A038-02 Auto 038/02
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Identificación cabal del demandado/LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Indebida designación del demandado
JUEZ DE TUTELA-Obligación de corregir error en la indebida designación del demandado
NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Indebida designación del demandado
Referencia: expediente T-545905
Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil -Presidente de la Sala-, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el Decreto 2591 de 1991, procede a dictar el siguiente AUTO en el proceso de la referencia.
A través del Defensor Seccional del Pueblo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, la señora Luz Elena Urrea Velásquez interpuso acción de tutela contra la E.P.S. Seguro social (SS) -seccional San Andrés Islas (S.A.I.)-, por considerar que dicha entidad viene vulnerando sus derechos a la seguridad social y a la salud en conexidad con la vida, al negarse a expedir el paz y salvo que le exigen para trasladar su afiliación del Régimen Contributivo de salud al Sistema de Selección para Beneficiarios de Programas Sociales “SISBEN”.
Relata la actora que en el año de 1996, y en su condición de trabajadora independiente, decidió afiliarse al Régimen contributivo de salud por intermedio de la E.P.S. Seguro Social, pero que la recesión económica por la que atraviesa la isla afectó sustancialmente su actividad productiva, impidiéndole continuar con el pago mensual de los aportes hasta el punto que la mora viene a superar ya los doce meses.
Señala que la falta de recursos económicos, y el hecho de que le hayan sido suspendidos todos los servicios médicos por parte del SS, la llevaron a gestionar su traslado al Régimen Subsidiado de Salud sin obtener ningún resultado positivo, pues dicho traslado está condicionado a la expedición de un paz y salvo en el que conste que no se deben sumas por concepto de cotizaciones o copagos.
Considera que la actitud del SS -de negarse a expedir el citado paz y salvo- afecta su derecho de acceso al sistema de seguridad social; máxime si aquél no tiene facultad para impedir el traslado “por cuanto la sanción legal establecida en caso de mora es la pérdida de la antigüedad en el sistema y no la discontinuidad en la prestación del servicio”.
En estos términos, la actora solicita que se tutelen los derechos invocados y se autorice su traslado de la E.P.S. SS al Sistema de Selección para Beneficiarios de Programas Sociales -SISBEN-.
Mediante providencia del 29 de octubre de 2001, el Juzgado Laboral del Circuito de San Andrés Isla decidió negar el amparo incoado. Consideró el despacho que la actuación adelantada por el SS -de negar la expedición del paz y salvo a la actora- es legitima en cuanto procura garantizar la viabilidad del sistema de seguridad social mediante la exigencia del pago oportuno y completo de los aportes. En el mismo sentido, sostuvo el a quo que la actitud asumida por la entidad accionada no viola ningún derecho fundamental, ya que no se demostró que la vida de la demandante estuviera en peligro.
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, la Sala quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.
2. Legitimidad en la causa pasiva
Según lo ha venido señalando esta Corporación en abundante jurisprudencia[1], la correcta identificación de la persona o autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados es, sin duda alguna, una exigencia necesaria para asegurar la legitimación en la causa por pasiva dentro del tramite de la acción de tutela. Para la Corte, de la observancia de esta exigencia procesal depende que el juez constitucional pueda entrar a proferir la respectiva sentencia estimatoria, particularmente, en aquellos casos en los que la previa valoración fáctica y probatoria arroje, como único resultado posible, la necesidad de ordenar la protección de los derechos constitucionales afectados.
No obstante lo anterior, la informalidad que identifica la acción de tutela y su carácter preferente, breve y sumario, descartan de plano que el incumplimiento de este requisito -la plena identificación del verdadero responsable- sea imputable única y exclusivamente al demandante y que conlleve, necesariamente, a una decisión desestimatoria del amparo solicitado. La circunstancia específica de que cualquier persona este facultada para recurrir a ese mecanismo excepcional de amparo judicial, y el hecho de que su acceso no este condicionado por una eventual asistencia jurídica o una adecuada representación judicial, le impone al juez constitucional, en su condición de conocedor del derecho y de promotor e impulsor de la actuación, la obligación subsidiaria de corregir el yerro en que haya podido incurrir el actor al momento de definir el posible infractor de sus derechos. Sólo de esta manera puede garantizarse la existencia de un debido proceso constitucional y, particularmente, considerarse agotado el presupuesto Superior que inspiró la inclusión en el ordenamiento jurídico colombiano del mecanismo de amparo judicial, cual es el de la protección efectiva y eficaz de los derechos fundamentales. Sobre este particular, la Corte ha tenido oportunidad de expresar:
“Considera esta Sala de Revisión que aun cuando la duda e incluso la certeza acerca de la equivocación en que ha incurrido el accionante, le asistan al juez desde un primer momento, de todos modos se habrá de proveer sobre la notificación a la autoridad, persona u órgano al que el peticionario haya atribuido la vulneración o amenaza de su derecho constitucional fundamental porque su comparecencia a la actuación se torna indispensable no sólo para garantizarle el derecho de defensa que le corresponde, sino también para hacer claridad sobre la eventual duda que, finalmente, puede resultar infundada y, además, porque en caso de no serlo, su concurso es necesario en orden a establecer quien pudo vulnerar o amenazar el derecho; es probable que el órgano, autoridad o persona inicialmente implicada demuestre simplemente su ajenidad, desvinculándose de tal modo; pero también lo es que además señale a otro órgano, autoridad o persona como causante del agravio, caso en el cual se procederá en la forma indicada más arriba.” (Sentencia T-091/93 M.P. Fabio Morón Díaz).
Así las cosas, ante la necesidad de integrar la causa pasiva en el proceso de tutela, cuando el demandante no acusa directamente a la autoridad responsable de la amenaza o violación de sus derechos, la actuación del juez -tanto en primera como en segunda instancia- debe extenderse a la vinculación oficiosa del infractor y, en ningún caso, limitarse a desestimar por ese aspecto las pretensiones que fueron formuladas en la demanda. Como ya se ha explicado, no se compadece con el objetivo constitucional que justifica la acción de tutela, el que el operador jurídico, pese a advertir la afectación de los derechos fundamentales invocados y de haber identificado plenamente al verdadero culpable, se abstenga de ordenar la protección por el sólo hecho de que la acusación no se dirigió desde su inicio en contra de este último.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial esbozado, y siguiendo lo preceptuado en el numeral 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, cuando la autoridad judicial omite el cumplimiento de ese deber jurídico -integrar la legitimación por pasiva- y procede a dictar la respectiva sentencia desestimatoria, el trámite dado a la acción se encuentra viciado de nulidad; precisamente, por no haberse practicado en legal forma la notificación de la demanda a una de las partes con interés legítimo en el proceso, e igualmente, por haberse desconocido el debido proceso constitucional.
En el asunto sometido a examen, se tiene que la demandante interpuso la acción de tutela contra la EPS del Seguro Social, por considerar que dicha entidad venía afectando su derecho de acceso al Sistema de Seguridad Social en Salud, al negarse a expedir el paz y salvo que le exige el SISBEN para trasladar su afiliación del Régimen contributivo al Régimen subsidiado. El juez de primera instancia decidió negar el amparo incoado, aduciendo que la actuación adelantada por la entidad demandada era legítima en cuanto buscaba garantizar la viabilidad del sistema de seguridad social mediante la exigencia del pago oportuno y completo de los aportes. Impugnada la decisión por la parte actora, el superior decidió confirmar el fallo, pero bajo la consideración de que la vulneración de los derechos invocados por la demandante no provenían de la entidad demandada: el Seguro social, sino de la autoridad que tiene a su cargo el manejo del Régimen Subsidiado en la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Esta circunstancia específica, no deja duda a la Sala que la decisión adoptada por el A quo se mantuvo en segunda instancia, pero sólo por el hecho de no haberse vinculado al proceso de tutela a la oficina del SISBEN en San Andrés. Sobre este aspecto, se expresó en el fallo del ad quem, lo siguiente:
“La anterior prueba es importante por ser posiblemente el infractor la entidad que niega su acceso a los planes subsidiados y no el I.S.S. quien no puede expedir un paz y salvo contrario a la realidad.
“Si la actora no tiene medios económicos para cancelar al I.S.S. las cotizaciones en mora, ello no puede ser motivo de negativa para ser escogida como beneficiaria del SISBEN por la división de salud correspondiente de Sala Andrés Islas, pues el requisito exigido es precisamente pertenecer a la población pobre o vulnerable del país que no tiene capacidad de pago para cotizar en el Régimen contributivo (acuerdo 77/97, artículo 2, CNSS).”
Así las cosas, resulta claro que, con el fin de hacer eficaz el trámite de la acción de tutela y garantizar la protección efectiva y oportuna del derecho afectado, lo que le correspondía hacer al juez de segunda instancia, antes de haber procedido a confirmar el fallo que negó el amparo solicitado, era subsanar la inconsistencia derivada de la indebida conformación de la causa pasiva, procediendo a vincular ex officio a la oficina de SISBEN localizada en el Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, para que ésta se pronunciara sobre los hechos que habían dado origen a la acción de amparo.
Para esta Sala, no cabe duda que la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, se encuentra viciada de nulidad, precisamente, por no haber vinculado al proceso a la entidad sobre la cual -a su juicio- recaía la responsabilidad de la amenaza del derecho alegado. Si bien la mencionada nulidad es en principio saneable, la Sala de Revisión considera que siendo la Corte Constitucional juez de eventual revisión, el proceso de tutela puesto a su conocimiento ya se encuentra concluido en las instancias que se surtieron, y la nulidad no puede entonces sanearse en esta sede.
Por lo anterior, se declarará la nulidad del trámite surtido en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, a partir del auto por medio del cual se concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. Reiniciado el proceso, y notificada la oficina del SISBEN localizada en el Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, además de todas aquellas autoridades que a juicio del juez de tutela deban responder por la vulneración de los derechos invocados, deberá darse al proceso el trámite previsto en el Decreto 2591 de 1991.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR la nulidad de todas las actuaciones surtidas en la presente tutela, a partir del auto por medio del cual se concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
Segundo. ORDENAR al Tribunal Superior del Distrito Judicial del Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, que reinicie el proceso a partir del auto por medio del cual se concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, previa vinculación y notificación a la oficina del SISBEN (Sistema de Selección de Beneficiarios en Programas Sociales) localizada en el de Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, así como a todas aquellas entidades que a su criterio deban responder. Surtido dicho trámite, la acción de tutela seguirá el trámite señalado en el Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Por Secretaría, REMITIR el expediente de la referencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial del Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, a fin de que se surta el trámite indicado en el los numerales anteriores.
Cuarto. Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Se recoge la doctrina expresada, entre otros, en los Autos del 5 de octubre de 2001 y 12 de febrero de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).