A091-07 Auto 091/07
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de cosa juzgada absoluta
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento del requisito de certeza
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR INFRACCIONES DE TRANSITO-Facultad de implementación y actualización a la Federación Nacional de Municipios
Referencia: expediente D-6723
Asunto: Recurso de súplica interpuesto contra el Auto de marzo 14 de 2007, proferido por el Magistrado Sustanciador en el proceso de la referencia, Jaime Córdoba Triviño.
Demandante: Henry Sosa Molina.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 48 del Acuerdo Número 05 de 1992, “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”, dicta el presente Auto de acuerdo con los siguientes,
ANTECEDENTES
1. El ciudadano Henry Sosa Molina demandó la inconstitucionalidad del parágrafo (parcial) del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. Al respecto, se trascribe el precepto legal demandado, subrayando y resaltando, el contenido normativo objeto de acusación:
“Artículo 10. Sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito. Con el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios, se autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), por lo cual percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado. En ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo diario legal vigente.
Parágrafo. En las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del SIMIT, con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo.”
2. A juicio del demandante, si se interpreta el parágrafo en el sentido que las infracciones se asimilan al instituto jurídico de los comparendos, los apartes acusados resultan contrarios a los artículos 25, 26, 29 y 58 de la Constitución Política. Lo anterior, en razón a que existe la posibilidad de incluir en el SIMIT reportes que no corresponden a multas, sino a simples citaciones, que en todo caso tienen el efecto de impedir todo trámite de competencia de las autoridades de tránsito, con lo cual, en primer lugar, se afecta el derecho de defensa de los conductores, pues les impone consecuencias adversas a sus intereses, sin que se haya surtido el procedimiento previo a la declaratoria de contraventor de las normas de tránsito; en segundo término, constituye una limitación desproporcionada del derecho al trabajo de los conductores, puesto que les impide ejercer su oficio debido a la inclusión de reportes en el SIMIT; y finalmente, vulnera el derecho a la propiedad privada, puesto que el reporte injustificado impide efectuar tradiciones y demás afectaciones a la propiedad de los vehículos.
Por otra parte, el ciudadano afirma que aún cuando la Corte en Sentencia C-385 de 2003, decidió declarar exequibles los artículos 10 y 11 de la Ley 969 de 2002, salvo las expresiones “todas” y “o en aquellas donde la Federación lo considere necesario” contenidas en el parágrafo del mencionado artículo 10 que se declararon inexequibles, no es posible predicar la vigencia de la cosa juzgada como causal de rechazo de su demanda, por la siguiente razón:
“Si se revisa la sentencia C-385 de 2003, se puede observar que en la misma no se hizo pronunciamiento alguno con relación a la parte del parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 que específicamente demando mediante el presente escrito. Por lo tanto no se puede hablar de cosa juzgada cuando el tema aquí planteado no fue discutido ni decidido en la sentencia C-385 de 2003 (…) pues una cosa es el recaudo o la forma de recaudar y la entrega de concesión de dichos recaudos y la otra es la prohibición legal de realizar trámites si no se está a paz y salvo por dichas infracciones.”
3. En lo pertinente, el Magistrado Sustanciador, Jaime Córdoba Triviño, en Auto de marzo 14 de 2007, sostuvo, en primer lugar que, los argumentos planteados por el actor no satisfacen las condiciones necesarias para desvirtuar la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta, respecto del artículo 10 de la Ley 769 de 2002. Textualmente, en la citada providencia, se señaló:
“En efecto, el actor limita su exposición a indicar que la sentencia C-385/03 estuvo dirigida a tratar asuntos distintos a los expuestos en el cargo. Empero, no demostró que dicho fallo hubiera limitado el parámetro de control de constitucionalidad a determinadas normas de la Carta Política o que hubiera declarado erróneamente la exequibilidad de determinado precepto, merced la falta absoluta de razones para ello en la parte considerativa de la decisión. Por ende, no es factible predicar que en este caso se esté ante una excepción a la cosa juzgada constitucional declarada en el fallo en comento y reiterada en las sentencias C-477/03 y C-714/03.”
En segundo término, el Magistrado Sustanciador, sostuvo en el Auto mencionado que, en el caso concreto, debe predicarse la inexistencia de un nuevo enunciado normativo susceptible de control constitucional. Frente al particular dijo:
“El segundo aspecto de este análisis, como se indicó, hace referencia a la inexistencia de un nuevo enunciado normativo susceptible de control constitucional. Al respecto el demandante sostiene que la sentencia C-385 /03 no trató un tema específico, relacionado con los presuntos efectos desfavorables, en términos de derechos constitucionales, del reporte de infracciones en el SIMIT y el consecuente impedimento para efectuar trámites ante las autoridades de tránsito. Con este fin, el actor deriva un enunciado normativo según el cual este reporte incluye los comparendos, procedimientos éstos que no constituyen por sí mismos una decisión administrativa definitiva, susceptible de catalogarse como infracción.
No obstante, a juicio del suscrito Magistrado no existen elementos de juicio en la disposición demandada que permiten inferir tal contenido normativo. En efecto, el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769/02 hace referencia, entre otros aspectos, a la misión del SIMIT consistente en garantizar que no se efectúe ningún trámite propio de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo. Esta norma lleva inequívocamente al concepto de infracción, el cual es definido por el artículo 2° de la Ley 769/02 como ‘la trasgresión o violación de una norma de tránsito’; término diferenciable de la expresión comparendo, la cual es definida por el mismo artículo como ‘la orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción’.
En consecuencia, el enunciado normativo base del cargo contenido en la demandada incumple el requisito de certeza del concepto de la violación entendido como la necesidad que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda.
Conforme las razones expuestas, es evidente que una censura fundada en un enunciado normativo no predicable de la norma acusada es a toda luces insuficiente para controvertir los efectos de la cosa juzgada constitucional absoluta. De tal modo, se impone el rechazo de la demanda en los términos del artículo 6° del Decreto 2067/91”.
4. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de súplica contra el auto de la referencia, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, conforme a los cuales en el asunto bajo examen es posible adelantar el control de constitucionalidad de la norma demandada toda vez que no se puede predicar la existencia de una cosa juzgada como causal de rechazo de su demanda.
En relación con los argumentos expuestos en el auto de rechazo, el recurrente se limitó a señalar que:
“Una de las razones que llevo a la decisión de rechazar la demanda por existir cosa juzgada constitucional, fue el hecho de existir la sentencia C-385 de 2003, mediante la cual la corte se pronunció acerca de la inconstitucionalidad del artículo 10 y 11 de la Ley 769 de 2002. Pero igualmente una de las cosas que me llevaron a presentar la demanda que aquí nos ocupa, es el hecho de que revisada la sentencia C-385 de 2003, se puede observar claramente que la misma no hizo pronunciamiento alguno con relación al tema por mi planteado, ni la parte demandada fue objeto de análisis alguno por parte de la Corte, ya que en lo que se refiere al artículo 10 de la Ley 769 de 2002, el análisis se dirigió única y exclusivamente a la legalidad o no del recaudo por parte de la Federación Colombiana de Municipios. Y la naturaleza del tema por mi planteado en la presente demanda hace referencia a la exigencia legal de estar a paz y salvo para poder realizar trámites ante los organismos de tránsito. Exigencia esta que es a todas luces inconstitucional, por cuanto remplaza para estos casos todo el sistema legal al que se hace referencia en el proceso ejecutivo de cobro coactivo, con la violación de los derechos constitucionales al debido proceso, al principio de legalidad, y a la limitación de los derechos ciudadanos a la libre disposición de la propiedad y del ejercicio de una profesión.
(…)
Como lo señalé en la demanda de manera ESPECIAL quiero manifestarles con el debido respeto que al no haber un pronunciamiento sobre el texto demandado se ha llevado a que la administración y específicamente la FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS a través del SIMIT, cometan una serie de atropellos contra los colombianos que son citados a través de UN COMPARENDO, pues se toma el mismo, como una sentencia ejecutoriada y que hace transito a cosa juzgada y presta merito ejecutivo, sin respetar los derechos constitucionales y las sentencias de esta Corporación que han señalado que el COMPARENDO o la firma del mismo, no son mas que una citación a la audiencia de que trata la Ley 769 de 2002 y no al fallo que preste merito ejecutivo.
5. Ciertamente, la Corte Constitucional en Sentencia C-385 de 2003, resolvió declarar “EXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, salvo las expresiones “todas” y “o en aquellas donde la Federación lo considere necesario”, contenidas en el parágrafo del citado artículo 10 de la ley mencionada, que se declaran INEXEQUIBLES.”
En relación con la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, junto con su parágrafo, la sentencia mencionada expuso los siguientes argumentos:
3.1. Conforme a la Constitución Política la República de Colombia es un estado unitario, pero que, además, expresamente establece la autonomía de las entidades territoriales. Tal autonomía, reconocida en el artículo 1º de la Carta se precisa luego en el artículo 287 de la misma y, conforme a esta disposición ella ha de ejercerse para la gestión de los intereses de las entidades territoriales, pero dentro de los límites trazados por la Constitución y la ley.
De esta suerte, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por sus propias autoridades, así como a ejercer las competencias que específicamente les atribuye la Constitución. Más, como quiera que la autonomía administrativa podría hacerse nugatoria ante la carencia de recursos económicos, la propia Constitución en el citado artículo 287 extiende la autonomía como un derecho de las entidades territoriales a la administración de sus recursos, a participar en las rentas nacionales y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, desde luego con sujeción a la ley y dentro del marco de la propia Constitución Política.
3.2. Ello significa, entonces, que las entidades territoriales, aunque son autónomas, dentro del estado unitario que nos rige carecen, sin embargo de una soberanía tributaria. Requieren siempre de una ley para establecer tributos en el ámbito de comprensión de su respectivo territorio y, desde luego, nada impide a la Nación la sesión a los entes territoriales de algunos impuestos de origen nacional.
3.3. Como se sabe, en virtud del Acto Legislativo No. 1 de 1968 (artículo 11) se asignó al Congreso de la República como una de sus atribuciones la de “unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República”, con lo cual se puso fin a la situación preexistente a esa reforma constitucional, esto es, al establecimiento de normas de tránsito por cada una de las entidades territoriales.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1991, el artículo 150, numeral 25 de la Carta, con texto igual al de la reforma constitucional de 1968, asignó igualmente al Congreso la función de unificación de las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio nacional.
3.4. Siendo ello así, en la Ley 769 de 2002 se fijan las reglas de comportamiento de tránsito tanto para la circulación de vehículos como para la de los peatones, se definen las faltas por infracción a aquellas y se establecen las sanciones correspondientes entre las cuales figuran multas de cuantías diferentes.
3.5. Conforme al Código Nacional de Tránsito Terrestre, expedido mediante Ley 769 de 2002, la Nación para fortalecer los ingresos de los municipios les asigna los dineros provenientes de multas por la comisión de faltas de tránsito en los territorios respectivos y, en el artículo 10 de ese Código se establece que habrá un “sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (simit)”, con lo cual no sólo puede registrarse el nombre y la identidad de quienes incurran en faltas a las normas reguladoras del tránsito, sino, también, el monto de las multas y demás sanciones que se les impongan, lo que permite, sin duda un mayor control por parte de las autoridades y facilita el cobro de las sumas debidas por ese concepto en cualquier parte del territorio colombiano.
3.6. La creación de ese sistema de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito y el funcionamiento continuo y eficiente del mismo, trae como consecuencia necesaria una mayor posibilidad de recaudo de las sumas de dinero causadas por ese concepto a favor de las entidades territoriales municipales, es decir, que es ese un mecanismo ideado por el legislador para contribuir de esa manera a mejorar los ingresos municipales.
3.7. Como es obvio, el funcionamiento del sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito a que se ha hecho alusión, requiere de una actividad de carácter administrativo y de una infraestructura para el efecto, que garanticen que el mecanismo ideado por el legislador tenga un adecuado y permanente funcionamiento, susceptible de perfeccionamiento con el tiempo, para que se fortalezca, cada vez más el ingreso de los municipios por ese concepto.
3.8. Así las cosas, el legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 210 de la Constitución autorizó a la “Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional” el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones a las normas de tránsito, lo que no resulta contrario a la Carta Política pues el inciso segundo del citado artículo 210 de la misma permite a los particulares el cumplimiento de “funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”, es decir, que es ella una forma de descentralización por colaboración de los particulares con el Estado.
3.9. Ha de recordarse ahora por la Corte que el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, declarado exequible por esta Corporación, con excepción de su parágrafo, mediante Sentencia C-671 de 1999, autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, norma esta de la cual se expresó entonces por la Corte que ese precepto tiene como soporte constitucional el artículo 209 de la Carta, cuyo inciso segundo “impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado”.
(…)
Ello significa, entonces que la Federación Colombiana de Municipios, persona jurídica sin ánimo de lucro, creada por esos entes territoriales, si bien se rige por normas del derecho privado para otros aspectos, en cuanto hace al ejercicio de la función pública que le autoriza el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional del sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, se encuentra sometida a las normas propias del derecho público, como quiera que en la citada Sentencia C-671 de 1999, se advirtió expresamente que en tales casos, se repite, “el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
No encuentra así la Corte que resulte contrario a la Constitución que el legislador autorice a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como tampoco resulta contrario a la Carta Política que para ese propósito específico se asigne a la entidad mencionada el 10% proveniente de dichos recursos para “la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado”, sin que pueda ser inferior “a medio salario mínimo diario legal vigente”, pues, como salta a la vista, el cumplimiento de la función a que se ha hecho referencia necesita que al ente autorizado para ejercerla se le dote de recursos con esa finalidad.
3.10. Se observa por la Corte que en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 se dispone que “en todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del Simit o en aquellas donde la Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si este no se encuentra a paz y salvo”.
Analizado el contenido del parágrafo que se acaba de transcribir, es claro que se autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para imponer, en aquellas dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales donde ella lo considere necesario “una sede del Simit”, lo que afecta de manera ostensible la autonomía territorial garantizada por la Constitución Política en su artículo 287 a las entidades territoriales, la cual también se cercena por la disposición acusada en cuanto en ella se ordena que en “todas” las dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales existirá una sede del sistema integrado de información sobre multas y sanciones de tránsito. Es decir, la ley invade la esfera propia de la estructura de la administración municipal para imponer la existencia de una oficina determinada, o autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para exigir la existencia de una sede para ese efecto, lo que resulta contrario a la autonomía administrativa que a los municipios les garantiza la Constitución Política. Por ello, habrá de declararse la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 en las expresiones mencionadas.
6. Para la Corte, resulta claro que frente a los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, existe un pronunciamiento por parte de esta Corporación, el cual, en Sentencia C-385 de 2003, declaró exequibles dichos artículos, salvo las expresiones “todas” y “o en aquellas donde la Federación lo considere necesario”, contenidas en el parágrafo del artículo 10 de la mencionada ley, que se declararon INEXEQUIBLES. Como en la citada sentencia este Tribunal no limitó los alcances del fallo, ni a los cargos propuestos en la demanda ni a su confrontación con determinadas disposiciones constitucionales, debe entenderse que adelantó un análisis integral frente al texto de la Carta Política, conforme lo prevé el artículo 46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Por ello, deberá concluirse, tal y como se hizo en el auto recurrido, la existencia de una cosa juzgada constitucional absoluta y por ende el rechazo de la demanda de conformidad con lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución Política y 6°, inciso final, del Decreto 2067 de 1991.
Refuerza lo anterior, el hecho de que el actor tanto en su demanda como en el escrito de súplica, no demuestra que dicho fallo hubiera limitado el parámetro de control de constitucionalidad a determinados preceptos constitucionales o que hubiera declarado erróneamente la exequibilidad de determinada disposición, conforme se deduce de la parte considerativa de la decisión. En este orden de ideas, no es posible predicar que en este caso se esté ante una excepción a la cosa juzgada constitucional declarada en la Sentencia C-385 de 2003 y reiterada en las Sentencias C-477 y C-714 del mismo año.
7. Para la Corte también es evidente que la acusación contra el fragmento normativo impugnado contenido en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, no cumple con la exigencia de certeza en su formulación toda vez que, tal y como fue señalado en el auto recurrido, dicho parágrafo hace referencia, entre otros aspectos, a la función del SIMIT consistente en garantizar que no se efectúe ningún trámite propio de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo. Dicha disposición conduce inequívocamente al concepto de infracción, y no del comparendo como erróneamente lo entiende el actor en su demanda. Conceptos que por cierto obedecen a dos figuras jurídicas diferentes.
En efecto, la infracción es definida en el artículo 2° de la Ley 769 de 2002 como “la trasgresión o violación de una norma de tránsito” y el comparendo, según el mismo artículo hace referencia a “la orden formal de notificación para que le presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción”.
En consecuencia, los cargos formulados en este caso, se fundan en un enunciado normativo no predicable de la norma acusada sino sobre una hipótesis normativa deducida por el propio actor.
En este orden de ideas, a juicio de la Sala Plena de esta Corporación, le asiste razón al Magistrado Sustanciador para rechazar la demanda, pues está plenamente comprobada la existencia de la cosa juzgada constitucional, en los términos previstos en el artículo 243 del Texto Superior.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación,
RESUELVE
CONFIRMAR en su integridad el Auto de marzo 14 de 2007, proferido por el Magistrado Sustanciador Jaime Córdoba Triviño, mediante el cual se rechazó la demanda interpuesta por el ciudadano Henry Sosa Molina.
Notifíquese y Cúmplase,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General