A096-00 Auto 096/00
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Incompetencia para introducir modificaciones al decreto de tutela en materia de competencias
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Exceso en la potestad reglamentaria/DECRETO QUE ESTABLECE REGLAS DE COMPETENCIA PARA REPARTO DE LA ACCION DE TUTELA-Inaplicación para el caso
Para la Corte es claro que el Presidente de la República carece de competencia para introducir modificaciones al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, como las que efectivamente introdujo a esa norma legal mediante el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, pues ello corresponde al Congreso de la República mediante ley, conforme a lo preceptuado en el artículo 150 de la Carta Política. Mientras el artículo 86 de la Carta instituye como un derecho de toda persona ejercitar la "acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar" para impetrar la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de vulneración, el artículo 1º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000 limita ese derecho con la asignación de competencia a distintos funcionarios judiciales teniendo en cuenta la categoría de las autoridades públicas contra las cuales pueda dirigirse la petición de amparo, lo que significa que ya no podrá entonces el afectado ejercitar tal acción ante cualquier juez, en cualquier momento y en todo lugar como expresamente lo dispuso el citado artículo 86 de la Constitución.
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA
Referencia: expediente I.C.C. -121
Conflicto de competencia entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia respecto de la acción de tutela incoada por Matilde González de Martínez contra el Juzgado 34 Civil del Circuito y la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.
Magistrado Sustanciador:
Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil (2000).
I ANTECEDENTES
Matilde González de Martínez incoó acción de tutela contra el Juzgado 34 Civil del Circuito y la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, por estimar violados sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y a tener una vivienda digna.
La actora atacó las providencias judiciales mediante las cuales se negó el incidente de levantamiento de embargo y secuestro de un bien inmueble, dentro del proceso ejecutivo con título hipotecario de Francisco Torres Rodríguez contra Jairo Martínez Torres (excónyuge de la peticionaria).
Solicitó al juez de tutela que ordenara al Juzgado 34 Civil del Circuito de Bogotá que se abstuviera de llevar a cabo la diligencia de remate de dicho bien.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante providencia del 16 de agosto de 2000, decidió remitir el asunto a la Sala Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, en aplicación del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 del presente año, norma según la cual "cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado", en concordancia con lo establecido en el inciso cuarto del numeral 1 del mismo artículo, que establece:
"Cuando la acción de tutela se promueve contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al Juez de mayor jerarquía , de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral".
Por su parte, la Sala Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, mediante auto del 5 de septiembre de 2000, inaplicó el numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de este año y, en consecuencia, se abstuvo de avocar el conocimiento de la acción de tutela en referencia. En consecuencia, devolvió el expediente al Tribunal de origen, por ser ese juez el escogido a prevención por la accionante.
La decisión se adoptó con base en los siguientes fundamentos:
"1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, el fallo que defina toda tutela puede ser impugnado ante el juez competente por la persona afectada; es decir, se creó un mecanismo especial que, por tener rango constitucional y no admitir excepción alguna, se erige en un derecho procesal inviolable en favor de las partes intervinientes en la tramitación del amparo supralegal.
2. Acorde con esa preceptiva, el Decreto 2591 de 1991, determinó que el funcionario competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela es 'el superior jerárquico correspondiente' del juez que la profiere (artículo 32). Entonces, se consagró un recurso vertical o de alzada, similar al de apelación que, como ya se dijo, se erige en un atributo consustancial al amparo y el cual se haría nugatorio si la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA llegare a avocar el conocimiento de una acción de tutela en primera instancia, toda vez que al carecer esta Corporación de un superior funcional sería jurídicamente imposible la garantía de impugnación consagrada en el artículo 86 de la Constitución y de hacerlo, violaría el principio de la doble instancia.
3. La regla con la cual se pretende otorgar a la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA competencia privativa para el conocimiento de asuntos relativos a la protección de los derechos fundamentales frente a las decisiones mencionadas en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1382 del 2000, constituye un acto administrativo proferido por el señor Presidente de la República y expedido en ejercicio de su poder reglamentario que, a juicio de esta Sala, no se aviene a las prescripciones de los artículos 150, numerales 2 y 10, 152 y 153 de la Constitución Política, y por tanto considera la CORTE que dicha atribución de competencia judicial es incompatible con los mandatos de la Carta, por consiguiente, carece de fuerza obligatoria y deviene inaplicable conforma quedó explicado atrás.
4. No es por tanto la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA competente para tramitar ninguna acción de tutela en primera instancia, por cuanto así se colige, sin lugar a dubitación alguna, del artículo 86 y demás normas citadas de la Constitución y del estatuto procedimental que lo reglamenta".
Por su parte, el Magistrado Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo aclaró su voto, pues a su juicio, se debía partir de la presunción de constitucionalidad y de legalidad del Decreto 1832 de 2000, en tanto no se presentaba una abierta contradicción entre éste y la Constitución Política, condición indispensable para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad.
Recordó que el artículo 86 de la Constitución simplemente determina que la sentencia de tutela "podrá impugnarse ante el juez competente", pero que dicho precepto no establece la obligatoriedad de un recurso vertical que suponga la existencia de un superior funcional o que el juez competente para resolver la impugnación deba ser necesariamente un superior jerárquico.
Recalcó que la inaplicación de una norma por inconstitucionalidad sólo era viable cuando se evidenciara una abierta y directa contradicción entre aquélla y la Carta Política, motivo por el cual no era apropiado invocar la violación de disposiciones de inferior categoría, es decir, deducir una inconstitucionalidad indirecta. Señaló lo siguiente:
"Al fin y al cabo la determinación de si lo reglamentario excede a lo reglamentado, es asunto propio de un control de legalidad, habida cuenta que el ejercicio de esa potestad tiene como confesado propósito atender "la cumplida ejecución de las leyes" (se subraya, numeral 11 art. 189 C. Pol.). En otras palabras, si esa facultad no puede ser invocada para reglamentar la Constitución, el indebido uso que de ella haga el Presidente no puede traducir más que la violación de la ley reglamentada, razón por la cual la discusión aludida, necesariamente, es de índole infraconstitucional y, por contera, ajena a la excepción de inaplicabilidad de una norma por transgresión manifiesta de mandatos constitucionales. De ahí que lo que un decreto reglamentario violaría por excederla, sería la ley, con la que ulteriormente formará una unidad normativa. No en vano, esta última se traduce en el objeto sobre el cual recae el reglamento".
Explicó el Magistrado que para inaplicar el Decreto 1382 de 2000 no podía aducirse una violación de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), o del Decreto 2591 de 1991, ya que si en efecto se presentara tal contradicción de normas, el Consejo de Estado sería la única autoridad judicial competente para hacer esa declaración (artículo 237, numeral 2, C.P.). Recordó que en Colombia no se acepta la excepción de ilegalidad y que por ello no era válido el argumento expuesto por la Sala de Casación Civil y Agraria según el cual el Presidente de la República había desbordado la potestad reglamentaria.
Por otra parte, señaló que no podía alegarse la vulneración del derecho de toda persona de acceder a la administración de justicia (artículo 229 C.P.), ya que "este argumento desborda los límites operativos de la excepción objeto de análisis, pues el Juez que la pretende invocar sólo puede inaplicar la disposición que, en concreto, está llamada a gobernar el asunto sujeto a decisión…". Y agregó que, en vez de restringir el aludido derecho, el Decreto reglamentario lo que hace es garantizarlo.
Por último, el doctor Jaramillo Jaramillo aclaró que la única razón admisible para que la Sala se abstuviera de dar trámite a la demanda de tutela, radicaba en la imposibilidad funcional y absoluta de instrumentar la impugnación contra el fallo de primera instancia, lo que atenta contra el derecho a la doble instancia, consagrado en el artículo 86 C.P., al no haberse conformado por la Sala Plena de la Corte Suprema las "salas de Decisión, Secciones y Subsecciones" que conocerían los procesos en segunda instancia, según lo previsto en el Decreto 1382. Así las cosas, no podía ni debía darse impulso a una actuación que, por decisión de esa Corporación adoptada el 3 de agosto de 2000, quedaría sin la posibilidad de ser impugnada. Y aseveró:
"En otros términos, si por las razones esgrimidas en líneas que anteceden el Decreto aludido es una preceptiva que debe aplicarse en su integridad, mientras el Consejo de Estado no lo suspenda o lo anule, para que la Corte pueda conocer de las acciones de tutela interpuestas contra los tribunales superiores o contra ella misma, según lo dispone el numeral 2 del artículo 1 del referido decreto reglamentario, es menester que previamente se defina quién es "el Juez competente" (art. 86 C. Pol.) para conocer de la impugnación, que se sabe es la Corte misma, pero no cuál de sus salas. Y si ello es así, como efectivamente lo es, mientras la Corporación no modifique su reglamento interno para definir tan medular aspecto -como en efecto mayoritariamente decidió no hacerlo en la mencionada reunión del 3 de agosto de 2000-, no puede entonces darse curso a una petición de protección, como quiera que se afectaría gravemente el ejercicio del derecho de impugnación, al punto que de plano se cercenaría, lo cual es a todas luces contrario a la filosofía tuitiva que inspira a estos mecanismos de carácter constitucional, por lo demás consagrado en la propia Carta Política de manera explícita, a fuer que meridiana "El fallo... podrá impugnarse ante el juez competente".
Mediante auto del 7 de septiembre del año en curso, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca insistió en la aplicación del Decreto 1382 de 2000, motivo por el cual remitió las actuaciones a la Corte Constitucional para que fuera esta Corporación la que dirimiera el conflicto de competencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Competencia de la Corte para dirimir conflictos de competencia en materia de tutela. Principio de la supremacía constitucional. Inaplicación de las reglas de competencia en materia de tutela por violar la Carta Política. Exceso en el uso de la facultad reglamentaria por parte del Presidente de la República. Abierta oposición entre el Decreto 1832 de 2000 y la Constitución
En primer término, debe señalarse que esta Corporación es competente para dirimir el conflicto de competencia que se le plantea, en tanto se trata de una controversia entre autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones, y que, por tanto, carecen de superior común -en el presente evento, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia-.
Lo anterior, siguiendo los criterios expuestos en los autos de Sala Plena del 1 de septiembre de 1993 y del 5 de abril de 1995 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía), en Auto 44 del 19 de agosto de 1998 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo) y en la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), al revisar la constitucionalidad del artículo 112 del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
Ahora bien, la controversia que se suscitó entre las citadas corporaciones judiciales se originó a propósito de la inaplicación del numeral 2 del artículo 1 del Decreto Reglamentario 1382 del 12 de julio de 2000, "por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela", específicamente de los siguientes apartes de la citada disposición:
"Artículo 1.- Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas:
(…)
2. Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado. Si se dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del Juez al que esté adscrito el Fiscal.
Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda, de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 4º del presente Decreto (…)".
Resulta pertinente recordar que recientemente esta Sala, mediante Auto del 26 de septiembre de 2000 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra), decidió inaplicar por inconstitucional el Decreto 1382 de 2000, con base en las siguientes razones: 1) La regulación de la acción de tutela es materia de ley estatutaria (artículo 152 C.P.); 2) Al expedir el Decreto en cuestión, el Presidente de la República, so pretexto de ejercer su potestad reglamentaria (artículo 189, numeral 11 eiusdem), modificó el Decreto Ley 2591 de 1991; 3) El Decreto 1382 desconoce el texto del artículo 86 de la Carta, según el cual “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar...” la protección inmediata de sus derechos fundamentales, puesto que limita esa garantía al asignar la competencia a funcionarios judiciales teniendo en cuenta la categoría de las autoridades públicas contra las cuales se dirige la acción; y 4) Lo anterior supone que se reformó el artículo 86 de la Carta Política sin seguir el procedimiento que para tal efecto fue fijado en su Título XIII.
En varios autos del 4 de octubre del presente año -ver I.C.C.-117 (M.P.: Dr.Antonio Barrera Carbonell), I.C.C.-119 (M.P.: Dra Marha Sáchica de Moncaleano) e I.C.C.-120 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz)-, esta Corporación ratificó los anteriores criterios e hizo especial énfasis en el argumento de la extralimitación de la potestad reglamentaria.
En el presente caso también se considera pertinente inaplicar los dos primeros incisos del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 por contrariar los preceptos superiores.
La Corte encuentra que evidentemente el Presidente de la República, al expedir el Decreto en mención, violó los artículos 86, 189, numeral 11, 229 y 234 de la Carta.
En primer término, debe resaltarse que según el artículo 86 C.P. toda persona podrá ejercer la acción de tutela "ante los jueces" para pedir la protección inmediata de sus derechos fundamentales. De esta forma se tiene que para la acción de tutela, de acuerdo con este precepto superior, no existe ninguna posibilidad de especialización de los jueces en lo relativo a su competencia para resolver sobre tutela, motivo por el cual el Presidente no podía a través de un simple acto reglamentario, variar la citada disposición constitucional.
De otra parte, considera esta Corporación que el referido Decreto 1382 desconoce el derecho de acceder a la administración de justicia en los términos constitucionales antes indicados (artículos 86 y 229 ibidem), en tanto restringe indebidamente la posibilidad de acudir al aparato judicial para la defensa efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 C.P.)
Además, mediante el Decreto Reglamentario en cuestión, el Gobierno rebasó la potestad reglamentaria (artículo 189-11 C.P.), en cuanto modificó las reglas establecidas en el Decreto Ley 2591 de 1991, mediante el cual se reguló el ejercicio de la acción de tutela, y también desconoció algunas reglas fijadas por la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia).
El artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 prevé que "son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces y tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud". Por su parte, las disposiciones del Decreto Reglamentario introdujeron cambios al citado texto legal, toda vez que asignaron la competencia para tramitar los procesos de amparo constitucional al superior funcional del respectivo funcionario o corporación judicial contra la cual se haya dirigido la acción, regla restrictiva que no fue señalada en la Constitución (artículo 86), ni en el Decreto 2591 de 1991.
Cabe agregar que en nuestro sistema se encuentran antecedentes jurisprudenciales en relación con la posibilidad de inaplicar un decreto por haber sido expedido sin competencia para ello o por haber extralimitado la potestad reglamentaria (Ver, por ejemplo, la Sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia el 3 de noviembre de 1981 y la Sentencia de la Sala Laboral de esa misma Corporación, del 15 de agosto de 1984 (M.P.: Dr. Fernando Uribe Restrepo)
Por otra parte, el artículo 234 de la Carta señala que la ley "dividirá la Corte en Salas y señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno". Y en desarrollo de ese precepto constitucional, el artículo 16 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia estableció lo siguiente:
"Artículo 16.- SALAS. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados, la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
Las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como tribunal de casación. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo Tribunal, o entre Tribunales, o entre éstos y Juzgados de otro distrito, entre juzgados de diferentes distritos".
No obstante, los artículos 1 y 2 del Decreto 1382 de 2000 establecen la posibilidad de que en el reglamento interno de la Corte Suprema de Justicia se contemple la creación de Salas de Decisión para el efecto de tramitar la impugnación de los fallos de tutela. Lo anterior, en abierta contradicción con los términos constitucionales y legales que rigen la materia (artículo 234 de la Carta Política y la Ley 270 de 1996).
Además, es necesario tener en cuenta que, en virtud de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia el 3 de octubre del presente año, mediante la cual se abstuvo de reformar su Reglamento para adaptarlo a las prescripciones reglamentarias, actualmente es imposible que se surtan las dos instancias que en materia de tutela han sido expresamente consagradas en el artículo 86 de la Constitución.
En consecuencia, en desarrollo del principio de supremacía de la Carta Política (artículo 4) esta Corporación inaplicará, como también acertadamente lo hizo la Corte Suprema de Justicia, los dos primeros incisos del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, por estimar que violan los preceptos superiores antes indicados.
En este orden de ideas, se resolverá el conflicto de competencia planteado entre el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil y Agraria-, en el sentido de remitir el expediente a la primera de las citadas corporaciones para que decida acerca de la acción de tutela en referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 C.P. y el 37 del Decreto 2591 de 1991.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
RESUELVE:
En el presente caso, INAPLICANSE, por inconstitucionales, los dos primeros incisos del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000. En consecuencia, REMITASE el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca para que asuma el conocimiento de la acción de tutela instaurada por Matilde González de Martínez contra el Juzgado 34 Civil del Circuito y la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrada Magistrado
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General