Auto 016/00

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia excepcional

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por vulneración del debido proceso

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Demostración plena de vulneración del debido proceso

 

Para la pretendida declaración de nulidad de una decisión adoptada por la Corte, debe demostrarse plenamente la violación al debido proceso, bien por el desconocimiento de las reglas aplicables al respectivo procedimiento constitucional a surtir, o bien por la violación de la cosa juzgada constitucional o por el cambio de jurisprudencia con su decisión, ya que el Decreto 2591 de 1991 exige un pronunciamiento del pleno de la Corte para que pueda producirse dicho cambio. En tal caso, habría que expedir las medidas correctivas pertinentes para recobrar la normalidad de la vigencia del sistema jurídico constitucional que se ha visto alterado.

 

SALA DE REVISION DE TUTELA-Especial interpretación de jurisprudencia de Sala Plena no constituye cambio/NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Cambio de jurisprudencia debe ser expreso/NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Criterio jurídico distinto a doctrina constitucional que no constituye cambio de jurisprudencia/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ-Interpretación respecto a jurisprudencia constitucional

 

Una especial interpretación realizada por una Sala de Revisión para la aplicación a un caso particular de la jurisprudencia emitida por la Sala Plena no puede ser tildada de buenas a primeras como modificatoria de la misma y atentatoria del ordenamiento constitucional imperante, ya que las diversas interpretaciones que un juez puede dar a la jurisprudencia no pueden ser calificadas irrestrictamente como un cambio de la misma; para ello, se requiere que exista jurisprudencia sentada al respecto y que la separación del criterio jurisprudencial ya definido y vigente se efectúe en forma expresa, asumiendo la Sala de Revisión una función propia de la Sala Plena, pues habrá casos en los que para la definición de un caso específico tendrá que utilizarse criterios jurídicos distintos a la doctrina constitucional implantada, con base en la vigencia de los principios de justicia y equidad. De no procederse en ese sentido, se pondría en peligro el principio de la autonomía de los jueces, sobre el cual reposa la estructura de la administración de justicia y que contempla la facultad de interpretación del juez, como aquella encaminada a adecuar el derecho a las circunstancias fácticas y jurídicas otorgadas para su análisis y resolución, mediante una labor dinámica y evolutiva de la jurisprudencia. Tal función interpretativa debe garantizar, no sólo la aplicación del ordenamiento jurídico, sino, particularmente, su acercamiento a los distintos componentes de la realidad y de la problemática social, mediante alteraciones en la jurisprudencia que debidamente sustentadas disten de la posibilidad de ser calificadas como arbitrarias, siempre y cuando no atenten contra otros principios de rango superior, como el de la cosa juzgada constitucional y el de la igualdad de los coasociados, brindando así seguridad jurídica.

 

SALA DE REVISION DE TUTELA-Efectos de fallos son interpartes

 

RESPONSABILIDAD FISCAL-Pérdida de firmeza de levantamiento del fenecimiento de la cuenta en cualquier momento por aparecer pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares

 

En lo atinente al levantamiento del fenecimiento de la cuenta para efectos de definir una responsabilidad fiscal, es necesario recordar que la Corte en esa primera sentencia C-046/94 avaló la pérdida de firmeza de dicho levantamiento, en cualquier momento, cuando con posterioridad al mismo aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la respectiva cuenta, como lo establece el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, objeto de estudio en ese momento y precisamente declarado exequible, toda vez que el fenecimiento de la cuenta permanece en el tiempo, siempre que las operaciones de las cuales se derive su calificación no se conviertan en ilegales según lo arrojen nuevos medios probatorios. La decisión esencialmente se debe a que resulta imposible que el ordenamiento ampare “situaciones originadas en el engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley”, ni puede permitir que el incumplimiento de la ley y las actuaciones dolosas lleguen a constituirse en derechos e inmunidades para los responsables del manejo de los dineros públicos.

 

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Caducidad del término para iniciación

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Inexistencia de vulneración de sentencia de constitucionalidad sobre responsabilidad fiscal

 

DECISUM-Alcance/RATIO DECIDENDI-Alcance/OBITER DICTA-Alcance

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL IMPLICITA O RATIO DECIDENDI-Efectos vinculantes

 

CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL-Efectos vinculantes de la sentencia de constitucionalidad

 

RATIO DECIDENDI-Alcance por el juez posterior

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Improcedencia respecto de controversia entre interpretación de normas

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Error que no da lugar a condenar totalidad del texto

 

BIENES IMPRESCRIPTIBLES DEL ESTADO-Posibilidad del Contralor de constituirse en parte civil dentro de proceso penal

 

CONTRALORIA-Instrumentos para vigilancia efectiva y oportuna de gestión fiscal, deducir responsabilidades y obtener recuperación de bienes

 

Referencia: expediente T- 247.077

 

Solicitud de nulidad de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999.

 

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.

 

 

Santafé de Bogotá, D.C., primero (1o.) de marzo del año dos mil (2000).

 

 

La Sala Plena de la Corte resuelve sobre la solicitud de nulidad presentada por el doctor Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la Contraloría General de la República, en la calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, en contra de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, proferida por la Sala Sexta de Revisión de esta Corporación.

 

 

I.       ANTECEDENTES.

 

 

1.      El ciudadano Rodolfo Bayona Pabón instauró acción de tutela contra la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, por la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, al haberle iniciado un juicio fiscal e  impuesto una sanción pecuniaria, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal iniciada en su contra por ese órgano de control.

 

 

2.      El mencionado juicio fiscal tuvo lugar en razón a que el ingeniero Rodolfo Bayona Pabón, como Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, sancionó al Hotel Royal Plaza (Resolución 00087 del 9 de abril de 1996), por violación del artículo 14 del Reglamento para el suministro de energía eléctrica, (anomalías como adulteración de conexiones o aparatos de medición o control o alterar el normal funcionamiento, daño o retiro del equipo de medida, entre otras), decisión que fue modificada en virtud de la reposición interpuesta (Resolución 00113 del 22 de abril de 1996), reduciéndose el valor de la sanción, lo que motivó a la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, a disponer la apertura de preliminares en su contra (auto del 29 de septiembre de 1998).

 

 

3.      Posteriormente, la referida Unidad ordenó el cierre de las diligencias preliminares (5 de noviembre de 1998) y la expedición del auto de apertura de investigación fiscal No. 177 (1o. de febrero de 1999); luego profirió el auto de cierre de investigación fiscal y la orden de apertura de juicio fiscal No. 003 (8 de marzo de 1999), elevando a faltante de fondos públicos la suma de $7.013.287 a cargo del Ingeniero Rodolfo Bayona, señalando que “quien posiblemente puede estar incurso en la violación de la Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1, 3, 7 y 23”. Contra esa resolución, el afectado interpuso recurso de reposición para que se revocara el acto y en su lugar se declarara la caducidad de la acción de investigación de responsabilidad fiscal adelantada en su contra, pero la decisión fue confirmada, fijando el valor del faltante de fondos públicos, en la suma de $6.370.187 a cargo del ingeniero Bayona Pabón (Marzo 25 de 1999).

 

 

4.      Inconforme con la anterior decisión, el ingeniero Rodolfo Bayona Pabón formuló acción de tutela por violación al debido proceso, insistiendo en la caducidad de la acción fiscal. El Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá, en primera instancia, denegó el amparo solicitado, ya que la no revocatoria del auto de cierre y apertura del juicio fiscal recurrido, con fundamento en la caducidad de la acción fiscal, no conllevaba la violación del derecho invocado como vulnerado, toda vez que la actuación cumplió con los presupuestos establecidos en la ley para el proceso de responsabilidad fiscal, abriéndose el campo al juicio fiscal en donde el accionante goza de todas las garantías procesales necesarias para desvirtuar los cargos endilgados.

 

 

5.      Impugnada la anterior decisión, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la revocó, y en su lugar tuteló el derecho al debido proceso del actor, ordenando a la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, expedir el acto administrativo respectivo declararando la caducidad de la acción fiscal frente a los hechos mencionados en la demanda y ordenando el archivo de las diligencias. Fundamentó esa decisión apoyado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y señaló que el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse dentro del término de dos años “desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito” que la motiva, tal como está previsto en el artículo 136 del C.C.A. para la caducidad de la acción de reparación directa, aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, por la remisión que hace el artículo 89 de la Ley 42 de 199, situación que encontró predicable al caso en estudio..

 

 

Para el ad quem no son de recibo las investigaciones indefinidas que violen el derecho de defensa y el debido proceso; a su juicio, todas las acciones a través de las cuales el Estado puede cuestionar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios tienen un ámbito temporal dentro del cual deben ser ejercitadas.

 

 

6.      La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en la sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, confirmó el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pues, con base en el propio análisis de la normatividad vigente sobre el control fiscal y con respaldo en los criterios contenidos en la Sentencia C-046 de 1994, encontró vulnerado el derecho al debido proceso del señor Rodolfo Bayona Pabón, pues el proceso de responsabilidad fiscal no debió haberse iniciado teniendo en cuenta que ya había operado la caducidad de la acción fiscal.

 

 

7.      Mediante escrito presentado el 15 de febrero del presente año, el doctor Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la Contraloría General de la República, en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, solicitó a la Corporación la nulidad de la Sentencia T-973 proferida el 2 de diciembre de 1999, por la Sala Sexta de Revisión, asunto que la Corte procede a analizar.

 

 

II.    FUNDAMENTOS DE LA PETICION DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-973 DE 1999.

 

 

1.      La solicitud de nulidad de la Sentencia T-973 de 1999 plantea como argumento principal que los criterios y decisiones allí adoptados por la Sala Sexta de Revisión, representan un quebrantamiento manifiesto del derecho fundamental al debido proceso, por transgredir el principio de la cosa juzgada constitucional, en cuanto se arriba a conclusiones totalmente incompatibles con la “doctrina integradora” plasmada por la Sala Plena en la Sentencia C-046 de 1994. Los elementos centrales de la acusación se pueden sintetizar de la siguiente manera:

 

 

1.1.   La existencia de una contradicción entre las sentencias C-046 de 1994 y la T-973 de 1999, respecto de la posibilidad de que se produzca el levantamiento del fenecimiento de una determinada cuenta, para efectos de definir la responsabilidad fiscal de quien la rindió; ya que, según el peticionario, en la primera providencia mencionada se autoriza a efectuar ese levantamiento en cualquier tiempo, cuando quiera que aparezcan pruebas de hechos fraudulentos o irregulares que lo justifiquen; en cambio, en la segunda, en su opinión se afirma que el fenecimiento sólo puede levantarse dentro de los dos años siguientes al mismo.

 

 

1.2.   El desconocimiento de la figura de la cosa juzgada constitucional en la contradicción que el peticionario ha puesto de presente entre las sentencias aludidas, toda vez que insiste en que los fallos de constitucionalidad tienen efectos vinculantes para todas las personas, no así los de tutela ; por lo tanto, no se explica cómo pudo la Sentencia C-046 de 1994 declarar conforme a la Constitución el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, el cual establece que el fenecimiento se puede levantar en cualquier tiempo, y, posteriormente, la Sentencia T-973 de 1999 argumentar lo contrario, sin violar el debido proceso.

 

1.3.   No existe en la Sentencia C-046 de 1994 cosa juzgada constitucional frente a la caducidad de la acción fiscal, como se asevera en la Sentencia T-973 de 1999, ya que, para el peticionario, los conceptos expresados por la Corte sobre la caducidad no constituyen la ratio decidendi de la decisión adoptada en ese fallo de constitucionalidad, en la medida en que dicho tema no guarda relación directa con la parte resolutiva, condición indispensable para que los conceptos consignados en la parte motiva tengan el valor de la cosa juzgada constitucional.

 

 

En su concepto, aunque el cargo de inconstitucionalidad formulado en esa oportunidad se fundamentó en la posible violación del debido proceso cuando se autoriza el levantamiento del finiquito, en cualquier tiempo, la consideración de la Corte lo rechazó, en tanto que la misma pues la argumentación planteada en la sentencia “gira en torno a establecer que el ordenamiento constitucional no ampara situaciones basadas en el engaño, la mala fe, el quebrantamiento de la ley y el dolo, que se esconden en los soportes de las cuentas, razón por la cual el Legislador decidió no otorgarle carácter de cosa decidida al fenecimiento (...)”.

 

 

De manera que, para el peticionario la caducidad de la acción fiscal en la Sentencia C-046 de 1994 es una materia accesoria al tema allí tratado sobre el fenecimiento de una cuenta previamente examinada y concluye que “tan no será ratio decidendi el punto de la caducidad, que en nada influye en la decisión final de la Corte, es decir, perfectamente pudo haber llegado la Corte a la misma decisión de declarar exequible el artículo acusado, sin referirse en ningún momento a el (sic) tema de la caducidad, porque como ella misma lo asevera, el tema fue tratado por vía puramente ilustrativa.”.

 

 

1.4.   La evidencia de una segunda contradicción entre las Sentencias C-046 de 1994 y T-973 de 1999, relacionada con el momento en el cual debe iniciarse el conteo del término de la caducidad de la acción fiscal, pues, según la Sentencia C-046 de 1994, el proceso de responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta, plazo adoptado de la acción de reparación directa gracias a la remisión que autoriza el artículo 89 de la Ley 42 de 1993 respecto del Código Contencioso Administrativo, criterio que en concepto del peticionario es reiterado, en un primer momento, en la Sentencia T-973 de 1999, pero resulta luego modificado al señalar que el referido término inicia a partir de la ocurrencia de los hechos, con el agravante, para el peticionario, de que esta última posición se acoge al momento de fallar.

 

 

1.5.   Por último, el peticionario hace una reflexión final, según la cual, el referido término de caducidad de la acción fiscal de dos años sólo podrá aplicarse a aquellos procesos en los que el fenecimiento se haya dictado con dos años de anticipación a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, pues ésta en su artículo 44, modificatorio del artículo 136 del C.C.A, dispuso que “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.

 

 

III.    CONSIDERACIONES

 

 

1.      Consideraciones previas

 

 

De conformidad con reiterados y enfáticos pronunciamientos emanados de esta Corporación, la posibilidad de que una nulidad prospere en contra de los fallos de la Corte Constitucional requiere de circunstancias jurídicas excepcionales, en razón a la naturaleza de las funciones que le han sido atribuidas como máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional, para cumplir con su labor de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política.

 

 

En efecto, el constituyente de 1991 optó por conferir a los fallos proferidos por esta Corporación en ejercicio del control jurisdiccional, la singular consecuencia de la cosa juzgada constitucional, es decir que cuentan con un carácter definitivo, obligatorio para autoridades y particulares (C.P., arts. 241 y 243), cuya vigencia en forma permanente dentro del ordenamiento jurídico se fundamenta “por razones de seguridad jurídica y en virtud de la necesidad de que prevalezcan los postulados y valores que consagra la Carta Magna” [1].

 

La intangibilidad jurídica enunciada como característica de las sentencias de la Corte concluye en una impugnabilidad de las mismas, circunstancia recogida por el Decreto 2067 de 1991, en su artículo 49, cuando se señala que en contra de las providencias de esta Corporación, no procede recurso alguno. Así pues, en el ámbito de la labor de la revisión eventual de los fallos de tutela de los jueces constitucionales, la única posibilidad de llegar a controvertir las decisiones de la Sala de Revisión y de la misma Sala Plena, sería en virtud de una nulidad, la cual se encuentra regida por un principio muy restrictivo de procedibilidad, ya que sólo es posible solicitarla por circunstancias extraordinarias de transgresión a la Ley Fundamental.

 

 

Tales circunstancias fueron recogidas en el Auto de Sala Plena No. 013 del 10 de marzo de 1999[2],de la siguiente forma:

 

 

“(...) cuando en el trámite judicial de los asuntos de competencia de la Corte Constitucional se incurra en irregularidades tales que se vulneren el debido proceso, se impondrá entonces dar aplicación directa al artículo 29 de la Constitución, por lo que, en tales eventos, si la irregularidad en cuestión se demuestra y establece con absoluta claridad, será entonces imprescindible en guarda de la integridad y primacía de la Carta declarar la nulidad en que se hubiere incurrido, como lo precisó ésta Corporación en auto de 26 de julio de 1996, Magistrado ponente, doctor Jorge Arango Mejía.

En el mismo sentido, en auto No. 33 de 22 de junio de 1995, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de las nulidades en relación con las sentencias por ella proferidas, asunto este sobre el cual expresó que: "se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan solo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alegan muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y transcendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar" (Magistrado ponente, Dr. José Gregorio Hernández Galindo).”.

 

 

Se agrega a lo anteriormente expuesto, que para la eventual procedencia de una nulidad respecto de una providencia de la Corte debe “adoptarse el máximo de cuidado, porque de lo contrario se podrían cometer injusticias , perderían seriedad los fallos y se podría usurpar jurisdicción al revivir procesos legalmente concluidos"[3].

 

 

Por lo tanto, para la pretendida declaración de nulidad de una decisión adoptada por la Corte, debe demostrarse plenamente la violación al debido proceso, bien por el desconocimiento de las reglas aplicables al respectivo procedimiento constitucional a surtir, o bien por la violación de la cosa juzgada constitucional o por el cambio de jurisprudencia con su decisión, ya que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 exige un pronunciamiento del pleno de la Corte para que pueda producirse dicho cambio. En tal caso, habría que expedir las medidas correctivas pertinentes para recobrar la normalidad de la vigencia del sistema jurídico constitucional que se ha visto alterado.

 

Ciertamente, una especial interpretación realizada por una Sala de Revisión para la aplicación a un caso particular de la jurisprudencia emitida por la Sala Plena no puede ser tildada de buenas a primeras como modificatoria de la misma y atentatoria del ordenamiento constitucional imperante, ya que las diversas interpretaciones que un juez puede dar a la jurisprudencia no pueden ser calificadas irrestrictamente como un cambio de la misma[4]; para ello, se requiere que exista jurisprudencia sentada al respecto y que la separación del criterio jurisprudencial ya definido y vigente se efectúe en forma expresa, asumiendo la Sala de Revisión una función propia de la Sala Plena, pues habrá casos en los que para la definición de un caso específico tendrá que utilizarse criterios jurídicos distintos a la doctrina constitucional implantada, con base en la vigencia de los principios de justicia y equidad.

 

 

De no procederse en ese sentido, se pondría en peligro el principio de la autonomía de los jueces, establecido en el artículo 228 de la Constitución, sobre el cual reposa la estructura de la administración de justicia y que contempla la facultad de interpretación del juez, como aquella encaminada a adecuar el derecho a las circunstancias fácticas y jurídicas otorgadas para su análisis y resolución, mediante una labor dinámica y evolutiva de la jurisprudencia. Tal función interpretativa debe garantizar, no sólo la aplicación del ordenamiento jurídico, sino, particularmente, su acercamiento a los distintos componentes de la realidad y de la problemática social, mediante alteraciones en la jurisprudencia que debidamente sustentadas disten de la posibilidad de ser calificadas como arbitrarias, siempre y cuando no atenten contra otros principios de rango superior, como el de la cosa juzgada constitucional y el de la igualdad de los coasociados, brindando así seguridad jurídica.

 

Las anteriores consideraciones fueron ampliamente analizadas por la Corte[5], en especial, en lo que atañe al cambio expreso de la jurisprudencia como exigencia indispensable para la configuración de una posible nulidad, lo cual debe producirse dentro de los siguientes parámetros:

 

 

“(...) el concepto de "cambio de jurisprudencia" únicamente tiene lugar bajo el supuesto indispensable de que, en realidad, hay jurisprudencia en vigor, esto es, en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de controversias planteadas en los mismos términos.

 

(...)

 

En efecto, resulta indispensable la continuidad de unos criterios jurídicamente relevantes, con arreglo a los cuales se haya venido resolviendo , bajo directrices que implican la concreción de postulados, principios o normas que se reflejan de la misma manera en casos similares, razón por la cual el cambio de jurisprudencia se produce cuando, al modificarse la forma de interpretar el sistema jurídico, se resuelve en un nuevo proceso, con características iguales a las de los precedentes, de modo contrario o diverso.

 

Esto último no puede obedecer al mero capricho del juez, ni al voluntario olvido del reiterado sentido que, bajo los mismos supuestos, se ha venido dando a decisiones judiciales sobre hechos similares.

 

Si así fuera, desaparecerían las reglas mínimas inherentes a la certidumbre de los asociados sobre el alcance de las normas jurídicas que regulan sus relaciones y se rompería, desde luego, el derecho a la igualdad.”. (Subraya la Sala).

Por lo demás, la Corte estima pertinente reiterar que las decisiones de sus Salas de Revisión de Tutelas, habida cuenta de las características de los correspondientes procesos, según se expresó, no generan efectos erga omnes y por ende no es lícito al operador jurídico predicar la aplicación directa y automática de ellas a casos que aunque ofrezcan similitudes no hayan sido los precisamente resueltos dentro del proceso.

 

 

2.      Análisis de la petición de nulidad

 

 

Examinada la petición de nulidad presentada por el señor apoderado de la Contraloría General de la República, en contra de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999 y proferida por la Sala Sexta de Revisión, la Corte entra a analizar cada uno de los argumentos esbozados por el peticionario bajo los criterios antes planteados, de lo cual se concluye lo siguiente:

 

 

2.1.   Para determinar acerca de la existencia de una contradicción observada por el peticionario entre las sentencias C-046 de 1994 y la T-973 de 1999, en lo atinente al levantamiento del fenecimiento de la cuenta para efectos de definir una responsabilidad fiscal, es necesario recordar que la Corte en esa primera sentencia avaló la pérdida de firmeza de dicho levantamiento, en cualquier momento, cuando con posterioridad al mismo aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la respectiva cuenta, como lo establece el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, objeto de estudio en ese momento y precisamente declarado exequible, toda vez que el fenecimiento de la cuenta permanece en el tiempo, siempre que las operaciones de las cuales se derive su calificación no se conviertan en ilegales según lo arrojen nuevos medios probatorios.

 

La decisión de no otorgar el carácter de “cosa decidida en materia de control fiscal” a los fenecimientos cuyo levantamiento pudiera producirse por razón de pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares, esencialmente se debe a que resulta imposible que el ordenamiento ampare “situaciones originadas en el engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley”, ni puede permitir que el incumplimiento de la ley y las actuaciones dolosas lleguen a constituirse en derechos e inmunidades para los responsables del manejo de los dineros públicos.

 

En efecto, la Corte en esa oportunidad manifestó que reconocer una especie de inmutabilidad al fenecimiento supone aceptar, indebidamente, la existencia de un derecho de esa misma naturaleza en cabeza del funcionario administrador del erario público. Además, que constituye materia legislativa establecer un término máximo para que el fenecimiento adquiera dicha fijeza, evitando la posibilidad de que se reabra el examen de la cuenta, así como señalar los motivos para reabrirlo, como pueden ser la demostración de fraudes o irregularidades en dicha cuenta, toda vez que “el balance entre seguridad jurídica y rectitud en el manejo de los dineros públicos, lo establece el legislador”. Y, colige, además, que “en estricto rigor, de los fenecimientos cabe únicamente predicar la existencia de un derecho relativizado por una verdadera condición resolutoria consistente en la aparición de hechos nuevos, demostrativos de operaciones fraudulentas o irregulares, que por razones no imputables al control fiscal, no pudieron ser conocidos al momento de otorgarse el respectivo finiquito (...).”.

 

 

Por lo tanto, la Corte estimó en ese momento que la no concesión de firmeza a los fenecimientos que respalden operaciones ilícitas o fraudulentas armoniza con la Carta Política, en razón de la vigencia del valor supremo de la rectitud en el manejo de los dineros públicos y del hecho que la gestión fiscal está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento del principio de moralidad (C.P., art. 209), pues el erario no puede ser fuente de enriquecimiento a partir de la deshonestidad y la corrupción.

 

 

Ahora bien, ya frente a la posibilidad de iniciar la respectiva investigación fiscal, mediante el ejercicio de la acción fiscal, en esa misma Sentencia C-046 de 1994 no escapó a las consideraciones de la Corte referirse al término de caducidad, en la forma que se muestra a continuación:

 

 

“Establecida la viabilidad de la apertura de un nuevo examen en relación con una cuenta previamente fenecida, en el evento de que posteriormente aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares en las que se sustentaba, resta por vía puramente ilustrativa señalar sucintamente el marco legal que el actor echa de menos y sobre cuya aparente ausencia edifica los cargos de inconstitucionalidad. En razón de la remisión que al Código Contencioso Administrativo y al Código de Procedimiento Penal hace el artículo 89 de la Ley 42 de 1993 con el objeto de completar e integrar la regulación de la responsabilidad fiscal de los funcionarios del erario, no cabe duda de que a la luz del artículo 66-2 del primero, el acto administrativo de fenecimiento deberá entenderse que pierde fuerza ejecutoria como consecuencia de la desaparición de sus fundamentos de hecho. No obstante, el proceso de responsabilidad fiscal - conservando en estos aspectos la remisión al Código Contencioso Administrativo por la afinidad y naturaleza de la materia - sólo podrá iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta.

 

Si el término de caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya (C.C.A, art. 136), el mismo término deberá predicarse mutatis mutandis de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado. Lo anterior no es óbice para que los autores de las operaciones fraudulentas o irregulares puedan ser objeto de investigación y sanción penal y que, en este caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemnización” (Subraya la Sala).

 

 

Fuerza entonces concluir que en la Sentencia C-046 de 1994 la Corte elaboró una interpretación sistemática e integradora de la normatividad vigente para efectos de hacer efectiva la responsabilidad fiscal de aquellos que han estado administrando fondos o bienes del Estado, señalando que la acción caducaría al igual que la acción de reparación directa, dada su afinidad, en un término de dos años contados a partir del acto de fenecimiento de la cuenta. La remisión para tal fin al artículo 136 del C.C.A. se efectuó por mandato del ordenamiento jurídico sobre control fiscal (Ley 42 de 1993, art. 89).

 

 

Por consiguiente, no resulta clara la aseveración del peticionario cuando sostiene que la Sentencia T-973 de 1999 contradice lo decidido en la Sentencia C-046 de 1994, primero, porque establece como término de caducidad de la acción fiscal para adelantar el respectivo proceso de responsabilidad fiscal el de la de reparación directa (C.C.A., art. 136) y, segundo, por señalar que el fenecimiento sólo puede levantarse dentro de los dos años siguientes al mismo, cuando, de lo visto, dichos temas fueron objeto de estudio en la sentencia de constitucionalidad en referencia y los criterios utilizados reflejaban una tendencia jurisprudencial adoptada desde el año 1994.

 

 

De manera que, la Sala no evidencia, como pretende hacerlo ver el peticionario, la violación de una sentencia con efectos erga omnes -C-074/96- por una con efectos inter partes -T-973/99-, toda vez que, en ejercicio de la autonomía judicial que ostentaban los magistrados que componían la Sala de Revisión Sexta para decidir en ese momento el asunto puesto a su consideración, retomaron dichos criterios para sustentar su decisión por estimarlos coherentes, ajustados y suficientes para decidir el caso sub examine, sin introducir reformas o innovaciones jurisprudenciales, es decir, sin apartarse de lo decidido por la Sala Plena de la Corte en esa ocasión.

 

 

Es más, en la ponencia se avanzó en el análisis de la normatividad vigente sobre la caducidad de las acciones contencioso administrativas según los nuevos mandatos del artículo 136 del C.C.A., subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y se reiteró que el término de caducidad de la acción de reparación directa, el cual se había mantenido en dos años desde el acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, debía seguirse aplicando para el proceso de responsabilidad fiscal, por la remisión expresa de la Ley 42 de 1993, artículo 89.

 

 

2.2.   Por otra parte, uno de los argumentos del peticionario cuestiona que el criterio aplicado en la Sentencia T-973 de 1999 respecto del término de la caducidad de la acción fiscal, no constituía la ratio decidendi de la decisión adoptada en ese fallo de constitucionalidad y, por lo tanto, no estaba sujeto al efecto de la cosa juzgada constitucional, en la medida en que dicho tema no guardaba relación directa con el contenido de la norma acusada enjuiciada y, en consecuencia, no podía ser tomado para la resolución del caso de tutela.

Tal afirmación no es correcta como tampoco aquella que concluye que la referencia a la caducidad de la acción fiscal en la Sentencia C-046 de 1994 constituía un obiter dicta o materia puramente accesoria al tema allí tratado, por haber sido examinado en ese instante por “vía puramente ilustrativa”, es decir por fuera de la ratio decidendi de esa providencia de constitucionalidad.

 

 

Para precisar este particular, es necesario recordar el alcance de algunos aspectos que presentan las decisiones judiciales, como son: el decisum o la decisión específica de un caso concreto, la ratio decidendi o razón de la decisión y los obiter dicta o motivaciones accesorias o con menor importancia. La Corte Constitucional en la Sentencia SU 047 de 1999 elaboró un profundo y esclarecedor estudio acerca de estos asuntos. A continuación, se traerán a colación los apartes más importantes del instituto de la ratio decidendi dirigidos a establecer cuándo determinadas motivaciones constituyen doctrina vinculante para otros jueces, en contraposición de aquellas que puedan simplemente llegar a persuadirlos en sus decisiones. Así:

 

 

“(...) la ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva. En cambio constituye un mero dictum, toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario. (...)

 

Para entender el fundamento de esa diferencia es necesario tener en cuenta que, como ya se indicó, el respeto al precedente se encuentra íntimamente ligado a una exigencia que pesa sobre toda actuación judicial, para que pueda ser calificada de verdaderamente jurídica y racional, y es la siguiente: los jueces deben fundamentar sus decisiones, no en criterios ad-hoc, caprichosos y coyunturales, sino con base en un principio general o una regla universal que han aceptado en casos anteriores, o que estarían dispuestos a aplicar en casos semejantes en el futuro. Y es que no puede ser de otra forma, pues de los jueces se espera que resuelvan adecuadamente los conflictos, pero no de cualquier manera, sino con fundamento en las prescripciones del ordenamiento. El juez debe entonces hacer justicia en el caso concreto pero de conformidad con el derecho vigente, por lo cual tiene el deber mínimo de precisar la regla general o el principio que sirve de base a su decisión concreta.

 

(...) Por ende, la existencia de una ratio decidendi en una sentencia resulta de la necesidad de que los casos no sean decididos caprichosamente sino con fundamento en normas aceptadas y conocidas por todos, que es lo único que legitima en una democracia el enorme poder que tienen los jueces -funcionarios no electos- de decidir sobre la libertad, los derechos y los bienes de las otras personas.”.

 

 

Posteriormente, cuando en esa providencia se analizó la fuerza obligatoria de las sentencias de constitucionalidad, a partir de sus diversos elementos, se dijo, citando la sentencia C-131 de 1993, que en los fallos de constitucionalidad la cosa juzgada se evidencia de dos maneras: la primera, en forma explícita, es decir en la parte resolutiva de la providencia por disposición expresa del artículo 243 de la Constitución y, la segunda, implícitamente, en los conceptos de la parte motiva que guardan una unidad de sentido con el dispositivo de la providencia, de manera que no se pueda entender ésta sin alusión de aquellos. Y puntualizó:

 

 

“En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.

 

Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia”. (Subraya la Sala).

 

 

Se concluye, entonces, que la cosa juzgada implícita es la misma ratio decidendi, de ahí que presente efectos vinculantes y con apoyo en la sentencia C-037 de 1996, al compararse sus efectos con la parte resolutiva de la sentencia, se obtiene la siguiente consecuencia:

 

 

“Sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella.” (Subraya la Sala).

 

 

Descendiendo al asunto que ocupa la atención de la Corte, comoquiera que el actor en la tutela, el señor Rodolfo Bayona Pabón, argumentaba en su defensa y protección de su derecho fundamental al debido proceso que se le había iniciado un proceso de responsabilidad fiscal, no obstante haber caducado la respectiva acción, la Sala Sexta de Revisión adoptó en la Sentencia T-973 de 1999 como principio general fundamental para decidir dicho asunto sometido a su conocimiento, es decir como su ratio decidendi, el criterio aducido por la Corte en la Sentencia C-046 de 1994, según el cual el término de caducidad en “el proceso de responsabilidad fiscal - conservando en estos aspectos la remisión al Código Contencioso Administrativo por la afinidad y naturaleza de la materia - sólo podrá iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta”.

 

 

Dicha consideración, a juicio de la Corte, era vinculante para el tema que se trataba pues se encontraba estrechamente ligada a la materia objeto de la decisión de constitucionalidad, ya que pertenecía, ni más ni menos, al contexto normativo que determinaba la firmeza del acto de fenecimiento por la caducidad de la acción fiscal; por lo tanto, no se le podía endilgar un valor exclusivamente accesorio e incidental dentro de la jurisprudencia de la Corte.

Efectivamente, aun cuando de la lectura individualizada de la norma demandada aparentemente apareciera que el contenido normativo allí estudiado no hace mención de la caducidad de la acción fiscal, sino a la vigencia del fenecimiento y la posibilidad misma de su levantamiento, no es factible obtener un sentido normativo completo de esa precisa regulación sobre la posibilidad del levantamiento del fenecimiento sin tener en cuenta un factor principal que incide en sus alcances, como es el de la caducidad de la acción, esto es de la ocurrencia de un término que extingue el derecho a ejercer la acción correspondiente como garantía par la efectividad de los principios de seguridad jurídica y prevalencia del interés general, derecho de defensa y debido proceso del interesado, pues en pocas palabras si la acción fiscal para iniciar un juicio de responsabilidad fiscal ya caducó no habrá razón alguna para levantar el fenecimiento.

 

 

Tampoco resultaba ajena a la motivación de la sentencia de constitucionalidad la consideración hecha sobre la caducidad de la acción fiscal, pues en lo sustancial de la demanda de inconstitucionalidad que motivó dicho estudio, la argumentación giró alrededor de la violación al debido proceso, como consecuencia de la falta de señalamiento de un término preciso para ejercer la facultad que la norma confiere al organismo del control fiscal. De esta manera, no es posible señalar, sin reparo alguno, que el criterio aplicado sobre la caducidad de la acción fiscal fuese irrelevante, simplemente persuasivo y pedagógico en la sentencia de constitucionalidad.

 

 

La mención que en esa Sentencia C-046 de 1994 se hace al marco legal de la caducidad de la acción fiscal, por una aparente ausencia normativa sobre la cual se edificaron los cargos del actor, no es circunstancial aun cuando así pretenda hacerlo ver el peticionario apoyado en la expresión “por vía puramente ilustrativa” utilizada por la Corte en esa providencia, pues como se ha dicho había un nexo con la materia objeto de decisión en el momento. Ahora bien, la Sala de Revisión como juez posterior estaba facultada para utilizar el aludido criterio y aplicarlo al caso sub examine y, de esta forma, configurar su propia ratio decidendi, porque como lo ha señalado esta Corporación “son los jueces posteriores, o el mismo juez en casos ulteriores, quienes precisan el verdadero alcance de la ratio decidendi de un asunto, de suerte que la doctrina vinculante de un precedente "puede no ser la ratio decidendi que el juez que decidió el caso hubiera escogido sino aquélla que es aprobada por los jueces posteriores"[6]”.[7] (Subraya fuera del texto).

 

 

2.3.   Por último, resta a esta Corte referirse a dos aspectos finales de la petición de nulidad:

 

 

2.3.1. De un lado, frente a la afirmación del peticionario en el sentido de que el término de caducidad de la acción fiscal de dos años sólo podrá aplicarse a aquellos procesos en los que el fenecimiento se haya dictado con dos años de anticipación a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, pues ésta en su artículo 44, modificatorio del artículo 136 del C.C.A, dispuso que “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”, baste señalar que de esto se deduce es una controversia entre distintas interpretaciones jurídicas de la normatividad vigente sobre el control fiscal; por lo tanto, la Sala Plena de la Corporación no se detendrá a realizar un mayor examen sobre el particular, pues no encuentra que la situación se encuadre en alguna de las causales que harían procedente la nulidad de la sentencia T-973 de 1999, por violación del debido proceso en sede de tutela o en virtud del cambio de jurisprudencia por la misma.

 

 

2.3.2. De otro lado, ciertamente, como bien lo expone el peticionario, en el texto de la Sentencia T-973 de 1999 existe una contradicción al hacer referencia al momento en el cual corre el término de caducidad de la acción; sinembargo, esta denuncia no tiene el nivel ni alcance que el peticionario pretende darle en la solicitud de nulidad, pues como se puede deducir de la lectura de la providencia, la argumentación utilizada por la Sala y el criterio retomado de la Sentencia C-046 de 1994, como ya se analizó, permiten concluir que para la Sala Sexta de Revisión la acción fiscal estaba sujeta a la figura de la caducidad y el término para que se produjera dicho fenómeno jurídico era el de dos años a partir de la fecha del fenecimiento de la cuenta.

 

 

Si bien en dos partes de la providencia quedó consignado que dicho término de caducidad corre a partir de la ocurrencia del hecho o del acto que motivó la acción, esto no da lugar a condenar la totalidad del texto de la misma, desconociendo su ratio decidendi, y mucho menos a afirmar que con base en dicho error se decidió el asunto, pues como se extrae del contenido del párrafo conclusivo de la argumentación judicial, el término sobre el cual partió la Sala de Revisión para decidir sobre la violación del derecho fundamental al debido proceso del actor y resolver dicho asunto, fue el de la fecha de la ocurrencia del fenecimiento. Allí se dijo lo siguiente:

 

 

“En conclusión, si luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta, como ocurrió en el asunto sub examine, aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por el funcionario accionante de tutela, la Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal como erróneamente hizo en el caso del ciudadano RodolfoBayona, porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca.”. (Negrilla y subraya fuera del texto original).

 

 

En consecuencia, con base en las anteriores consideraciones la Sala Plena habrá de negar la solicitud de nulidad en la parte resolutiva de este auto.

Cabe agregar que la Ley 42 de 1993, en su artículo 87, atribuye a los contralores, por sí mismos o por medio de sus abogados, la posibilidad de constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por los delitos cometidos contra los intereses patrimoniales del Estado y sus conexos, lo que permite una clara defensa de los bienes imprescriptibles del Estado. También se le faculta para comunicar a la respectiva entidad para que asuma directamente esta responsabilidad, quedando ésta última obligada a informar a la contraloría respectiva sus gestiones y resultados.

 

 

Por lo tanto, cuentan los órganos de control fiscal con los instrumentos necesarios para adelantar una vigilancia efectiva y oportuna de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, así como para deducir las responsabilidades que se deriven por el abuso o manejos irregulares en dicha gestión y obtener la recuperación de esos bienes y rentas.

 

 

IV.    DECISION

 

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

 

DENEGAR la solicitud formulada por el doctor Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la Contraloría General de la República, en la calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, para que se declare la nulidad de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, proferida por la Sala Sexta de Revisión de esta Corporación.

 

 

Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado	ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado	CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado	FABIO MORON DIAZ Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado	ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General