Auto 343/06

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia/TRAMITE DE INCIDENTE DE DESACATO-Juez de conocimiento impone sanciones correspondientes

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para intervenir en el cumplimiento de la acción de tutela

 

ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Tardanza en el cumplimiento de la sentencia T-098 de 2006 se debe a controversia con el Seguro Social en cuanto a la liquidación de aportes adeudados

 

ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Orden está dirigida a la liquidación de aportes sin tener en cuenta sanciones o intereses de mora

 

PENSION-Liquidación de aportes debe realizarse conforme a los cálculos actuariales/PENSION-Ley definirá los medios para que los recursos mantengan su poder adquisitivo constante/PENSION-Aportes de afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública/PENSION-Actualización monetaria -indexación- e intereses por mora son conceptos disímiles

 

La Corte Constitucional ha determinado que la liquidación de los aportes deben realizarse conforme a los cálculos actuariales, cuestión que sustenta tanto en normas constitucionales como legales. Así, el artículo 48 de la Constitución Política establece que la ley “definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante…” El artículo 32 de la ley 100 de 1993 prevé que “Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley. De otra parte, el artículo 23 de la ley 100 de 1993, consagra la sanción moratoria al señalar que “los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios”. Así entonces, las actualizaciones monetarias (indexación) y los intereses por mora son conceptos disímiles. En este preciso caso, el fallo no limitó la liquidación de los aportes a la indexación legalmente establecida sino a los intereses por mora y otras sanciones.

 

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Orden para que de cumplimiento a la sentencia T-098 de 2006/SEGURO SOCIAL-Debe indicar suma adeudada por concepto de aportes sin incluir sanciones o intereses por mora según se ordenó en sentencia T-098 de 2006

 

 

Referencia: solicitud de cumplimiento de la sentencia T-098 del 16 de febrero de 2006, expediente T-1232077.

 

Peticionario: Alfonso Yepes Sandino en representación del doctor Armando Echeverri Jiménez.

 

Accionado: Ministerio de Relaciones Exteriores.  

 

Magistrado Ponente:

Dr. NILSON PINILLA PINILLA  

 

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil seis (2006)

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales asignadas por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y por el Decreto 2591 de 1991, procede a resolver la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-098 del 16 de febrero de 2006, fallo proferido dentro de la acción de tutela promovida por intermedio de apoderado por Armando Echeverri Jiménez, dictada por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional.

 

Debe aclararse que el Magistrado ponente de la sentencia T-098 del 16 de febrero de 2006, fue el doctor Alfredo Beltrán Sierra, quien por culminación de su período en la Corte Constitucional, fue reemplazado por el Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, integrante ahora de la Sala Segunda de Revisión. Con tal advertencia se avoca el conocimiento de la solicitud de cumplimiento.  

 

 

I. ANTECEDENTES

 

A. Hechos que motivaron la acción de tutela.

 

1.      Armando Echeverri Jiménez, por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela en la cual solicitó requerir al Ministerio de Relaciones Exteriores para que remita al ISS la información relativa a las cotizaciones para su pensión, tomando como ingreso base de liquidación el salario realmente devengado y, además, remita a la citada entidad los aportes liquidados con base en dicho salario.

 

2.      El demandante consideró que el Ministerio le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, petición, igualdad, seguridad social, dignidad, trabajo y mínimo vital, por cuanto se negó a liquidar y pagar al Instituto de Seguros Sociales los aportes para la pensión tomando como base el salario que realmente devengó el tutelante como Embajador Extraordinario y plenipotenciario en la República de El Líbano.     

 

B. Sentencia de Tutela T-098 del 16 de febrero de 2006, proferida por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional.

 

Se sintetizan a continuación los argumentos expuestos por la Sala al proferir el citado fallo. La Sala realizó un recuento jurisprudencial sobre la procedencia de la acción de tutela, en aquellos casos en los que se pide que el salario realmente devengado sea la base para la liquidación de aportes, para pensión de funcionarios del servicio exterior.

 

Se señaló que la determinación del ingreso base para la cotización de la pensión, debe efectuarse de conformidad con el salario real devengando y no con el correspondiente a otro cargo que se considere equivalente dentro de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores.   

 

La Sala se detuvo en el análisis de la línea jurisprudencial seguida por esta corporación, según la cual las cotizaciones para pensión de los servidores públicos que prestan sus servicios en el exterior, deben efectuarse tomando en consideración la asignación que corresponde al cargo realmente desempeñado, pues resultaría discriminatorio hacerlo a partir de una asignación distinta o supuestamente equivalente. En tal sentido se examinó el artículo 7º de la Ley 797 de 2003, que permite el cálculo de la asignación pensional de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, de manera diferente a la del resto de servidores públicos.

 

La Sala determinó que en el evento de acogerse un criterio distinto, se tendría que aquellos trabajadores que han devengado un mayor salario reciban prestaciones sociales que en realidad pertenecen a labores de menor asignación, desarrolladas por trabajadores que generalmente cumplen funciones distintas y además ostentan otro tipo de responsabilidad. Es decir, lo recibido no equivaldría al empleo, ni a las funciones, ni a las cargas propias del trabajo que realmente desempeñaron.

 

En consecuencia, la Sala tuteló los derechos fundamentales a la dignidad, seguridad social, mínimo vital y al debido proceso en conexidad con el derecho a la igualdad del accionante y resolvió:

 

 

“Primero: Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia REVOCAR los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., Sala Laboral y la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Armando Echeverri Jiménez, en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores. En consecuencia, se CONCEDE el amparo a los derechos fundamentales a la dignidad, seguridad social, mínimo vital y debido proceso en conexidad con el derecho a la igualdad.

 

Segundo: ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que, si aún no lo ha hecho, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, proceda a enviar al Instituto de Seguros Sociales - ISS, la información que constitucionalmente corresponde para la pensión que le corresponda al señor Armando Echeverri Jiménez, como son los salarios que realmente devengó al servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores, para que esta nueva circunstancia material sea tenida en cuenta por el ISS en una correcta liquidación de la pensión que le corresponda al actor.

 

Igualmente, considerando que los aportes remitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores al ISS correspondieron a un salario menor al devengado por el señor Armando Echeverri Jiménez, el mismo tiene derecho a que se le remitan los aportes bien liquidados según el salario real del trabajador, obligación compartida por el empleador y el trabajador, DISPONER que tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores como el señor Armando Echeverri Jiménez  quedan obligados a cancelar al ISS, en la proporción que les corresponda, la parte no aportada de las cotizaciones, a lo cual procederán una vez el ISS indique a cada uno la suma que adeudan por concepto de aportes, sin que dicha suma incluya valores correspondientes a sanciones ni a intereses de mora.

 

Tercero: Teniendo en cuenta la existencia de una línea jurisprudencial consolidada, en el sentido de sostener que la liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado y nunca un salario inferior, se PREVIENE al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre sus efectos vinculantes, para que la precitada doctrina sea observada y aplicada en casos semejantes.”

 

 

C. La solicitud de cumplimiento.

 

El doctor Alfonso Yepes Sandino, en su condición de apoderado de Armando Echeverri Jiménez presenta solicitud de cumplimiento de la sentencia T-098 del 16 de febrero de 2006, recibida en la Secretaría de esta corporación el 22 de septiembre de 2006, en tanto ya presentó incidente de desacato y solicitud de cumplimiento ante el juez de instancia, que resultaron desfavorables.  

 

Sostiene el peticionario que las partes involucradas en el proceso fueron enteradas de la sentencia con el fin de abogar por el cumplimiento de la misma. El Ministerio de Relaciones Exteriores mediante oficio N° CNP 10967 del 6 de marzo de 2006, comunicó al ISS, los salarios reales que recibió el tutelante, durante el período que ejerció el cargo en el exterior. Por su parte, el señor Walter Orozco Salazar, jefe de la unidad de planeación y actuaria del Instituto de Seguros Sociales, envió al departamento financiero del referido Instituto la liquidación de aportes para dar cumplimiento a la sentencia T-098 de 2006, liquidación que fue remitida mediante comunicación 6011- 1472 al Ministerio de Relaciones Exteriores.

 

Explica el solicitante que hasta el momento el Ministerio de Relaciones Exteriores no ha dado cumplimiento a la sentencia por considerar que el ISS liquidó rendimientos además de los aportes, por lo que excedió lo ordenado por el fallo de tutela, el cual según su entender menciona que solamente deben liquidarse los aportes sin sanciones ni intereses por mora.

 

En estas circunstancias el doctor Armando Echeverri Jiménez, por intermedio de apoderado, presentó ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, incidente de desacato.

 

Mediante providencia del 28 de agosto de 2006, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral (M. P. Diego Roberto Montoya Milán), resuelve denegar por improcedente la solicitud de desacato, por considerar que revisado el expediente se demostró que el Ministerio de Relaciones Exteriores, dio cumplimiento al fallo mediante los oficios CNP 10967, CNP 28994 y DTH 33388. Con relación a la responsabilidad del Instituto de Seguros Sociales consideró que “mal podría iniciarse incidente de desacato ya que la entidad accionada fue el Ministerio de Relaciones Exteriores y no el ISS”.

 

El doctor Echeverri Jiménez elevó nuevamente solicitud ante dicha corporación, para que independientemente de haber decidido desfavorablemente el incidente de desacato, hiciera cumplir el fallo bajo el argumento de que el juez de primera instancia nunca pierde la competencia para ello. Dicha solicitud se resolvió mediante auto del 13 de septiembre de 2006, en donde decide estarse a lo dispuesto en el auto del 28 de agosto de 2006.

 

Por lo anterior, solicita la intervención de la Corte Constitucional para que  haga cumplir directamente las órdenes impartidas, por cuanto las entidades vinculadas discrepan en cuanto al alcance de la tutela. 

 

 

II. CONSIDERACIONES

 

De conformidad con lo establecido en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, se ha entendido que los jueces de primera instancia deben velar por el cumplimiento de los fallos de tutela, aplicando el procedimiento y las medidas descritas en los artículos 23 y el referido 27 del citado estatuto, aun en los casos en que la decisión haya sido tomada por el juez de segundo grado o por la Corte Constitucional en sede de revisión[1]. Asimismo, será posible que a través del trámite procesal de un incidente de desacato[2] el juez de conocimiento imponga las sanciones correspondientes, de conformidad con lo establecido en el mencionado artículo 52. 

 

Con todo, de manera excepcional la Corte Constitucional puede intervenir para que se cumpla la acción de tutela. Sobre el particular en auto 131A del 24 de abril de 2006,  M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se señaló:

 

 

“…la competencia de la Corte Constitucional tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias de manera directa como para dar trámite al incidente de desacato, es excepcional y tiene lugar en algunas situaciones que han sido analizadas en la jurisprudencia constitucional, por ejemplo, cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato, entre otros[3]. 

 

En este orden de ideas, aun cuando la Corte Constitucional se encuentra facultada para hacer cumplir directamente sus providencias[4], según el Auto del 6 de agosto de 2003[5] reiterado en la sentencia de unificación SU-1158 de 2003 esta Corporación ejerce dicha competencia ´porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste´.

 

En este orden, la intervención de la Corte para hacer cumplir sus sentencias y tramitar el incidente de desacato se presenta cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas ‘no tienen superior jerárquico que puedan conocer de la consulta sobre la sanción por desacato’. Igualmente, cuando ‘(i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual concede el amparo solicitado – en teoría puede ser una confirmación-, (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados’[6].

 

De otra parte, cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[7], o cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[8].” 

 

 

Siguiendo la línea jurisprudencial debe entonces analizarse lo ocurrido con el cumplimiento de la sentencia T-098 de 2006. El trámite entre el ISS y el Ministerio de Relaciones Exteriores se resume así:

 

El 6 de marzo de 2006, el Ministerio de Relaciones Exteriores envía un oficio al ISS en el que informa los ingresos laborales devengados por Armando Echeverri Jiménez desde el 11 de octubre de 2000 hasta el 30 de mayo de 2003, tiempo en el cual desempeñó el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario grado ocupacional 7EX, en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de el Líbano.

 

Mediante oficio del 10 de julio de 2006, el Ministerio de Relaciones Exteriores informa al ISS que en el cuadro de liquidación de aportes enviado por esa entidad se puede observar que incluyeron valores de intereses y rendimientos sobre los aportes dejados de cancelar, sin que estos hayan sido ordenados en el fallo de tutela. Por lo tanto, le solicita dar cumplimiento a lo dispuesto por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional.

 

El 28 de agosto de 2006, el Tribunal Superior del Distrito judicial de Bogotá, Sala Laboral, resolvió no conceder el incidente de desacato y consideró que   la entidad accionada es el Ministerio de Relaciones Exteriores y no el ISS; por ello no podría iniciarse incidente de desacato contra éste. De igual forma aseguró que la entidad accionada ha demostrado con hechos y razones legalmente aceptables que ha dado cumplimiento al fallo de tutela. 

 

El 13 de setiembre de 2006, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, ante una solicitud de cumplimiento de sentencia, resolvió estarse a lo resuelto en el auto de fecha 28 de agosto de 2006, argumentando que tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores como el ISS ya cumplieron con lo ordenado en la acción de tutela. Además el ISS no es el comprometido en la acción de tutela y, por tanto, no podría expedirse ninguna orden de acatamiento del fallo.

 

Dadas las circunstancias, la Corte debe intervenir de manera excepcional para que se cumpla la sentencia T-098 de 2006. Como se ve, la tardanza en la cabal atención de la tutela se debe a una controversia surgida entre las entidad encargada de su cumplimiento (Ministerio de Relaciones Exteriores) y la encargada de facilitarlo (ISS), en cuanto a la forma como corresponde liquidarse los aportes que deben ser pagados por parte del Ministerio.

 

La discusión respecto al numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de tutela, ha llevado a la entidad comprometida a cumplir únicamente con la primera parte de la sentencia esto es, el Ministerio de Relaciones Exteriores efectivamente ha enviado al ISS la información sobre los salarios reales que percibió Armando Echeverri Jiménez, pero ha omitido enviar el pago de los aportes correspondientes liquidados, de acuerdo con los salarios que realmente devengó. 

 

El párrafo segundo del numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de tutela, ha sido incumplido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en tanto, considera que la liquidación realizada por el ISS en cuanto a los aportes adeudados, no corresponde a lo ordenado en la sentencia referida. Sostiene que el ISS esta cobrando intereses por mora y rendimientos, previsión que la sentencia de tutela no contempló. 

 

Debe entonces volverse a la sentencia de tutela, que en el párrafo segundo del  numeral segundo de la parte resolutiva ordenó: “Igualmente, considerando que los aportes remitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores al ISS correspondieron a un salario menor al devengado por el señor Armando Echeverri Jiménez, el mismo tiene derecho a que se le remitan los aportes bien liquidados según el salario real del trabajador, obligación compartida por el empleador y el trabajador, DISPONER que tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores como el señor Armando Echeverri Jiménez quedan obligados a cancelar al ISS, en la proporción que les corresponda, la parte no aportada de las cotizaciones, a lo cual procederán una vez el ISS indique a cada uno la suma que adeudan por concepto de aportes, sin que dicha suma incluya valores correspondientes a sanciones ni a intereses de mora.”

 

Lo anterior significa que la orden está dirigida a que se liquiden los aportes correspondientes, sin tener en cuenta sanciones o intereses por mora y según declara el ISS la liquidación se ha realizado efectivamente sin incluir tales intereses por mora o sanciones, sino únicamente la indexación de que trata el artículo 32 de la ley 100 de 1993, que no está prevista como una sanción. 

 

En este sentido, la Corte Constitucional ha determinado que la liquidación de los aportes deben realizarse conforme a los cálculos actuariales[9], cuestión que sustenta tanto en normas constitucionales como legales. Así, el artículo 48 de la Constitución Política establece que la ley “definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante…”. El artículo  32 de la Ley 100 de 1993 prevé que “Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley.”[10]

 

De otra parte, el artículo 23 de la Ley 100 de 1993, consagra la sanción moratoria al señalar que “Los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios”.

 

Así entonces, las actualizaciones monetarias (indexación) y los intereses por mora[11] son conceptos disímiles. En este preciso caso, el fallo no limitó la liquidación de los aportes a la indexación legalmente establecida sino a los intereses por mora y otras sanciones.

 

Por tanto, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe dar acatamiento a lo no cumplido, y para ello se advierte al ISS, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, indique la suma que adeudan por concepto de aportes, sin que dicha suma incluya valores correspondientes a sanciones ni a intereses de mora, tal como se ordenó en la sentencia T-098 del 16 de febrero de 2006, para que el Ministerio de Relaciones Exteriores dé el debido cumplimiento al fallo.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero: ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores, que de cumplimiento al párrafo segundo del numeral segundo de la sentencia de tutela T-098 del 16 de febrero de 2006, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia.

 

Segundo:  ADVERTIR al ISS que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, indique la suma que adeudan por concepto de aportes, sin que se incluyan valores correspondientes a sanciones ni a intereses de mora, tal como se ordenó en la sentencia T-098 del 16 de febrero de 2006, para que el Ministerio de Relaciones Exteriores cumpla debidamente el fallo.

 

Tercero: Por Secretaría General de esta corporación, comuníquese esta decisión al accionante, al Instituto de los Seguros Sociales, al Ministerio de Relaciones Exteriores, y a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional a continuación de la sentencia T-098 del 16 de febrero de  2006, y archívese el expediente. Cúmplase.

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General