A003-02
INTEGRACION LEGITIMA DEL CONTRADICTORIO EN TUTELA-Demanda no se dirigió contra todas las autoridades/PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD E INFORMALIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Conformación del legítimo contradictorio
ACCION DE TUTELA-Informalidad respecto a identificación del sujeto/JUEZ DE TUTELA-No puede exigir identificación precisa de autoridades demandadas
ACCION DE TUTELA-Informalidad
Referencia: expediente T-425721
Acción de tutela instaurada por María Cenobia Taborda Castañeda contra el Seguro Social, Seccional Valle del Cauca.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta el siguiente
En relación con la revisión de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali, en virtud de la acción de tutela presentada por María Cenobia Taborda Castañeda contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca.
1. La accionante es trabajadora del Hospital Departamental Mario Correa Rengifo, en Cali. Mediante apoderada instauró acción de tutela contra el Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, para solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez, en aplicación del Acuerdo celebrado entre la Gobernación del Valle del Cauca y el Seguro Social. Según este Acuerdo, la Gobernación se compromete a cancelar el bono pensional de todos los trabajadores del Hospital Mario Correa Rengifo.
Considera que, en virtud de dicho Acuerdo, ni el Hospital con el que trabaja ni ella como accionante son los responsables del bono, “ya que el mismo debe ser cancelado de una manera total de acuerdo con el contrato antes mencionado, donde es responsabilidad exclusiva del Departamento del Valle del Cauca”.
Señala que a pesar de lo anterior, la pensión le fue negada por medio de la Resolución No. 14016 del 23 de octubre de 2000 aunque la resolución admite que la peticionaria “cumple con los requisitos que le dan lugar a la pensión reclamada”. Informa que el Seguro Social negó el reconocimiento de la prestación debido a que no se ha expedido el bono pensional para convalidar el tiempo no cotizado al ISS.
Afirma también que es una mujer de la tercera edad, que ha prestado sus servicios por más de 25 años en una entidad que recibe pacientes con tuberculosis y enfermedades infecto contagiosas, que depende exclusivamente de su salario y que padece una grave enfermedad.
Solicita el amparo del derecho a la seguridad social, en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, la dignidad humana, la integridad psíquica y moral, la igualdad, el trabajo y el debido proceso.
2. La accionante anexa copia de la Resolución 14016 de 2000, por la cual se niega el reconocimiento de la pensión de vejez y en la cual se señala que el pago del Bono le corresponde al Hospital Mario Correa Rengifo. (fl. 10)
3. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali avocó el conocimiento de la acción de tutela, circunstancia que fue informada al Instituto de Seguro Social para que especificara las causas concretas por las cuales no concedió la pensión de vejez a la accionante y el trámite surtido en relación con el correspondiente bono pensional.
En respuesta de lo anterior, el ISS se limitó a señalar lo siguiente: “Al respecto nos permitimos informar a ese despacho, que para entrar a establecer si es procedente o no reconocer la prestación económica solicitada se hace necesario que se expida correctamente todos los períodos cotizados al Régimen de Pensiones por el accionante, para poder definir el posible derecho pensional previo el cumplimiento de los requisitos legales exigidos por la Ley 100/93 y la normatividad vigente para tal fin”. (fl. 24)
4. Mediante sentencia del 18 de diciembre de 2000, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali decide negar la tutela promovida por María Cenobia Taborda Castañeda.
Considera el Despacho que el derecho involucrado no sería el de la vida sino el derecho de petición pero que, sin embargo, la acción es improcedente porque el Juez de Tutela “no puede tramitar un Acto Administrativo que corresponde a otra entidad”. Aduce igualmente que la accionante dispone de otro medio de defensa y que, por el hecho de encontrase trabajando en el Hospital, no ve afectado su mínimo vital.
La sentencia no fue impugnada, razón por la cual fue remitida a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
5. El 13 de marzo de 2000 el expediente fue seleccionado por la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional y en sorteo correspondió en reparto a la Dra. Clara Inés Várgas Hernández.
6. Mediante Auto del 28 de junio de 2001, la Sala Novena de Revisión decidió “Primero. Declarar la Nulidad del fallo dictado el 18 de diciembre de 2000 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali, por medio del cual decidió ‘Denegar la Tutela’ promovida por María Cenobia Taborda Castañeda. Segundo. Ordenar, en consecuencia, al señor Juez de instancia que proceda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente auto, a integrar debidamente el contradictorio, adelantar de nuevo el proceso y dictar el fallo de rigor (...)”.
En el Auto en mención se indicó al Juez de instancia que, con el fin de integrar el contradictorio y en consideración a que el ISS no reconoció la pensión de vejez a favor de la accionante argumentando “que para decidir la prestación es necesario la cancelación del Bono que permita convalidar los tiempos trabajados, no cotizados al ISS, pago que no se ha efectuado por parte de la entidad Hospital Mario Correa Rengifo, a pesar de habérsele requerido”, se debería notificar de la acción al representante legal del Hospital para que se pronunciara acerca de los hechos motivo de la tutela.
Igualmente, en el Auto se le indicó que, con el mismo propósito, se debería “precisar cuál es en realidad la autoridad pública causante del presunto agravio a los derechos fundamentales de la peticionaria, a quien ni siquiera se le escuchó para determinar si se encontraba o no laborando y cuál es la enfermedad que padece en orden a obtener elementos de juicio que eventualmente hicieran procedente el amparo de manera excepcional”.
7. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito avocó nuevamente el conocimiento de la acción. Para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional ordenó oficiar al Hospital Mario Correa Rengifo para que a través de su representante legal se pronunciara sobre los hechos motivo de la tutela. También ofició al Seguro Social y a la apoderada de la accionante. En el expediente se encuentra únicamente la respuesta dada por el Hospital Departamental Mario Correa Rengifo.
8. La apoderada del Hospital Departamental Mario Correa Rengifo señala, entre otras cosas, lo siguiente:
ž La señora María Cenobia Taborda Castañeda tomó posesión del cargo el 8 de noviembre de 1975 y en la actualidad se desempeña como Ecónoma.
ž La accionante cumplió con los requisitos para acceder a su pensión de vejez en el mes de junio de 1996. En abril de 1997 envió la correspondiente solicitud al Seguro Social, por ser éste el fondo de pensiones que debe responderle por su pensión de vejez.
ž El pago del bono pensional por el tiempo transcurrido desde la fecha de inicio de labores de la señora Taborda hasta el 30 de octubre de 1994 le corresponde al Fondo Territorial del Departamento del Valle del Cauca FODEPVAC.
ž La solución al problema de la pensión de la accionante no depende del Hospital Departamental Mario Correa Rengifo, Empresa Social del Estado, sino de la Nación y el Departamento del Valle del Cauca, esto “de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 03450 del 3 de septiembre de 1998, emanada del Ministerio de Salud por la cual se reconoce la calidad de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud de catorce instituciones de salud del Valle del Cauca y se determina el monto de la deuda prestacional causada o acumulada a 31 de diciembre de 1993, en concordancia con el Contrato Interadministrativo de concurrencia celebrado entre el Ministerio de Salud –Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud y el Departamento del Valle del Cauca No. 000879 del 31 de diciembre de 1998”.
ž “El ISS con base en la documentación y la historia laboral solicita al emisor del bono, la expedición y pago del mismo. El emisor en este caso es FODEPVAC, el que debe liquidar el bono y remitirlo al ISS Bogotá. Una vez surtido este trámite, si lo encuentra correcto el ISS Bogotá solicita su cobro, de lo contrario pide ampliar información o corregir lo que considere que no se ajusta. Es necesario tener claridad que el único encargado de liquidar y pagar el bono pensional de los funcionarios públicos del sector salud del ente territorial del Departamento, como ya se dijo, es el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento FODEPVAC”.
La integración del contradictorio. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación sobre los alcances de las decisiones de tutela enseña que quien no fue demandado no puede ser condenado sin ser oído en el proceso y que la persona o autoridad que sí fue vinculada no puede quedar sola, asumiendo todas las consecuencias de la tutela, en especial si la responsabilidad que se le atribuye guarda relación con funciones o atribuciones que no son enteramente suyas.
Por tal razón, “cuando el juez considere (...) que la demanda ha debido dirigirse contra varias entidades, autoridades o personas, alguna o algunas de las cuales no fueron demandadas, aquél está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela.
“Debe tenerse en cuenta que en muchas ocasiones el particular que impetra la acción ignora o no sabe identificar a las autoridades que considera han violado o amenazado sus derechos fundamentales, simplemente porque no conoce la complicada y variable estructura del Estado. No puede exigírsele a la persona que invoca la protección constitucional que sea un experto en la materia, y menos en el trámite de un proceso que se distingue por su informalidad y en virtud del cual debe el juez desplegar todos sus poderes para esclarecer los hechos que le dieron origen”.[1]
Es por ello que “el juez deba indagar acerca del sujeto que ha podido violar o amenazar los derechos invocados por el demandante, en virtud del principio de oficiosidad, en concordancia con el de efectividad de los derechos constitucionales (artículo 2º de la Constitución) y el de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 ibídem)”.[2]
En consecuencia, el juez debe armonizar los principios de informalidad y oficiosidad que rigen la tutela, por cuanto, si bien el ejercicio de esta acción no exige de ritualidades especiales para determinar su procedencia, tal circunstancia no convalida la ineficiencia, descuido o negligencia del funcionario judicial pues “la característica de informalidad (...) tiene complemento necesario en los poderes reconocidos a los jueces encargados de su conocimiento, poderes encaminados, en el aspecto que se examina, a recoger los datos preliminares que le permitan al funcionario judicial proveer acerca de la defensa, garantía y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, objetivo prioritario que guió al Constituyente en el diseño y consagración de la acción de marras como instrumento de inmediata y eficaz protección de los derechos constitucionales fundamentales, finalidad que se vería burlada si, al momento de asumir el conocimiento de un caso concreto se la rodeara de exigencias o requisitos limitantes de su ejercicio, trámite o decisión, contrarios por lo demás a la filosofía que la inspiró”.[3]
No respetan los principios del Estado social de derecho tanto las decisiones del juez de tutela que niega las pretensiones del accionante, sin disponer de los elementos que indiquen el grado de vinculación de una entidad pública o de un particular en la presunta vulneración de los derechos fundamentales del actor como las decisiones por las cuales se vincula a quien nada tiene que ver con los hechos generadores de una probable vulneración de derechos. Por tal motivo, la ausencia de la debida integración del contradictorio atenta contra la efectiva protección de los derechos fundamentales que puedan estar siendo vulnerados o amenazados; desconoce también el principio constitucional de acceso a la administración de justicia.
En el escrito de la tutela presentado inicialmente por la accionante y en la respuesta dada por el Hospital Departamental Mario Correa Rengifo se evidencian elementos directamente relacionados con la presente acción de tutela, que si hubiesen sido considerados por el juez de instancia probablemente hubieran permitido llegar a una conclusión diferente o, en caso contrario, evidenciar que efectivamente no existe la vulneración de los derechos fundamentales por ella invocados.
Esta Sala observa que un elemento esencial para tomar la decisión se refiere a los compromisos adquiridos por el Ministerio de Salud y el Departamento del Valle del Cauca para la cancelación del bono pensional de los trabajadores de la salud, beneficiados con el Acuerdo celebrado entre estas dos instituciones. Así mismo, en la acción de tutela y en la respuesta del Hospital Mario Correa Rengifo se menciona que la cancelación del correspondiente bono pensional debe efectuarse con cargo al Fondo Territorial del Departamento del Valle del Cauca FODEPVAC.[4] Se hace referencia también a un probable Acuerdo o Convenio celebrado entre la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca y el Seguro Social, en virtud del cual, al parecer, la Gobernación cancelaría a éste los bonos pensiónales de los trabajadores del mencionado Hospital. Sin embargo, a pesar de lo anterior y de la observación formulada por esta Corporación para “precisar cuál es en realidad la autoridad pública causante del presunto agravio a los derechos fundamentales de la peticionaria”, el Juzgado de instancia se abstuvo de vincular al proceso al Ministerio de Salud –Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud y al Departamento del Valle del Cauca.[5]
Igualmente, el juez de instancia desestimó la observación hecha en este mismo proceso por la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional en el sentido que se escuchara a la accionante y se determinara “si se encontraba o no laborando y cuál es la enfermedad que padece en orden de obtener elementos de juicio que eventualmente hicieran procedente el amparo de manera excepcional”.
Como consecuencia de las irregularidades advertidas, la tutela se ha dilatado extremadamente, desconociendo su naturaleza de mecanismo de protección inmediata de derechos fundamentales.[6] Tales omisiones se traducen en la falta de legitimidad de la sentencia proferida por el Juzgado en este proceso.
De acuerdo con las consideraciones precedentes y aunque en el caso bajo estudio no se determina de manera indiscutible que los derechos de la actora hayan sido o no vulnerados, cuestión sobre la cual no se hará pronunciamiento alguno pues se estaría prejuzgando, esta Sala se abstendrá de efectuar revisión de fondo de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali, para que notifique a los representantes legales de la Nación–Ministerio de Salud - Fondo Nacional del Pasivo Prestacional Sector Salud, del Departamento del Valle del Cauca y de las entidades que puedan resultar vinculadas en esta oportunidad, para que participen y puedan defenderse dentro del proceso, a fin de establecer si efectivamente se violaron o amenazaron los derechos de la peticionaria por parte de las aludidas autoridades. Así mismo, deberá oírse en declaración a la accionante y recaudar el material probatorio que dé certeza acerca de la entidad o entidades responsables de la expedición y cancelación del correspondiente bono pensional.[7]
Con base en las consideraciones expuestas, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
RESUELVE
Primero. Abstenerse de efectuar la revisión de fondo a la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali el 8 de agosto de 2001, en la acción de tutela promovida por María Cenobia Taborda Castañeda contra el Seguro Social, Seccional Valle del Cauca.
Segundo. Ordenar al juez de instancia que proceda de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente auto, a fin de integrar debidamente el contradictorio, adelantar de nuevo el proceso, oír en declaración a la accionante y decretar, practicar y valorar las demás pruebas que considere necesarias para la decisión que habrá de adoptar. Si la sentencia que profiera no es impugnada deberá remitirse el expediente a esta Corporación para su eventual revisión; si hay segunda instancia, igual deberá hacerse con la sentencia correspondiente, todo ello de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Ordenar que por Secretaría General se devuelva el expediente al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali para que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el numeral anterior.
Notifíquese, comuníquese y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Magistrado Magistrado
[1] Auto 055 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] Ibídem
[3] Sentencia T-091 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz
[4] En el expediente se cuenta con copia de la Resolución del Ministerio de Salud No. 03450 de 1998, por la cual se reconoce la calidad de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud de 14 instituciones de salud del Valle del Cauca y se determina el monto de la deuda prestacional causada o acumulada a 31 de diciembre de 1993, y copia del Contrato Interadministrativo de Concurrencia celebrado entre el Ministerio de Salud –Fondo Nacional del Pasivo Prestacional Sector Salud- y el Departamento del Valle del Cauca.
[5] En la acción de tutela se afirma que ni el Hospital ni la accionante son quienes deban responder por dicho bono sino el Departamento del Valle del Cauca. Este dato no fue considerado indispensable por el juez de instancia, a pesar de la información disponible en el expediente y que ilustra acerca de los compromisos adquiridos por el Ministerio de Salud y el Departamento del Valle del Cauca para la cancelación de las obligaciones prestacionales con los trabajadores de las 14 instituciones de salud, entre las cuales se halla el Hospital Mario Correa Rengifo.
[6] En el Auto del 28 de junio de 2001, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional advirtió: “No sobra en este caso llamar la atención del a quo acerca del deber que tiene el juez de tutela de fallar el asunto sometido a su conocimiento tras la ponderación lógica del caso, la valoración juiciosa y coherente de las pruebas y la aplicación apropiada de la doctrina constitucional que exista sobre la materia, lo cual brilla por su ausencia en las argumentaciones de la sentencia que habrá de anularse”. Conserva plena vigencia este reparo contra el juez de instancia.
[7] Para la Corte, “La adopción de esta conducta se adecua y armoniza con el postulado legal de que en el proceso de tutela no pueden expedirse fallos inhibitorios, pero cabría señalar que mientras no se vincule debidamente a la parte demandada no es posible proferir sentencia de mérito, estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda”. Auto 009 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.