Auto 204/01

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Funciones taxativas

 

CONSEJO DE ESTADO-Competencia

 

CONSEJO DE ESTADO-Competencia residual

 

CONSEJO DE ESTADO-Competencia sobre decretos del Gobierno

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia limitada

 

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance

 

En reiterada jurisprudencia la Corte ha indicado que el derecho de acceso a la administración de justicia implica para el interesado, no sólo la posibilidad de poner en movimiento la actividad jurisdiccional mediante los actos de postulación previstos en las normas procesales, sino a que la actuación judicial se adelante conforme a las reglas del debido proceso, una de las cuales consiste en que el mismo se tramite “sin dilaciones injustificadas”, esto es, con observancia estricta de los términos procesales, y a que se profiera una sentencia de mérito o de fondo, conforme al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal. En criterio de la Corte, el mencionado derecho fundamental incluye la facultad de impulsar el respectivo proceso o incidente, el derecho a que la causa judicial se resuelva en un plazo razonable, mediante una decisión de mérito.

 

CONSEJO DE ESTADO-Competencia sobre decretos reglamentarios

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO PARCIAL DE DEMANDA-Competencia sobre decreto

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE CORTE CONSTITUCIONAL Y CONSEJO DE ESTADO-Proposición negativa

Referencia: expediente D-3504

 

Recurso de súplica contra el auto del veintisiete (27) de abril de 2001, mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda en el proceso de la referencia.

 

Actor: Dora Lucy Arias Giraldo

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

 

 

Bogotá, D.C., treinta (30 ) de mayo de dos mil uno (2001)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

 

1. Que la ciudadana Dora Lucy Arias Giraldo demandó en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,  el artículo 1º del Decreto 1275 de 1995, "por el cual se adiciona el artículo 4º del Decreto 855 de 1994", cuyo texto de conformidad a su publicación en el Diario Oficial No.  41.945  del 31 de julio del 2000, es el siguiente:

 

 

“Decreto 1275 de 1995

(julio 27)

Por el cual se adiciona el artículo 4º del Decreto 855 de 1994.

 

El Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales

y en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la

Constitución Política,

 

DECRETA:

 

Artículo 1º. Adiciónase el artículo 4º del Decreto 855 de 1994 con el siguiente numeral:

 

'18. Los bienes y servicios requeridos por la Organización Electoral - Registraduría Nacional del Estado Civil para la realización del proceso de modernización de la cedulación, identificación ciudadana y aquellos que requieran las entidades del Estado para acceder a los sistemas de información de la Registraduría Nacional del Estado Civil.”

 

2. En criterio de la actora, la norma acusada es inconstitucional, puesto que pretende modificar el decreto-ley 855/94, reglamentario de la contratación directa de las entidades públicas, a pesar de haberse expedido cuando ya había vencido el término de las facultades extraordinarias que otorgó, para efectos de regular dicha materia, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 al Presidente de la República. Es decir, el gobierno excedió las facultades otorgadas por el Congreso, al crear un numeral adicional para el artículo 4º del decreto-ley en cuestión.

 

 

3. La demandante informa que, con anterioridad a la interposición de esta acción, han existido varios pronunciamientos, tanto de esta Corporación, como del Consejo de Estado, en los que ambas instituciones se han declarado incompetentes para asumir el conocimiento de la norma acusada, así:

 

 

a)     El 8 de abril de 1997, el Consejo de Estado[1] expidió dentro del proceso No.13072, auto inadmitiendo la demanda de nulidad interpuesta contra el Decreto 1275/95, por considerar que, pese al enunciado de dicha norma -en el cual se afirma que ella fue expedida con base en el numeral 11del artículo 189 de la Carta-, se trata de un decreto-ley, cuyo control jurisdiccional corresponde a la Corte Constitucional. Estima que la autorización otorgada por el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 al Presidente de la República encaja bajo el artículo 150-10 Superior, y no bajo el 189-11 ibídem; por ello, el decreto 1275 demandado, dado su contenido material, es un decreto con fuerza de ley.

 

b)    El 30 de enero de 1998, el Consejo de Estado[2] se pronunció nuevamente sobre la norma acusada, dentro del proceso No. 14301; en tal fecha, inadmitió otra demanda de nulidad interpuesta contra el mismo decreto, por motivos idénticos a los que esgrimió la providencia anteriormente citada. Contra el auto inadmisorio se interpuso un recurso de súplica ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de tal Corporación; ésta, en pronunciamiento de mayo 14 de 1998, confirmó en su integridad los argumentos expuestos en la decisión suplicada y en el auto de abril 8 de 1997.

 

c) La Corte Constitucional, por su parte, el 3 de diciembre de 1997, dentro del proceso No. D-1917[3] rechazó la demanda interpuesta contra el mismo precepto, por considerar que, al tratarse de un decreto reglamentario, era incompetente para pronunciarse sobre él. Posteriormente, el 13 de diciembre de 2000, dentro del proceso D-3331[4], se adoptó idéntica decisión.

 

4. El Magistrado sustanciador del proceso de la referencia, Marco Gerardo Monroy Cabra, mediante auto de abril veintisiete (27) de 2001, rechazó la demanda interpuesta por la Ciudadana Dora Lucy Arias Giraldo contra el artículo 1º del decreto 1275 de 1995.  En dicha providencia, se explica que, tal y como se lee en el encabezamiento de la norma demandada, ésta fue expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades reglamentarias que le confiere el artículo 189-11 de la Carta; por lo mismo, no le corresponde a la Corte ejercer el control de su constitucionalidad. Se ratifica entonces la posición asumida anteriormente por esta Corporación en los procesos D-1917 y D-3331, en los cuales se calificó la norma demandada como un decreto reglamentario, no sin antes advertir, que conoce pero no comparte los pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado antes citados.

5. Durante el término de ejecutoria, la ciudadana demandante presentó recurso de súplica contra el auto de rechazo de abril 27 de 2001. En él señala que, con posterioridad a la fecha de interposición de la demanda rechazada, el Consejo Superior de la Judicatura se pronunció sobre el conflicto de competencia que ella misma promovió. En tal providencia, el Consejo Superior se abstuvo de dirimir el conflicto existente entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con base en los siguientes argumentos:

 

"...las corporaciones judiciales que han conocido del tema, si bien han declarado su falta de competencia, omitieron ordenar la remisión al órgano que estiman competente, a fin de que tuviera curso el conflicto de jurisdicción, el que en principio existe sólo tomándose en cuenta las posiciones antagónicas, pero sin que procesalmente haya surgido a la vida jurídica.

 

Tampoco la parte interesada suscitó la colisión de competencias, por lo que sólo se cuenta con la proposición que en este sentido hace la doctora Dora Lucy Arias Giraldo a esta Corporación, la que no se puede refutar con la misma categoría que adquiere el fenómeno procesal, el que debe surgir frente a la manifestación de los correspondientes funcionarios.

 

Partiendo de la definición que consagra el Art. 97 del C. de P.P., 'hay colisión de competencias cuando dos o más jueces consideren que a cada uno de ellos corresponde adelantar el juzgamiento, cuando se niegan a conocer por estimar que no es de competencia de ninguno de ellos'. Situación que formalmente no ha surgido, a pesar de conocerse los antagónicos criterios con respecto a una misma materia por parte de la jurisdicción constitucional y la contenciosa administrativa. Y en tal virtud ante la ausencia de este presupuesto procedimental la Sala se abstendrá de decidir la petición de la doctora Arias Giraldo, en virtud de que el pronunciamiento requerido no cuenta con las exigencias del Legislador procedimental".

 

 

6. De la decisión mayoritaria adoptada por la Sala jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5], se apartaron los magistrados Guillermo Bueno Miranda y Jorge Alonso Flechas, quienes mediante Salvamento de Voto manifestaron que indiscutiblemente existe un conflicto de competencias trabado entre la jurisdicción Constitucional y la Administrativa, del cual es competente para conocer el Consejo Superior de la Judicatura, y que éste no debió abstenerse, como en efecto lo hizo de conocer del asunto, argumentando el haberse omitido por parte de las Corporaciones antes mencionadas, dar la orden de remisión de las diligencias al órgano judicial que creían competente a fin de desatar el mencionado conflicto de competencia.  

 

Finalmente es de destacar que la demandante en súplica del auto de rechazo de dictado en el presente proceso, solicita a la Sala Plena de esta Corporación, que otorgando prevalencia al derecho sustancial, disponga, o bien la admisión de la demanda, o la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que allí se surta el conflicto de competencia correspondiente.

 

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia en virtud de lo dispuesto por los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 48 del Acuerdo 05 de 1992.[6]

 

 

2.  Problema planteado.

 

Sea lo primero señalar que la actora, en su recurso, no controvierte en sí mismos los argumentos esbozados por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, lo que hace es solicitar a la Corte que tomando en consideración sus derechos fundamentales a la participación y al acceso a la administración de justicia, decida, o bien admitir la demanda, o bien ordenar la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, para que allí se resuelva en forma inmediata a cuál corporación corresponde conocer sobre la inconstitucionalidad de la norma acusada de inconstitucional.

 

El problema jurídico que se plantea a la Corte es entonces, establecer si efectivamente corresponde a ésta Corporación el control constitucional de las acusaciones formuladas en contra del Decreto 1275 de 1995 demandado.

 

3. Competencia limitada de la Corte Constitucional para conocer de las demandas de inconstitucionalidad que se presenten.

 

A la Corte Constitucional se le confió en los precisos términos estipulados en el artículo 241 de la Carta "la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución",  razón por la cual esta Corporación, ha de ceñirse de manera estricta en el ejercicio de sus funciones a las que de manera taxativa se le señalaron por el constituyente.[7]

 

De otra parte cabe indicar que de conformidad con lo dispuesto por el articulo 237-2 de la Constitución Política, corresponde al Consejo de Estado, conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no haya sido asignada a la Corte Constitucional.

 

Igualmente, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,[8] -en su artículo 49- al regular el tema del control de constitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional, dispone que corresponde al Consejo de Estado[9] decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuyo control no haya sido asignado a la Corte Constitucional, “ni al propio Consejo de Estado”, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano.

 

Es claro entonces que el Consejo de Estado, es competente para conocer de todos aquellos decretos cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, conforme ésta fue definida por el artículo 241 de la Carta Política en armonía con lo dispuesto en el artículo 237-2 ibídem.

 

Al respecto en la Sentencia No. C-037/96,  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, esta Corporación precisó:

 

“Como se ha establecido a lo largo de esta providencia, desde una perspectiva orgánica, la única entidad de la rama judicial que pertenece a la jurisdicción constitucional  y que reviste el carácter de tribunal constitucional es la Corte Constitucional. Sin embargo, dentro del denominado control de constitucionalidad difuso, al que se ha hecho referencia, la Carta Política facultó al Consejo de Estado -realmente a la Sala de lo Contencioso Administrativo- de conocer “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (Art. 237-2 C.P.). Con todo, debe advertirse que al señalar la norma que el procedimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad será el mismo que el de la acción de inexequibilidad, se le está dando una facultad al Consejo de Estado que la Carta Política no contempla. Recuérdese, que sólo los artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se eleven ante la Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones de inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano. Además, la norma, al hacer un reenvío al procedimiento de la Corte Constitucional, que obviamente no contempla la suspensión de los actos administrativos que establece el artículo 238 de la Carta Política, desconoce el instituto procesal constitucional de lo contencioso administrativo. Dentro de este mismo contexto, nótese que la cuestionada atribución corresponde a un asunto de orden procesal que, como se ha dispuesto en esta providencia, no es compatible con el objeto de la presente ley estatutaria.

 

Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la Corte a declarar la inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo bajo examen: “ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa”.

 

 

4. Acceso a la administración de justicia /Derecho Fundamental

 

En reiterada jurisprudencia[10] la Corte ha indicado que el derecho de acceso a la administración de justicia (CP art. 29 y 229) implica para el interesado, no sólo la posibilidad de poner en movimiento la actividad jurisdiccional mediante los actos de postulación previstos en las normas procesales, sino a que la actuación judicial se adelante conforme a las reglas del debido proceso, una de las cuales consiste en que el mismo se tramite "sin dilaciones injustificadas", esto es, con observancia estricta de los términos procesales, y a que se profiera una sentencia de mérito o de fondo, conforme al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal (art. 228 C.P.). En criterio de la Corte, el mencionado derecho fundamental incluye la facultad de impulsar el respectivo proceso o incidente[11], el derecho a que la causa judicial se resuelva en un plazo razonable[12], mediante una decisión de mérito[13]

 

En sentencia C- 1341 de 2000, M.P.Cristina Pardo Schlesinger (E) esta Corporación manifestó al respecto lo siguiente:

 

9.           La Corte Constitucional, en Sentencia 037 de 1996, que efectuó el análisis de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, recogiendo su jurisprudencia anterior, calificó el derecho de acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental de aplicación inmediata.  Además, expresó que una de sus características esenciales es la efectividad. Esta Corporación lo anotó en los siguientes términos:

 

“Como se expresó en el acápite anterior, el derecho de todas las personas de acceder a la administración de justicia se relaciona directamente con el deber estatal de comprometerse con los fines propios del Estado social de derecho y, en especial, con la prevalencia de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, el respeto a la dignidad humana y la protección a los asociados en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (Art. 1o y 2o C.P).”

 

“El acceso a la administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados[14]. Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al derecho a que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos fundamentales[15], susceptible de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la acción de tutela prevista en el artículo 86 superior.”

 

 

5. Caso Concreto

 

En el presente caso se observa que el Presidente de la República, con invocación de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, dictó el Decreto 1275 de 12 de julio de 1995" "por el cual se adiciona el artículo 4º del Decreto 855 de 1994" decreto que la actora demanda para que se declare como inexequible, y respecto del cual, el auto objeto de este recurso de súplica rechazó por considerar que corresponde su conocimiento al Consejo de Estado.

 

En estas circunstancias se estima que, la Corte Constitucional no es competente para conocer de la demanda presentada, pues entre las funciones que, según los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución Política le corresponde ejercer, no se encuentra la de pronunciarse sobre la exequibilidad de los decretos reglamentarios pues estos se encuentran dentro de la categoría de aquellos que pueden ser demandados, mediante acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, ya que el artículo 237- 2 de la Constitución confiere competencia a ese órgano jurisdiccional en lo concerniente al control de decretos del Gobierno que no sean competencia de la Corte Constitucional. 

 

La competencia de la Corte Constitucional en materia de demandas de inconstitucionalidad, según lo expresado se circunscribe de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Nacional, a decidir sobre las que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, así como de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con apoyo en lo preceptuado por los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución y de los decretos legislativos que se dicten por el Presidente de la República en virtud de lo dispuesto por los artículos  213, 214 y 215 de la Constitución Política.

 

En este orden de ideas, la Sala confirmará el auto objeto del recurso de súplica mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el Decreto 1275 de 1995, pues en virtud de las competencias otorgadas a esta Corporación, se considera que a la Corte Constitucional no le corresponde ejercer el control de constitucionalidad de la misma, y ordenará por tanto, enviar el expediente al Consejo de Estado a fin de que sea éste -el que por razón de su competencia-, asuma el conocimiento de la acción de inconstitucionalidad presentada, advirtiendo sin embargo, que en el evento de que el Consejo de Estado estime que tampoco tiene competencia, se propone conflicto negativo de competencia, ello con el fin de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (CP art. 29 y 229) y la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal (art. 228 C.P.).

 

 

En consecuencia,

 

 

RESUELVE

 

 

Primero: CONFIRMAR el auto de 27 de abril del año en curso, mediante el cual el magistrado sustanciador rechazó la demanda presentada por la ciudadana Dora Lucy Arias Giraldo para que se declare la inexequibilidad del artículo 1º del Decreto 1275 de 1995.

 

Segundo. ORDENAR, por la Secretaría General de esta Corporación, el envío del expediente al Consejo de Estado, para lo de su competencia.

 

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Presidente

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

Salvamento de voto al Auto 204/01

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Establecimiento de competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia según naturaleza jurídica de norma (Salvamento de voto)

 

La Corte debió determinar, como primera medida, cuál era la naturaleza jurídica de la norma tantas veces demandada en forma infructuosa, para efectos de establecer si su control correspondía a la jurisdicción constitucional, o a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este problema lleva, a su turno, a preguntarse sobre los criterios que deben ser aplicados al momento de establecer la naturaleza de un determinado decreto.

 

COMPETENCIA-Criterio para determinar naturaleza de norma/NORMA LEGAL-Criterio para establecer naturaleza/NORMA LEGAL-Criterio para determinar competencia/COMPETENCIA DE ACTO JURIDICO-Criterio para determinar naturaleza/COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterio para determinación naturaleza de norma (Salvamento de voto)

 

Lo que determina cuál es la naturaleza de un determinado acto jurídico, y por ende, cuál el organismo competente para ejercer su control jurisdiccional, es la función estatal que, en cada caso, se esté desarrollando: serán leyes, y por ende corresponderá su control a la Corte Constitucional, los actos expedidos en ejercicio de la función legislativa; mientras que serán actos administrativos los que se produzcan como consecuencia del ejercicio de la función administrativa.

 

COMPETENCIA DE NORMA LEGAL-Criterios para determinar función estatal (Salvamento de voto)

 

COMPETENCIA DE ACTO JURIDICO-Criterio jerárquico para determinar naturaleza (Salvamento de voto)

 

DECRETO-Criterios para determinar naturaleza jurídica (Salvamento de voto)

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre decreto por ejercicio de función legislativa (Salvamento de voto)

 

 

 

Referencia: expediente D-3504

 

Recurso de súplica contra el auto del veintisiete (27) de abril de 2001, mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda en el proceso de la referencia.

 

Actor: Dora Lucy Arias Giraldo

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

 

 

Bogotá, D.C.,  treinta (30) de mayo de dos mil uno (2001)

 

Con el acostumbrado respeto por el criterio mayoritaria de la Sala, debo expresar en el presente salvamento de voto los motivos que me llevan a apartarme de su decisión en el asunto de la referencia. 

 

El argumento central de la sentencia es el de la taxatividad de las competencias atribuidas constitucionalmente a esta Corte, postulado a partir del cual se concluye que, en este caso, la competencia para conocer del decreto acusado corresponde al Consejo de Estado, por tratarse de una norma en la que se invoca expresamente la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Sin embargo, resulta claro que el problema jurídico a resolver, para efectos de determinar si la Corte Constitucional tiene la facultad de conocer de una demanda en particular, no es el de si la norma acusada encuadra, bajo una primera lectura, dentro de alguna de las competencias que le han sido taxativamente asignadas; más bien, debe esta Corporación formularse el interrogante sobre la naturaleza de la norma que se está sometiendo a su conocimiento. En otros palabras, la Corte debió determinar, como primera medida, cuál era la naturaleza jurídica de la norma tantas veces demandada en forma infructuosa, para efectos de establecer si su control correspondía a la jurisdicción constitucional, o a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este problema lleva, a su turno, a preguntarse sobre los criterios que deben ser aplicados al momento de establecer la naturaleza de un determinado decreto. Ambos aspectos serán analizados, en su orden, a continuación. 

 

En la sentencia C-358 de 1994, al pronunciarse sobre la naturaleza de algunos decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución, esta Corporación afirmó que, para tales efectos,  "el criterio fundamental acogido por la Corte ha sido el de la naturaleza de la función, que es compatible con la normatividad permanente, en cuya virtud los decretos que materialmente estén dotados de fuerza legislativa son de competencia de la Corte Constitucional en tanto que los de índole administrativa, siguiendo la regla general, están confiados a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Consejo de Estado". En otras palabras, lo que determina cuál es la naturaleza de un determinado acto jurídico, y por ende, cuál el organismo competente para ejercer su control jurisdiccional, es la función estatal que, en cada caso, se esté desarrollando: serán leyes, y por ende corresponderá su control a la Corte Constitucional, los actos expedidos en ejercicio de la función legislativa -así, por ejemplo, los que contemplan los numerales 4, 5, 7, 8 y 10 del artículo 241 Superior-; mientras que serán actos administrativos los que se produzcan como consecuencia del ejercicio de la función administrativa, y por lo mismo, estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

De esta forma, es necesario hacer referencia a los criterios que sirven para determinar cuál función estatal es la que se ejerce en un momento dado. Tradicionalmente, la doctrina del derecho administrativo ha hecho uso de tres criterios fundamentales: el orgánico, el formal y el material.

 

El criterio orgánico, es aquel que infiere la naturaleza del acto a partir del órgano que lo expidió. Es así como tendrían carácter legislativo todos aquellos actos expedidos por el Congreso de la República, mientras que serían administrativos todos los actos del Ejecutivo. No obstante, por virtud del artículo 113 Superior,  en Colombia existe colaboración armónica entre las ramas del poder público; esto significa que cualquiera de las tres ramas tradicionales -legislativa, ejecutiva o judicial- puede ejercer, potencialmente, cualquiera de las tres funciones -legislativa, administrativa o jurisdiccional-; así, por ejemplo, el Presidente de la República ejerce función legislativa cuando expide decretos con fuerza de ley, mientras que el Congreso ejerce función judicial cuando juzga al Presidente. En consecuencia, el criterio orgánico no es útil en el sistema colombiano para lograr los efectos buscados.

 

El criterio formal, por su parte, sirve para establecer el carácter del acto a partir de: a) el procedimiento que se siguió para su expedición, o b) su forma. De conformidad con el primer elemento, serán actos de carácter legislativo todos aquellos que hayan pasado por el trámite prescrito por la Constitución para la formación de las leyes, mientras que serán actos administrativos los que obedezcan a los dictados procedimentales del Código Contencioso Administrativo. No obstante, este criterio es de difícil aplicación, por cuanto el mandato de colaboración armónica entre las ramas del poder público permite que existan actos que, como los decretos-leyes del Presidente, tengan el carácter de una ley sin que se hayan surtido los debates correspondientes en el Congreso. El segundo elemento, por su parte, establece la naturaleza del acto en virtud de la forma visible que éste asume. En virtud de este criterio, serán actos de carácter administrativo aquellos que tengan las formalidades ordinarias de un decreto o de una resolución, mientras que tendrán naturaleza legislativa los actos formalmente estructurados como leyes. O también, serán de carácter legislativo todos los actos que expresamente invoquen facultades de esa índole, mientras que tendrán naturaleza administrativa los que señalen literalmente, como su fundamento, funciones de ese tipo.

 

El criterio formal, en este segundo sentido, puede ser de gran utilidad, y de hecho es el que ordinariamente utilizan las Cortes para establecer su competencia; así, basta con que un decreto invoque las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República para que se entienda que es un decreto-ley, mientras que es suficiente con la invocación expresa de la potestad reglamentaria para concluir que se trata de un decreto reglamentario, de naturaleza administrativa. Sin embargo, existen casos en los que la forma del acto no es clara, o da lugar a ambigüedades, por lo cual el criterio que se explica resulta insuficiente; así, por ejemplo, en el caso presente, la forma del acto que se estudia tiene dos componentes que se contraponen mutuamente: uno es la invocación, en el encabezado, de la facultad reglamentaria, y otro es el título de la norma, que indica de entrada su contenido modificatorio de un decreto-ley (algo frontalmente incompatible con el ejercicio de la mera reglamentación). 

 

Esta última contradicción hace necesario acudir al criterio material, en virtud del cual el acto será legislativo o administrativo por su contenido específico, por el objeto que se propone lograr en el tráfico jurídico. Así, serán legislativos los actos encaminados a dictar normas generales, impersonales y abstractas de conducta, mientras que serán administrativos los encaminados a regular situaciones particulares y concretas. Sin embargo, este criterio no explica la diferencia que existe, por ejemplo, entre una ley y un decreto reglamentario, puesto que si bien ambos hacen materialmente lo mismo, corresponden al ejercicio de dos funciones estatales distintas; tampoco explica porqué existen actos administrativos de carácter general y particular. La norma bajo estudio es, claramente, una disposición de carácter general, por cuanto los supuestos de hecho que consagra son hipótesis abiertas en las que puede encajar un número plural de situaciones; así, de conformidad con el criterio material, sería un acto de carácter legislativo. Sin embargo, dada la dificultad señalada en la aplicación de este criterio, ello no resuelve de fondo el problema jurídico que se intenta resolver.

 

Por último, algunos autores han sugerido la existencia de un criterio jerárquico, en virtud del cual la naturaleza de un acto se determina por su posición dentro de la escala normativa; así, si un acto es de carácter legislativo, sólo tendrá que respetar la Constitución Política, mientras que un acto de carácter administrativo tendrá que cumplir tanto con la Carta como con la ley, por estar sujeto jerárquicamente a ésta última.

 

Sobre este criterio jerárquico, en particular, se debe precisar que existen algunas excepciones. En primer lugar, los decretos con fuerza de ley, los cuales, a pesar de encontrarse en el mismo rango jerárquico que las leyes del Congreso por ser manifestación de la función legislativa, deben ser confrontados,  para establecer su validez, con otras leyes, y nó solamente con la Constitución: a saber, con las leyes de facultades, que son las que determinan los límites propios de este tipo de decretos.  En segundo lugar, existen decretos que se deben confrontar, ya no con la Ley, sino directamente con la Constitución, puesto que por su naturaleza, tienen fuerza de ley, pero sin embargo siguen sido competencia del Consejo de Estado. Este era el caso de los llamados "reglamentos constitucionales autónomos", figura contemplada por la Constitución de 1886, la cual encuentra un símil en la actual Carta Política, en los decretos expedidos por el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 355 Superior, cuyo segundo inciso reza: "El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El gobierno nacional reglamentará la materia" (subraya fuera del texto).

 

Sin perjuicio de las citadas excepciones, considero que este último criterio es de especial utilidad en el caso presente, ya que armoniza con la división de competencias entre la jurisdicción constitucional, que ejerce el control de constitucionalidad de las leyes, y la jurisdicción contencioso-administrativa, que ejerce el control de legalidad sobre los actos administrativos

 

Habría que concluir, entonces, que si el decreto 1275 de 1995 está adicionando un decreto-ley, no está sujeto jerárquicamente a éste, por lo cual sólo debe cumplir con la Constitución; en consecuencia, de conformidad con el criterio jerárquico, se trata de un acto de tipo legislativo, sujeto a la competencia de la Corte Constitucional. Es éste el criterio que ha aplicado el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos, cuando afirma que es imposible que un decreto reglamentario pretenda modificar un decreto-ley. Y, como se vió, es el único criterio que es claramente aplicable en el ordenamiento jurídico colombiano.

 

En cualquier caso, de subsistir dudas respecto de la naturaleza de este decreto y, por ende, sobre el órgano competente para ejercer su control, es aplicable la pauta hermenéutica trazada por esta Corporación en la sentencia C-400 de 1998, en los siguientes términos:

 

"...es cierto que la Corte ejerce su control en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta. Pero la función de este tribunal es preservar la supremacía e integridad de la Constitución, por lo cual, cuando existen dudas sobre el alcance de una de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que mejor permita la guarda de la supremacía de la Carta. Este criterio hermenéutico finalista sobre los alcances de la competencia de la Corte Constitucional no es en manera alguna una innovación de esta sentencia, puesto que ya había sido utilizado por esta Corporación en anteriores decisiones. Así, esta Corte admitió ser competente para conocer de una demanda contra un decreto legislativo, a pesar de que el artículo 241 no prevé la acción pública contra esas normas sino la revisión oficiosa por cuanto consideró que, por tratarse de un decreto preconstituyente, si la Corte no estudiaba su constitucionalidad, entonces esa norma quedaría sin control".

 

En conclusión, la Corte, aplicando las anteriores reglas, debió haber aceptado su competencia para conocer de la constitucionalidad del decreto 1275 de 1995, por la evidente voluntad legislativa que orientó su expedición, y que se hizo manifiesta tanto en su forma (el título) como en el hecho de que, al pretender modificar un decreto-ley, dicha norma se encuentra sujeta únicamente a la Constitución. En otras palabras, como consecuencia de la aplicación de los criterios arriba enunciados para determinar la naturaleza de la función que dio origen a un acto jurídico específico, resulta fácil concluir que esta Corte es el tribunal competente para pronunciarse sobre la norma acusada, puesto que la voluntad del Presidente de la República, al expedirlo, fue la de ejercer función legislativa. Asiste razón, por lo mismo, al Consejo de Estado, cuando afirma que no por el hecho de invocarse la potestad reglamentaria, el decreto deja de ser materialmente un acto de tipo legislativo, cuya constitucionalidad debe ser estudiada por la Corte Constitucional, a quien se confía el control de los decretos expedidos -válida o inválidamente- con fundamento en las facultades extraordinarias que contempla el artículo 150-10 Superior.

 

Lo anterior no implica que toda vez que un decreto modifique, contraríe o complemente una ley, se encuentre sujeto al control de esta Corporación. Lo que aquí se propone y se aplica, es un método para determinar, en casos excepcionales, la función estatal que dió origen a ciertos actos respecto de cuya naturaleza no exista certidumbre. Es decir, se propone un mecanismo extraordinario para establecer cuál es el foro adecuado para debatir y decidir sobre la juridicidad de una determinada actuación, que no debe generalizarse en forma tal que distorsione el reparto normal de competencias entre las distintas jurisdicciones.

 

En los anteriores términos, entonces, queda expresado mi disentimiento.

 

Fecha ut supra.

 

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado