Auto 118/07

 

VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento en la Cámara de Representantes del requisito que exige que entre el primero y segundo debate debe mediar un lapso no inferior a ocho días

 

En el presente caso el proyecto de ley número 178 de 2005- Cámara, 249 de 2005- Senado, surtió el primer debate en la Cámara de Representantes el 30 de mayo de 2006, día en el que fue aprobado en la Comisión Segunda Constitucional, mientras que el segundo debate se surtió el 7 de junio de 2006, sesión en la que fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Es decir que evidentemente el término de reflexión aludido, en este caso, sólo fue de 7 días, plazo éste inferior a lo dispuesto en el artículo 160 superior. En armonía con los criterios enunciados, en el presente caso la Corte encuentra que i) el vicio identificado -consistente en el desconocimiento del primer inciso del artículo 160 superior- se produjo durante el trámite del proyecto de Ley sub examine en los debates surtidos en la Cámara de Representantes, ii) es el único vicio de procedimiento identificado por la Corte en relación con el trámite del referido proyecto, iii) sin que se alteren los principios y reglas propios de la función legislativa ni los mandatos contenidos en la Constitución sobre la aprobación de los proyectos de ley, en especial el principio de consecutividad, y sin que se desconozcan otros requisitos de procedimiento como el establecido en el artículo 162 superior, puede retrotraerse la actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el presente caso-, por lo que ha de concluirse que el vicio identificado resulta subsanable y permite en consecuencia que se proceda, no a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección’, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”, sino a su devolución a la Plenaria de la Cámara de Representantes para que se rehaga el trámite respectivo.

 

 

Referencia: expediente L.A.T.-297

 

Revisión constitucional de la Ley 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ´’Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

 

 

Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil siete (2007).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales ha proferido el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I. ANTECEDENTES

 

El “Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección”, suscrito en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991), por el entonces Embajador Extraordinario y Plenipotenciario en Canadá, doctor Germán Montoya Vélez, en virtud de los Plenos Poderes que le confiriera el señor Presidente doctor César Gaviria Trujillo, el 16 de agosto de 1991, de acuerdo con la facultad contenida en el artículo 189 numeral 2 de la Constitución Política.

 

Por su parte, el Presidente de la República, doctor Andrés Pastrana Arango, impartió al Convenio la correspondiente aprobación ejecutiva, el tres (3) de enero de 2002 y ordenó someterlo a la consideración del Congreso de la República.

 

El Congreso expidió la Ley 831 de 2003, aprobatoria del Convenio bajo estudio, sancionada por el Presidente de la Republica el 10 de julio de 2003 y publicada en el Diario Oficial 45.248 del 14 de julio de 2003.  La Corte  mediante la  Sentencia C-309 del 31 de marzo de 2004, declaró inexequible, por vicios de forma, la Ley 831 de 2003, toda vez que  en el Senado de la República  durante su trámite no se acató el término de ocho días requerido en el artículo 160 de la Carta Política, en relación con el lapso que debe mediar entre la aprobación del proyecto en la Comisión Constitucional respectiva y su deliberación y votación en Plenaria y porque el proyecto de ley respectivo fue sometido a cinco debates, sin que se hubiera reabierto el debate de conformidad con las normas reglamentarias aplicables.

 

El Presidente de la República doctor Álvaro Uribe Vélez  impartió nuevamente la correspondiente aprobación ejecutiva y ordenó una vez más someter el Convenio aludido  a consideración del Congreso de la República  quien aprobó  la Ley 1077 de 2006  sub examine.

 

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, allegó a esta Corporación, el día 8 de agosto de 2006, fotocopia auténtica de la Ley 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección’, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”.

 

Mediante auto del 18 de agosto de 2006, con el objeto de ejercer el control de constitucionalidad que el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política ordena, se asumió el examen del Convenio aludido y de la Ley que lo aprueba.  En el mismo auto  se ofició a los Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Comercio, Industria y Turismo y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que remitieran a esta Corporación los antecedentes del Convenio materia de revisión, como también el pronunciamiento respecto de la constitucionalidad del mismo.  De igual manera se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de rigor. También se ofició a los Secretarios Generales del Senado de la República, de la Cámara de Representantes y de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes, de ambas Cámaras Legislativas, para que enviaran copia de las Gacetas del Congreso donde se publicó el proyecto que culminó con la expedición de la  Ley sub examine  y las ponencias e informes de ponencia para los respectivos debates constitucionales; así mismo, para que certificaran respecto del desarrollo de los debates que se llevaron a cabo para la discusión y aprobación del referido proyecto, especificando la fecha en la que fue aprobado, el quórum y la votación obtenida finalmente así como el cumplimiento del requisito  sobre anuncio de la discusión y votación establecido  en el artículo 160 superior.

 

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. La competencia y el objeto de control.

 

En armonía con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. La Corte ha afirmado en forma reiterada que el mencionado control de constitucionalidad, comprende la totalidad del contenido de esos actos jurídicos, tanto en sus aspectos formales como de fondo[1].  En el presente auto, la Corte se pronuncia exclusivamente en relación con el examen de  constitucionalidad de la Ley  1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección’, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”,  por sus aspectos formales, respecto de los cuales ha identificado, como pasa a explicarse, un vicio que debe ser subsanado por el Congreso de la República.

 

2.  Análisis de constitucionalidad de la Ley 1077 de 2006 por sus aspectos formales

 

2.1.   Verificación del trámite legislativo seguido para la expedición de la Ley 1077 de 2006

 

Con fundamento en las certificaciones remitidas a la Corte por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, así como en los antecedentes legislativos y en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, se pudo determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley No. 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección’, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”, fue el siguiente:

 

2.1..1.  El proyecto de ley junto con la exposición de motivos fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Catalina Barco, y del Ministro de Trasporte, doctor Andrés Uriel Gallego Henao, el 4 de abril de 2005, y fue radicado bajo el No. 249 de 2005 -Senado- y publicado en la Gaceta del Congreso Año XIV, No. 149 del lunes 11 de abril de 2005 (págs. 34 a 39) (Folios 143 a 148, Cuaderno de Pruebas 2).

 

2.1..2.         Dicho proyecto con su correspondiente exposición de motivos fue repartido a la Comisión Segunda Constitucional del Senado donde se surtió el primer debate siendo ponentes los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Efrén Félix Tarapués Cuaical.  La ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 341 del jueves 9 de junio de 2005 (págs. 1 a 2) (Folios 158 a 159, Cuaderno de Pruebas 2) fue debatida y aprobada con un quórum deliberatorio y decisorio de doce (12) votos a favor y ninguno en contra de los trece (13) miembros que integran la Comisión, en sesión del dieciséis (16) de junio de 2005 según consta en el Acta No. 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 852 del 2 de diciembre de 2005 (págs. 2 y 3) (Folios 5 a 6 del Cuaderno de Pruebas 8) y según certificación del veinticuatro (24) de agosto de 2006, expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 8).

 

Ahora bien, según consta en el Acta No. 37 de la sesión ordinaria del quince (15) de junio de 2005 publicada en la Gaceta del Congreso No. 851 del 2 de diciembre de 2005, (págs. 2 y 3) (Folios 5 a 6 Cuaderno de Pruebas 8), y según certificación del veinticuatro (24) de agosto de 2006, expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 8), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del dieciséis (16) de junio de 2005 figuró el proyecto de ley 249 de 2005 –Senado-, “Por medio de la cual se aprueba el convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección”. Así las cosas, la Corte constata que en este caso se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.

 

2.1..3.         La plenaria del Senado de la República adelantó el segundo debate con base en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 460 del lunes 1° de agosto de 2005 (págs. 7 y 8) (Folios 156 a 157, Cuaderno de Pruebas 2) siendo ponentes los Jimmy Chamorro Cruz y Efrén Félix Tarapués Cuaical. El proyecto fue aprobado en sesión ordinaria del día cinco (5) de octubre de 2005 con un quórum deliberatorio y decisorio de noventa y siete (97) de los ciento dos (102) Senadores que conforman la plenaria, según consta en el Acta No. 18 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 762 del miércoles 2 de noviembre de 2005 (págs. 10 y 11), (Folios 187 a 188, Cuaderno de Pruebas 2) y según certificación del Secretario General del Senado de la República del treinta y uno (31) de agosto de 2006. (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 2).

 

Ahora bien, según consta en el Acta No. 17 de la sesión ordinaria del cuatro (4) de octubre de 2005 publicada en la Gaceta del Congreso No. 794 del viernes 4 de noviembre de 2005, (pág. 41) (Folio 42, Cuaderno de Pruebas 2), y según certificación del Secretario General del Senado de la República del treinta y uno (31) de agosto de 2006 (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 2), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del cinco (5) de octubre de 2005 figuró el proyecto de ley 249 de 2005 –Senado-, “Por medio de la cual se aprueba el convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección”.   Así las cosas, la Corte constata que en este caso igualmente se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.

 

2.1..4.           Una vez radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes bajo el No. 178 de 2005 -Cámara-, la Comisión Segunda Constitucional Permanente adelantó el primer debate con fundamento en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 188 del lunes 15 de mayo de 2006 (pág. 2) (Folio 97, Cuaderno de Pruebas 1), siendo ponente el Representante Luis Alberto Monsalvo G.  Dicho proyecto fue discutido y aprobado con la asistencia de diecisiete (17) Representantes, en forma unánime, en sesión ordinaria del treinta (30) de mayo de 2006, según consta en el Acta No. 23 del treinta (30) de mayo de 2006 de la Comisión Segunda Constitucional Permanente publicada en la Gaceta del Congreso No. 340 del 4 de septiembre de 2006, (págs. 5 y 6) (Folios 18 a 19 del Cuaderno de Pruebas 11).

 

Ahora bien, según consta en el Acta No. 01 de la sesión ordinaria del diecisiete (17) de mayo de 2006 publicada en la Gaceta del Congreso No. 333 del primero (1°) de septiembre de 2006, (pág. 12) (Folio 13, Cuaderno de Pruebas 7), y según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes expedida el veintiocho (28) de septiembre de 2006 (Folio 1 Cuaderno de Pruebas 7), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del treinta (30) de mayo de 2006 figuró el proyecto de ley 178 de 2005 –Cámara- y 249 de 2005 –Senado-, “Por medio de la cual se aprueba el convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección”.    Así las cosas, la Corte constata que en este caso igualmente se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.

 

2.1.5.          La plenaria de la Cámara de Representantes adelantó el segundo debate del proyecto de ley, a partir de la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 160 del lunes 5 de junio de 2006 (págs. 11 y 12) (Folios 180 a 1081, Cuaderno de Pruebas 10), siendo ponente el Representante Luis Alberto Monsalvo G. dicha ponencia fue discutida y aprobada en sesión plenaria del siete (7) de junio 2006 por mayoría de los presentes ciento cincuenta y tres (153) Representantes de la Corporación, según consta en el Acta No. 234 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 220 del martes veintisiete (27) de junio de 2006 (págs. 14 y 15) (Folios 32 y 33, Cuaderno de Pruebas 10) y según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes del siete (7) de junio de 2006 (Folio 3 Cuaderno de Pruebas 10).

 

Ahora bien, según consta en el Acta No. 233 de la sesión ordinaria del seis  (06) de junio de 2006 publicada en la Gaceta del Congreso No. 228 del miércoles 12 de julio 2006, (págs. 27 y 28), (Folios 70 a 71 Cuaderno de Pruebas 10), y según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes del veinticuatro (24) de agosto de 2006 (Folio 3 Cuaderno de Pruebas 10), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión siete (7) de junio 2006, figuró el proyecto de ley 178 de 2005 –Cámara- y 249 de 2005 –Senado-, “Por medio de la cual se aprueba el convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección”. Así las cosas, la Corte constata que en este caso igualmente se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.

 

2.1.6.          El Presidente de la República doctor Álvaro Uribe Vélez sancionó la Ley aprobatoria del Convenio sub exámine, el treinta y uno (31) de julio del año 2006, bajo el No. 1077 y la remitió a esta Corporación, siendo recibida el día ocho (8) de agosto del año dos mil seis (2006), es decir, dentro del término previsto en artículo 241-10 de la Constitución Política para su revisión.

 

2.1.7.    Teniendo presente el anterior recuento, la Corte constata que el trámite observado para la aprobación de la Ley sub examine, se surtió de conformidad con los requisitos establecidos en la Constitución Política, con la excepción que mas delante se señalará.  En efecto, el proyecto inició su trámite en el Senado de la República conforme lo ordena el último inciso del artículo 154 superior; cumplió con los requisitos a que alude el artículo 157 constitucional respecto de i) la publicación inicial del proyecto, ii) la aprobación en la Comisión II Constitucional Permanente y en la Plenaria de cada Cámara, y iii) la sanción por el Gobierno.  Así mismo fueron presentados en las Comisiones Segundas Permanentes de cada Cámara los informes de ponencia que exige el artículo 160 superior, de la misma manera que fue respetado en el Senado de la República, el plazo allí establecido que debe mediar entre el primero y el segundo debate en cada Cámara así como entre la aprobación del proyecto en una de ellas y la iniciación del debate en la otra Corporación.  De la misma manera se cumplió en Comisiones y en Plenarias  con el requisito señalado en el mismo artículo a partir de la aprobación del Acto legislativo No. 01 de 2003 en relación con el anuncio previo de que el proyecto sería sometido a discusión y  votación.   Siendo finalmente sancionada por el Presidente de la República, también dentro del término constitucional.

 

La Corte constata empero que, como lo pone de presente el Procurador General de la Nación[2],  en la Cámara de Representantes  no fue respetado  el plazo de 8 días que debe mediar entre el primero y el segundo debate según lo establece el artículo 160 superior.

 

3. El incumplimiento del requisito señalado en el primer inciso del  artículo 160 superior sobre el lapso no inferior a ocho días que debe mediar entre el primero y el segundo debate en cada Cámara.

 

De acuerdo con el primer inciso del artículo 160 de la Carta Política, “Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo menos quince días.”

 

Como lo ha recordado la Corte la voluntad del Constituyente  al fijar el plazo señalado en la precitada norma constitucional, fue realzar el sentido del debate, y asegurar un lapso de reflexión para que los miembros de las comisiones y las  plenarias puedan meditar sobre el proyecto aprobado, y prepararse para el debate correspondiente, que implica la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos, como la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener el proyecto a discutir[3]. 

 

Cabe precisar que  esta Corporación ha señalado que los plazos previstos en el artículo 160 del Texto Superior, deben contabilizarse en días comunes y no hábiles.  Al respecto ha explicado  la Corporación:

 

 

“Es de aclarar que tal y como lo ha establecido esta Corte^[4], los 8 días que establece la Constitución, no hacen referencia necesariamente a días hábiles, puesto que el Congreso puede sesionar válidamente en cualquier día dentro de la semana, siempre y cuando se encuentre dentro de una legislatura o por fuera de la misma, en lo eventos que exista convocatoria del Gobierno.”[5]

 

 

Sin embargo, a juicio de esta Corporación, dicho término debe transcurrir íntegramente, es decir, que “todos y cada uno de los días que lo componen deben ser días completos, por lo cual las fechas en que se llevan a cabo los debates en las cámaras, no puede incluirse dentro del conteo del término”[6].

 

En ese sentido  ha precisado la Corte que “la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional. No en vano ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso "no inferior a ocho días" y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos”[7].

 

Es decir que  esos términos se deben cumplir a cabalidad, y como tal deben transcurrir íntegramente, sin restar ninguno de los días establecidos en la normativa constitucional, lo que significa que todos y cada uno de los días que los componen deben ser completos, sin que en dicho lapso se puedan tener en cuenta las fechas en que se surtieron los debates en las comisiones o plenarias de cada Cámara.

 

Ahora bien es claro que en el presente caso el  proyecto de ley número 178 de 2005- Cámara, 249 de 2005- Senado, surtió el primer debate en la Cámara de Representantes el 30 de mayo de 2006, día en el que fue aprobado  en la Comisión Segunda Constitucional, mientras que el segundo debate  se surtió el 7 de junio de 2006, sesión en la que fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Es decir que evidentemente el término de reflexión aludido, en este caso, sólo fue de 7 días, plazo éste inferior a lo dispuesto en el artículo 160 superior.  

 

Para la Corte es clara  entonces la configuración en el presente caso de un vicio  de procedimiento en cuanto evidentemente no se respetó el lapso señalado expresamente por el artículo 160 superior.

 

4. El carácter subsanable  en el presente caso del vicio identificado

 

Ahora bien, frente al vicio de procedimiento identificado  debe recordarse que  de acuerdo con reiterada  jurisprudencia[8] no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. 

 

Al respecto cabe reiterar que las reglas constitucionales sobre formación de las leyes  con las que se  busca preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente, así como asegurar  que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional[9],  no tienen un valor en sí mismas y deben interpretarse teleológicamente al servicio de los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución) [10].

 

Así mismo, de acuerdo con el parágrafo del artículo 241 de la Constitución cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables  en la formación del acto sujeto a su control  ordenará devolverlo a la autoridad  que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado y para que subsanado el vicio, proceda a decidir sobre la exequibilidad del acto.

 

Dicho parágrafo establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”.  Texto  que fue desarrollado por el Decreto- ley 2067 de 1991 que en su artículo 45 establece lo siguiente: 

 

 

Artículo 45: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto.

Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo.

 

 

En el mismo sentidos el artículo 202 de la Ley 5ª  de 1992 señala:

 

 

Artículo 202: Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.

 

 

Dicha posibilidad, tal como lo ha señalado esta Corporación,[11] constituye no sólo una concreción del principio de conservación del derecho, sino también una manifestación del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso, órgano representativo por excelencia, quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se ha de ejercer en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal[12].

 

Al respecto en la sentencia C-737 de 2001[13]  donde la Corte sistematizó  las condiciones que permitian que un vicio en el proceso de formación legislativa fuera subsanable precisó lo siguiente:

 

 

“32. Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.

 

33. Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.”[14]

 

 

En aplicación de tales criterios la Corte en  diferentes providencias ha señalado  que tal posibilidad   existe  en relación concretamente con el caso de leyes aprobatorias de tratados, máxime cuando por la naturaleza de las mismas  y las características  del control  de constitucionalidad  a que ellas se someten  resulta  imposible  la ratificación del instrumento internacional  respectivo hasta tanto no se declare la exequibilidad  del mismo y de su Ley aprobatoria por parte de la Corte.   Así mismo  ha puesto de presente que  si se dan determinadas  condiciones  la  subsanación del vicio  se puede efectuar sin  que se alteren los principios y reglas  propios de la función legislativa ni los  mandatos contenidos en la Constitución  sobre la aprobación de los  proyectos de ley,  y sin que se desconozcan otros requisitos de procedimiento como el establecido en el artículo 162 superior

 

Así en el Auto 088 de  2005 la Corte  expresó lo siguiente:

 

 

“Ahora bien, la Corte considera que los criterios señalados en las decisiones a que se ha hecho referencia resultan aplicables en el presente caso, máxime cuando se trata  de una ley aprobatoria de tratado que por su naturaleza  y las características  del control  de constitucionalidad  a que ellas se someten (art. 241-8) [15]  resulta  imposible  la ratificación del instrumento internacional  respectivo hasta tanto no se declare la exequibilidad  del mismo y de su Ley aprobatoria por parte de la Corte. 

 

Esta posibilidad  se hace evidente además por cuanto con excepción del vicio a que se ha hecho referencia, el trámite del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 900 de 2004 se cumplió en su totalidad en armonía con la Constitución como se desprende del recuento efectuado en los apartes pertinentes de esta providencia.

 

A ello cabe agregar que para el saneamiento del vicio en que se incurrió  no se hace necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad al tiempo que dicha posibilidad de saneamiento  no implica, contrariamente a lo que afirma el señor Procurador General de la Nación,  el desconocimiento de otros requisitos de procedimiento como el establecido en el artículo 162 superior.

 

Al respecto cabe precisar que el límite temporal a que alude el artículo  162  superior  según el cual “ningún proyecto de Ley  podrá ser considerado en más de dos legislaturas”, solamente es predicable del  trámite dado por el Congreso pero no de la revisión automática encomendada a la Corte Constitucional

 

Así dado que el trámite que se debe surtir  para la subsanación del vicio identificado es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte (art 241-10), no puede entenderse que en estas circunstancias se desconozca el requisito de que el trámite se surta en  máximo dos legislaturas (art. 162C.P.), pues este se predica de la actuación del legislador -que  en el presente caso efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como  se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte-,  pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control  de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento  (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991)[16].

 

No asiste  pues razón al señor Procurador y desde esta perspectiva no cabe duda de la naturaleza saneable del vicio identificado.

 

Podría aducirse  empero  que en estas circunstancias de lo que se trata es da la configuración de un “vicio de competencia”  en tanto  en todo caso se habría incumplido el mandato contenido en el artículo 149 superior según el cual “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez”; y “ a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.

 

Al respecto la Corte   llama la atención sobre el hecho que  el mandato a que alude dicho artículo debe interpretarse dentro del contexto específico del capitulo de la Constitución en que se encuentra inserto, a saber el capítulo 2  del Título VI de la Constitución sobre la Rama Legislativa,  cuyo articulado alude a las condiciones generales de reunión y funcionamiento del Congreso.[17]

Capítulo que tiene un alcance que debe necesariamente diferenciarse del capítulo 3 del mismo título VI  de la Constitución  en cuyo articulado se establece específicamente las reglas de procedimiento para el trámite de las leyes.

 

A ello cabe agregar que  si se aceptara la interpretación del  alcance del artículo 142 superior a que se ha hecho referencia, cualquier vicio de procedimiento en la formación de una ley de aquellos que se señalan en el capítulo 3 del título VI  de la Constitución, -aún los que en reiterada jurisprudencia de la Corporación han sido identificados como subsanables-configuraría un vicio de competencia que invalidaría necesariamente la actuación del legislador  en tanto la convertiría en ineficaz.  Conclusión que a todas luces resulta irrazonable.”[18]

 

 

Ahora bien, resulta particularmente relevante para el presente caso recordar que la primera sentencia que admitió la subsanibilidad de un vicio de procedimiento en materia de leyes aprobatorias de tratados  fue la sentencia C-607 de 1992[19]. En ella se estableció que el vicio consistente en  omitir el requisito de dejar pasar un número determinado de días entre los debates en las Cámaras, resultaba subsanable[20].

 

Así mismo a título de ejemplo cabe recordar que  en el trámite de la Ley 178 de 1994, "Por medio de la cual se aprueba el Convenio de París para la protección de la propiedad industrial", hecho en París el 20 de marzo de 1883, con las respectivas revisiones posteriores”, la Corte encontró que no se respetó el término de 8 días completos que deben transcurrir entre debates a que alude el artículo 160-1.  La Corte consideró sin embargo que era un vicio subsanable por lo que devolvió al Congreso la ley para que se aprobara en segundo debate en la Cámara de Representantes, de conformidad con la Carta Política[21].

 

Cabe precisar empero que, como ya se recordó en el Punto I de esta providencia, en la sentencia  C-309 de 2004[22] la Corte declaró inexequible, por vicios de forma, la Ley 831 de 2003 “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la Marcación de Explosivos Plásticos para los Fines de Detección’, hecho en Montreal, el primero (1°) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991), entre otras razones[23] porque  durante el trámite de  la misma no se acató el término de ocho días requerido en el artículo 160 de la Carta Política, en relación con el lapso que debe mediar entre la aprobación del proyecto en la Comisión Constitucional respectiva y su deliberación y votación en Plenaria. Idéntica decisión  había adoptado la Corte en la Sentencia C-120 de 2004[24]  donde declaró la inexequibilidad de la Ley 830 de 2003 “Por medio de la cual se aprueban el Convenio para la Represion de Actos Ilicitos contra la Seguridad de la Navegación Marítima hecho en Roma, el diez (10) de marzo de mil novecientos ochenta y ocho (1988) y el Protocolo para la Represión de Actos Ilicitos contra la Seguridad de las Plataformas Fijas Emplazadas en la Plataforma Continental, hecho en Roma el día diez (10) de marzo de mil novecientos ochenta y ocho (1988)”, pero  ello, en  ambos casos, en relación con el incumplimiento  del requisito aludido  durante los debates en el Senado de la República -destaca la Corte-.

 

Al respecto cabe precisar que en materia de  trámite de proyectos  de ley aprobatorios de tratados  la Corte ha advertido que resulta relevante para el análisis sobre la posibilidad de subsanar o no un vicio de procedimiento,  la etapa del trámite en que se configuró y específicamente  si el vicio se produjo en  los debates en el Senado de la República  o en la Cámara de Representantes.

 

Así por ejemplo en relación con el incumplimiento de los anuncios previos a la  discusión y votación de los proyectos por las Comisiones y las Plenarias establecido por el  artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 en  la sentencia C- 241 de 2006[25]   la Corte  precisó que “si bien la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.”. Posteriormente en sentencia C-576 de 2006[26] la Corte  precisó que “una falencia en el cumplimiento del requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional. De otro lado, una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”. Criterio que reiteró  en la sentencia  C-649 de 2006[27],  donde precisó que  “La condición esencial de subsanabilidad, establecida en la mencionada sentencia, es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado haya expresado de manera completa su voluntad.”

 

En armonía con los criterios enunciados, en el presente caso la Corte encuentra  que  i) el vicio identificado -consistente en el desconocimiento del primer inciso del artículo 160 superior-  se produjo durante el trámite del proyecto de Ley sub examine en los debates surtidos en la  Cámara de Representantes, ii)  es el único vicio de procedimiento identificado por la Corte en relación con el trámite  del referido proyecto, iii) sin  que se alteren los principios y reglas  propios de la función legislativa ni los  mandatos contenidos en la Constitución  sobre la aprobación de los  proyectos de ley, en especial el principio de consecutividad,   y sin que se desconozcan otros requisitos de procedimiento como el establecido en el artículo 162 superior,  puede retrotraerse la actuación  para enmendar la falla en el  trámite en que se ha incurrido en el presente caso-,  por lo que ha de concluirse que el vicio identificado resulta subsanable y permite en consecuencia que se proceda, no a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección’, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”, sino a  su devolución a la Plenaria de la Cámara de Representantes para que se rehaga el trámite  respectivo.

 

En ese orden de ideas, se concederá un término de 30 días, contados a partir de la notificación de este auto en la Presidencia de la Cámara de Representantes, para que se anuncie nuevamente la discusión y votación  por la Plenaria de la Cámara de Representantes de la ponencia para segundo debate  del proyecto de Ley  178 de 2005 -Cámara- y 249 de 2005 -Senado-.  La Plenaria de la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 16 de diciembre de 2007 para  cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo.

 

Una vez surtido dicho trámite, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el  respectivo proyecto de ley, el cual deberá conservar el mismo número de la ley aprobatoria que se devuelve.

 

Una vez cumplido el trámite anterior, el  Presidente del Congreso remitirá a la Corte la Ley 1077 de 2006, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, devuélvase a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1077 de 2006  “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección’, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”, con el fin de que tramite el saneamiento del vicio de procedimiento detectado en esta providencia.

 

Segundo.- Dentro de los 30 días siguientes a  la notificación de este auto en la Presidencia la Cámara de Representantes se deberá anunciar nuevamente la discusión y votación  por la Plenaria de la Cámara de Representantes de la ponencia para segundo debate  del proyecto de Ley  178 de 2005 -Cámara- y 249 de 2005 -Senado-.  La Plenaria de la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 16 de diciembre de 2007 para  cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo.

 

Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el  respectivo proyecto de ley, el cual deberá conservar el mismo número de la ley aprobatoria que se devuelve.

 

Cuarto.- Una vez cumplido el trámite anterior, el  Presidente del Congreso remitirá a la Corte la Ley 1077 de 2006, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Presidente

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

 

SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO A-118 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

 

VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento en la Cámara de Representantes del requisito que exige que entre el primero y segundo debate debe mediar un lapso no inferior a ocho días (Salvamento de voto)

 

Referencia: expediente LAT-297

 

Revisión constitucional de la Ley 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección, hecho en Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)”

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

 

 

Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito presentar Salvamento de Voto a la presente sentencia, toda vez que en mi concepto, el vicio de procedimiento advertido en el trámite de la Ley 1077 de 2006,  relativo al desconocimiento del inciso primero del artículo 160 de la Constitución Política, es insubsanable.

 

En este orden de ideas, en el trámite de la ley que nos ocupa se pretermitió el lapso de ocho días que debe transcurrir entre la terminación del primer debate en la comisión constitucional y la iniciación del segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, vicio de trámite que en mi concepto no es subsanable, por cuanto dicha posibilidad la ha reservado la Corte únicamente para la omisión del aviso previo de votación de un proyecto de ley previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, cuando la ley aprobatoria de un tratado internacional ya ha sido aprobada en primero y segundo debate en el Senado de la República, y no como ocurre en el presente caso, para cualquier vicio de procedimiento en el trámite legislativo.

 

Por lo anterior, discrepo de esta decisión.

 

 

Fecha ut supra.

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado