se realizan los pagos por concepto de alojamiento temporal. Con el componente de alojamiento se beneficiaron 16.521 familias en 25 departamentos en el 2004 y 57.802 en 28 departamentos durante el período 2005-2006.

·        Recursos de Caja menor: Se asignan recursos para la atención humanitaria en desplazamiento individuales y masivos, retornos, atención de la urgencia y en la emergencia de veredas o municipios lejanos a la cabecera municipal.

·        Convenios Especiales: A través del convenio ACCIÓN SOCIAL-PMA-ICBF denominado Operación Prolongada de Socorro y Recuperación – OPSR. Se brinda  atención a la Población Desplazada mediante los componentes recuperación nutricional para niños menores de cinco años, alimentación escolar y preescolar, madres gestantes y lactantes, y atención en Unidades Móviles. Se han desarrollado en tres períodos consecutivos, OPSR 6139(2000-2003), OPSR 10158 (2003-2005) y OPSR 10366 (2005-2007) La OPSR proporciona alimentos para las familias desplazadas vulnerables en los meses 4, 5 y 6. Los beneficiarios totales de la OPSR 6134 fueron 356.423 y de la OPSR 10158 fueron 862.385. En el marco de la OPSR 10336 a diferencia de las anteriores operaciones, se da una amplia participación de las organizaciones de desplazados que participan como coejecutores y contribuyen con el cuidado de los niños, así como en la preparación de los alimentos.  Bajo esta operación, que aún se encuentra en curso, se han atendido 800.047 personas. De otra parte, entre agosto de 2.002 y junio de 2.006 el ICBF  ha entregado 11.427 raciones alimentarias de emergencia para niños entre seis meses y cinco años y madres gestantes y lactantes. Actualmente la demanda es atendida por proveedor nacional, el cual ubica los paquetes alimentarios de acuerdo con la solicitud de cada regional.

·        Comité Internacional de la Cruz Roja: Se suscribió documento de entendimiento con el CICR, en los años 2001 y 2005, para atender las emergencias de desplazamientos masivos e individuales. Se han atendido a través de éste mecanismo, en casos individuales, a 24.444 personas correspondientes a 6.009 familias y en casos masivos a 12.135 personas, correspondiente a 2.960 familias.

 

a.     Otras acciones que complementan la Atención Humanitaria

 

·        Como una forma de brindar atención psicosocial a los niños, niñas y jóvenes, en situación de desplazamiento, la RSS hoy Acción Social suscribió en diciembre de 2.002 un convenio con la Fundación Batuta  en el que a través de la formación musical en preorquesta, se generara un espacio que permite mitigar los efectos adversos del desplazamiento sobre la salud emocional. Inicialmente se atendieron 900 niños, pero los resultados alcanzados  evidenciaron que para los niños y jóvenes  que participaron en el proyecto, su asistencia había influido en el manejo de las relaciones, estableciendo lazos de amistad, trabajando en equipo, mejorando la interacción con la familia y consolidando valores como la solidaridad, por ello para 2.004, se celebró otro convenio para implementar  Batuta en 25 ciudades del país. En 2006, la ampliación del proyecto ha sido altamente significativa; tiene presencia en 61 ciudades con 109 centros orquestales y un cupo para 25.000 niños. A junio 30 se habían matriculado 24.234 niños; se espera que para el segundo semestre se copen los cupos disponibles.

·        La satisfacción del cliente, el niño, la niña, el joven en el proyecto Batuta, se evalúa a través del dibujo, que es un medio de expresión libre y simbólica que permite conocer la forma como percibe su entorno, como vivencia las relaciones primarias y más importantes en ese momento particular, sus sentimientos, emociones y deseos frente al programa. Se trata de entender cómo se siente el niño en el espacio vital que le proporciona Batuta y cómo alrededor de la formación musical, se generan otros intereses,  nuevas relaciones  y se construye tejido social.

·        Otra estrategia desde Acción Social que opera desde el año 2.004, es La Legión del Afecto, componente de acompañamiento socialmente masivo que visibiliza y apoya liderazgos anónimos en comunidades afectadas por la violencia y el desplazamiento.

·        El objetivo es derrotar el miedo y poner la fuerza y potencia creadora de los  jóvenes al servicio de su comunidad. Entre 2.004 y 2.006, se han acompañado movilizaciones masivas de comunidades afectadas por el desplazamiento en Antioquia, Santander, Soacha, Caquetá, Huila, Valle del Cauca y Chocó y se ha apoyado el trabajo de 112 jóvenes lideres en sus comunidades para fomentar las condiciones de arraigo.

 

Lideradas por los jóvenes, se han realizado en las zonas actividades como las siguientes:

 

·        Acompañamiento a procesos de retorno, acciones de cuidado y recuperación del entorno y el espacio publico, esquemas de alertas tempranas, trabajo simbólico para “rescatar” zonas marcadas por el miedo y la muerte, actividades culturales para rescatar los valores locales, acompañamiento en salud, donaciones, acuerdos de trabajo conjunto entre barrios, actos simbólicos de sacralización, intercambios culturales y  actos de restauración.

§  Acción Social, participó en la creación y fortalecimiento de las Unidades de Atención y Orientación- UAO. En la actual administración 2.002-2.006 el número de UAO  pasó de 13  a  34, fortaleciendo con ello un espacio interinstitucional, para la orientación y entrega de ayudas de AHE entre otras.

§  Acción Social e ICBF firmaron el convenio interinstitucional 068/2005 a través del cual, se dan lineamientos para el manejo de la información de la Población Desplazada adulta mayor y así, sean favorecidos con prioridad en el programa Juan Luis Londoño de la Cuesta, que mejora las condiciones nutricionales de la población adulta mayor, a través de un almuerzo servido de lunes a viernes para los residentes urbanos, o su equivalente en mercado para preparar para los residentes rurales. Este programa tiene cubrimiento nacional. En la actualidad se atienden 14.744 adultos mayores.

 

b. Avance en la medición de la Asistencia Humanitaria

 

Los esfuerzos y el avance realizando durante este año 2006 en la medición de la Asistencia Humanitaria, responden además a los requerimientos de la T-025 y el Auto 178. Se ha adelantado sustancialmente en la construcción de metodologías, procedimientos, nueva plataforma de información y planes para llevar a cabo   acciones correctivas en cuanto al seguimiento de tipo virtual, telefónico y en terreno que han permitido contar con toda la información y el estado de cada paso del proceso de atención. De acuerdo con los avances anteriores, Acción Social recibió la certificación del proceso de atención humanitaria bajo la norma de calidad NTC- ISO 9001:2000. el pasado 8 de agosto de 2.006.

 

Esta implementación del sistema de gestión de calidad ha permitido la medición, que antes no se tenía, de la eficacia y oportunidad de la atención entregada. Es por eso, que este tipo de indicadores solo existen a partir de enero de 2006. Estas mediciones dejan ver que a través de las cinco estrategias de atención humanitaria de emergencia arriba mencionadas se ha brindado asistencia humanitaria de emergencia a cerca del 60% de las familias incluidas entre enero y julio de 2006. De estas familias, 82% fueron atendidas en máximo 60 días o antes. Es decir, es el tiempo que transcurre entre la inclusión en el RUPD y la primera entrega. Los momentos en donde se ha identificado que se presentan las demoras son, entre la inclusión en el sistema y la remisión y entre la remisión y la ubicación de algunas familias. Para el primer caso se estableció que una persona del operador estuviera presente  en la UAO de manera que se agilice la remisión; esto ha comenzado ha mostrar resultados; para el segundo caso, se han impartido instrucciones para que se pueda contar con varios datos adicionales con el fin de ubicar más prontamente a la población; por ejemplo, con teléfonos de vecinos, con dirección de familiares que vivan cerca, etc.  Una vez los operadores reciben la remisión de familias por las Unidades Territoriales, el compromiso asumido es responder de manera oportuna y eficaz  a las necesidades físicas y emocionales más apremiantes que tienen las personas y/o familias en situación de desplazamiento. Dentro del marco de la integralidad, los beneficiarios son atendidos de manera inmediata en lo que concierne al acompañamiento psicosocial y máximo en un lapso no superior a cinco días, se hace entrega de kits alimentarios y no alimentarios.

 

Como una forma de verificar que la atención se está llevando a cabo con calidad, calidez y oportunidad, se diseñó la encuesta de satisfacción del cliente atendido por operador, la cual se está implementando; a agosto de 2.006, se ha aplicado en las ciudades de Riohacha, Pasto, Puerto Asís, Bogotá, Cali, Valledupar y Soacha; la tendencia[28] es  que la atención psicosocial les ha dado una visión positiva de su futuro, que encuentran importante la construcción de su plan de vida, que saben cuáles son sus derechos, que los productos y servicios son de calidad, que la atención por parte de las personas  ha sido respetuosa y amable y que la entrega de los kits ha sido oportuna. Acción Social ha implementado además desde junio de este año, un esquema de seguimiento que incluye visitas de campo a los operadores.

 

Con relación a las prórrogas, Acción Social profirió la Circular No 03 de 2.006 en la que se establecen claramente los criterios para el otorgamiento de prórrogas de la atención humanitaria de emergencia; se fijan los lineamientos para la interpretación y aplicación de las normas y se establecen los procedimientos para la aprobación. Esta circular se envió a las Unidades Territoriales y a los operadores para su divulgación y aplicación.

 

En los casos en que se apruebe la prórroga, los peticionarios serán prioridad para ser incluidos en los programas de generación de Ingresos.

 

En junio de 2.006, la Alta Dirección de Acción Social tomó la decisión de realizar una reingeniería a los procesos administrativos y técnicos, conformando un equipo especializado y nombrando en cada Unidad Territorial un Coordinador para el tema de desplazados con el fin de implementar un servicio más coordinado, sistemático, integral y expedito; además se rediseñó el manejo del flujo de información y los procesos de control.

 

De otra parte, se han realizado videoconferencias, talleres, encuentros regionales y encuentros nacionales de operadores, para mantener actualizado el recurso humano que está directamente relacionado con la población en situación de desplazamiento, en temas de atención humanitaria, atención a través de operadores humanitarios, sistema de información, archivo de la información de los beneficiarios, entre otros.

 

En la etapa de Atención Humanitaria de Emergencia, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tiene también una importante participación.

 

Se suscribió y se ejecutó el convenio con OIM para fortalecer la capacidad institucional en la atención a la Población Desplazada. Su objeto fue la contratación de equipos profesionales multidisciplinarios, para las Unidades Móviles, con el fin de prestar atención psicosocial a la población en regiones en donde el fenómeno del desplazamiento se vive con mayor intensidad. El ICBF ha atendido, entre 2004 y 2006, a 463.127 personas. Por otra parte, ICBF participó en la creación del comité de atención psicosocial con el Ministerio de Protección Social, Ministerio de Educación, SENA y Acción Social.

 

El ICBF entregó insumos para la evaluación de la Política pública de Población Desplazada que hizo la ACNUR en el 2002; participó en la construcción del plan de atención de la Población Desplazada, tanto en su primera versión como en el que se concreta en el Decreto 250/05. Así mismo,  participó en la construcción del Plan de Acción Humanitaria/2005, se brindaron  insumos para la formulación de protocolos y lineamientos técnicos para la atención a Población Desplazada, en temas como acompañamiento psicosocial, asistencia y seguridad alimentaria. Adicionalmente, dio asistencia técnica a la Acción Social (antigua RSS) para la formulación de Minutas patrón base que permitieran la conformación de los paquetes alimentarios que entrega Acción Social en la fase de emergencia.

Entre los años 2004 y 2006, se suscribe un nuevo convenio con PMA y Acción Social para el desarrollo de la OPSR 10366, un convenio con UNICEF para fortalecer la atención a la Población Desplazada y con ACNUR, con el fin de formar servidores públicos en derechos humanos. Además, se formula un proyecto para presentar a la OIM en el marco de la alianza OIM –FUPAD cuyo objeto es el fortalecimiento institucional del ICBF.

A finales de 2005, el ICBF formula su Plan Institucional con la participación de líderes y organizaciones de Población Desplazada, el cual contempla como una de sus políticas, la atención prioritaria sin barreras de acceso al 100% de la Población Desplazada, el diseño de planes de contingencia para atender emergencias, y la identificación y cuantificación de la Población Desplazada que requiere la atención frente al  RUPD, teniendo en cuenta un enfoque diferencial de acuerdo con las especificidades de la población indígena y afrocolombiana. Como resultado de este Plan, a la fecha, las regionales del ICBF reportan haber capacitado aproximadamente a 25 organizaciones comunitarias en 11 regionales. También se han realizado 54 eventos de socialización y formulación de estrategias para la atención en 11 regionales. Así como actividades de rendición de cuentas y veedurías ciudadanas. Igualmente, el ICBF reporta la realización de 53 eventos que incluyen talleres y audiencias en 8 regionales y conformación y capacitación de  24 veedurías en 4 regionales.

 

En los municipios, con la participación del ICBF, se coordina la asistencia a través de  desayunos infantiles donde se atienden sin costo, niños y niñas de 6 meses hasta los 5 años de edad en situación de desplazamiento. Se han entregado, a través de este programa, a partir de 2005, 42.023 desayunos. Por su parte, los restaurantes escolares han contribuido a mejorar el desempeño académico y disminuyen la repitencia escolar. Con este programa, se han beneficiado 88.282 niños y niñas en los años 2005 y 2006.

 

Adicionalmente, tanto en Acción Social como en el ICBF en sus oficinas nacionales y regionales, se han establecido mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la Población Desplazada. Actualmente, en todas las UAO y Unidades Territoriales se cuenta por ejemplo con buzón de quejas y reclamos.

 

En materia de la atención humanitaria de emergencia diferencial a las minorías étnicas se han registrado avances significativos. El Ministerio del Interior realizó un taller interinstitucional para formular modelos de atención con criterios y lineamientos de política unificados que garanticen la atención diferencial de la población indígena. En este taller participaron 6 etnias indígenas desplazados en la ciudad de Bogotá; se llevó a cabo los días 10 y 11 de mayo de 2006 con una participación de 70 personas.  Además, se concertó con la ONIC y representantes indígenas en alto grado de vulnerabilidad y riesgo, la formulación del Plan Integral en su beneficio y se logró una articulación interinstitucional para la atención de 210 personas de la étnia Embera Chami, desplazados en Bogotá.

 

El ICBF diseñó el sistema de información para la atención de la población en situación de desplazamiento en sus programas, que contempla variables para la identificación étnica. Este mismo ajuste se hizo para capturar datos en los registros primarios de los programas tradicionales, el cual, una vez implementado, podrá cruzar información con el RUPD.

El Plan institucional para la atención a la Población Desplazada, también tiene en cuenta la identificación de la Población Desplazada indígena y afrocolombiana. Las regionales del  Guaviare, Meta, Cundinamarca, Amazonas, Guajira, Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño reportan actividades en  esta línea de acción.

 

Con relación a la Atención diferenciada y prevalente, desde Acción Social, a partir del 2005, se diseñó un formato denominado de “información complementaria” para introducir nuevas variables, precisar la situación actual de la Población Desplazada, e identificar especificidades tales como si pertenecen a una minoría étnica.

 

Por otro lado, el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada profirió el acuerdo 03 de 2006 para proteger a la Población Desplazada contra prácticas discriminatorias por parte de los funcionarios que brindan la atención. Adicionalmente, este acuerdo promueve la atención prevalente y diferenciada a los miembros de dichas minorías[29]. Acción Social divulgó en las UAO, Unidades Territoriales y Operadores por los convenios ésta información y en su calidad de Coordinador del SNAIPD,  solicitó a todas las Entidades, la divulgación y aplicación de este acuerdo. (Orden 11)

 

Dentro de estos esfuerzos se destaca el proyecto de caracterización de la Población Desplazada afrocolombiana adelantado en el marco del convenio ID-0088 entre la Acción Social y la OIM.

 

La educación y la salud son derechos que requieren ser preservados o restituidos en cualquiera de las fases de la atención integral a la Población Desplazada. Por tanto,  entidades del SNAIPD prestan sus servicios en más de una fase de atención. En ese sentido, la labor realizada por estas instituciones se considera transversal.  Por lo tanto, en el siguiente capítulo se hará referencia a ello, de una manera detallada.

 

El Ministerio de Educación es invitado permanente en la Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia. En esta mesa, ha suministrado los Planes Operativos Anuales de los años 2004, 2005 y 2006, que dan cuenta de las actividades, metas y avances que realiza este Ministerio para la atención educativa de la Población Desplazada y estableció la ruta de atención para la misma.

 

Por su parte, en el componente de Atención Humanitaria de Emergencia, el Ministerio de la Protección Social da respuesta a las necesidades de la población en situación de desplazamiento mediante la suscripción anual de convenios con 32 entes departamentales y 4 distritos para concurrir en la atención a personas en desplazamiento sin capacidad de pago o sin afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

Tabla:

 

En millones de pesos

2003

2004

2005

2006

Asignación por convenios

$ 19.999

$ 21.300

$ 23.000

$ 24.000

Beneficiarios

Sin información

87.272

161.260

En proceso

 

El Ministerio de la Protección Social además, a través del grupo de Emergencias y Desastres apoya a las autoridades locales con el centro de reservas y medicamentos, y el fortalecimiento de los planes hospitalarios para el manejo de desastres, que incluye emergencias complejas como el desplazamiento. Este tema se trabajó con más detalle en el capítulo de Estabilización Socio Económica.

 

c. Conclusiones

 

Los resultados presentados en éste capítulo, evidencian un avance en la coordinación de las Entidades del SNAIPD responsables de garantizar a la población en situación de desplazamiento el goce efectivo de sus derechos a la dignidad e integridad física, psicológica y moral, a la familia y a la Unidad familiar (Orden 6),  y el goce efectivo de su derecho a la subsistencia mínima (Orden 7) El comité de Atención psicosocial conformado por entidades como ICBF, Ministerio de Protección Social, Ministerio de Educación, SENA  y Acción Social, es una buena muestra del avance en el tema.

 

Se ha tenido un importante adelanto y aunque todavía quedan ajustes por hacer, el manejo que se ha dado al acompañamiento psicosocial permite intervenir no solamente a nivel personal, si no familiar y comunitario, buscando restablecer el equilibrio emocional de las personas, así como de sus redes sociales y su capacidad para adaptarse a un nuevo contexto, en ocasiones muy diferente al que estaban acostumbrados. La idea de una atención humanitaria asistencialista dedicada a la entrega de kits ha quedado atrás. La integralidad permite que las familias sean protagonistas de su propio restablecimiento al generar condiciones  para superar su difícil situación y asumir de manera autónoma el curso de sus vidas. Los programas como Batuta y Legión del Afecto, complementan el apoyo psicosocial para niños y jóvenes así como las Unidades Móviles que prestan atención en regiones donde el desplazamiento  se vive con mayor intensidad. El sistema de tienda y los bonos, le apuntan  al derecho a la dignidad; las personas se sienten con la posibilidad de decidir. (Orden 6)

 

De igual manera, en los casos en los que el desplazamiento implica ruptura, dispersión de las familias, se ha contemplado el apoyo para el reencuentro facilitando el transporte para el traslado de las personas y el transporte de los enseres. (Orden 6)

 

La implementación de los indicadores que permiten la medición de  la eficacia y oportunidad  de la atención que se brinda, los esquemas de seguimiento que se han comenzado a implementar, los cambios  generados por la reingeniería, permitirán emprender acciones preventivas que garanticen cada vez más  la entrega oportuna y completa de  la ayuda humanitaria de emergencia (Orden 7) entendida esta desde la integralidad.

 

 

III. COMPONENTE DE ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA

 

De acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, se deben instaurar medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la Población Desplazada en el marco del retorno voluntario al lugar de origen o la reubicación voluntaria en un lugar diferente a su lugar de origen.

 

El desarrollo de la política de Estabilización Socioeconómica se encuentra en manos de las siguientes entidades del SNAIPD, Ministerio de Agricultura y entidades adscritas, Banco Agrario, INCODER y FINAGRO, Ministerio de Comercio Industria y Turismo - FOMIPYME y BANCOLDEX, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Protección Social y entidades adscritas SENA e ICBF y Ministerio de Educación, en coordinación con Acción Social.  La implementación de estas políticas se realiza a través de los entes territoriales de cada una de las entidades, así como con la participación activa de los entes municipales y departamentales, que se deben ver reflejados en los acuerdos logrados en los Comités Departamentales y Municipales de Atención a la Población Desplazada.

 

En un ejercicio de concertación y dando respuesta a los autos 176 y 178 del 2005  y al decreto 250 de 2005, las diferentes instituciones del SNAIPD responsables del tema de estabilización socioeconómica conformaron la Mesa Nacional de Estabilización Socioeconómica con el objeto de diseñar y estructurar estrategias y acciones dirigidas a la Población Desplazada.  En la misma, se cuenta con la participación activa de representantes de las organizaciones de Población Desplazada.

 

a. Acciones Humanitarias

 

De conformidad con la ley 387 de 1997, el Gobierno Nacional apoyará la población que quiera retornar a sus lugares de origen, entendido retorno, como el proceso por el cual la población que ha sido desplazada como consecuencia de la violencia política decide voluntariamente regresar a su lugar de origen, bajo condiciones de seguridad y protección.

 

Antes del 2002, no se contaba con una política orientada a generar proceso de acompañamiento de retornos, ni instrumentos que permitieran la identificación de hogares: Las cifras, se estimaban a través del SEFC (Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas).  Entre el 2003 y el 2006, se establece una política de retornos y se crea un sistema de registro de la Población Desplazada que se retorna o reubica, igualmente, se inicia el proceso de diagnóstico a los retornos colectivos acompañados y se inicia un nuevo proceso de capacitación tanto a los funcionarios de la entidad, como a las entidades del sistema.

 

Durante el presente período gobierno se han retornado un total de 31.899 hogares, como se puede observar en el cuadro siguiente:

 

Cuadro No.2 Hogares Retornados Período 2002 – 2006

Fuente:  Sistema de Información para la Población Desplazada

 

Desde finales del 2003, El Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social, conformó un grupo de trabajo el cual fue institucionalizado a partir de la Directiva Permanente Ministerial No. 09 de 2005, ampliada mediante Directiva permanente Ministerial No.01 de 2006. la cual tiene por objeto evaluar y estudiar la viabilidad en los aspectos de seguridad para los retornos acompañados por el gobierno nacional y previo el cumplimiento de los protocolos definidos por Acción Social en su guía de retorno.

Por otra parte, el Ministerio de Defensa en coordinación con Acción Social, diseñaron y aprobaron un “Protocolo de Seguridad”, para evaluar las condiciones de seguridad en los procesos de retorno y/o reubicación, entendida ésta última como alternativa de estabilización socio económica definitiva de un hogar en situación de desplazamiento, a partir de la decisión libre y voluntaria de la Población Desplazada a determinar un lugar distinto al habitual de residencia de donde fue desplazado, para iniciar un proceso de estabilización. En este momento, está en proceso la expedición de la Directiva por parte del Comando General de las Fuerzas Militares, que permita ponerlo en marcha.

 

Con el Decreto 250/2005, se ratifica que las entidades del SNAIPD, desde su misión Constitucional,  tienen la responsabilidad de garantizar el acceso y disfrute de los derechos de la población que voluntariamente ha decidido retornar, atendiendo a los principios de Seguridad, Voluntariedad y Dignidad formulados en el “Protocolo de Retornos” con base en ello, el CNAIPD elaboró un acuerdo con el que pretende reglamentar la aplicación del protocolo de retornos y reubicaciones, elaborado por Acción Social y adoptar los mecanismos de evaluación y seguimiento que se requieran.

 

Con el fin de que se establezcan lineamientos políticos y operativos, se garanticen mayores y mejores procesos de coordinación, se establezcan procesos y procedimientos claros y unificados, para las entidades del SNAIPD en el proceso de acompañamiento a los retornos de la Población Desplazada,  el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada adoptará y entregará a las entidades del sistema el “Protocolo Para El Acompañamiento a Los Procesos de Retorno o Reubicación de Población Desplazada”. En el Protocolo se definen los pasos y requisitos para generar el acompañamiento institucional a los eventos de retorno, sean estos individuales o colectivos. Por otra parte, indica las acciones a seguir en cuanto a concertación y coordinación interinstitucional, participación de la Población Desplazada y otras variables a tener en cuenta para la formulación de un plan de retorno o reubicación y su posterior seguimiento.

 

El tema de retornos y reubicaciones es uno de los que mayores avances normativos que ha tenido el presente gobierno, especialmente después de la Sentencia T-025, sin embargo en la práctica tiene algunas falencias sobre las cuales se está trabajando:

 

·        Falencias frente a la consolidación de la información, el diseño y cumplimiento de indicadores de impacto, en los aspectos relacionados con los retornos y los informes de riesgo y/o alertas tempranas.

·        El “Protocolo para el Acompañamiento a los Procesos de Retorno o Reubicación de Población Desplazada” no es aplicado por todas las entidades del SNAIPD y en todos los departamentos.

 

b. Avances en el Goce del Derecho a la Salud

 

El Ministerio de la Protección Social tiene el rol central de garantizar el derecho a la salud para la población colombiana. El goce efectivo de este derecho en salud se enmarca en el crecimiento de la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- y la implementación del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad de Salud del Sistema. (Decreto 2039 de 2002).

 

La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- pasó de 30.4 millones de colombianos en diciembre del 2004 a 34.1 millones de colombianos en el 2005. La cobertura al sistema corresponde a un 82.7% sin contar los 2 millones de personas de regímenes exceptuados (Fuerzas Militares, Policía Nacional, ECOPETROL y Magisterio). Este esfuerzo en cobertura ha definido a la población en desplazamiento como prioritaria. De hecho, se expidió una modificación del acuerdo 244 de 2003 para priorizar la atención en salud para población en desplazamiento del sexto al tercer lugar, es decir, después de las madres gestantes o lactantes y menores de cinco (5) años, se ubica la población en desplazamiento.

 

A partir de la expedición del Acuerdo 262 de 2004, el Ministerio ha asumido la financiación del 100% de la UPC del régimen subsidiado para esta población. A agosto del 2006, se han afiliado 259.110 personas con este mecanismo de financiación de un total de 300.000 cupos dispuestos entre el 2004 y el 2005. (Ver Cuadro No.3). Vale la pena anotar que la totalidad de los cupos no fueron asignados debido a dificultades administrativas e informativas en identificar y ubicar a la población beneficiaria por parte de los entes territoriales.

 

Cuadro No.3: Afiliación a régimen subsidiado – Población en desplazamiento

Descripción

2003

2004

2005

Meta 2006

Cupos disponibles

NO APLICA

100.000

200.000

300.000

Cupos asignados

28.770

87.771

142.569

 

Nuevos afiliados acumulados

28.770

116.541

259.110

559.110

  Fuente: MinProtección Social, BDUA, Ago 2006

 

A razón de este rol central del Ministerio en la defensa y restitución del derecho a la salud como componente de la estabilización socioeconómica, se ha garantizado la continuidad de los 259.110 afiliados del intervalo 2003-2005 y ha  dispuesto 300.000 nuevos cupos adicionales para el año 2006. Adicional a este esfuerzo presupuestal, desde el 2004 el Ministerio ha concurrido con los entes territoriales para financiar la atención en salud de la población en desplazamiento sin ningún tipo de afiliación. A diciembre del 2005, 161.403 personas en desplazamiento han recibido este beneficio.

 

Por otra parte, el Ministerio ha registrado el crecimiento de la población en desplazamiento al régimen contributivo lo cual implica su inserción en el mercado laboral y en consecuencia la reducción del impacto financiero negativo derivado de su experiencia como persona en desplazamiento. (Ver Cuadro No.4 )

Cuadro No.4: Afiliación a régimen contributivo – Población en desplazamiento

RÉGIMEN CONTRIBUTIVO

Dic-2004

Mayo – 2005

Ago- 2006

Crec. % 06-05

Afiliados

54.161

96.902

118.746

21%

Fuente: MinProtección Social, BDUA, Ago 2006

 

Para mejorar la atención en salud para esta población, el Ministerio hace cruces periódicos de las bases de datos del SGSSS con el Sistema Único de Registro de Acción Social. A agosto del 2006, el resultado de este ejercicio arroja 267.757 registros, que representan a las personas en desplazamiento afiliadas al régimen contributivo y subsidiado.  En suma, se dispone de registros de información de beneficiarios al SGSSS, que dan cuenta de 539.259 personas[30]. Vale la pena destacar que este dato debe ser superior en cuanto a que no se dispone de toda la información que los actores del SGSSS deben reportar desde el nivel territorial.

 

Para cierre del 2006, la cobertura esperada en aseguramiento (régimen contributivo y subsidiado) para la población en desplazamiento debe corresponder a un 82% (677.126 asegurados) sobre la base de 826.962 personas registradas con algún documento de identificación en la base RUPD administrado por Acción Social a agosto del 2006. 

 

Por otra parte, estadísticas del Ministerio de la Protección Social evidencian un crecimiento significativo en el número de servicios prestados a población en condición de desplazamiento. A agosto de 2002, se requirieron 507 servicios de este tipo, y a febrero de 2004 la cifra se había incrementado a 9.051. En respuesta a este bajo índice de registros, el Ministerio expidió la resolución 195 del 2005 sobre identificación de persona en desplazamiento por ARS, EPS y direcciones territoriales de salud, y la circular externa del 28 de abril del 2005, que obliga a registrar la atención a personas en desplazamiento por parte de las IPS. 

 

Como resultado, a diciembre de 2005, se habían registrado 209.324 servicios en salud por parte de las empresas administradoras de planes de beneficios. (Ver Cuadro No.5)[31]. Este aumento importante en la capacidad de los prestadores es un reflejo de la implementación del Sistema Obligatorio de Calidad de la Atención en Salud, que ha permitido la habilitación de los 59.841 prestadores legalmente constituidos en el país.  

 

Cuadro No.5: Registro de servicios prestados en salud a población en desplazamiento

             Descripción

Dic - 2002

Dic- 2004

2005

Consultas

505

3.549

61.743

Hospitalización

0

162

1.989

Procedimientos

0

5.303

142.691

Nacidos

2

10

290

Urgencias

0

27

2.341

Totales

507

9.051

209.324

Fuente: MinProtección Social, RIPS (ago 2006)

 

La dinámica de la atención en salud de población en desplazamiento ha llevado a definir lineamientos propios. Dentro de ellos está la inclusión de acciones y recursos del Plan de Atención Básica-PAB en el Plan Operativo 2005-2006 y la inclusión de los componentes de salud en los Planes Integrales Únicos–PIU municipales y departamentales. Además, se cuenta con la inclusión de la variable desplazado en el manejo de la información de las acciones PAB en 17 departamentos del país.

 

Por otra parte, se diseñaron y difundieron estrategias para comunicar derechos, deberes y ruta de acceso a los servicios de salud en los 32 departamentos, en particular, con énfasis en el tema étnico como  lo establece la Circular 018 de 2004. Asimismo, se determinó apoyar técnicamente la elaboración de proyectos orientados a reducir la vulnerabilidad alimentaria y nutricional de familias en desplazamiento, incluyendo el abastecimiento de alimentos, la atención psicosocial y el cuidado en salud[32].

 

En el marco de la formulación de políticas en materia de atención a poblaciones vulnerables, los grupos étnicos del país, son sujetos de cuidado y atención en el desarrollo de las políticas de protección social en salud del Ministerio en el área normativa y capacitación: 

 

·        Área Normativa: durante el año 2005 el Ministerio de la Protección Social diseñó una ruta que orienta a la población en desplazamiento y perteneciente a grupos étnicos para acceder a la atención en los servicios de salud. En enero del 2006, la ruta fue puesta a prueba con una muestra de desplazados indígenas y afrocolombianos ubicados en Bogotá, y los resultados del piloto se encuentra en proceso de revisión para que sirva de referente para otras ciudades del país, que sean receptoras de Población Desplazada.

 

En el marco de la reglamentación de la Ley 691 de 2001, que busca garantizar el derecho a la salud de grupos étnicos, el CNSSS expidió el Acuerdo 326 de 2005, mediante el cual se adoptan algunos lineamientos para la organización y funcionamiento del Régimen Subsidiado de los pueblos indígenas, y además se concertó, mediante Decreto 4127 de 2005, el número mínimo de afiliados que debe tener una ARS indígena.

 

Por otra parte, el Comité Permanente del Ministerio de la Protección Social trabaja, en acompañamiento con  el Comité Técnico de la Mesa de Salud Indígena, en definir los términos de subsidios y proyectos alimentarios, naturaleza jurídica y habilitación de IPS indígenas, modelo operativo de atención para las regiones de la Amazonía, Orinoquía y Costa Pacífica, inspección, vigilancia y control (IVC), y el UPC diferencial para poblaciones dispersas.

 

·        Área de Capacitación: Se brindó capacitación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en el proceso de consolidación de las (6) seis Empresas Promotoras de Aseguramiento en Salud Indígena (EPSI) y (37) treinta y siete Instituciones Prestadoras de Salud Indígenas (IPSI) 

 

En materia de atención diferencial en servicios de salud, se ejecuto el 100% del proyecto piloto entre el Ministerio de la Protección Social y la OIM (Fase Prevención y Protección, Atención humanitaria de emergencia y Estabilización Socioeconómica), que tenía como objeto el fortalecimiento de la capacidad de atención en salud mental y física de la red de prestadores a niños, niñas, mujeres víctimas de violencia intrafamiliar y sexual en Pasto, Quibdo - Istmina, Bucaramanga y Cali.

 

Los resultados de este convenio son:

 

·        Dotación de las  15 IPS de primer y segundo nivel para la atención integral en salud.

·        Capacitación de 810 profesionales en áreas de la salud, y de las entidades cooperantes como la Fiscalía, INMLCF, Procuraduría  Defensoría, Familias en Acción, ONG’s, organismos de cooperación internacional, Redes del Buen Trato y organizaciones de Mujeres

·        La población beneficiaria asciende a 1.301 personas, entre 645 mujeres, 302 niñas, 108 hombres  y 246 niños.

 

Para octubre del 2006, se tiene previsto la ampliación del proyecto piloto a 111 municipios en 12 departamentos: Antioquia, Bolívar, César, Cauca, Chocó, Huila, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Tolima y Valle del Cauca.

 

En complemento a las acciones de diferenciación en la atención, los lineamientos de intervención psicosocial del Ministerio de la Protección social buscan resolver las dificultades y debilidades observadas en el desarrollo de lo psicosocial durante años anteriores tales como discrecionalidad en la formulación, contratación y ejecución de los proyectos territoriales, bajo impacto social de las acciones debido a la visión medicalizada de diagnóstico, promoción y atención de psicopatologías, baja capacidad técnica institucional en el sector salud, debilidad en el sistema de seguimiento y evaluación de los proyectos, dificultades en la construcción de indicadores psicosociales y en la articulación intersectorial.

 

La redefinición de los lineamientos del Ministerio ha optimizado la ejecución de las transferencias para entes territoriales, como se presenta en la siguiente tabla:

 

Cuadro No.6: Inversión y beneficiarios de los recursos de intervención Psicosocial (En millones de pesos)

 

Concepto

2004

2005

2006

Recursos

2.650

2.800

2.940

Número de proyectos

19

22

En proceso

Beneficiarios

149.390

648.097

En proceso

Fuente: MinProtección Social, Dir. Promoción Social, ago 2006

 

A la fecha, el Ministerio está revisando el informe final de evaluación de la ejecución de estos recursos antes y después de la implementación de la redefinición de los lineamientos de intervención psicosocial del año 2004.

 

En Cooperación Internacional, el Ministerio de la Protección Social trabaja de la mano con organismos internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones-OIM, la Organización Panamericana de la Salud-OPS, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados-ACNUR, entre otros, con el fin de definir líneas conjuntas y de cooperación específicas sobre la atención de la Población Desplazada por la violencia.

En medio de estos esfuerzos de coordinación de cooperación internacional se creó el Comité Humanitario de Atención en Salud, cuyo presidente y secretario técnico son el Ministerio de la Protección Social y OPS/OMS, respectivamente. Los miembros permanentes son las organizaciones internacionales involucradas en el tema del desplazamiento y los funcionarios públicos del nivel nacional y los entes territoriales.

 

De la misma forma, con el apoyo de la OPS, se diseñó un software para registro de la atención en salud para población en desplazamiento. El departamento del Valle ha sido el pionero en la implementación del soporte informático, pero se tiene planeado la ampliación de la aplicación del mismo por demanda a otros departamentos del país.

 

La OIM y el Ministerio de Protección Social, han puesto a prueba con éxito el SAT-RIAS, Sistema de Alerta Temprana Para la Red de Instituciones Públicas, en nueve departamentos con oficinas territoriales de OIM.[33] Debido a su éxito, Acción Social, realizó una prueba piloto en Popayán y en Neiva. Como resultado, en julio del 2006 el Ministerio de la Protección Social y Acción Social firmaron un acuerdo de intención para ampliarlo a nuevos territorios.

 

A su vez, el Ministerio está en el trámite de firma de un convenio marco con la OIM–USAID para ejecutar un proyecto de ejercicio del derecho a la salud en 111 municipios de 12 departamentos con una población objetivo de quinientas mil personas[34].

 

En suma, la articulación del Ministerio de la Protección Social con las direcciones territoriales de salud y la cooperación internacional ha rendido réditos en el diseño de nuevos instrumentos de atención en salud y de fortalecimiento institucional que mejoran la respuesta del Gobierno Nacional a las necesidades de la población en desplazamiento y la capacidad resolutiva de los entes territoriales.

 

c. Avances en el Goce del Derecho a la Educación

 

Por otra parte, la restitución oportuna del derecho a la educación es determinante en el éxito de la atención integral a la población afectada por el desplazamiento forzado. Por lo tanto, a continuación se mostrará lo pertinente a la atención educativa.

 

Dentro del Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia PNAIPD de 2005, el Ministerio de Educación Nacional concentra sus acciones en la fase de estabilización socioeconómica, en la línea estratégica de gestión social para brindar atención educativa a la Población Desplazada a través de las siguientes acciones:

 

·        Vincular y mantener  a los menores en el sistema educativo formal.

·        Ampliar la cobertura de educación mediante la asignación de cupos en los planteles educativos.

·        Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes que garanticen el derecho a la educación de los menores en situación de desplazamiento.

·        Fortalecer la prestación del servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de Población Desplazada.

·        Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programas de capacitación de docentes, que optimicen los procesos para la atención a esta población.

·        Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física y dotación de mobiliario de  los planteles educativos.

 

Los recursos ejecutados por el Ministerio de Educación para la atención de la población en situación de desplazamiento han aumentado significativamente desde 2003 gracias a la adición de recursos presupuestales durante los años 2005 y 2006. De esta forma, se pasó de contar con 118.289 millones de pesos, en 2004, a 203.205 millones de pesos en 2006.

 

Adicionalmente, se presenta un aumento progresivo en la ampliación de cobertura como se puede observar en el cuadro siguiente

 

Cuadro No.7  Alumnos en situación de desplazamiento atendidos

Descripción

2,003

2,004

2,005

2,006

No. de alumnos en condición de desplazamiento atendidos

29,707

120,651

180,126

232,115

Fuente: Ministerio de Educación Nacional

 

Con el ánimo de brindar atención educativa, adecuada y pertinente a los niños desplazados, el MEN, ha implementado modelos educativos flexibles como: Aceleración del Aprendizaje, (atención a niños, niñas y jóvenes que se encuentran en extraedad y puedan terminar la básica primaria en menos tiempo) y el Programa de Educación Continuada CAFAM (educación semipresencial que permite a jóvenes y adultos validar grados de la primaria y el bachillerato)

Igualmente se están realizando pilotajes de otros modelos educativos flexibles para la atención de la Población Desplazada como “Círculos de Aprendizaje” (sirve de “puente” para que los niños que están por fuera ingresen transitoria y flexiblemente al sistema escolar y los prepara para su integración definitiva). El MEN con apoyo de la cooperación internacional (OIM y CNR) desarrolla el modelo “Grupos Juveniles Creativos” (para jóvenes en la zona urbana que no han realizado la básica secundaria).  Además, Se está evaluando el “Modelo Relacional de Julio Fontán” (atención educativa personalizada y desarrolla que componentes sociales y emocionales se implementa en básica y media). Los 3 modelos ofrecen procesos flexibles en los calendarios escolares y en el tiempo que cada niño requiere para su aprendizaje.

 

Desde 2002, se ha brindado capacitación en atención psicosocial a docentes y funcionarios en temas como:

 

·        “Escuela y Desplazamiento”, propuesta pedagógica donde se busca implementar estrategias educativas encaminadas a la recuperación de la identidad infantil y juvenil, mediante un trabajo pedagógico colectivo, a través de la utilización de espacios y contextos de animación y aprendizaje. En el 2006, se cuenta con la segunda versión de la propuesta y un tutorial de la misma que apoyará los procesos de autoformación de los docentes.

·        “Herramientas Pedagógicas y Competencias para la Convivencia”, esta estrategia brinda capacitación en derechos humanos, cultura de paz, salud sexual y reproductiva y herramientas pedagógicas.

 

En el cuadro No.8 puede verse el número de docentes y funcionarios capacitados en modelos y atención psicosocial:

 

Cuadro No.8 Docentes y funcionarios Capacitados

2002

2003

2004

2005

2006

Total

1.600

816

3.613

169

2.502

8.700

 Fuente: Ministerio de Educación Nacional

 

Teniendo en cuenta la política dirigida a los grupos de Población Desplazada que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, el Misterio de Educación Nacional trabaja con poblaciones étnicas en la definición de una ruta de atención educativa diferenciada. Para el caso de la población indígena desplazada, se están coordinando reuniones con las organizaciones representativas de estos pueblos que permitan identificar las personas que se encuentran en esta situación e integrarlas a la oferta etnoeducativa que viene desarrollando la Dirección de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales-DPPI. Para tal efecto, se ha convocado a las organizaciones indígenas a nivel nacional: ONIC; AICO y OPIAC, los representantes de la Minga de Trabajo por la Población Indígena Desplazada y al delegado indígena al CNAIPD para elaborar un plan de trabajo que permita a las Entidades Territoriales Certificadas avanzar en los procesos de reconocimiento de esta población y ofertar una atención diferenciada y pertinente.

 

En concordancia con lo anterior, el Ministerio de Educación viene adelantando otras siete acciones: 1) Coordinación de mesas nacionales para la elaboración de una política de atención diferenciada a la población indígena, 2) Apoyo a la implementación de modelos educativos pertinentes que benefician a poblaciones ubicadas en zonas de alto desplazamiento en los departamentos del Putumayo (Kofanes), Cesar (Yukpas) y Magdalena (Kankuamo en Atanquez, 3) Apoyo a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá para la adopción de un plan de atención e identificación de la población indígena y afrocolombiana desplazada, especialmente, a las poblaciones Kankuamo, Embera Katío y Pijao, 4) Asistencia Técnica a las Entidades Territoriales para la prestación del servicio pertinente y la organización de la oferta etnoeducativa, 5) Proyecto de Atención Pertinente a La Población Indígena en edad escolar, Donación Japonesa dentro de la cual se encuentra la población Ette Ennaka desplazada, 6) Definición y priorización en las Mesas Nacionales de Concertación de la Política Etnoeducativa de la atención diferenciada a la población indígena desplazada, 7) Apoyar la caracterización de esta población en la resolución 166 para optimizar la focalización de inversiones y acciones.

 

El Ministerio de Educación, con recursos de la cooperación internacional provenientes de la Comunidad Autónoma de Madrid, viene apoyando desde el 2005, un programa piloto de alfabetización, educación básica primaria y formación laboral, con el concurso de las Secretarías de Educación Certificadas, la OEI y la Dirección de Empleo y Trabajo del SENA, en Bogotá y Bolívar. El proyecto se encuentra atendiendo a 6.000 mujeres iletradas desplazadas cabeza de hogar, ubicadas en las zonas marginales de Cartagena, Magangue, San Pablo, Santa Rosa, Maria la Baja y Carmen de Bolívar. Actualmente, el 70% de la mujeres culminó el proceso académico de las cuales 2.000 están recibiendo la atención en formación laboral por parte de SENA.

 

Por otro lado, el Ministerio de Educación, en coordinación con la UNESCO, se encuentra desarrollando el proyecto “Atención a Población Afectada por el Conflicto” en los departamentos de Sucre y Chocó beneficiando a 9.000 jóvenes y adultos a los cuales se les está brindando la etapa fundamental de la metodología CAFAM de aprendizaje. Además, se incluye el componente de capacitación en procesos de perdón y reconciliación para los docentes, los jóvenes y adultos. Actualmente, el 80% de los beneficiarios están terminando el proceso y la capacitación se dio al 100% de los participantes. 

 

El MEN promueve el fortalecimiento de las ETC para brindar atención educativa pertinente a los menores con necesidades educativas especiales -NEE por su condición de discapacidad o de capacidades o talentos excepcionales, incluidos aquellos que se encuentran en situación de desplazamiento.  Actualmente, se está organizando la oferta educativa, formación de funcionarios y docentes y dotación de instituciones educativas con materiales didácticos que apoyen sus procesos de enseñanza y aprendizaje.

 

El MEN promueve el fortalecimiento de las Competencias Ciudadanas y trabaja, desde hace cuatro años, con la Alianza para la Paz y el Fondo de Población de la Naciones Unidas -UNFPA en la preparación de los proyectos pilotos. 1. El proyecto de “Educación Para el Ejercicio de los Derechos Humanos”, se desarrolla en los departamentos de Bolívar, Córdoba, Boyacá, Huila, y Guaviare. Durante el 2005 se realizó la fase de preparación y en el 2006 se esta desarrollando la fase de implementación y validación.

 

El proyecto beneficia a 8 Escuelas Normales Superiores 5.000 estudiantes y docentes en formación inicial, 200 docentes en ejercicio, 10 docentes de Facultades de Educación, 100 profesionales de Instituciones Sociales y Agentes Educativos. 2. El proyecto de “Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía” se desarrolla en los departamentos de Nariño, Bolívar, Bucaramanga, Caquetá, y Risaralda. El proyecto beneficia a 5 ETC, 50 instituciones educativas, 25.000 estudiantes, 1.000 docentes,  10 docentes de Facultades de Educación, 100 profesionales de Instituciones Sociales.

 

En el desarrollo de la articulación con las ETC, el MEN, durante 2005 consolidó y evaluó 304 diagnósticos, a partir de los cuales se viabilizaron, en 2006, 304 en la implementación de modelos educativos flexibles y capacitación, 9 en infraestructura educativa, 40 en dotación y mobiliario escolar. El aporte técnico y económico fue realizado en el marco de convenios del Ministerio de Educación con Acción Social, OIM y FUPAD.

Asimismo, Acción Social, con asesoría técnica del Ministerio, financió 145 proyectos de infraestructura educativa y 46 de dotación en mobiliario escolar.

 

d. Avances en Capacitación para el Trabajo

 

Por su parte, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, en cumplimiento de las acciones definidas en el Plan de Acción Integral de Atención a la Población Desplazada, ha desarrollado actividades de orientación ocupacional para 76.095 personas, correspondiente al período comprendido entre marzo de 2004 y julio de 2006, mediante las cuales se busca mejorar sus competencias para insertarse al mercado laboral o desarrollar alguna actividad económica productiva que les permita generar ingresos.

A continuación presentamos la distribución de los cupos de Orientación Ocupacional utilizados por población en situación de desplazamiento, a través de los Centros del Servicio Público de Empleo del SENA

 

Cuadro No.9 Número de Cupos de Orientación Ocupacional para personas desplazadas Período 2002 a julio de 2006.

Año

Orientación Ocupacional

Meta

% Cumplimiento

2002

Sin información

Sin información

-

2003

Sin información

Sin información

-

2004

5.833

Sin información

-

2005

41.607

77.616

53,61%

Julio de 2006

28.655

151.893

18,87%

TOTAL

76.095

229.509

 

Fuente: Dirección de Empleo y Trabajo. SENA

En lo que respecta a la fase de Capacitación del Plan de Acción Integral de Atención a la Población Desplazada, habría que decir, que se han ejecutado 149.287 cupos de formación en oficios productivos, emprendimiento, empresarismo y asociatividad, durante el período 2002 y Julio de 2006, a través de los cuales se busca mejorar las capacidades y destrezas de los beneficiarios y por consiguiente aumentar el nivel de empleabilidad de la Población Desplazada,  como se puede observar en el siguiente cuadro.

 

Cuadro No.10: Número de cupos de población  desplazada para Formación Ocupacional. Período 2002 a julio de 2006.

Año

Formación

Meta

% Cumplimiento

2.002

9.199

Sin información

 

2.003

12.453

Sin información

 

2.004

14.405

Sin información

 

2.005

60.120

62.093

53,61%

A Julio de 2006

53.110

151.093

35.15%

TOTAL

149.287

 

 

Fuente: Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo. SENA

 

Es importante resaltar que a partir de Octubre del 2005 y a través de la circular Nº 5052-001482, lo concerniente a la oferta educativa, los horarios y la realización de los cursos fueron flexibilizados para su adaptación a las condiciones y necesidades de las poblaciones desplazadas en sus lugares de asentamiento.

 

De la etapa de capacitación resultan iniciativas productivas que reciben asesoría para su formulación en forma de proyectos; a pesar de que el número de iniciativas productivas presentadas por la Población Desplazada es relativamente pequeño, durante lo corrido de este año se han apoyado 11 planes de negocio.

 

A partir de los recursos regulares de los Centros de Formación, se han ofrecido la casi totalidad de los 149.2487 cupos de formación para la Población Desplazada, durante el período 2002 y hasta julio de 2006. Adicionalmente, para la vigencia 2006 se asignaron en la ley de presupuesto recursos propios del presupuesto de la entidad, del orden de  $1.406 millones, los cuales han sido trasladados a las regionales para la ejecución del Plan de Acción Integral de Atención a la Población Desplazada. Así mismo se han apropiado en la ley de presupuesto 2006 $10.625 millones para atender preferiblemente a la Población Desplazada,  a través del proyecto Capacitación en Centros Agropecuarios y Mineros - Atención a la Población Desplazada. Igualmente, a través del Proyecto Jóvenes en Acción se destinaron recursos del orden de los $25.218 millones y del proyecto Capacitación Jóvenes en Acción – Atención a la Población Desplazada por $44.108 millones para la atención preferencial de la Población Desplazada.

 

Los resultados obtenidos con la implementación del PAIPD, son bastante dicientes, así lo demuestran las cifras, antes de 2002 no se tenían metas establecidas, y aun menos un Plan Integral que incluyera acciones conjuntas en materia de orientación ocupacional, formación profesional ocupacional para el trabajo y asesoría de proyectos productivos.

 

Igualmente y a partir del año 2005 Acción Social, incluyó acciones de formación en oficios semicalificados, proyecto de vida y asociatividad/empleabilidad, desde el programa de Reconversión Socio Laboral, inicialmente combinando Población Desplazada y Vulnerable.  Para el desarrollo del mismo se han establecido dos estrategias:  Formación Integral, donde las personas con edad entre 18 y 29 años de edad reciben el proceso de formación que corresponde a tres meses de formación en las entidades de formación y tres meses de práctica en empresas legalmente constituidas y para aquellos municipios donde no se puede contar con sitios de práctica, las entidades de formación establecen sitios de práctica cercanos a la realidad, para que los alumnos realicen sus prácticas. Ocupación Transitoria con Formación, dirigida a las personas entre 30 y 60 años de edad, con el fin de desarrollar actividades para el mejoramiento del entorno y condiciones del municipio de acuerdo con los sitios y trabajos previamente definidos con la Alcaldía. Al tiempo que se realizan esta ocupación transitoria, los alumnos se forman en el oficio de tal forma que puedan desarrollar la actividad paralelamente.

 

Para definir los oficios en cada uno de los municipios, se realiza un diagnóstico con la participación de la comunidad, las autoridades y las entidades que tienen presencia en el mismo. A partir del 2.006 este proceso se realizó con el fin de atender específicamente a Población Desplazada, beneficiando un total de 1.080 personas en los municipios de Cali (Valle), Pasto (Nariño) y Buenaventura (Valle) con los siguientes cursos:

 

Fuente: Programa de Reconversión Socio Laboral-Acción Social

 

e.     Avances en Acceso a Crédito y Proyectos Productivos

 

El SNAIPD ha definido numerosas estrategias con miras a potenciar los proyectos de generación de ingresos y emprendimientos de la Población Desplazada. Entre éstas se destacan el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a través de FOMIPYME y Acción Social. Esta última entidad desarrolla sus acciones con los siguientes programas y convenios: Unidad Técnica Conjunta-UTeC, Atención integral a la Población Desplazada, convenio USAID y FUPAD y con los Programas de Desarrollo y Paz.

FOMIPYME, a partir del año 2002, ha aprobado 42 proyectos dirigidos a Población Desplazada y ha efectuado convocatorias específicas y términos de referencia orientados a atención de Población Desplazada.

Por tal razón y para apoyar el acceso de la Población Desplazada a los recursos de cofinanciación no reembolsables, a partir del año 2004, FOMIPYME ha modificado las condiciones para el acceso a las convocatorias de la siguiente manera: aumentó el monto de cofinanciación hasta el 80%, redujo el tiempo de constitución legal de las organizaciones de Población Desplazada  a menos de un año, concertó los términos de referencia con Acción Social y cooperación internacional incluyendo la cofinanciación de rubros adicionales a los apoyados regularmente como son: Insumos agroindustriales, gastos de alimentación para los beneficiarios del proyecto durante las capacitaciones y asistencias técnicas, material didáctico para las mismas, acompañamiento requerido para la presentación de los planes de negocios a las entidades financieras y  para el desarrollo de la inversión (post crédito), catálogos de productos y servicios de las empresas beneficiarias del proyecto y honorarios de personal no calificado para el desarrollo de actividades específicas del proyecto.

El monto total de los recursos de cofinanciación aplicado en las diferentes convocatorias, a partir de 2002, corresponde a la suma de $5.546 millones (valor total de los proyectos $8.861), con una cobertura de 3.579 personas y 826 unidades productivas, que corresponden tanto a los proyectos liquidados como en ejecución.

Los proyectos de Población Desplazada han presentado cobertura en Departamentos en los cuales se han identificado mayores índices en recepción de población: Antioquia, Arauca, Bogotá, Bolívar, Caquetá, Cauca, Cundinamarca, Huila, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Santander, Valle del Cauca

Así mismo este convenio ha contado a partir del año 2002, con aportes de la OIM por valor de $980 millones para el componente no financiero y aproximadamente $3.500 millones para el componente de Inversión. Por su parte Acción social ha aportado recursos a proyectos FOMIPYME – Desplazados, por valor de $403 millones para el componente de Inversión.

 

Cuadro No.11 Recursos FOMIPYME asignados a proyectos con Población Desplazada

 

AÑO

Recursos Fomipyme asignados Según Año Convocatorias

Mill $

Valor total de los proyectos Mill $

% cof asignado

No Personas

Atendidas

Unidades productivas  Atendidas

2002

348

911

38,19%

759

34

2003

1.685

2.836

59,41%

1530

253

2004

743,5

1.360

54,60%

292

345

2005

2.769,5

3.754

73,77%

998

194

TOTAL

5.546

8.861

62,58%

3.579

826

 

Dando respuesta a la coordinación entre las entidades del SNAIPD y de acuerdo con lo ordenado en el auto 178/05, en las vigencias 2004 y 2005, se realizaron las convocatorias  conjuntas FOMIPYME – SENA dirigidas Población Desplazada, mujeres cabeza de familia, población vulnerable por la violencia.  A partir de estas se han asignado recursos de cofinanciación por $3.829  millones de pesos en 30 proyectos.

En lo que respecta a la atención diferenciada a la Población Desplazada, FOMIPYME ha asignado recursos por valor de $2.474 millones en 11 proyectos que benefician a 1.233 personas afro colombianas y $704 millones en 6 proyectos que benefician población indígena.  Adicionalmente, se han realizado 24 talleres regionales conjuntamente con los entes territoriales con el objeto de identificar proyectos productivos de importancia y vocación regional, promocionar las convocatorias, capacitar a los asistentes en formulación básica de proyectos FOMIPYME  (potenciales proponentes, ONG, asociaciones de Población Desplazada).

 

Para el año 2006 no se reportan resultados, dado que actualmente y hasta el 21 de septiembre (se prorrogó la fecha de cierre de la convocatoria, dada la gran cantidad de solicitudes allegadas), se encuentra abierta la Convocatoria FOMIPYME dirigida a la Población Desplazada y vulnerable por la violencia, con cobertura nacional; por un monto de $5.625.467.648 ($625.467.648 recursos vigencia 2005 y $5.000.000.000 recursos vigencia 2006), para la cofinanciación de programas y proyectos enfocados a la creación y el fortalecimiento de unidades empresariales de los sectores comercial, industrial, agroindustrial, artesanal, turístico y de servicios; por lo tanto hasta que no se surta el proceso de evaluación y aprobación de incentivos no es posible reportar avance.  Esta convocatoria cuenta con aportes de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), en el componente de inversión en maquinaria y equipo, capital de trabajo y/o capital semilla no reembolsable para fondos rotatorios, de proyectos con cobertura en los departamentos de Valle, Nariño, Putumayo y Norte de Santander.

 

Por su parte, Acción Social, en cumplimiento de la ley 387, ha desarrollado entre los años 2002 - 2006  diferentes programas dirigidos a la atención para la generación de ingresos a la Población Desplazada. Estos programas han sido desarrollados directamente y/o en convenio con la cooperación internacional.  Los proyectos de generación de ingresos se realizan ya sea a través de la modalidad individual o asociativa como se observa en los siguientes cuadros:

Programas dirigidos a la generación de ingresos mediante la entrega de capital inicial para la creación de empresa

 

Cuadro No.12 Beneficiarios de Programas de Generación de Ingresos - Acción Social

PROGRAMA O CONVENIO

2002 - 2004

2004 - 2006

BENEFICIARIOS

BENEFICIARIOS

Proyectos productivos y capital semilla Acción Social

7,623

315

Programa de Asistencia Económica

0

12,036

Convenios con Alcaldías y Departamentos

0

190

Programa de Paz y Desarrollo - Proyectos Productivos

0

12,285

Programa de Generación de Ingresos desarrollado por la UTeC

780

6,530

Programa de Reconversión Socio Laboral

0

1,080

Programas de Generación de Ingresos con recursos de la USAID y ejecutados por FUPAD 

0

2,944

TOTAL

8,403

35,380

              Fuente:  Acción Social

 

Otros programas: A través de estos programas como incentivos y empleo humanitario se busca

PROGRAMA O CONVENIO

2002 - 2004

2004 - 2006

BENEFICIARIOS

BENEFICIARIOS

Incentivos Económicos

0

11,199

Empleo Humanitario

0

2,681

TOTAL

0

13,880

 

Respecto a la participación de los hogares que han recibido recursos para generación de ingresos tenemos que entre los años 2002 y 2004 fue de 2.15% de los hogares registrados en el RUPD y entre el 2004 y 2006 fue del 13.97%.

 

Como se manifestó en capítulos anteriores, a partir de junio del año 2005, Acción Social, en convenio con cooperación internacional, empezó el desarrollo de un modelo de atención integral a la población recientemente desplazada que le permite atenderla desde la asistencia humanitaria con acompañamiento psicosocial y elaboración de un plan de vida con énfasis ocupacional, hasta con los programas de incentivos económicos o de asistencia económica donde de acuerdo con las habilidades de cada beneficiario se orientan hacia la vinculación laboral o  el emprendimiento.  Por este convenio han recibido recursos para apoyar sus proyectos o mejorar sus condiciones para el empleo 23.245 hogares desplazados de 33.000 que han recibido asistencia humanitaria a través de los convenios. Por estos convenios los hogares pueden recibir recursos entre $380.000 y $2.400.000 de acuerdo con las características y condiciones de los proyectos y planes de negocio elaborados.

 

Cuadro No.13 Población atendida Convenios Cooperación Internacional

PROGRAMA

2,005

2,006

INCENTIVOS ECONÓMICOS

2,093

9,106

PAE

3,594

8,442

Fuente: Área Socios estratégicos-Acción Social

 

A través de la Unidad Técnica Conjunta UTeC, unidad asesora de Acción Social que busca aumentar el nivel de respuesta del SNAIPD en la atención a la Población Desplazada, se han desarrollado entre los años 2002 y 2006 los siguientes programas de generación de ingresos tendientes hacia la estabilización:

 

Cuadro No.14 Programas de generación de ingresos - UTeC

PROGRAMAS 

2,003

2,004

2,005

2,006

TOTAL

 ALIANZAS - RED

780

3,773

677

 

5,230

 PROGRAMA PROMOCIONAL DE CRÉDITO

 

 

467

 

467

 ALIANZAS PARA LA GENERACIÓN DE INGRESOS

 

 

1,952

1,223

3,175

 Fuente: UTeC

 

·        A través del Programa Alianzas – Red con cofinanciación del Fondo del Japón para el Desarrollo Social, el Banco Mundial, la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y la administración del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por éste programa se vincularon 5.233 hogares en 5 ciudades con 22 proyectos, con el 70% de Población Desplazada retornada o reubicada y el 30% población vulnerable receptora de Población Desplazada.

·        Con el Programa Promocional del Crédito se ejecutaron 3 proyectos, vinculando a 467 hogares en situación de desplazamiento, con créditos aproximadamente de $7.900 millones.

·        Por medio del Programa Alianzas para la Generación de Ingresos se aprobaron 13 proyectos para 9 ciudades beneficiando, hasta el momento 3.175 hogares. De estos hogares beneficiados, el 86% se encuentra inscrita en el RUPD. 

·        Otro de los programas a través de los cuales Acción Social apoya los procesos de generación de ingresos con la Población Desplazada es el Programa Desarrollo y Paz, que corresponde a una contrapartida del Programa Laboratorios de Paz.  El Programa se ejecuta a través de dos componentes, uno de los cuales es específico para la  atención a la Población Desplazada, para esto, utiliza una red básica de atención que promueve la  protección social y la generación de ingresos a familias desplazadas en proceso de retorno o de reubicación y en prevención de desplazamiento.

·        Este programa opera en cinco regiones con 109 municipios focalizados, siendo financiado con recursos de crédito del Banco Mundial y ejecutado por 5 organizaciones sociales. Desde sus inicios en el 2004 y hasta el 2006, ha cofinanciado 127 proyectos con Población Desplazada, de los cuales 82 están en ejecución. El número de familias incluidas es de 10.140. Se han gestionado 55 proyectos con población mixta para 14.088 hogares, de las cuales 2.145 son desplazadas, con enfoque de atención diferencial; el resto de Población Desplazada ha participado en los proyectos con población mixta.

·        A partir del año 2005, Acción Social, en conjunto con la UTeC, empezó el desarrollo de un modelo de intervención para la generación de ingresos, en respuesta al CONPES 3400/05 y a la Sentencia T–025 de 2004 de la Corte Constitucional.  A este esfuerzo se unieron durante el año 2006 el DNP y Ministerio de Comercio Industria y Turismo - FOMIPYME, teniendo como resultado una propuesta de modelo de intervención sobre la atención en estabilización socioeconómica como mecanismo para atender de manera eficiente la restitución de derechos de la población en situación de desplazamiento, el cual se empezará a ejecutar a partir del 2006 con una asignación de $6.000 millones y una cobertura de 2.450 hogares.  En principio la propuesta vincula entidades del orden nacional, pero se encuentra prevista la participación de la cooperación internacional, representada por la OIM y la FUPAD en el marco del Programa de Atención a Población Desplazada y Grupos Vulnerables. 

 

Esta propuesta se basa en el desarrollo de escenarios prácticos de Generación de Ingresos (PGI) con sus respectivas herramientas, instrumentos y procedimientos, tendiente a su adopción como política pública en Generación de Ingresos y, establecer un escenario de gestión para la administración de los Programas. Para tal fin, se han establecido 3 actividades: Establecimiento de demandas y ofertas ocupacionales, atención en Generación de Ingresos (vinculación laboral, emprendimientos y fortalecimiento de negocios existentes) y Apoyo Financiero, ya sea para la vinculación laboral (consecución de documentos y mejora de presentación personal, etc.) o  capital para el arranque o fortalecimiento de unidades productivas.

·         

·        Por otro lado y mediante las gestiones realizadas por la Acción Social, la USAID determinó establecer un presupuesto de US$101 millones para financiar programas de atención a Población Desplazada, a ser ejecutado por OIM y FUPAD en  170 municipios,  21 departamentos, con el fin de atender a 700 mil beneficiarios haciendo énfasis en atención diferencial. A la fecha, se encuentran abiertas 7 convocatorias para 9 departamentos. El valor total de estas convocatorias es de US$6.900.000, para la atención de aproximadamente 27.800 familias.

 

f. Desarrollo Económico Local

 

Acción Social, en la búsqueda de brindar una atención integral a través de todos sus programas sociales, implementó el programa de Familias en Acción dirigido a la Población Desplazada, el cuál consiste en otorgar a las madres de familia subsidios condicionados que aseguren la nutrición de niños menores de siete años y educación de los niños entre siete y dieciocho años.

Por tal razón y durante el segundo semestre de 2005, el Programa Familias en Acción inscribió cerca de 70.000 familias y durante los meses de febrero a abril de 2.006, se realizó una avanzada, teniendo a la fecha vinculadas 121.476 familias desplazadas, beneficiando 239.714 niños. Este programa se constituye en un elemento fundamental de tránsito a la estabilización socioeconómica, ya que complementa el ingreso de las familias para educación y nutrición de sus hijos permitiéndole participar en los otros Programas  de generación de ingresos ofertados por las entidades del SNAIPD.

El programa Familias en Acción es pertinente para atender esta población ya que se ha detectado que dentro de la población, quienes tienen mayor vulnerabilidad son las mujeres y los niños, adicionalmente, los mayores niveles de desnutrición y deserción escolar se presenta en esta población. De otra parte, el programa es útil para complementar el gasto que hacen las familias cuando acceden a servicios prestado por otras entidades como en el caso de salud y educación, es decir, una familia desplazada puede obtener un cupo en un plantel educativo pero no contar con los recursos necesarios para financiar todos los gastos asociados que implica estudiar.

El programa Familias en Acción para Población Desplazada tiene varias modificaciones en relación con el programa que se desarrolla para la población pobre del Nivel 1 del SISBEN, estas son:

·        La selección de las familias beneficiarias se hace desde el sistema de registro de la Población Desplazada, es decir que sin importar el nivel en el SISBEN en el que se encuentren. Tampoco se hacen cortes en un período de tiempo, sino que cualquier desplazado puede ingresar sin importar el año de desplazamiento.

·        El programa se flexibilizó en cuanto a la movilidad de las familias beneficiarias, es decir, un desplazado que decida cambiar de lugar de residencia, o retornar a su lugar de origen puede continuar beneficiándose de los subsidios.

·        A diferencia de lo que sucede con las familias del nivel 1 del SISBEN para las que solo se realiza un proceso de inscripción por municipio, la inscripción al programa de familias desplazadas se puede hacer de manera permanente en las UAO´s.

·        El programa ha desarrollado un componente especial de acompañamiento, distinto al de las familias del nivel 1 del SISBEN y soportado en los elementos del apoyo psicosocial.

 

En 2006, se encuentran recibiendo este beneficio 121.476 familias y se espera ampliar la cobertura de este programa, hasta llegar al menos a 300.000 familias desplazadas en todo el país.

 

g.    Promoción de Programas de Generación de Ingresos

 

·        Rural

 

En el marco de la MESER, a partir de éste año, el INCODER ha venido adelantando una estrategia de generación de ingresos, con una apropiación de dos mil ochocientos millones de pesos ($2.800 millones), a través de los componentes de masificación de crédito, capital semilla y seguridad alimentaria que se describen a continuación:

(i)   Masificación de crédito: Para poner en marcha este componente se suscribió con la Fundación Colombia Mejor un contrato por valor de setecientos millones de pesos ($700 millones), con el objeto de formular participativamente Proyectos Productivos, elaborar las programaciones y presentar las solicitudes de crédito ante el sistema financiero (fases de preinversión, inversión y post-inversión). 

     A la fecha se ha culminado el programa de socialización institucional a nivel regional; la formulación de planes de acción para el desarrollo de los proyectos productivos en los 81 predios priorizados; la identificación de las líneas productivas en el 96% de los predios; la viabilización de los proyectos y planes de inversión; y la selección de sujetos de crédito para radicar las solicitudes ante las entidades financieras.

(ii)   Apoyo a proyectos con capital semilla: En desarrollo de este componente, el INCODER destinó mil ochocientos cincuenta millones de pesos ($1.850 millones) para apoyar con recursos de Capital Semilla para iniciar la ejecución de los proyectos productivos formulados en fase de inversión a partir de la materialización del anterior componente.  Se espera atender a 1.403 familias de las cuales a la fecha se han identificado 882.  

       Para poner en marcha esta iniciativa se ha venido concertando con CORPOICA una estrategia de ejecución cuya fase de alistamiento está terminada y se traduce en la definición de criterios para la administración y aplicación de los recursos.  

(iii)  Proyectos de seguridad alimentaria: Con el propósito de asegurar la subsistencia digna de la población asentada en los predios adjudicados por el INCODER se destinaron doscientos cincuenta millones de pesos ($250 millones) para adelantar un programa que promueva la producción de alimentos para autoconsumo que a su vez, permita cierto arraigo previo a la consolidación de las condiciones para la estabilización socioeconómica de esta población.

En materia de crédito rural, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, mediante la Resolución No.04 de febrero de 2.003[35], creó un programa especial de crédito para financiar proyectos asociativos que integren Población Desplazada, que ofrece unas condiciones financieras especiales: Tasa de interés igual a la DTF (Depósitos a Término Fijo) y garantía de hasta el 100% del valor del crédito por intermedio del Fondo Agropecuario de Garantías –FAG, que administra FINAGRO.

Entre los avances se tiene que la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, en su Resolución N°18 de 2005, estableció modificaciones al Programa Especial de Fomento y Desarrollo Agropecuario para financiar proyectos desarrollados bajo la modalidad individual. Adicionalmente, el Banco Agrario de Colombia en los Comités Director y Técnico de Crédito de la Mesa Nacional de Estabilización Socioeconómica Rural, con el objeto de promover e incrementar los recursos desembolsados en el marco del Programa de Crédito, ha orientado las organizaciones de población en situación de desplazamiento.

En esta línea, teniendo en cuenta el propósito de motivar la participación del sector privado para operar proyectos que integren a la PD, se acordó con la participación de los representantes de las organizaciones de la Población Desplazada la siguiente serie de incentivos: Participación en los excedentes de la producción, pago por la compra o alquiler del paquete tecnológico facilitado, exclusión sobre la responsabilidad crediticia, veeduría sobre la conformación del grupo de agricultores integrados y un incremento en el porcentaje de intermediación de los recursos.

 

El 29 de junio de 2006 el Banco Agrario de Colombia expidió la Circular Reglamentaria CR-127, a través de la cual se establecen las características y condiciones del programa de crédito que incluye la nueva modalidad de acceso individual para la Población Desplazada, adoptando el programa definido por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, en virtud del cual los créditos por valor menor o igual a 20 ssmmlv tienen garantía FAG hasta del 100% y aquéllos que superan este valor del 90% del crédito. En el caso del crédito asociativo el monto se extiende hasta $32’266.100 por cada desplazado integrado y la cobertura de garantía del FAG es hasta del 100%.

A Diciembre del 2004, el Banco Agrario realizó operaciones por un valor de $317.672.500 por la línea de crédito asociativo y a julio de 2006 por $2.968.966.000.  Respecto al crédito individual, a Diciembre del 2004, se realizaron operaciones por un valor de $17.134.150.586 y a julio de 2006 se han otorgado créditos por un valor de $38.933.859.458.

 

·        Urbano

 

Bancóldex asumió las funciones relacionadas con el plan de apoyo financiero de las Mipymes no vinculadas con el comercio exterior colombiano, incluida la relativa a la creación de líneas de crédito de redescuento para la financiación de proyectos productivos de carácter industrial y/o comercial que adelante la Población Desplazada, acorde con lo previsto en el numeral 3° del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, con el objeto de dar cumplimiento a esta obligación, Bancóldex creó e implementó dos líneas de crédito:

 

1.     Línea de crédito de redescuento de los créditos otorgados por el Banco Agrario para el financiamiento de proyectos productivos de la Población Desplazada beneficiaria de la sentencia T 1635/00, a través del  Banco Agrario. 

2.     Línea especial de crédito de redescuento (banca de segundo piso) para atender la financiación de proyectos productivos en el desarrollo de empresas de menor tamaño, por parte de la Población Desplazada o vulnerable afectada por la violencia, al amparo de la cual se financiarán actividades de transformación industrial y artesanal, comercio y servicios.  Este programa de crédito fue implementado en el sector financiero mediante Circular Externa N°10 de 2003 expedida por Bancóldex, la cual fue concertada con Acción Social, donde se señalan las condiciones y términos que deben cumplirse para acceder a la financiación, así como el esquema de participación de la Red de Solidaridad Social (Ahora Acción Social),  y el Fondo Nacional de Garantías S.A.

 

Esta línea tiene una tasa máxima DTF+ 8.5% E.A.  para créditos a 5 años incluido un año de gracia a capital y con garantía automática del 50% por el Fondo Nacional de Garantías. El monto total es de hasta 25 smmlv para crédito individual y hasta 300 smmlv para créditos asociativos.

A través de la Sentencia T-1635/2000 y Circular Externa N° 10 de 2003, se canalizaron recursos de las líneas de crédito de redescuento de Bancóldex para la Población Desplazada, a través de intermediarios financieros. Esta entidad identificó y registro en sus bases de datos la Población Desplazada atendida. También se ha identificado Población Desplazada mediante el cruce de datos de la información del RUPD y las bases de datos de clientes del Banco por líneas tradicionales.

Por lo anterior, los emprendedores han visto limitado su acceso a los créditos de Bancóldex por políticas de otorgamiento de recursos de los intermediarios financieros, quienes deben someter sus solicitudes a sus sistemas de administración de riesgo crediticio, que obedecen a las instrucciones impartidas por la Superintendencia Financiera de Colombia, independiente de ser o no desplazado.

Ante las dificultades para la consecución de recursos por parte de la Población Desplazada, Bancóldex ha planteado la necesidad de establecer nuevos mecanismos de financiación y apoyo no financiero para la Población Desplazada que quiera constituir sus propias empresas, los cuales involucren no solo al sector gubernamental, sino al sector privado, toda vez que con la actual estructura financiera y jurídica de los intermediarios no ha sido posible otorgar recursos a muy largos plazos, ni atender grupos de población con necesidades especiales.

Desde que Bancóldex asumió las funciones relacionadas con el plan de apoyo financiero de las Mipymes no vinculadas con el comercio exterior colombiano, los recursos otorgados a la población en desplazamiento con líneas de crédito ordinarias o de convenio con entes territoriales han sido de 2.324 personas naturales, mientras que en el año 2002 el IFI atendió 88 personas.

 

En las cifras anteriores se incluye desembolsos de créditos para microempresas de 24 personas que han sido cobijadas en la Tutela 1635/00 por la suma de $43.414.900 pesos y cuyo único intermediario es el Banco Agrario. Los demás beneficiarios fueron atendidos con líneas ordinarias de Bancóldex.

 

Aunque se han logrado avances en la atención a la Población Desplazada con recursos para generación de ingresos, y se cuenta con líneas especificas para la atención a la Población Desplazada, la misma no ha podido acceder a estos recursos, algunos por no ser sujetos de crédito y otros, han sido atendidos por intermediarios financieros con líneas ordinarias

En lo referente a la difusión de la línea de Bancóldex para proyectos y empresas de Población Desplazada, la misma se encuentra en la página Web de la entidad y se da a conocer de los intermediarios en las capacitaciones respectivas, así como en las jornadas de inducción del personal que se vincula a Bancóldex. 

 

Se requiere que las entidades que tienen competencia en la estabilización destinen recursos orientados a la preinversión de las diferentes iniciativas presentadas por la Población Desplazada con el objeto de lograr un mayor acceso a las fuentes de financiación.

 

h.    Atención a Necesidades Habitacionales Básicas

 

·        Vivienda Urbana

 

Respecto de la política pública de vivienda urbana para la Población Desplazada, se creó el programa especial para la atención en vivienda y los restantes procesos de asignación de subsidio familiar de vivienda, con los cuales se atiende la demanda efectiva de subsidios, asignando a la fecha una cifra muy superior a las asignaciones realizadas antes del año 2004, demostrando igualmente el esfuerzo realizado por lograr un incremento sustancial de recursos, para atender las postulaciones recibidas a través de las Cajas de Compensación Familiar. Para ampliar lo relacionado con la gestión realizada por el Ministerio concordante con la atención de las nueve falencias señaladas por la Corte Constitucional en la Orden No. 8 del Auto No. 178 de 2005, correspondiente a la T-025 de 2004, nos permitimos informar:

 

En el período comprendido entre agosto de 2002 a 2003, fueron asignados 1.597 subsidios otorgados en cumplimiento de acciones de tutela, por un valor de $12.239 millones de pesos.  Posterior a la Sentencia, y en cumplimiento del programa especial para Población Desplazada abierto por el Ministerio, se aumentó significativamente el presupuesto de asignación de subsidios, permitiendo beneficiar un total de 31.792 hogares desde el 2004 a la fecha, por un valor de $259.719 millones de pesos.   Sumado a lo anterior, en el período comprendido entre marzo de 2003 a la fecha, se asignaron 17.630 subsidios a Población Desplazada en otros procesos, entre los que se cuentan la bolsa ordinaria, el concurso de esfuerzo territorial, y donde tienen prioridad en la asignación como en la bolsa de subsidio en especie y la bolsa única nacional.   El total asignado a la población en situación de desplazamiento asciende a 51.019 Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social, por un valor de $390.556 millones de pesos.

 

En todo caso, y como quiera que históricamente las asignaciones presupuestales para vivienda de interés social han sido insuficientes, de acuerdo con la demanda efectiva, se está tramitando un proyecto de ley que eleva de $150 mil millones de pesos a $410 mil millones de pesos, el presupuesto anual correspondiente, con el que se espera aumentar nuestra contribución para remontar el déficit de vivienda de interés social en Colombia, y en particular, la demanda específica de la Población Desplazada, tanto en el área urbana como rural. Del total del recurso de este presupuesto se destinará la tercera parte para la Población Desplazada, de acuerdo con el CONPES 3436 de 2006.

 

En la medida que se aumenten los recursos correspondientes, y una vez se concluya la atención del listado de hogares calificados durante el año 2004 en cumplimiento del Decreto 4429 de 2005, se procederá en el primer trimestre del año 2007, a abrir un nuevo proceso de postulación para la Población Desplazada.  Es de anotar que con las vigencias presupuestales de los años 2004, 2005, 2006 y la aprobación de las vigencias futuras del año 2007, ya se ha atendido el 86.28% de la lista de hogares calificados que se encontraba pendiente de asignación.

 

Todo lo anterior muestra que la Población Desplazada tiene acceso preferencial y diferenciado para el acceso a la política de Vivienda de Interés Social urbana que desarrolla el Gobierno Nacional. Sin embargo, la Población Desplazada interesada en acceder a los subsidios familiares de vivienda de interés social urbana, también pueden postularse en la convocatoria de bolsa ordinaria y en la bolsa de esfuerzo territorial, con calificación especial en la bolsa de subsidio en especie y complementario y con prioridad en la asignación en la bolsa única nacional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos en cada una de ellas.

 

El Ministerio, en desarrollo de la política de vivienda del Gobierno Nacional, facilita el acceso a vivienda de interés social urbana, en especial atención a la población víctima del desplazamiento inscrita en el Registro Único de Población Desplazada administrado por Acción Social, estableciendo condiciones favorables como las siguientes:

 

a)     No están obligados a  la existencia del ahorro previo

b)    Realización de convocatorias especiales para atender a la Población Desplazada,

c)     Además de las modalidades de subsidio para compra de vivienda nueva, mejora o construcción en sitio propio, es posible invertir el valor asignado en la compra de vivienda usada o en arrendamiento.

d)    El subsidio otorgado a la Población Desplazada puede ser aplicado en cualquier área urbana a nivel nacional.

e)     Los hogares objeto del subsidio pueden ser aquellos conformados como mínimo por una persona o un grupo de parientes o no, que viven bajo el mismo techo, comparten los alimentos y han sido afectados por el desplazamiento.

 

En cumplimiento del programa especial mencionado, a partir del 14 de agosto de 2.004 se logró una de las convocatorias con mayor número de postulantes que se han presentado en las bolsas abiertas por el Ministerio, con un total de 44.907 hogares postulados, en adición a los hogares desplazados postulados en otros procesos de asignación, que permitieron ampliar la oferta de subsidios de vivienda en otras convocatorias de cobertura nacional, las cuales privilegian a la población mas vulnerable, en cuanto al acceso a una solución de vivienda. En comparación a las asignaciones de subsidios de Población Desplazada, anteriores a la postulación de junio de 2004 en las que solamente se atendieron 12 departamentos, la cobertura de la bolsa especial se incrementó del 37,5% al 100%.

 

Para poder difundir este tipo de procesos y garantizar una cobertura amplia de asignación del subsidio familiar de vivienda, se celebró con las Cajas de Compensación Familiar del país, reunidas en Unión Temporal, un contrato de Encargo de Gestión, con el fin de representar al Ministerio-FONVIVIENDA para la administración de los subsidios familiares de vivienda. Adicional a lo anterior, en coordinación con Acción Social, se continuará con la promoción masiva de los programas restantes en los que puede participar la Población Desplazada.

 

Con el fin de no perder el esfuerzo presupuestal del proceso anteriormente relacionado y con el cual se asignaron los subsidios en el período de 2004 a 2006 a los hogares desplazados, y que aún no lo han aplicado en una solución de vivienda, el Ministerio ha venido ampliando la vigencia de los subsidios asignados, de acuerdo con el seguimiento realizado al proceso de aplicación de los subsidios, para garantizar el acceso efectivo de la Población Desplazada a una solución de vivienda, tal como se estableció en el Decreto 250 de 2005.

 

Para mejorar el proceso de aplicación de los subsidios, el Ministerio promovió la expedición del Decreto 564 de 2006, en el cual, se redujeron los valores de las licencias de construcción para Vivienda de Interés Social. Así mismo, en los Departamentos del Valle del Cauca, Atlántico, Cesar y Córdoba, decretaron la exención total del impuesto de anotación y registro, en los procesos de transferencia del derecho de dominio de Vivienda de Interés Social. Lo anterior, se ha tomado como referencia para promover en otros departamentos los mismos procesos, y entre los que estarían incluidas las transacciones relacionadas con los subsidios de vivienda de Población Desplazada.    

 

Por otro lado y debido a que los valores de la escritura y el registro de la misma ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, dependen de la Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio, en conjunto con la mencionada Superintendencia, promueve un cambio normativo en el Estatuto de Notariado y Registro, con el fin de buscar la reducción de los costos de escrituración y registro de los documentos de transferencia del derecho de dominio para beneficiarios del subsidio de vivienda de Población Desplazada.

 

Respecto a otro de los requisitos especiales para la Población Desplazada se estableció que la elegibilidad de los proyectos de vivienda se suple con la licencia de construcción, para los municipios categoría especial 1 y 2, así como para los proyectos de mejoramiento de vivienda y construcción en sitio propio, las mencionadas elegibilidades podrán ser expedidas por las Cajas de Compensación Familiar.

 

De otro lado, la reglamentación sobre el subsidio familiar de vivienda urbana para Población Desplazada se encuentra en actualización de acuerdo con la experiencia adquirida en la implementación de la bolsa, por intermedio de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar-CAVIS-UT, las organizaciones de Población Desplazada, Acción Social como entidad coordinadora, las entidades del Ministerio Público, entre otras.

 

El Decreto 951 de 2001 se modificó parcialmente mediante los Decretos 2100 y 4429 de 2005, con el fin de ajustar los procedimientos de asignación y desembolso de los subsidios, acordes con la situación específica de la población desplazada, de igual manera se expidió la Resolución 610 de 2004 y el Decreto 1526 de 2005, con los cuales se determinaron condiciones favorables para la población desplazada respecto de las elegibilidades de los proyectos de vivienda.

 

El Ministerio participa activamente en las siguientes reuniones en torno al sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada:

 

·        De Sistemas de Información, que tienen por objeto coordinar la remisión de información entre Acción Social y las entidades del sistema relacionado con las personas que figuran en el Sistema Único de Registro de Población Desplazada

·        Jurídico, el cual asesora legalmente a las entidades que componen el Sistema.

·        Técnico Nacional, que coordina a las secretarías técnicas de las mesas sectoriales y comités, relacionados con la gestión del sistema.

·        Mesa Nacional de estabilización socioeconómica, rural y urbana, en la cual se verifica el avance del componente de estabilización, respecto de generación de ingresos y acceso a la vivienda.

 

No obstante la participación del Ministerio en las anteriores instancias del sistema y para aumentar la coordinación con Acción Social; establecer un proceso de seguimiento a la asignación y aplicación de los subsidios en una solución efectiva de vivienda; y contar con un canal de comunicación efectiva entre el Gobierno Nacional y todos los actores que intervienen en la política de generación de vivienda para población desplazada, el Ministerio creó el Comité de Vivienda de Población Desplazada.

 

Respecto de los indicadores de gestión, el Ministerio considera que de acuerdo con la cifra efectiva de la demanda de vivienda para población desplazada, las funciones legales establecidas para la entidad y las normas correspondientes a la asignación de subsidios de vivienda urbana para población desplazada, se establecen los indicadores relacionados en el numeral 4 del anexo, los cuales evidencian la mejora sustancial en la atención a la población desplazada, de acuerdo a las gestiones realizadas en cuanto a la coordinación nacional y territorial de la política de vivienda.”

 

·        Vivienda Rural

 

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural desarrolla el Programa de Vivienda de Interés Social Rural que entrega, por una sola vez, a través del Banco Agrario de Colombia[36], un subsidio en especie o dinero (para construcción en sitio propio, mejoramiento y adquisición de vivienda nueva) a los hogares desplazados que se postulen a través de proyectos colectivos presentados por los entes territoriales[37] o las entidades privadas cuyo objeto social comprenda las diferentes modalidades de subsidio previstas.

 

Como respuesta a la sentencia T-025 de 2004 se han adelantado varias acciones tendientes al reconocimiento efectivo del derecho a una vivienda digna de que es titular la población en condición de desplazamiento; en términos comparativos el avance es significativo, pues mientras en los años anteriores se venían adjudicando recursos a la totalidad de los proyectos de vivienda presentados por esta población que cumplieran los requisitos de elegibilidad, desde el año 2005 se viene incorporando un rubro especial para atención a la Población Desplazada proveniente de un empréstito multilateral del Banco Interamericano de Desarrollo. Además, a instancias del Convenio 067 de 2005 se recibieron aportes de Acción Social en el 2005 y 2006 de 20.000 y 7.000 millones de pesos, respectivamente. La totalidad de los recursos presenta el siguiente comportamiento:

 

Cuadro No.15 Proyectos de Vivienda Rural

Vigencia

Asignación (millones)

Proyectos

Hogares

% de hogares atendidos / hogares postulantes

% de cumplimiento de metas

2005

22.277

105

3.819

31.5

106.31

2006

18.523

88

2.787

25.7

159.25

         Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

 

Asimismo, el bajo porcentaje de entrega efectiva de los recursos del subsidio responde a la demora de las entidades territoriales en la consignación de la contrapartida establecida como requisito para los desembolsos y al incumplimiento de otros requisitos.

 

Por otro lado, a fin de establecer la discriminación positiva a que tiene derecho esta población y de flexibilizar sus condiciones de acceso al subsidio y la consecuente solución habitacional, se expidió en colaboración con el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Acción Social el Decreto 2675 de 2005 que además, otorga un incentivo cuando el tipo de solución involucra el retorno a los lugares  de origen, puntajes por miembros del grupo familiar que sean adultos mayores, discapacitados y menores de 8 años y una calificación especial a los hogares uniparentales.  Asimismo, establece una distribución departamental de recursos, teniendo en cuenta las variables de hogares expulsados por departamento y los mayores índices de postulaciones de hogares desplazados elegibles.

 

Los recursos de los subsidios son asignados a los hogares en una convocatoria anual que se divulga ampliamente, y por desembolsos contra obra, en cumplimiento de lo establecido para el efecto en los decretos 973 y 2675 de 2005 y atendiendo a las particularidades y esfuerzos específicos que demanda la ejecución del Programa. En la convocatoria especial de desplazados realizada en el segundo semestre de 2005 se reportó un número extraordinario de proyectos elegibles que no alcanzaron a acceder a los subsidios, por lo tanto, la Comisión Intersectorial de Vivienda en sesión de diciembre de 2005 consideró apropiado asignar el 50% de los recursos apropiados en la vigencia 2006 para la Bolsa Sectorial a la atención del rezago de estos proyectos, entendiendo la onerosidad que implica a los entes territoriales presentarlos al Banco Agrario de Colombia y la necesidad de entregar aceleradamente los subsidios a la población en condición de desplazamiento, con imperativas necesidades de vivienda.

 

Por otro lado, para apoyar a las entidades oferentes en la formulación de proyectos y, a su vez, incentivar su presentación, la Unidad Coordinadora de Vivienda del MADR y la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario de Colombia con sus coordinaciones regionales brindan continuamente asesorías técnicas y capacitaciones en todos los departamentos del país, según un cronograma diseñado para tal fin.

 

·        Acción Social

 

Entre los años 1999 y 2001 la entonces Red de Solidaridad Social (Hoy Acción Social) desarrolló programas de mejoramiento de vivienda rural y la construcción de infraestructura de servicios públicos en el marco de los convenios suscritos con la Organización de Estados Iberoamericanos - OEI. Estos proyectos beneficiaron a 1496 hogares en situación o en riesgo de desplazamiento ubicados en 21 municipios de 10 departamentos,  con una inversión de 4.181 millones de pesos.

 

Durante el período 2002 al 2004, la Red de Solidaridad Social hoy ACCIÓN SOCIAL, continúo la priorización de hogares en situación o riesgo de desplazamiento al programa especial de vivienda ejecutado en el marco de los convenios suscritos con la Organización de Estados Iberoamericanos - OEI y el programa mundial de alimentos PMA, atendiendo en los componentes de vivienda rural, infraestructura de servicios públicos y saneamiento básico a 4016 hogares con un aporte total de $8834 Millones de pesos, focalizados en 38 municipios de 17 departamentos.  El valor promedio de la intervención por hogar en el componente de vivienda rural y saneamiento básico fue de 2.8 millones de pesos, con el componente de infraestructura urbana de servicios públicos fue de 1.6 millones de pesos.

 

En atención a lo establecido en el Decreto 250,  ACCIÓN SOCIAL, diseño en el 2005 la estrategia de mejoramiento de condiciones de habitabilidad para atender a la población en situación de desplazamiento, actualmente ejecutada en alianza con agencias de cooperación internacional de USAID, a través de la unión de esfuerzos técnicos y económicos tendientes al desarrollo de estrategias que permiten la atención integral y oportuna a la Población Desplazada por la violencia en Colombia, a través de acciones de impacto rápido en la atención de las necesidades básicas habitacionales que permiten el asentamiento de los hogares desplazados que se encuentran en proceso de retorno o reubicación,  vinculados a procesos de acompañamiento sicosocial -  construcción Plan de Vida.

 

Es así que los resultados obtenidos con la concurrencia de cooperantes, administraciones locales y regionales, y organizaciones privadas indican que de la meta de 5000 hogares a atender durante el 2006 se han identificado 77% estos. Del total de hogares ubicados, el 78%, equivalente 3006 hogares, cuenta con la atención en mejoramiento de habitabilidad a través del suministro de kit de materiales de construcción, construcción de alojamientos temporales y mejoramiento de habitabilidad, focalizados en 62 municipios de 22 departamentos.  Este esfuerzo presupuestal asciende a la suma de $9.935 millones, de los cuales el 77% es aportado por ACCIÓN SOCIAL y el 23% es aportado por la Cooperación Internacional.

 

Para el año 2007, ACCIÓN SOCIAL ha estimado destinar para la implementación de la estrategia de mejoramiento de habitabilidad en sus componentes de Mejoramiento de Habitabilidad, Vivienda Saludable y promoción de política de vivienda de interés social,  en beneficio de la población en situación de desplazamiento 50 mil millones de pesos, los cuales serán ejecutados en coordinación y articulación con  los ministerios de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, de Agricultura y Desarrollo Rural, entidades del orden territorial y organizaciones de cooperación internacional.

 

·        Acceso a Tierras

 

En desarrollo de los programas de reforma agraria y en virtud de lo establecido en el Decreto 250 de 2004 el INCODER tiene a cargo implementar programas de titulación, adquisición y adjudicación para dotar de tierras la población en condición de desplazamiento.  Para la adjudicación del subsidio integral - conformación de empresas básicas agropecuarias (Ley 812 de 2003), adelantado principalmente por la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad, se adquieren predios por compra directa y se reciben de la Dirección Nacional de Estupefacientes o del Incora en liquidación.

 

Entre enero de 2002 y diciembre de 2003 se adjudicaron 962 hectáreas a ciento treinta y tres (133) familias, y entre 2004 y lo corrido del 2006 se entregaron 20.919 hectáreas a mil quinientas sesenta y una (1.561) familias. Esto representó un incremento de 1.073% en el numero de familias beneficiadas y de 2.074% en el área adjudicada, para los períodos respectivos.  Los resultados obtenidos en adjudicación de tierras discriminados por cada una de las posibles modalidades y años muestran el siguiente comportamiento:

 

Cuadro No.16 Acceso a tierras Población Desplazada 2.002 - 2006

Modalidad

2002

2003

2004

2005

2006

TOTAL

Fam

Has

Fam

Has

Fam

Has

Fam

Has

Fam

Has

Fam

Has

Compra Directa

14

105

119

857

470

5599

259

2458

96

1150

958

10169

DNE

 

 

 

 

51

3145

136

2322

301

3190

488

8657

FNA

 

 

 

 

89

784

146

2046

13

225

248

3055

Total

14

105

119

857

610

9528

541

6826

410

4565

1694

21881

Fuente: Incoder

 

En el proceso que se adelanta en la presente vigencia se dispone de ciento ocho (108) predios avaluados, con un área de 19.062 hectáreas, por un valor de cuarenta y dos mil ochenta y cinco millones de pesos ($42.085 millones)[38]. A su vez, de este gran total se encuentran en proceso de escrituración dieciséis (16) predios con un área de 2.953.1 hectáreas, por un valor de siete mil novecientos veintiséis millones de pesos ($7.926.5 millones), los cuales serán adjudicados en los próximos días a la población objetivo, en su mayoría, ya seleccionada con fundamento en el nuevo protocolo de entrega de tierras.

 

En relación con los predios transferidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes, que han generado grandes dificultades por presentar, en gran parte, problemas de tenencia y ocupación y deudas fiscales y de servicios públicos que impiden adelantar programas de reforma agraria, cuya recepción y adjudicación fue suspendida, en el entendido que superaban la capacidad operativa del Instituto, se está trabajando en una solución con las demás entidades estatales que permita darle una nueva salida a los conflictos, sin entorpecer la gestión normal del INCODER.  A la fecha, se tienen priorizados veintidós (22) predios para población campesina y desplazada con un área de seis mil ciento sesenta y nueve (6.169) hectáreas, en los cuales se han adelantado visitas técnicas, mensura y el proceso validación y precalificación de solicitudes. Entre los meses de septiembre y noviembre se tiene previsto realizar los comités de selección, la formulación, viabilización y validación de los proyectos productivos, así como la adjudicación de los predios.

 

Asimismo, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 250 de 2004 en relación con el deber de gestionar la constitución, ampliación y saneamiento de resguardos indígenas y la titulación colectiva de comunidades afrocolombianas el INCODER reporta entre el 2002 y el 2006 lo siguiente: Se han titulado 611.621 hectáreas baldías a 11.443 familias de colonos y 1.171.081 en 61 títulos a 20.129 familias afrodescendientes.  Por su parte, se han constituido 123 resguardos indígenas compuestos por 12.567 familias en 1.285.228 hectáreas.  Además, en cumplimiento de la orden impartida por una sentencia de tutela, se adquirió un predio para varias familias desplazadas pertenecientes a la comunidad Kuankuama en el departamento de Cundinamarca con 162.3 hectáreas, por valor de mil cuatrocientos millones de pesos ($1400 millones).

 

El Acuerdo 059 de 2006, nuevo protocolo de entrega de tierras a beneficiarios en condición de desplazamiento, proferido por el Consejo Directivo del INCODER, introduce cambios de cruces de información tendientes a evitar el fraude de los aspirantes a la asignación del subsidio con el SUR, IGAC, DIAN, DAS y SNR; la decisión vinculante de un cuerpo colegiado (Comité Especial de Desplazados - Decreto 2217 de 1996) sobre la selección de beneficiarios, la calificación de los proyectos productivos dispuestos como requisitos sine qua non para la asignación del subsidio; y ciertas intervenciones de la Procuraduría Agraria que permitan blindar el proceso.

 

i. Reparación a Víctimas de la Violencia

 

De acuerdo con la definición de víctima de la violencia, consagrada por el artículo 15 de la ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y por el artículo 5 de la ley 975 de 2005, los desplazados por la violencia tienen la calidad de víctimas y los derechos a la verdad, la justicia y la reparación consagrados por la misma norma les serán garantizados al igual que a las otras tipologías de víctima. Si bien es cierto que la restitución de bienes es muy importante para la Población Desplazada, también es cierto que dicha población no se puede excluir de los otros componentes de la misma, tales como la indemnización, la garantía de no repetición y las medidas de satisfacción en los términos ordenados por el magistrado de Justicia y Paz,  que profiera el fallo correspondiente.

 

En lo que hace referencia a la restitución de bienes abandonados  y protegidos, se están adelantado varias acciones tales como: a) cruce de información y bases de datos de Acción Social con la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación, b) revisión de los archivos físicos, que contienen casos individuales de víctimas de la violencia, por cuatro funcionarios de la  Dijín, debidamente autorizados y presentados por la Unidad de Justicia y paz de la Fiscalía, c) Capacitación a la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía  y Asesoría a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación por parte del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada de Acción Social, d) Presentación del Comisionado Jaime Jaramillo Panesso – representante de la  sociedad civil, designado por el Presidente de la República, en el Consejo nacional  de Atención a la Población Desplazada el 18 de julio de 2006, en donde  explicó  la hoja de ruta de la CNRR y la decisión de apoyar decididamente  las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes, así como el liderazgo en el tema de tierras que asumiría en su calidad de Comisionado en el departamento de Antioquia, en donde funcionará una Oficina d Regional de la CNRR; e) La CNRR, en la plenaria del pasado 31 de agosto, aprobó la citación del director del INCODER, para la reunión ordinaria del próximo 19 de septiembre de 2006.

 

En desarrollo del artículo 49 de la ley 975 de 2005, y el decreto 4760 de 2005, el Gobierno Nacional, seguirá las recomendaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación  para la implementación  de Programas de Reparaciones Colectivas, Comunitarias y Simbólicas, así mismo estará atento  a adelantar las medidas de reparación de que trata  el parágrafo 3  del artículo 12  del decreto 4760 de 2005,  que entiende como medida de reparación colectiva  la entrega por parte de los desmovilizados, de bienes destinados  al desarrollo de proyectos productivos en zonas afectadas por la violencia, que beneficien a desplazados, campesinos y reinsertados que carezcan  de medios económicos para su subsistencia.

 

j. Conclusiones

 

Como se puede observar a lo largo de la información contenida en el presente capítulo, las entidades del SNAIPD han venido desarrollando un trabajo que permite a la Población Desplazada el goce efectivo de su derecho a la estabilización socioeconómica.  Entendiéndose ésta, como un componente transversal que se logra en la medida en que la población va accediendo a servicios, beneficios y oportunidades en salud, educación, vivienda, crédito y formación para el trabajo, ya sea en situación de restablecimiento o de retorno a su sitio de origen.

La gestión cumplida para la estabilización socio económica permite avanzar en el cumplimiento de la orden 13 relacionada con el goce al derecho a la estabilización socioeconómica, de las  ordenes 8 y 9 relacionadas con el goce al derecho al alojamiento  y vivienda básica, la orden 10 para el goce del derecho a la salud, orden 12 para el goce del derecho a la educación y Orden 14 goce del derecho al retorno y restablecimiento.

Para alcanzar una mayor cobertura para la Población Desplazada, las entidades han flexibilizado los requisitos y en la mayoría de los casos han adecuando la oferta institucional acorde con las condiciones, características y necesidades de la Población Desplazada, de tal forma que se ha dado una atención diferencial.

 

La participación de la Población Desplazada, en las diferentes convocatorias realizadas con miras a su estabilización  depende de su interés individual, y aunque los recursos se ejecutan en buena proporción; falta una mejor receptividad de la Población Desplazada para comprometerse con acciones duraderas que permitan abandonar las condiciones de desplazamiento.

 

En la gestión de las diferentes entidades del SNAIPD, se evidencia un aumento significativo en la cobertura de atención entre el 2.002 y el 2006, es así como a nivel de salud pasó de tener 28.770 afiliaciones de hogares desplazados a 559.110 afiliaciones a 2.006 en el régimen subsidiado.

 

En educación se evidencia crecimiento en la cobertura de cupos escolares para Población Desplazada pasando de 29.707 en el 2.003 a 232.115 en el 2.006

Para avanzar en el goce del derecho al autosostenimiento y a la estabilización socioeconómica, Acción Social y las entidades del SNAIPD responsables de este componente,  actualmente han desarrollado una serie de programas tendientes a mejorar las condiciones de vida de la Población Desplazada. Por otro lado Acción Social, FOMIPYME y DNP han unido esfuerzos para armonizar programas de generación de ingresos dirigidos a Población Desplazada por la Violencia, desarrollando una propuesta que permita optimizar el sistema de atención. Todas estas iniciativas han permitido que el presupuesto asignado para la generación de ingresos se incremente considerablemente para el año 2007.

 

 

IV. COMPONENTE DE COORDINACIÓN

 

FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA – SNAIPD[39]

 

a.  Coordinación del SNAIPD

 

Para abordar el problema del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, a través de la ley 387 de 1997, se creó el  Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada - SNAIPD con el objetivo de: a) atender integralmente, b) neutralizar y  mitigar los efectos de la violencia, c) integrar los esfuerzos públicos y privados para la prevención y atención a situaciones de desplazamiento, y d) garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos.

El SNAIPD es la herramienta política y operativa que se expresa funcionalmente en un conjunto de entidades públicas y privadas que tienen por finalidad la implementación de la política estatal diseñada en favor de las personas en situación de desplazamiento. El SNAIPD es de doble dinámica: descentralizado para diseñar y operar los programas y proyectos de acuerdo con las necesidades del contexto y centralizado para la formulación de las líneas de política a través del Consejo Nacional y sus instancias de coordinación.

Aunque la ley 387 de 1997 y su decreto reglamentario 2569 de 2000 daban líneas claras para la composición y funcionamiento del SNAIPD, hay que aceptar que en la práctica éste no estaba actuando de acuerdo con la dimensión del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia. Con la expedición del Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (Decreto 250 de 2005), el SNAIPD se organiza en instancias de coordinación tanto en el ámbito nacional como en el territorial, presentándose avances  en acciones de política y coordinación.

El desarrollo de las acciones de coordinación adelantadas por el CNAIPD se ven reflejadas en el transcurso del presente informe, las cuales fueron direccionadas para garantizar el goce efectivo de los derechos de la PD y en cumplimiento de la política pública.

Sin embargo aún se evidencia la falta de articulación y seguimiento entre las instancias de coordinación y es en este sentido que se deben emprender las acciones necesarias que derivaran en una mejor atención para la población y las cuales serán abordadas posteriormente en este informe.  No obstante, los principales avances en coordinación obtenidos desde la notificación de la sentencia T 025 de 2004 son los que se exponen a continuación. 

 

a.1 Instancias de Coordinación Nacional (Orden 4ª Auto 178 de 2.005)[40]

 

Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - CNAIPD

El avance más importante que se ha logrado, luego de la declaración de un estado de cosas inconstitucional, es la formulación de la política pública de atención al desplazamiento forzado contenida en el Plan Nacional del SNAIPD[41]. Este documento se constituye en la estrategia fundamental con que cuentan las entidades del Sistema para dar una respuesta efectiva y oportuna a la población en situación de desplazamiento, en cuanto a la concertación y coordinación de las acciones.

Notificado de la Sentencia T-025 de 2004, el CNAIPD ha sesionado en once (11) oportunidades, tres (3) en el 2004, cuatro (4) en el 2005 y (4) en 2.006, con el objeto de implementar medidas encaminadas a la superación de las falencias detectadas por la Corte Constitucional y que originaron la declaratoria del estado de cosas inconstitucional:

 

SESIÓN

ACCIONES

Marzo 18/2004

·        Presentación de la Sentencia T-025 y se establecen responsabilidades.

·        Presentación y adopción del Plan de Acción Nacional de Desplazados

·        Aprobación de la creación del Comité Jurídico del SNAIPD

Mayo 7/2004

Recomendaciones:

·        Ministerio de Hacienda: inclusión en la ley de presupuesto de un artículo de destinación de recursos de las entidades del SNAIPD para atención a la PD y solicitud de adición presupuestal para la vigencia 2.004

·        Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: solicitud de adición presupuestal para adquisición de tierras y mayor consecución de tierras para PD. Flexibilización de la línea FINAGRO y clarificación en sus procedimientos.

·        DNP y Ministerio de Hacienda: efectuar una caracterización presupuestal de hogares de la PD.

·        Garantizar la Participación de las Organizaciones de Población Desplazada-OPD en el CNAIPD y se recomienda la creación de la mesa Nacional de OPD.

·        Se insta para la creación de las Mesas Nacionales. 

Septiembre 13/2004

·        Se realiza seguimiento de las recomendaciones efectuadas en la sesión pasada (7 de mayo) y se presentan los proyectos presupuestales por parte del DNP – Ministerio de Hacienda.

·        Se nombra una comisión de trabajo interinstitucional para consolidar la información del Plan de Acción y cronograma preciso, con el objeto de hacer seguimiento en el avance de la superación de falencias institucionales emanadas de la sentencia T-025.

Enero 12/2005

·        Aprobación del Plan Nacional (Se eleva a decreto 250 el 7 de febrero de 2005)

·        Presentación del informe presupuestal y caracterización por parte del DNP y Acción social.

·        Aprobación del Comité Técnico de Sistemas de Información

·        Se recomienda la participación de la PD en las Mesas Nacionales

Abril 4/2005

·        Se presenta los lineamientos para la expedición del documento CONPES presupuestal para la atención a la PD.

·        Se presentan las acciones para la conformación de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD y ordena la depuración de la base de datos de las organizaciones.

·        Se socializa y se invita a la participación activa del encuentro de Gobernadores y Alcaldes para instar la voluntad política y generar mayores compromisos. Se realiza el 6 de Mayo con la participación de 10 gobernadores, 45 alcaldes y las entidades del SNAIPD.

El 29 de junio, del año en curso, el CNAIPD presenta ante la Corte Constitucional en audiencia informativa, el cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia T – 025 de 2004.

Agosto 6/2.005

·        Evaluación de los avances y falencias en el cumplimiento de la T-025 y se recomienda las acciones correctivas a seguir por cada entidad.

·        Se propone una reunión de equipos con el Ministerio Público y la Contraloría para definir acciones conjuntas que verifiquen la apropiación presupuestal por parte de las entidades territoriales.

·        Se aprueba la invitación permanente al CNAIPD de la Federación de Municipios y la Confederación de Gobernaciones y al consorcio FUPAD – OIM.

·        Se presenta la solicitud para estudio de apoyo económico a la MNFOPD.

Diciembre ½.005

·        Adopción de los acuerdos 1 y 2 del CNAIPD

·        Socialización del documento CONPES 3400 de 28 de Noviembre de 2.005.

·        Se socializa la propuesta de modificación del Decreto 2569/00 (suspendido por observaciones de las OPD)

·        Se presenta el seguimiento de la directiva 08 de 2.005 expedida por la Procuraduría General de la Nación

·        Adopción de las respuestas de las Ordenes 3 y 4 del Auto 178 de 2.005 y se adoptan el formularios de respuesta a la Corte

Marzo 7/2.006

·        Adopción de los Acuerdo 3 y 4 del CNAIPD

·        Se pone en consideración la circular 02 de 2.006 expedida por DNP, Ministerio de Hacienda y Acción Social de seguimiento presupuestal.

·        Presentación de los avances en el cumplimiento de las Ordenes 3 y 4 del Auto 178/05

·        Presentación del Tablero de Control Complementario de SNAIPD.

·        Se propone la conformación del grupo de las oficinas de comunicaciones del SNAIPD y se socializa la campaña “Los Derechos son Hechos” con el concurso de la Comisión Nacional de Televisión.

·        Socialización de los avances del Auto 177/05

·        Se acepta como invitado permanente a la Comisión de Seguimiento a la Política Frente al Desplazamiento Forzado

Junio 13/2.006

·        Consejo extraordinario para aprobar el Plan Integral a los Pueblos Indígenas en Riesgo o en Situación de Desplazamiento (plan de retorno a Nukak Makú)

Julio 18/2.006

·        Presentación del balance de cumplimiento de la Sentencia T-025.

·        Informe de avance del Plan Integral a los Pueblos Indígenas en Riesgo o en Situación de Desplazamiento (plan de retorno a Nukak Makú).

·        Presentación de la Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación.

·        Socialización de la resolución 1700 de 2.006 expedida por el Ministerio de Defensa para expedición de libretas militares a la PD.

·        Se aprueba la modificación del Comité Jurídico para efectos de su ampliación.

·        Se designa al programa Presidencial para la Protección de los derechos Humanos y el DIH a efectos de establecer una estrategia que garantice el traslado de los lideres territoriales de la MNFOPD para su asistencia a las sesiones ordinarias del CNAIPD.

Septiembre 6/2.006

·        Aprobación de la respuesta del Auto 218 a la Corte. El CNAIPD reconoce que no ha superado el estado de cosas inconstitucional pero se ha avanzado  significativamente en temas específicos.

·        Adopción del Acuerdo 6 para Entes Territoriales, formulado y propuesto por el Ministerio del Interior y de Justicia.[42]

·        Aprobación de la conformación de un grupo interinstitucional de alto nivel para agilizar las respuestas del SNAIPD y ser fuerza vinculante en las acciones de coordinación.

En desarrollo del Documento CONPES 3400 de 2005, se generó un modelo con escenarios prácticos en generación de ingresos urbanos para PD en alianza con DNP, Ministerio de Industria Comercio y Turismo a través de FOMIPYME, Acción Social y Unidad Técnica Conjunta – UTeC[43].

 

Resultado de estas decisiones  adoptadas por el CNAIPD a través de sus sesiones, se han presentado avances en el mejoramiento y redireccionamiento de la política pública de Atención a la PD; siendo imperativo mejorar la articulación de las instancias de coordinación, con el objeto de garantizar el funcionamiento armónico y sostenible del Sistema.

Posterior a la decisión de la Corte, y como resultado del funcionamiento del CNAIPD, fueron conformadas las demás instancias coordinadoras, quienes han generado acciones que desarrollan y complementan las decisiones tomadas en materia de coordinación. Estas acciones se observan a continuación:

 

INSTANCIA DE COORDINACIÓN

ACCIONES

Comité Técnico

Conformado en el 2006, ha sesionado 4 veces para evaluar las tareas asumidas en el Consejo del 7 de marzo.  Adoptó su reglamento interno, y realizó el análisis de los planes operativos de las Mesas Nacionales. Adicionalmente ha evaluado los avances y  estancamiento frente a la Orden 4ª del Auto 178.

 

Mesa Nacional de Prevención y Protección

El Programa Presidencial para la Protección de los Derechos Humanos y el DIH, asume la Coordinación de la Mesa Nacional de Prevención al Desplazamiento Forzado y la primera tarea que adelanta es la formulación del Protocolo de Funcionamiento de la Secretaría, en el que se señalan las entidades con competencia en el tema y las funciones asignadas; el plan de acción diferencial para la protección a la vida de la Población Desplazada así como la enunciación de los indicadores; las áreas que se encargarán de su ejecución y las metas a cumplir en el corto, mediano y largo plazo.

Con base en el Protocolo, entre mayo de 2005 y junio de 2006 se han realizado 6 sesiones de trabajo con el objeto de construir, con cada entidad, las actividades, indicadores, metas, estrategias de seguimiento y coordinación, que faciliten la implementación del Componente de Prevención, que componen el plan operativo de la mesa. Este plan se encuentra para aprobación.

 

Mesa Nacional de Atención Humanitaria de Emergencia

La Mesa se instala el 17 de junio de 2.005, a la fecha a sesionado cinco veces, con la participación del ICBF, Ministerio de Protección Social, Ministerio de Educación y Acción Social quien ejerce la Secretaria Técnica. Han consolidado las acciones específicas en este componente de atención de cada una de las entidades participantes de la Mesa, se elaboró la Ruta y plan operativo 2.006-2.007 de Mesa que permita la articulación de las acciones, el cual se encuentra en estudio de las OPD. 

Mesa Nacional de Estabilización Socioeconómica Rural

La mesa de estabilización Socioeconómica para el sector rural se ha reunido 11 veces entre los años 2005 y 2006. Como soporte a las actividades y decisiones a tomar en esta Mesa creó  el Comité para el grupo de Tierras y Generación de Ingresos.

Igualmente y para promover la línea de crédito FINAGRO se creo el Comité Director de Crédito, el cual ha sesionado cada mes durante el último año y el Comité Técnico de crédito desde el cual se hace seguimiento a los mecanismos con que se cuenta para la promoción de las líneas de crédito (Convenio INCODER - Colombia Mejor, Consultoría PADEMER, acompañamiento Acción Social).

La Mesa tiene un protocolo que describe su objetivo, conformación, periodicidad de reuniones, participación de la PD y de otras Organizaciones de la PD entre otras cosas. Es importante aclarar que esta mesa se venia reuniendo mensualmente, pero que esto fue variado y se acordó que sesionara bimensualmente a partir del 4 de agosto del año en curso

 

Comité de Vivienda de la Mesa Sectorial de Estabilización Socioeconómica de Población Desplazada

Ha sesionado en 12 oportunidades, con la participación de la Dirección del Sistema Habitacional del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar, la Dirección de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gerencia de Vivienda Rural del Banco Agrario, Representantes de la Mesa Nacional de Organizaciones de Población Desplazada,  la Subdirección de Atención de Población Desplazada de Acción Social, la Subdirección de Vivienda del Departamento Nacional de Planeación y el Grupo de Gestión Hábitat y Vivienda de Acción Social.

Los avances que se han reportado a la fecha son los siguientes:

§  El cumplimiento de los convenios Interadministrativos 066 de 2005 y 001 de 2006, con los cuales la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ha apoyado el proceso de asignación mediante la transferencia de recursos al Ministerio por 60 mil millones de pesos.

·        El proceso de desembolso de los subsidios familiares de vivienda de interés social urbana asignados a Población Desplazada, y las acciones que se deben adelantar para agilizar el proceso.

·        La coordinación de la atención a la Población Desplazada, por parte de Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y dentro de la cual se encuentra la asignación de los subsidios de vivienda de interés social.

·        Garantizar los canales de comunicación efectivos con las organizaciones de Población Desplazada, respecto del acceso al derecho a la vivienda.

Adicionalmente, se formuló y aprobó el reglamento operativo del comité de vivienda de la mesa sectorial de estabilización socioeconómica de Población Desplazada

 

 

Como órganos consultores técnicos del CNAIPD y el SNAIPD, se crean las siguientes instancias asesoras, como soporte a los procesos de coordinación:

 

Comité Jurídico

 

Creado mediante resolución 5601 del 25 marzo de 2.004. Desde su creación ha sesionado en 22 oportunidades con periodicidad mensual, contando con la participación de los coordinadores de las oficinas jurídicas de las entidades que conforman el SNAIPD.

 

Como resultado de este trabajo se han llevado a cabo las siguientes acciones:

 

a)     Estudio y trámite de los proyectos de decreto reglamentarios de la ley 387 de 1997: Decreto 250 de 2005 y Decreto  2675 de 2005. Actualmente  en trámite: Reforma Decreto 2007 de 2001.

b)    Seguimiento al cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T – 025 de 2004 y de los autos 176, 177 y 178 de 2005.

c)     Seguimiento en la implementación por parte de las entidades del SNAIPD del acuerdo 01 y 02  del CNAIPD.

d)    Construcción coordinada por Acción Social del Cumplimiento de la Orden 15 del Auto 178 de 2005[44]:

Con la expedición del Acuerdo No. 01 de 2005 por el CNAIPD, se definen  criterios de respuesta a los Derechos de Petición para garantizar que se abstengan de exigir un fallo de tutela para acceder a beneficios.

Se construye y adopta la Ruta de Derechos de Petición de la PD, mediante adopción de actos administrativos, con el fin de dar un trato preferente a la PD en esta materia, toda vez que muchas de las tutelas promovidas se fundamentaban en este derecho.

Expedición del acto administrativo por parte de las entidades SNAIPD  estableciendo ruta de respuesta a derechos de petición y trato prevalente  en oportunidad y eficacia.  Adoptado en Acción Social mediante Resolución No. 9723 del 26 de mayo de 2006.

Se implementa la  matriz de seguimiento de tutelas por parte de todas las entidades del SNAIPD con aplicación de indicadores, que permiten verificar la información de tutelas vs. fallos en contra, mecanismo que permite evidenciar la no exigencia de tutela para atender a la PD.

Se expidieron actos administrativos (Resoluciones, directivas, circulares, etc.) prohibiendo a los funcionarios exigir la acción de tutela como requisito previo para atender a la PD.  Hoy ninguna entidad del SNAIPD exige esta acción a la  PD para acceder a la oferta institucional.

Expedición del acuerdo No. 02 de 2005 por el CNAIPD, en donde se consagra el derecho de participación de la OPD, a efectos de recibir información sobre entidades que incorporen interposición de tutela como requisito para acceder a beneficios.

 

El Comité Jurídico se ha ubicado como espacio permanente de análisis y evaluación desde el marco legal de las acciones del SNAIPD, logrando unificación de criterios, apoyo judicial y la implementación de decisiones adoptadas por el CNAIPD.  Con la notificación del Auto 178 de 2005, adelantó el cumplimiento de la orden 15, dando como resultado la puesta en ejecución de las herramientas citadas, que las entidades del sistema han reportado a la Oficina Asesora Juridica de Acción Social, manifestando una disminución general de la interposición de acciones de tutela, y un aumento en la no prosperidad de aquellas interpuestas.

 

·        Comité de Sistemas de información

 

Mediante Resolución 5139 del 13 enero de 2.005, se crea el Comité Técnico de Sistemas de Información del SNAIPD, el cual ha sesionado en 16 oportunidades con periodicidad mensual. En este comité participan todas las entidades del SNAIPD y en calidad de invitados la Registraduría General del Estado Civil, las Secretarías de Salud y de Gobierno de Bogotá y el consorcio FUPAD – USAID. 

A través del intercambio de información del Comité se ha fortalecido la información del Registro Único de Población Desplazada, toda vez que las ayudas reportadas y registradas han permitido focalizar más eficientemente su gestión.

Desde el mes de marzo de 2.006 se determinó que la información de cada entidad, referente a la caracterización y ayudas entregadas a la PD, previa entrega de información por parte de Acción Social, fuera enviada para su incorporación al Registro Único de Población Desplazada estableciendo acuerdos de confidencialidad e intercambio de información y periodicidad de envío. Resaltamos que la caracterización proveniente de las entidades del SNAIPD se procesa siguiendo la línea de caracterización por fuentes alternas. Paralelamente se realiza la definición de usuarios en el Registro Único de Población Desplazada para cada entidad, la consulta en línea al Registro Único de Población Desplazada para las entidades del SNAIPD y la revisión y ajustes de los reportes generados por el Registro Único de Población Desplazada.

 

a.2  Aspectos de Coordinación Territorial. Avances Auto 177[45]

El Señor Ministro del Interior y de Justicia, Doctor Carlos Holguín Sardi, con todo respeto se permite dar cumplimiento al Auto 177 de 2005 emanado de la Honorable Corte Constitucional, de acuerdo con lo que le ha sido informado fueron las gestiones adelantadas por el Doctor Sabas Pretelt de la Vega en ejercicio de sus funciones como Ministro y bajo la dirección de la Doctora Sandra Devia, en cabeza de la Dirección de Orden Público y Asuntos Territoriales.

El Ministerio del Interior y de Justicia tiene la mejor intención en ahondar y fortalecer todas las acciones que sean necesarias para posibilitar una mejor y más eficiente comunicación con Alcaldes y Gobernadores y con las Federaciones de Departamentos y Municipios, tendientes a asegurar un mayor esfuerzo por parte de los entes territoriales en materia de atención a la Población Desplazada. Es por esto, que bajo la coordinación del Viceministerio del Interior y sin impacto fiscal para el presupuesto general de la Nación, se creará, a la mayor brevedad, una subdirección, con un personal dedicado de manera exclusiva a atender estas tareas.

 

·        Coordinación con Entes Territoriales (Gobernadores y Alcaldes)

 

Notificado el auto 177 de 2005, el Ministerio del Interior y de Justicia adelantó la evaluación de la situación del compromiso actual de las entidades territoriales en materia de atención a la Población Desplazada, de tal manera que fue posible conocer el nivel de avance y de respuesta a los compromisos legales de las entidades territoriales frente al SNAIPD, evaluación que se presenta a continuación:

Se desarrolló el análisis individual y completo correspondiente a la información remitida por el 100% de los departamentos, de acuerdo con los indicadores diseñados para tal fin, de la información y el comportamiento que entidades territoriales reportaron en ésta materia[46].

De acuerdo con los Indicadores de medición planteados, se evidencia una mayor gestión y respuesta de las entidades territoriales entre 2004 y 2006, en la ejecución de la política local y la recolección de información con los municipios de su jurisdicción.

 

“1.1 Situación actual de la Población Desplazada ubicada en cada municipio y departamento y los riesgos existentes de incremento del desplazamiento.”

Clasificación Departamental: Departamentos expulsores: 18 Departamentos receptores: 14

DEPARTAMENTOS EXPULSORES MÁS SENSIBLES:

DEPARTAMENTOS RECEPTORES MÁS SENSIBLES:

·  Antioquia:           308.538     

·  Bolívar:                            181.654

·  Magdalena:          124.125

·  Cesar:                               113.443

·  Chocó:                                96.959

·  Caquetá:                81.554

·  Putumayo:             81.442

·  Tolima:                               79.297

·  Sucre:                                 77.370

·  Valle del Cauca:    70.115

·  Antioquia:           267.093

·  Bolívar:                            127.771

·  Bogotá:                             120.927

·  Sucre:                                 13.668

·  Magdalena:          104.668

·  Valle:                     103.678

·  Cesar:                                 90.033

·  Córdoba:               76.095

·  Santander:             74.862

·  Atlántico:              66.736

·        Sólo 6 departamentos (Antioquia, Boyacá, Caldas, Magdalena, Putumayo, y Santander) reportan tener un Plan Integral Único (PIU-Ley 387/97) en funcionamiento, lo cual evidencia una falencia generalizada en la coordinación entre el Departamento y los municipios de su jurisdicción. El Ministerio ha logrado identificar los problemas más recurrentes y sus diversas soluciones, que se incluyen dentro de la propuesta de la nueva ley del Plan Nacional de Desarrollo, en coordinación con el DNP y el Ministerio de hacienda. Se hicieron gestiones con la Federación de Departamentos, con el fin de instar a aquellos que no lo tenían para elaborarlo.

·        Conforme a la información del Registro Único de Población Desplazada (RUPD.) tan sólo el 8% de los municipios del país (83) no reportan la recepción de Población Desplazada por la violencia. La muestra de municipios objeto de análisis (629 municipios) representa el 57% del total de municipios con Población Desplazada y agrupa el 62% de la Población Desplazada registrada en el RUPD. La inversión en atención a la Población Desplazada reportada por la muestra de municipios asciende a $139.607 millones y representa el 0.98% de la inversión total reportada por dichos municipios. En la muestra de municipios analizados la inversión promedio por desplazado asciende a $97.378.

 

“1.2 La evolución del presupuesto asignado y efectivamente gastado por las distintas entidades territoriales para la atención específica de la Población Desplazada, no de la población vulnerable en general.”

·        El análisis de la información indica que un alto porcentaje de los Departamentos  atiende a la Población Desplazada a partir de rubros generales como es el caso del rubro de atención a la población vulnerable, lo cual dificulta medir el esfuerzo presupuestal específico para desplazados. Para resolver este aspecto, se ha propuesto incluir en la ley de presupuesto vigencia 2007 la orden expresa que conmine a gobernadores y alcaldes a tal fin.

·        Los departamentos y municipios que reciben recursos por concepto de regalías reportan una dificultad que deviene de la ley, consistente en una rigidez para la predestinación de la inversión. Algunos como es el caso de Arauca y Casanare, proponen una reforma en ese sentido, para flexibilizar la ley y poder destinar mayores recursos a la atención integral a la Población Desplazada. En este sentido, se promoverá la respectiva reforma de la ley en el congreso de la república, sujeta a los avales constitucionales y de ley del Ministerio de Hacienda.

 

“1.3 La infraestructura de atención y las instancias de coordinación con que cuenta cada entidad territorial;”

·        El Ministerio del Interior y de Justicia designó funcionarios “Gerentes Regionales”, encargados de interactuar y retroalimentar a cada Departamento, para lo cual se logró que las 32 Gobernaciones designaran un “Funcionario Enlace” en las respectivas Secretarías de Gobierno.

·        Se han fortalecido los instrumentos de coordinación ya existentes en la normatividad aplicable al sistema (Ley 387 de 1997), que son los Comités Territoriales y los Planes Integrales Únicos PIU, mediante el monitoreo, la exhortación para que se reactiven y convoquen, y la participación en algunos ellos.

·        A partir de la obligación impuesta al Ministerio del Interior y de Justicia en el artículo 31 de la Ley 962 de 2005, se incluyó dentro del Proyecto de Formulario Único, la desagregación correspondiente a la inversión que las Entidades Territoriales realizan para la Población Desplazada en sus jurisdicciones.

 

“1.4 Las especificidades de la Población Desplazada en cada entidad territorial, prestando particular atención a los pueblos indígenas y a la población afrocolombiana y los campesinos que no podrían subsistir,”

·        Según el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) 1.016 municipios del país tienen Población Desplazada. La mayoría de los municipios reportaron información inconsistente respecto al número y clasificación de los beneficiarios por programa o concepto de inversión (afro colombianos, indígenas, otros).

·        Se formuló la directriz para la atención diferencial a la Población Desplazada indígena, que permite consolidar criterios de política y modelos de atención entre los estamentos locales, regionales y nacionales que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, atendiendo sus características, problemáticas, e intereses conforme a la dinámica territorial en la cual se encuentran inmersos.

·        Se conformó la Mesa de Trabajo Interinstitucional para la Atención Integral con enfoque diferencial de la población indígena desplazada ubicada en Bogotá con las entidades del SNAIPD  Distrital.

·        Se realizó el taller interinstitucional para la “Formulación de modelos de atención para unificación de criterios y lineamientos de política para garantizar la atención diferencial de la población indígena” con participación de 6 Étnias indígenas desplazados en la ciudad de Bogotá,  articulación interinstitucional para la atención de 210 personas de la etnia Embera Chami, desplazados en Bogotá y la formulación del Plan de retorno con su participación.

·        Se formuló el Plan integral para la reubicación temporal, concertado con los indígenas, en el marco del SNAIPD. Formulación concertada con la ONIC y representantes indígenas en alto grado de Vulnerabilidad y Riesgo del Plan Integral en beneficio de esta población.

 

“1.5 Las prioridades de atención a nivel territorial que pueden ser diversas en cada entidad.”  (Se anexa cuadro encuentros)

Los componentes de mayor demanda de atención son: Prevención y Protección, proyectos productivos y de mejoramiento de la calidad de vida de la Población Desplazada, así como el de servicios básicos que representa una línea de atención importante.

 

“1.6 Los factores que han incidido negativamente en el compromiso presupuestal y administrativo efectivo de cada entidad territorial, así como de los mecanismos apropiados para introducir correctivos.”

 

·        El Sistema General de Participaciones –SGP- consagrado en la ley 715 de 2001 constituye la principal fuente de financiación de la Población Desplazada, reportada por los Departamentos, seguida de los ingresos correspondientes a regalías. La cofinanciación de entidades nacionales también se reporta en menor grado, especialmente con el SENA e ICBF, para las capacitaciones a la Población Desplazada en temas de mejoramiento a la calidad de vida.

·        La principal dificultad fiscal detectada para que los Departamentos realicen un mayor esfuerzo presupuestal según el análisis efectuado por este Ministerio, está en lo establecido la Ley 550 de 1999[47], que genera una rigidez presupuestal y repercute en que los recursos se destinen exclusivamente a la reestructuración de pasivos a los que se han comprometido. Un ejemplo de ello es el caso del Departamento de Chocó, que para la vigencia 2005, no pudo asignar recursos propios para este objeto por hallarse en Ley 550 de 1999. Como respuesta, el Ministerio ha planteado la necesidad de generar incentivos a aquellos departamentos que se encuentren en estado de intervención económica y con graves problemas de desplazamiento interno, dentro de la Ley Nacional del Plan de Desarrollo, en coordinación con DNP y Hacienda, con recursos de un Fondo Nacional de Compensación Territorial para la atención integral a la Población Desplazada. 

 

2.- En atención a la orden segunda del Auto 177 de 2005, se diseñó y puso en marcha, la “ESTRATEGIA DE COORDINACIÓN DE LOS ESFUERZOS PRESUPUESTALES Y ADMINISTRATIVOS A NIVEL TERRITORIAL Y NACIONAL”, dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales, para el mejoramiento de los Procesos de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, la cual tiene como objetivo la articulación e instrumentalización de la política pública en materia de desplazamiento en las Entidades Territoriales.

 

“3.-Diseñar, implementar y aplicar prontamente, indicadores de resultado, que permitan determinar si se está avanzando o no en la superación del estado de cosas inconstitucional; y (ii) con estímulos positivos y negativos para quienes avancen, se estanquen o retrocedan.”

Esta información se encuentra incluida en la carpeta: “Análisis del Comportamiento Territorial”.

“4.-Definir, en el plazo máximo de dos meses, contados a partir de la comunicación del presente auto, metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para las estrategias de promoción y coordinación, y establecer un cronograma que permita hacer seguimiento permanente de las acciones realizadas.”

 

Formulación y puesta en marcha del Plan de Acción correspondiente a la Estrategia de Promoción  y Coordinación, con su respectivo Cronograma de actividades, en el que se incluyen metas a corto, mediano y largo plazo, indicadores y tareas para el cumplimiento de los objetivos propuesto en la Estrategia, dentro del Sistema de Fortalecimiento de la Gestión del Gobierno Central, SIGOB, para el seguimiento público permanente, sobre la base de los indicadores planteados.

 

“5. Diseñar, en el plazo máximo de dos meses, contados a partir de la comunicación del presente auto, un mecanismo de evaluación periódica que permita hacer los ajustes necesarios a las estrategias diseñadas, de tal manera que sea posible adoptar correctivos cuando se presenten retrocesos o rezagos en las metas definidas.”

 

·          Se diseñó un sistema de seguimiento que permite el monitoreo y la evaluación permanente al proceso, mediante:

·        La aplicación y análisis de la matriz de situación actual del desplazamiento en cada departamento del país y de la matriz de seguimiento presupuestal. (Las matrices se han aplicado a los 32 departamentos)

·        Visitas  periódicas del Ministerio del Interior y de Justicia a las Gobernaciones.

·        Socialización de la información reportada, a través de reuniones con las diferentes entidades del SNAIPD, en las cuales se informaran los resultados alcanzados en la Estrategia de Fortalecimiento Institucional, dificultades y avances. (Se han realizado 5 reuniones con el Departamento Nacional de Planeación, UTEC de Acción Social, Defensoría del Pueblo, ACNUR)

·        Elaboración de  informes semestrales sobre la Estrategia de Fortalecimiento Institucional en sus tres ejes principales:  Promoción y Sensibilización, Coordinación y Seguimiento. (En forma mensual el Ministerio ha venido enviando informes a la Corte Constitucional,  Defensoría del Pueblo,  Acción Social,  ACNUR,  DNP y CODHES, sobre los avances en cumplimiento de la T-025).

·        Cabe anotar que es la primera vez que se cuenta con información presupuestal reportada directamente por los departamentos y municipios para analizar las tendencias en la inversión y atención  en desplazados y con cuatro matrices específicamente diseñadas por el Ministerio para reportar y hacer seguimiento a los indicadores de medición, formulados por el Gobierno Nacional, incluida en el Proyecto de Formulario Único para entidades territoriales (Ley 996 de 2005).

 

“6.- . Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional entre el nivel nacional y las entidades territoriales.”

 

·        Proyecto de Ley del Plan de Desarrollo del próximo cuatrienio: Se propone incluir un Capítulo especial que armonice las políticas Nacionales con las acciones territoriales y establezca que para acceder a los recursos que la Nación dispone para cofinanciar proyectos regionales y locales. Será requisito que las Entidades Territoriales que previamente han sido calificadas como expulsoras y/o receptoras de Población Desplazada por Acción Social, demuestren la inversión y el esfuerzo presupuestal propio para la atención de la Población Desplazada en sus jurisdicciones.

·        Inclusión en el Proyecto de Ley de Presupuesto: A partir del cual se pretende obligar que Gobernadores y Alcaldes, hagan la respectiva apropiación presupuestal, con las especificidades de Población Desplazada, especialmente vulnerable (Mujeres Cabeza de familia, niños, ancianos, indígenas y/o afrodescendientes). Esta propuesta normativa se trabaja en la actualidad con el Ministerio de Hacienda y  Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, con el  fin de definir el articulado que será incluido en los respectivos Proyectos de Ley.

·        A iniciativa del Ministerio del Interior y de Justicia, se expidió por parte del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, el Acuerdo 6 del 6 de septiembre de 2006, por el cual se conmina a Gobernadores y Alcaldes a un mayor esfuerzo presupuestal propio y a reportar las apropiaciones efectuadas y clasificadas para el tema.

·        Igualmente, se trabaja en la formulación de un protocolo diferencial y especial de alertas tempranas sobre desplazamiento, haciendo énfasis en la Población Desplazada de carácter indígena o afrodescendiente.

·        Se está incluyendo en los Planes Integrales de Seguridad el componente de desplazamiento para la canalización eficaz de las respuestas ante situaciones que se deriven de éste fenómeno y que puedan alterar el orden público. 

·        Réplica de experiencias exitosas del orden departamental y municipal con metodologías aprendidas para dinamizar y fortalecer la capacidad territorial en aquellas zonas y regiones más débiles

 

Como resultado, en los cuatro encuentros regionales se formaron alianzas estratégicas para replicar los casos de los departamentos en: Consecución de recursos, se compartieron fuentes de cooperación internacional, formas de autofinanciación, construcción de PIUs, esta información se encuentra incluida en la carpeta: “Análisis del Comportamiento Territorial

“Numeral 7. Hacer una divulgación periódica de información adecuada, para la Población Desplazada sobre los avances alcanzados y las dificultades encontradas.”

 

Para dar cumplimiento a este requerimiento se formuló una estrategia de comunicaciones la cual se anexa al presente oficio. Con ocasión del auto 177 de 2005, el Ministerio del Interior en coordinación con Acción Social, volvieron a emitir en los canales públicos y privados de TV, 3 mensajes institucionales elaborados  por Acción Social con el contenido de los derechos de la Población Desplazada. (En la actualidad se están emitiendo por señal Colombia)

 

“Numeral 8. Garantizar la participación efectiva de las organizaciones de la Población Desplazada en el ámbito territorial, en las distintas instancias de coordinación.”

 

El Ministerio del Interior y de Justicia envía en forma mensual copia del informe dirigido a la Corte Constitucional a la Organización CODHES, para que este lo haga conocer de las demás Organizaciones de Desplazados.

 

Dentro del Programa de Protección que lidera la Dirección de DDHH el 16 de septiembre de 2004 se creó, un Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER para institucionalizar la protección diferencial a los dirigentes de la Población Desplazada. Se atendieron a 226 líderes y dirigentes de 78 organizaciones de población en situación de desplazamiento, formalmente reconocidas. El Programa ha asignando 450 medidas de protección, con un costo total de cuatrocientos noventa y siete millones ciento veinte mil ochocientos cuarenta y tres pesos ($497’120.843).

 

Hasta la fecha la se han realizado cuarenta y un (41) talleres de capacitación en seguridad preventiva en quince (15) ciudades del país. En total se capacitaron 1367 personas de las cuales 166 son líderes y dirigentes de la Población Desplazada en las ciudades de Arauca, Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Barrancabermeja, Florencia, Ibagué, Medellín, Neiva, Ocaña, Pereira, Popayán, San Juan de Pasto, Santiago de Cali y San José de Cúcuta.

 

“Numeral 9. Enviar informes mensuales a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General, Defensoría del Pueblo y a las organizaciones defensoras de Derechos Humanos y de desplazados.”

 

El Ministerio del Interior y de Justicia envía en forma mensual copia del informe dirigido a la Corte Constitucional a la Instituciones y a las Organizaciones de Desplazados a través de CODHES.

 

Los informes semestrales de los meses de Octubre de 2005 y de Marzo de 2006, que el Alto Tribunal reclama en el Auto 218 de 2006, numeral 9-5, se anexan con la constancia de recibido de la Corte en las fechas correspondientes (13 de Oct y 13 de Marzo respectivamente). Estos informes, contienen evaluaciones parciales de la situación del desplazamiento, que a la fecha se realizaron, con base en la información recopilada hasta entonces. El Presente informe por el contrario, contiene la evaluación TOTAL  de los 32 departamentos tal y como quedó expresado en las páginas precedentes. Dentro de la carpeta: “Análisis del Comportamiento Territorial” se anexan copia de los informes radicados en la H. Corte.

 

De conformidad con éste análisis se presenta el cronograma del plan de acción con el fin de corregir las falencias y dar cumplimiento a cada uno de los puntos del auto 177 de 2005. Esta información se encuentra incluida en la carpeta: “Análisis del Comportamiento Territorial”.

 

Como complemento y en articulación a las acciones con los entes territoriales y conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 387, se crean los Comités Territoriales de Atención a la prevención y atención al desplazamiento forzado como máxima instancia de coordinación interinstitucional del SNAIPD en el territorio. Estos comités son los encargados de aprobar y velar por la implementación de la política pública en el territorio:

 

·        Instancias de Coordinación Territorial

 

Los comités territoriales han contado con la asistencia técnica de Acción Social a través de sus 35 Unidades Territoriales, 34 Unidades de Atención y Orientación a la Población Desplazada y con el apoyo de la Unidad Técnica Conjunta –UTeC-, en su calidad de instancia asesora del SNAIPD.

 

Se evidencia que en los años 2002 al 2004 existió un bajo compromiso de las entidades territoriales, por cuanto los comités departamentales activos tan solo era el 32% de la totalidad de comités. Lo anterior como resultado de la exigencia normativa en la constitución de los Comités. Para este período, se inició el proceso de formulación de PIUs, sin presentar resultados cuantitativos, pero en lo cualitativo se efectuaron ejercicios de coordinación, sensibilización y capacitación en líneas metodológicas y técnicas para el desarrollo de estos planes.

 

Del 2004 al 2006, se presentó un mayor compromiso de las entidades territoriales en cuanto a la articulación de acciones y complementariedad de esfuerzos. Es así como el número de comités departamentales activos se incrementó en 91%. Adicionalmente, la formulación de Planes Integrales Únicos creció en un 46%, detectándose mayor coordinación interinstitucional y ejercicios de planeación a pesar de la falta de procedimiento de sistematización de la información para realizar monitoreo y seguimiento. De igual forma, el porcentaje de PIUs aprobados pasó del 2% en el período 2002 – 2004 al 28% en la actualidad. Este crecimiento se dio a pesar de los insuficientes presupuestos asignados para la inversión en la atención y como resultado de la gestión de coordinación.

 

Este análisis aplica igualmente para la dinámica de los Comités Municipales, en los cuales como resultado de la sentencia T-025 se reactivaron 53% de los comités comparado con el 3.4% activos antes del 2004. En cuanto a la formulación de PIUs, se pasó de no tener ninguno formulado a 51% en proceso de formulación, después de 2004. A la fecha, hay aprobados el 4% de los PIUs formulados, a partir de la sentencia T-025.

 

Si bien se refleja un avance, es importante resaltar que no se ha diseñado un sistema de seguimiento y monitoreo que permita evaluar los avances, retrocesos y estancamientos en la ejecución de la política en el territorio, así como no se ha estructurado una estrategia clara de articulación entre la nación y el territorio; sin embargo es de resaltar los avances en regiones proactivas frente al diseño de política pública como: Acuerdo de voluntades entre regiones, expedición de Ordenanzas en Antioquia y